"אזרחים כותבים חוקה" , "משמר האזרחים", "הזמן לשינו נ. משטרת

7 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6916/20 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט ע' גרוסקופף העותרים: 1. "אזרחים כותבים חוקה" , "משמר האזרחים", "הזמן לשינוי" ו-"ערבים זה לזה" – התארגנויות אזרחיות לא מאוגדות 2. אליקים מור 3. ג'אנה שבתאי גיא 4. ששון גיל 5. רפאל רוזנברג 6. גרשון מיוחס 7. סתו שומר 8. משה לורבר 9. אלי אקסלרוד נ ג ד המשיבים: 1. משטרת ישראל 2. ממלא מקום המפכ"ל 3. מפקד מחוז ירושלים 4. מפקד מחוז תל אביב 5. מפקד מרחב דן 6. מפקד תחנת לב העיר תל אביב 7. השר לביטחון פנים עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לצו ביניים בשם העותרים: עו"ד אלי אקסלרוד בשם המשיבים: עו"ד הדס ערן; עו"ד קובי עבדי פסק-דין השופט ע' גרוסקופף: העתירה שלפנינו מאגדת בתוכה טענות רבות, וכנגדן בקשה לשורה ארוכה של סעדים שונים, בקשר למדיניות האכיפה שהנהיגה משטרת ישראל ביחס ל-6 הפגנות שהתקיימו בירושלים ובתל אביב בסוף חודש ספטמבר ובתחילת חודש אוקטובר 2020, דהיינו בתקופת "הסגר השני" בעקבות מגפת הקורונה. דין העתירה להידחות על הסף, בעיקר בשל היותה עתירה כללית וכוללנית, ובהינתן הפיכתה לכזו שאינה אקטואלית במתכונתה הנוכחית. זוהי תמצית הדברים, ולהלן פרטיהם. רקע וטענות הצדדים העותרים – 4 התארגנויות אזרחיות ו-8 פעילים בהן הדוגלים בעשייה פוליטית בדרכי שיח ופיוס – מציגים בעתירתם קשת של טענות מגוונות כנגד מדיניות האכיפה שהנהיגה המשיבה 1, משטרת ישראל (להלן: המשטרה), במסגרת מחאות שהתקיימו בכיכר פריז בירושלים בימים 20.9.2020 ו-26.9.2020, ובתל באביב בימים 30.9.2020, 1.10.2020, 3.10.2020 ו-6.10.2020 (להלן: המחאות). העותרים גורסים, בעיקרו של דבר, כי מדיניות האכיפה שהפעילה המשטרה במסגרת המחאות מנוגדת לנהליה ולדין הכללי, והביאה לפגיעה בלתי מידתית בזכויות הפרט של המוחים. על כן, מבקשים העותרים כי נורה על שורה ארוכה של סעדים מסוגים שונים, וביניהם: חזרת המשיבים "מהמדיניות השגויה של אכיפת סדר ציבורי ושלום הציבור במסגרת מחאת 2020, ו[הצגת] מדיניות חדשה העומדת במטרותיה ותואמת את הדין ואת הנהלים של המשטרה"; התקנת "נהלים כתובים, על פיהם כל שוטר אשר עתיד להיות מעורב באבטחת פעולות המחאה, יעבור תדריך אודות חוקים רלוונטיים, החלטות רלוונטיות של בית משפט נכבד זה, חשיבות הזכות להפגין ותפקידה במשטר דמוקרטי, אשר תועבר על ידי נציגי המוחים"; "הקמת ועדת חקירה פרלמנטרית ציבורית... שתבחן לעומק את אופן טיפולה של מערכת אכיפת החוק באירועים המתוארים בעתירה"; חדילת המשיב 7, השר לביטחון הפנים, "מחריגה מסמכותו, שעה שהוא מבקש להתערב בפעולות ומדיניות משטרת ישראל... ולהורות לה כיצד לנהוג בפיזור ההפגנות"; "צו הצהרתי" לפיו "התהלוכות אשר מתקיימות במסגרת מחאה על טוהר המידות, קל וחומר תהלוכות עממיות, ספונטניות ולא מאורגנות – אינן דורשות רישיון מוקדם, וכי המשטרה אינה רשאית למנוע תהלוכה, בין אם ניתן לה רישיון ובין אם לאו, אלא אם המשך קיומה של התהלוכה עלול, בוודאות קרובה, לייצר סכנה ממשית לפגיעה בנפש או ברכוש"; וכן הצבת "'משמרת הרשות השופטת', במוקדי המחאה". לצד האמור, התבקשו בעתירה גם צווי ביניים שונים – כגון השהיית שירותם של נושאי תפקידים אחדים במשטרה; איסור על שימוש בפרשים או אופנוענים בתוך המחאות; איסור על החרמת מגאפונים ורמקולים לפני השעה 23:00, והפסקת חסימות של תהלוכות המפגינים אלא אם יש בהן הפרת סדר קשה ואיום קרוב לוודאי לפגיעה בשלום הציבור; וחדילת המשטרה "מהפעלת לחצים לכאורה פוליטיים, ושיטות של איומים, הפחדה וענישה, על המוחים" – בקשות אשר נדחו בהחלטה מיום 9.10.2020. בנוסף יצוין, כי ביום 18.10.2020 הגישו העותרים "הודעה על הגשת עדכון וכן טיעון נוסף וראיות נוספות", וזאת ללא קבלת אישור. מכל מקום, יש בהודעה זו משום הרחבת חזית, משהעלו בה העותרים טענות לפעולות חדשות מצד המשטרה שלטענתם מנוגדות לדין, וכן משהוסיפו וביקשו במסגרתה כי יינתן בעתירה סעד חדש שעניינו בהגבלות שהחילה המשטרה על השמעת רעש במסגרת הפגנות ברחבי הארץ (להלן: ההודעה המעדכנת). בתגובתם המקדמית, טוענים המשיבים כי דין העתירה