משקי עמק יזרעאל - אגודה שיתופית מרכזית לחקלאות בע"מ נ. ראש הממשלה

10 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 69228-11-24 לפני: כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופט אלכס שטיין כבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ העותרת: משקי עמק יזרעאל - אגודה שיתופית מרכזית לחקלאות בע"מ נגד המשיבים: 1. ראש הממשלה 2. ממשלת ישראל 3. המועצה הארצית לתכנון ובניה 4. מנהל התכנון 5. חברת נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ 6. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 7. שרת התחבורה 8. מועצה אזורית עמק יזרעאל, קיבוץ מזרע 9. רשות שדות התעופה עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד גיל עוז; עו"ד רעות מזרחי בשם המשיבה 1: עו"ד עמרי אפשטיין; עו"ד מיה ציפין בשם המשיבה 5: עו"ד טלי ענבר-גולן בשם המשיבה 8: עו"ד אלי וילצ'יק; עו"ד רוית צימנט בשם המשיבה 9: עו"ד רון צין; עו"ד סיון רוזנבלט פסק-דין השופט עופר גרוסקופף: עניינה של העתירה שלפנינו בהחלטת ממשלת ישראל להסמיך את המשיבה 5, נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (להלן: נתיבי ישראל), לתכנן, לקדם ולנהל את הקמתו של שדה תעופה משלים לנמל התעופה בן גוריון. הרקע הנדרש לעניין מזה למעלה משני עשורים מקודם פרויקט הקמת שדה התעופה המשלים לנמל התעופה בן גוריון (להלן: שדה התעופה המשלים). דיונים רבים נערכו בנושא, ועדות שונות הגישו את מסקנותיהן, תוכניות קודמו ונזנחו, מחאות פרצו והתפזרו, ושדה תעופה משלים – עדיין אין. במוקד העתירה דנן, שאינה הראשונה, ולבטח גם אינה האחרונה שתוגש בנושא, עומדת שאלת זהותו של הגורם אשר יתכנן, יקדם וינהל את הקמת שדה התעופה המשלים. הצגת הרקע הנדרש תתמקד, איפוא, בהיבטים הנוגעים לשאלה זו. החלטת הממשלה הראשונה הנוגעת לענייננו, מבין החלטות ממשלה רבות בעניין, היא החלטת ממשלה מס' 3512 שהתקבלה ביום 24.7.2011. במסגרתה נקבע, בין היתר, כי "בכפוף לאמור בכל דין, הקמתו והפעלתו של שדה משלים לנתב"ג יהיו באמצעות הסקטור הפרטי". בהמשך להחלטה זו, ביום 7.10.2014 התקבלה החלטת ממשלה מס' 2050, בה אושר פעם נוספת "להקים שדה תעופה אזרחי לטיסות בין-לאומיות כשדה משלים לנתב"ג, שיוקם ויופעל באמצעות המגזר הפרטי" (להלן: החלטת ממשלה מס' 2050). עוד נקבע במסגרת החלטה זו, כי המיקום המועדף להקמת שדה התעופה המשלים הוא בסיס רמת דוד והשטחים הסמוכים לו; וכן כי יוקם צוות היגוי בהובלת משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן: משרד התחבורה), שיפעל לקידום התכנון וההקמה שלו. בהמשך להחלטות האמורות, ביום 8.1.2017 התקבלה החלטת ממשלה מס' 2262 (להלן: החלטת ממשלה מס' 2262). בסעיף 7ד להחלטה זו נקבעו הדברים הבאים: ד. בהמשך להחלטת הממשלה מס' 2050 מיום 7 באוקטובר 2014 שעניינה "תמלוגי רשות שדות התעופה והקמת שדה תעופה משלים לנתב"ג" (להלן – החלטת הממשלה מס' 2050) ובמטרה לקדם הקמת שדה תעופה משלים לנתב"ג אשר יופעל באמצעות המגזר הפרטי: 1) להורות לשר האוצר ולשר התחבורה והבטיחות בדרכים לפעול להקמת מנהלה אחודה להקמת שדה תעופה משלים לנתב"ג אשר יופעל באמצעות המגזר הפרטי כך שהמנהלה האחודה תהווה חלק מחברת "נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ" ("נתיבי ישראל"). בסמכות שר התחבורה והבטיחות בדרכים ובהסכמת שר האוצר לקבוע כי המנהלה תופעל תחת אחת החברות הממשלתיות האחרות שבאחריות שר התחבורה והבטיחות בדרכים ולפעול לכך כאמור לעיל. 2) המנהלה תפעל בתיאום עם הצוות המשותף, אשר הוקם במסגרת החלטת הממשלה מס' 2050 וכן בתיאום עם ועדת המכרזים הבין משרדית לפרויקט. בין יתר תחומי אחריותה של המנהלה, תועבר אליה האחריות וכן המשאבים לתכנון המתארי של שדה התעופה. 3) משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ומשרד האוצר יסכמו בתוך 30 יום עם חברת נתיבי ישראל על המבנה הארגוני של המנהלה והיקף התקציבים הנדרשים לפעילותה. 4) רשות החברות הממשלתיות תבחן אם ישנו צורך לשנות את מטרות חברת נתיבי ישראל על מנת לאפשר את ביצוע ההחלטה. ככל שיידרש שינוי כאמור, לפי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975, תובא לאישור הממשלה החלטה לשינוי מטרות החברה ובמידת הצורך תכונס אסיפה כללית לשינוי מסמכי היסוד של החברה. במילים אחרות, במסגרת החלטת ממשלה מס' 2262 הוחלט להטיל על נתיבי ישראל את האחריות להקמת שדה התעופה המשלים, ולבצע את הפעולות הדרושות לשם כך. בהתאם לאמור, ביום 11.8.2017 ניתן תוקף של החלטת ממשלה (החלטת ממשלה מס' 2973) להחלטת ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה להוסיף למטרות נתיבי ישראל את המטרה הבאה: "לתכנן, לקדם ולנהל הקמת שדה תעופה משלים לשדה התעופה בן-גוריון שיוקם באמצעות הסקטור הפרטי" (להלן: החלטת ממשלה מס' 2973). עוד נקבע במסגרת החלטה זו כי נתיבי ישראל "תהווה זרוע ביצוע של הממשלה בתחומי הניהול לעניין הקמת שדה התעופה". בדברי ההסבר להחלטה זו, כפי שצוטטו בתגובה המקדמית של המדינה, צוין, בין היתר, ביחס לנתיבי ישראל כי: נוכח ניסיונה המשמעותי של החברה בניהול, קידום וביצוע פרויקטי פיתוח בהיקף נרחב ביותר, בין היתר, במסגרת של פרויקטים בשיתוף עם המגזר הפרטי, תוך שיתוף פעולה עם מגוון גורמים ממשלתיים וחוץ ממשלתיים, ובשים לב לכך שהחברה ביצעה פרויקטים תחבורתיים שאינם כבישים, אשר הקנו לה ניסיון בביצוע מגוון פרוייקטי תשתית, ניהול הפרויקט על ידה חיוני לשם הגשמת מטרות מדיניות הממשלה בצורה מיטבית (ההדגשה נוספה). ביום 24.10.2021 התקבלה החלטת ממשלה מס' 547, במסגרתה הוחלט לבחון מחדש את החלופות להקמת שדה התעופה המשלים (להלן: החלטת ממשלה מס' 547); וכן לבטל חלקים מסוימים מהחלטת ממשלה מס' 2050, ובכלל זאת את הקביעה לפיה בסיס רמת דוד הוא המיקום המועדף להקמת שדה התעופה המשלים. בהתאם להחלטה האמורה, החל לפעול צוות היגוי ברשות המשנה למנכ"לית משרד התחבורה דאז (להלן: צוות ההיגוי), על מנת לבחון את ההיתכנות וכן חלופות להקמת שדה התעופה המשלים. אף שצוות ההיגוי לא השלים את עבודתו בשל מחלוקות בין חבריו, ולא הוגשו המלצות סופיות, ביום 14.1.2024 התקבלה החלטת ממשלה מס' 1307, בה נקבע, בין היתר, כי יימשכו הליכי התכנון של שדה התעופה המשלים במרחב בסיס רמת דוד וכן במרחב בסיס נבטים. עוד נקבע, בהמשך להחלטות ממשלה קודמות, כי הקמתו והפעלתו של שדה התעופה המשלים ייעשו בשיתוף המגזר הפרטי (להלן: החלטת ממשלה מס' 1307). על רקע האמור, ביום 21.7.2024 פנתה העותרת, משקי עמק יזרעאל אגודה שיתופית מרכזית לחקלאות בע"מ (להלן: העותרת), לראש הממשלה ולשרת התחבורה בפניית מיצוי הליכים, ובמרכזה הטענה כי ההחלטה להסמיך את נתיבי ישראל לתכנן, לקדם ולנהל את הקמת שדה התעופה המשלים התקבלה בחוסר סמכות. לאחר שלא נמסר מענה לפנייה זו, וכן לפניות נוספת שנשלחו מטעמה, ביום 27.11.2024 הגישה העותרת את העתירה דנן, ובצידה גם בקשה למתן צו ביניים – אשר נדחתה בהחלטתי מיום 28.11.2024. טענות הצדדים כפי שצוין לעיל, לעמדת העותרת מינויה של נתיבי ישראל לצורך תכנון, קידום וניהול הקמתו של שדה התעופה המשלים נעשה בחוסר סמכות. הוסבר כי החוק המסדיר את נושא התכנון, ההקמה וההפעלה של שדות תעופה הוא חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977 (להלן: חוק רשות שדות התעופה או החוק), ובגדרו נקבע כי רשות שדות התעופה תהא הגורם הבלעדי שיהיה אחראי על עניינים אלה בישראל. מאחר שהחלטות הממשלה אשר הטילו על נתיבי ישראל את האחריות על תכנונו, קידומו וניהולו של שדה התעופה המשלים לא התקבלו מכוח החוק, ולמעשה אף עומדות בניגוד לאמור בו, לגישת העותרת מדובר בהחלטות שהתקבלו בחוסר סמכות, ודינן בטלות. עוד נטען, כי אף אם ייקבע כי החלטות הממשלה אינן עומדות בניגוד לחוק רשות שדות התעופה, הרי שההחלטה להטיל על נתיבי ישראל את האחריות על תכנון, קידום וניהול שדה התעופה המשלים טעונה הסדר ראשוני, ומכאן שהחלטות הממשלה שהתקבלו בנושא חסרות תוקף. בצד האמור, העותרת הבהירה מדוע לגישתה לא דבק שיהוי בהגשת העתירה. הוסבר כי אף שהחלטת הממשלה על מינוי נתיבי ישראל התקבלה עוד בשנת 2017, המועד הרלוונטי לבחינת השיהוי הוא המועד בו התקבלה החלטת ממשלה מס' 1307, קרי ינואר 2024. הסיבה לכך, כך נטען, היא שהחלטת ממשלה מס' 547 הקפיאה את המינוי של נתיבי ישראל, והובילה לעצירת פעולות התכנון מטעמה. לפיכך, העותרת סבורה כי רק לאחר שהתקבלה החלטה ממשלה מס' 1307, שהתניעה מחדש את הליכי התכנון, חזרה העתירה להיות אקטואלית. לעמדת העותרת שותפה גם המשיבה 8, המועצה האזורית עמק יזרעאל (להלן: המועצה), אשר סבורה כי דין העתירה להתקבל. בדומה לעותרת, גם המועצה גורסת כי מינויה של נתיבי ישראל על ידי הממשלה נעשה בחוסר סמכות, משעה שמדובר בהחלטה שהתקבלה בניגוד לאמור בחוק רשות שדות התעופה. עוד מוסיפה המועצה וטוענת כי מדברי ההסבר לחוק רשות שדות התעופה עולה כי כוונת מנסחיו הייתה להפקיד את פיתוח וניהול שדות התעופה בישראל בידי גורם אחד בלבד – רשות שדות התעופה. המשיבים 4-1, 7-6 (להלן: המדינה) סבורים, מנגד, כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת השיהוי שדבק בהגשתה; ולחלופין, לגופו של עניין, בהיעדר עילה להתערבות בהחלטה למנות את נתיבי ישראל. אשר לטענת השיהוי, המדינה מדגישה כי ההחלטה על מינויה של נתיבי ישראל התקבלה במהלך בשנת 2017, קרי שבע שנים לפני הגשת העתירה. זאת, בהמשך לשתי ההחלטות ממשלה שהתקבלו בשנים 2011 ו-2014, וקבעו כי הקמת שדה התעופה המשלים תיעשה באמצעות הסקטור הפרטי. עוד הבהירה המדינה, כי בניגוד לנטען, החלטת ממשלה מס' 547 לא ביטלה את החלטות הממשלה הקודמות שעסקו במינוי של נתיבי ישראל, וממילא בין מועד החלטת ממשלה מס' 1307 (אשר לטענת העותרת התניעה מחדש את ההליך) לבין מועד הגשת העתירה חלפו כעשרה חודשים נוספים. כן נטען, לנוכח הטעמים העומדים ביסוד ההחלטה למנות את נתיבי ישראל, כי קבלת העתירה בנקודת הזמן הנוכחית תיפגע משמעותית באינטרס הציבורי. לגופו של עניין, נטען כי ההחלטה למנות את נתיבי ישראל אינה עומדת בניגוד לחוק רשות שדות התעופה. כך, סעיף 5(א)(1) לחוק, אשר מסמיך את רשות שדות התעופה לפתח, לנהל ולבצע פעולות תכנון ובניה חל רק ביחס לשדות התעופה המפורטים בתוספת לחוק. מאחר שהחלופות שהוצעו להקמת שדה התעופה המשלים אינן מנויות בתוספת לחוק, רשות שדות התעופה כלל אינה מוסמכת לבצע פעולות כאמור ביחס אליו. באופן דומה, הובהר כי סעיף 5(א)(2) לחוק, העוסק בסמכותה של רשות שדות התעופה לתכנן ולהקים שדות תעופה, חל רק כאשר קיימת תכנית אב שאישר שר התחבורה; ובנסיבות העניין לא מוכרת תכנית מהסוג האמור. על רקע הסדרים אלה, ובשים לב לסעיף 5(ד) לחוק, הקובע כי האמור בסעיף 5 לחוק לא יתפרש כגורע מסמכות על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) ומחוק הטיס, התשע"א-2011 (להלן: חוק הטיס), המדינה סבורה כי החוק אינו קובע הסדר שלילי, המחייב כי תכנונו של שדה תעופה חדש יעשה על ידי רשות שדות התעופה דווקא. לבסוף, המדינה ציינה כי לעמדתה החלטות הממשלה בעניין תכנון השדה המשלים אינן עולות כדי הסדר ראשוני, בהתאם לאמות המידה שנקבעו בפסיקה. נתיבי ישראל סבורה אף היא כי דין העתירה להידחות על הסף עקב השיהוי שדבק בה. תחילה, ובדומה לעמדת המדינה, הבהירה נתיבי ישראל כי ההחלטה על מינויה התקבלה לפני שבע שנים, ומעולם לא הוקפאה. עוד נטען, כי מאז שמונתה היא פעלה באופן רצוף לצורך קידום פרויקט שדה התעופה המשלים, בעלות של עשרות מיליוני שקלים. לצד זאת, ולגופו של עניין, נטען כי חוק רשות שדות התעופה אינו חל על שדות התעופה בנבטים או ברמת דוד, וגם אינו קובע הסדר שלילי הגורע מסמכותה של הממשלה להטיל עליה את האחריות על תכנון, קידום וניהול שדה התעופה המשלים. כך גם לא מדובר, בראייתה של נתיבי ישראל, בהחלטה שעולה כדי הסדר ראשוני. אף רשות שדות התעופה, אשר בהתאם להחלטתי מיום 21.8.2025 צורפה כמשיבה לעתירה, סבורה כי דין העתירה להידחות. גם לעמדתה, חוק רשות שדות התעופה אינו מונע תכנון או הקמה של שדה תעופה שאינו מנוי בתוספת לחוק על ידי גוף שאינו רשות שדות התעופה. הסמכות לבצע פעולות כאמור על ידי גופים אחרים מעוגנת בחוק התכנון והבניה, וסעיף 5(ד) לחוק רשות שדות התעופה מבהיר כי הוא אינו גורע מהסמכויות הקבועות בו. בצד האמור, אף רשות שדות התעופה סבורה כי נפל שיהוי חמור בהגשת העתירה, אשר מצדיק את דחייתה על הסף. בהתאם להחלטתי מיום 4.8.2025, העותרת הגישה תשובה לתגובה המקדמית מטעם המדינה. במסגרת תשובתה חזרה העותרת וטענה כי חוק רשות שדות התעופה נועד לחול על כל שדות התעופה בישראל, ובכלל זאת שדות תעופה שנמצאים בתהליכי תכנון, כדוגמת שדה התעופה המשלים. דיון והכרעה לאחר שעיינו בעתירה, בתגובות הצדדים לה ובתשובה שהגישה העותרת במענה לתגובה המקדמית מטעם המדינה, אנו סבורים כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת השיהוי שדבק בהגשתה. כידוע, טענת השיהוי נבחנת בראי שלושת יסודותיה: השיהוי הסובייקטיבי, אשר מתייחס לפרק הזמן שחלף ממועד קבלת ההחלטה המנהלית עד למועד הגשת העתירה, ובפרט לשאלה אם יש בפרק זמן זה כדי ללמד על כך שהעותר "ישן על זכויותיו" ולמעשה ויתר על טענותיו; השיהוי האובייקטיבי, שעניינו בהשלכות שיהיו לבירור העתירה על הזכויות והאינטרסים של הרשות ושל צדדים שלישיים; ומידת הפגיעה בשלטון החוק שתיגרם אילו העתירה תידחה מחמת השיהוי שדבק בהגשתה (ראו: בג"ץ 6046/21 רסלר נ' ממשלת ישראל, פסקה 16 (16.3.2022); בג"ץ 49158-07-25 אמת ליעקב בישראל בע"מ (חל"צ) נ' משרד העבודה, פסקה 14 (13.8.2025); בג"ץ 4595-03-25 חוקתי – חרדים למדינה ולשלטון הציבורי (ע"ר) נ' השר לשירותי דת, פסקה 5 (21.10.2025)). נבחן יסודות אלה כסדרם. אשר ליסוד הסובייקטיבי, המחלוקת העיקרית בין הצדדים נוגעת למועד שביחס אליו צריכה להיבחן טענת השיהוי. לעמדת המדינה, נתיבי ישראל ורשות שדות התעופה, המועד הרלוונטי הוא לכל המאוחר חודש אוגוסט 2017 – המועד בו התקבלה החלטת ממשלה מס' 2973, אשר הביאה לשינוי מטרות חברת נתיבי ישראל; ואילו העותרת, מנגד, סבורה כי המועד הרלוונטי הוא חודש ינואר 2024 – כאשר התקבלה החלטת ממשלה מס' 1307, בה נקבע כי יימשכו הליכי התכנון של שדה התעופה המשלים. במחלוקת זו נוטה דעתנו לעמדה לפיה את מניין הזמן לבחינת השיהוי הסובייקטיבי במקרה דנן יש למנות החל מאוגוסט 2017 – המועד בו אושרה סופית מעורבותה של נתיבי ישראל בפרויקט שדה התעופה המשלים. ואולם אין צורך שנטע מסמרות בכך, שכן אף אם נלך לפי גישת העותרת, הרי שחלפו למעלה מעשרה חודשים מהמועד בו התקבלה החלטת ממשלה מס' 1307 עד להגשת העתירה. במכלול הנסיבות, גם זהו פרק זמן משמעותי, אשר אף לו לא ניתן כל הסבר מצד העותרת (ראו והשוו: תקנה 3 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000; בג"ץ 2667/17 הפורום לישראל ירוקה נ' ראש המנהל האזרחי, פסקה 5 (22.7.2019); בג"ץ 2585/23 אקדמיית אלקאסמי נ' שר החינוך, פסקה 18 (11.7.2023)). בהקשר זה יובהר, כי אין בפניות מיצוי ההליכים שנשלחו מטעם העותרת (אשר נשלחו גם הן למעלה משישה חודשים לאחר שהתקבלה החלטת ממשלה מס' 1307) כדי להצדיק את הגשת העתירה בשיהוי כה משמעותי (בג"ץ 410/78 מילס ישראל בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד לג(1) 271 (1979); בג"ץ 106/24 עמותת ברכת הארץ נ' מדינת ישראל – השר לענייני דתות, פסקה 11 (18.3.2024)). השיהוי שנפל בהגשת העתירה מובהק אף יותר כאשר בוחנים את הדברים בראי היסוד האובייקטיבי. כפי שעולה מתגובתה המקדמית של נתיבי ישראל, היא פועלת באופן רצוף משנת 2017 לקידום פרויקט שדה התעופה המשלים, גייסה את כוח האדם הנדרש, והשקיעה בתהליך עשרות מיליוני ש"ח (ויובהר כי העותרת אינה חולקת על עובדות אלו). קבלת העתירה, אם כן, תגרום לפגיעה משמעותית בנתיבי ישראל (השוו: בג"ץ 2114/12 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 10 (15.8.2012)). זאת ועוד, לנוכח הניסיון הרב שצברה נתיבי ישראל במהלך תקופה זו, מזה, והאינטרס בקידומו המהיר של פרויקט שדה התעופה המשלים בראיית חשיבותו הלאומית, קבלת העתירה במועד הנוכחי תוביל לפגיעה משמעותית גם באינטרס הציבורי (ראו והשוו: בג"ץ 8684/20 לשכת עורכי הדין בישראל נ' שר המשפטים, פסקה 16 (27.12.2020); בג"ץ 8696/22 אברהם יצחק בע"מ נ' שר הבינוי והשיכון, פסקה 62 (20.7.2023)). אם כן, ובשים לב למעמד הבכורה לו זוכה רכיב השיהוי האובייקטיבי, בענייננו קיימים טעמים כבדי משקל המצדיקים את דחיית העתירה על הסף (ראו: בג"ץ 688/08 אברג'ל נ' משרד הבינוי והשיכון, פסקה 12 (21.9.2010); עע"מ 3665/20 אור עד מהנדסים (1987) בע"מ נ' עיריית חדרה, פסקאות 66-65 (23.5.2021)). מן העבר השני, לא התרשמנו כי קיים בענייננו חשש ממשי לפגיעה בשלטון החוק, בוודאי שלא מהסוג המצדיק דיון בעתירה חרף השיהוי שדבק בהגשתה. אכן, טענה כי הרשות פעלה בחוסר סמכות עשויה להצדיק במקרים המתאימים דיון בעתירה גם כאשר זו הוגשה בשיהוי כבד (בג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת, פ"ד מב(1) 678, 685-684 (1988); עע"מ 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, פסקה 27 (28.12.2014)). אלא שלצורך כך על בית המשפט להשתכנע כי קיים טיעון מבורר ומבוסס המלמד כי הרשות פעלה בחוסר סמכות. לא כך הם פני הדברים בענייננו. נסביר. כפי שהיטיבו לתאר הצדדים, חוק רשות שדות התעופה מסדיר בין יתר הוראותיו את סמכויותיה ותפקידיה של רשות שדות התעופה. במסגרת זאת, נקבע בסעיף 5 לחוק כי בין תפקידה של הרשות "להחזיק, להפעיל, לפתח ולנהל את שדות התעופה המפורטים בתוספת (להלן – שדות התעופה של הרשות), לבצע בהם פעולות תכנון ובניה ולתת בהם שירותים נלווים לכל הפעולות האלה" (סעיף 5(א)(1) לחוק) ו-"לתכנן ולהקים שדה תעופה שנקבע בתכנית אב של שדות תעופה שאישר שר התחבורה" (סעיף 5(א)(2) לחוק). לצד זאת הובהר בסעיף 5(ד) לחוק כי "האמור בסעיף זה לא יתפרש כגורע מסמכות על פי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 ומחוק הטיס, התשע"א-2011". מסעיפים אלה מבקשות העותרת והמועצה ללמוד כי התפקידים שהוטלו על נתיבי ישראל – לתכנן, לקדם ולנהל את הקמת שדה התעופה המשלים – מסורים לרשות שדות התעופה, ולה בלבד (בכפוף לאפשרותה להטיל את התפקיד על אחר לפי סעיף 31(א) לחוק). האם כטענתן חוק רשות התעופה קובע הסדר שלילי, במובן זה שגוף אחר אינו מוסמך לבצע את הפעולות המפורטות בסעיף 5 לחוק? בראייתנו התשובה לכך שלילית. מעיון בסעיפיו השונים של חוק רשות שדות התעופה ניתן ללמוד על קיומה של הבחנה ברורה בין שדות תעופה עליהם אחראית רשות שדות התעופה לבין שדות תעופה אחרים. כך, סעיף 5(א)(1) קובע כי רשות שדות התעופה תחזיק, תפעיל, תפתח ותנהל את שדות התעופה המפורטים בתוספת לחוק. ודוק, מדובר ברשימה סגורה של שדות תעופה, אותה רשאי שר התחבורה לשנות לפי סעיף 55(א) לחוק. באופן דומה, סעיף 5(א)(2) לחוק קובע כי רשות שדות תעופה אחראית על תכנון והקמה של שדות תעופה שנקבעו בתכנית אב של שדות תעופה שאישר שר התחבורה. עדות נוספת להבחנה האמורה ניתן למצוא גם בסעיפים נוספים בחוק העוסקים בסמכויות שונות של רשות שדות התעופה ביחס לשדות התעופה שלה (למשל סעיפים 6, 34 ו-37 לחוק). לכך יש להוסיף, כי במסגרת סעיף 5(ד) לחוק נקבע כי "האמור בסעיף זה לא יתפרש כגורע מסמכות על פי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 ומחוק הטיס, התשע"א-2011". הווה אומר, החוק מכיר במפורש בסמכויות מקבילות, הקיימות למצער בהקשרים הנוגעים לחוק התכנון והבניה ולחוק הטיס. היבט נוסף אליו התייחסה המועצה בתגובתה המקדמית, הוא כי ניתן ללמוד על רצונו של המחוקק להפקיד את האחריות על פיתוח וניהול כל שדות התעופה בישראל באשר הם על רשות שדות התעופה, ועליה בלבד, מדברי ההסבר לחוק. מסקנה זו מתבססת בעיקרה, כך אנו מתרשמים, על הדברים הבאים: השיקול העיקרי לתפעול ולניהול שדות תעופה במסגרת גוף סטטוטורי [...], היה ריכוז הנושא של ניהול ופיתוח שדות תעופה כידי גורם אחד במגמה להבטיח, בין היתר, יעילות מירבית בוויסות משאבי כוח אדם וציוד, יעילות מינהלית ותיאום טוב יותר, מסגרת גיוס, הכשרה והדרכה משותפת לכוח האדם, יעילות כלכלית ואפשרות לגיוס הון על בסיס עסקי במסגרת גוף משפטי עצמאי, ריכוז הנושא של ניהול ופיתוח של שדות תעופה בידי גורם אחד, ריכוז כל המידע לתכנון, תיפעול וביצוע משותפים, ויכולת לקיים יחסי תיאום עם גורמים נוספים הפועלים באותו ענף חברות התעופה, חיל האוויר, ציבור הצרכנים והמשתמשים, ועוד (דברי ההסבר להצעת חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977, ה"ח ממשלה 1290). ודוק, אף שמדברים אלה ניתן להבין כי לריכוז ניהולם ופיתוחם של שדות התעופה בישראל בידי גורם אחד יש, בראיית המחוקק, יתרונות משמעותיים; איננו סבורים כי ניתן ללמוד מהם שהמחוקק התכוון לשלול לחלוטין את האפשרות להטיל תפקידים אלה גם על גורמים אחרים. ולראיה, כבר בשלב זה החוק כלל את ההבחנה בין שדות התעופה עליהם אחראית רשות שדות התעופה לבין שדות תעופה אחרים, כמפורט לעיל (להרחבה בעניין היחס בין לשונו של החוק לבין דברי ההסבר שקדמו לו, ראו: בג"ץ 3262/95 פורז נ' ממשלת ישראל, פ"ד מט(3) 153, 158 (1995); רע"א 10011/17 מי-טל הנדסה ושירותים בע"מ נ' סלמאן, פסקאות 33-31 (19.8.2019)). בהינתן המסקנה לפיה חוק רשות שדות התעופה אינו קובע הסדר שלילי ביחס לתפקידים שהוטלו על נתיבי ישראל; בשים לב לכך ששדה התעופה המשלים אינו נכלל בתוספת לחוק המונה את שדות התעופה שבאחריותה הבלעדית של רשות שדות התעופה; ומשעה שתכנונו של שדה התעופה המשלים מקודם מכוח הסמכויות הקבועות בחוק התכנון והבניה – המסקנה המסתברת היא שהממשלה לא השיגה את תחומי אחריותה הבלעדיים של רשות שדות התעופה בהחלטתה להפקיד בידי נתיבי ישראל את האחריות על תכנון, קידום וניהול הקמתו של שדה התעופה המשלים (סעיף 32 לחוק יסוד: הממשלה; בג"ץ 5128/94 פדרמן נ' שר המשטרה, פ"ד מח(5) 647, 656-655 (1995); בג"ץ 8600/04 שמעוני נ' ראש-הממשלה, פ"ד נט(5) 673, 689-684 (2005)). זאת ועוד, איננו סבורים כי יש בעצם מינויה של נתיבי ישראל לצורך תכנון, קידום וניהול הקמתו של שדה התעופה המשלים משום פגיעה בזכויות יסוד מוגנות (אבחנו: בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים, חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר, פ"ד סג(2) 545 (2009)). לבסוף, ובשים לב למבחנים שנקבעו בעניין זה בפסיקה, לא התרשמנו כי מדובר בהחלטה אשר טעונה הסדר ראשוני (בג"ץ 3267/97 רובינשטיין נ' שר הביטחון, פ"ד נב(5) 481, 515 (1998); בג"ץ 11163/03 ועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד סא(1) 1, 69-68 (2006)). כפי שהבהירה המדינה בתגובתה המקדמית, ועולה גם מהחלטת ממשלה מס' 2973, בעוד שתפקידה של נתיבי ישראל הוא לשמש כ"זרוע ביצועית" של הממשלה בעניין, הגורם המכריע לעניין תכנונו של שדה התעופה המשלים היא המועצה הארצית לתכנון ובניה (ראו והשוו: בג"ץ 3791/16 סנדלר נ' שר התחבורה, פסקאות 12-10 (21.11.2016)). אם כן, אף בראי המגבלות הנוגעות לשימוש בסמכות השיורית של הממשלה, ספק גדול אם נפל פגם בהחלטה למנות את נתיבי ישראל לתכנן, לקדם ולנהל את הקמתו של שדה התעופה המשלים. מכל מקום בוודאי שאין זהו פגם היורד לשורשו של שלטון החוק, והעשוי להצדיק דיון בעתירה חרף השיהוי הכבד שדבק בה. סוף דבר: דין העתירה להידחות מחמת שיהוי, ויתכן מאוד כי ניתן לדחותה גם מטעמי היעדר עילה להתערבות. העותרת תישא בהוצאות נתיבי ישראל בסך של 15,000 ש"ח, בהוצאות המדינה בסך של 10,000 ש"ח ובהוצאות רשות שדות התעופה בסך של 5,000 ש"ח. ניתן היום, י"ג כסלו תשפ"ו (03 דצמבר 2025). עופר גרוסקופף שופט אלכס שטיין שופט גילה כנפי-שטייניץ שופטת