להידחות על הסף, וזאת מחמת היותה בלתי עדכנית במתכונתה הנוכחית, מכיוון שרבות מטענותיה כלליות וכוללניות ומפאת אי צירוף משיבים דרושים. כמו כן נטען על ידי המשיבים כי דין העתירה להידחות אף לגופה בהיעדר עילה להתערבות שיפוטית בפעולות האכיפה בהן נקטה המשטרה במהלך ההפגנות הנזכרות בטענות העותרים. לבקשת העותרים, נתאפשר להם להגיש תשובה לתגובתם המקדמית של המשיבים, וזו הוגשה ביום 10.11.2020. בתשובתם שבים העותרים, בעיקרו של דבר, על הטענות שהועלו בעתירה ובהודעה המעדכנת, ומוסיפים ומתייחסים לפעולות אכיפה חדשות של המשטרה. דיון והכרעה למקרא העתירה, ההודעה המעדכנת, תגובתם המקדמית של המשיבים ותשובת העותרים, הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות מחמת קיומן של מספר עילות סף. ראשית, וכפי שפירטו המשיבים בהרחבה, פעולות האכיפה עליהן מלינה העתירה נעשו בהתאם להוראות הדין ולמגבלות על התקהלות, לרבות במסגרת הפגנה, כפי שנקבעו בחיקוקים הרלוונטיים לאותה העת. ואולם, מאחר שחלק מחיקוקים אלה פקעו בינתיים, הרי שהאכיפה כיום נעשית בהתאם להוראות דין שונות. על מנת לסבר את האוזן, ומבלי למצות את הנושא, נציין למשל כי המחאות הנזכרות בעתירה התקיימו לאחר כניסתו לתוקף של סגר הקורונה השני ביום 18.9.2020, ורובן המכריע בזמן שהתקהלויות במסגרת הפגנות היו כפופות למגבלות חריגות שונות (ראו בעניין זה: תקנות סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה) (הגבלת השהייה במרחב הציבורי והגבלת פעילות), התש"ף-2020 (להלן: התקנות), והתיקון מיום 25.9.2020 לתקנה 4 לתקנות בו נקבעו הגבלות על קיומן של הפגנות והסמכת המשטרה להטיל קנסות על המפרים את התקנות; מאוחר יותר, ביום 30.9.2020, נכנס לתוקפו חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה) (תיקון מס' 2), התשפ"א-2020, שמכוחו הוכרז תחילה על מצב חירום מיוחד לתקופה של 7 ימים, במהלכם הוגבלה בין היתר התקהלות במסגרת הפגנה; ובהמשך לכך ביום 1.10.2020 תיקנה הממשלה את התקנות כך שעד יום 13.10.2020 הוגבלה ההשתתפות בהפגנה עד למרחק 1,000 מטרים ממקום המגורים ובקבוצה שאינה מונה למעלה מ-20 משתתפים. יצוין כי ביחס להוראות אלו הוגשו מספר עתירות, אשר נקבעו לדיון לפני הרכב מורחב. ראו בג"צ 6786/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' כנסת ישראל). הוראות אלו, וסמכויות המשטרה שנקבעו בהתאם להן כמפורט בתגובת המשיבים, השתנו מאז הוגשה העתירה באופן ניכר. לא למותר לציין בעניין זה, כי בהודעה המעדכנת טענו העותרים כדלקמן: "במהלך הימים שמאז הגשת העתירה, אירעו אירועים רבים הרלוונטיים להליך דנן, והמשיבה 1 אף שינתה את מדיניות התנהלותה בפועל"; "החל מיום 6.10.20 חלים שינויים מסוימים במדיניות המשטרה"; "החל מיום 6.10.20 שינתה המשטרה את מדיניותה באופן שהיא חדלה, למיטב ידיעת העותרים, משימוש בכלים אסורים, למעט המשך שימוש במערכת כריזה בשם 'צעקה'... והפחיתה את השימוש באלימות כלפי המפגינים"; "החל מיום 10.10.20 עדכנה המשטרה את המדיניות פעם נוספת... באופן שהיא אפשרה קיום תהלוכות עד השעה 23:00, ואף הגדילה את שטח 'הכליאה' שהתרחשה לאחר מכן". בדומה לכך ציינו העותרים במכתב ששלחו למשיבים ביום 20.10.2020, כשבועיים לאחר שהוגשה העתירה, כי "תרשו לי להעניק לכם ח"ח [חיזוק חיובי] על השיפור הניכר באופן הטיפול במחאה בשטח בלפור וכיכר פריז... חל שיפור ניכר ביחס לעבר". ואם בכך לא די, בתשובתם טוענים העותרים כי אין בפיהם עוד טענות כלפי התנהלות המשטרה במחוז תל אביב. מכאן שאף לשיטת העותרים קיים פער בלתי מבוטל בין הטענות שהעלו בתחילתו של הליך זה ובין אופן התנהלותה של המשטרה במחאות שהתקיימו לאחר שהוגשה העתירה. לנוכח האמור, דינה של העתירה להידחות על הסף מפאת היותה בלתי עדכנית במתכונתה הנוכחית וחסרה את התשתית הנדרשת לדיון בסוגיות המועלות בה (בג"ץ 4380/07 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' משרד הבריאות, פסקה 7 (30.8.2009); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ד 394-390 (2017) (להלן: ברק-ארז)). שנית, העתירה, ההודעה המעדכנת ותשובת העותרים רצופות באמירות כוללניות ועמומות בדבר "אכיפת סדר ציבורי ושלום הציבור במסגרת מחאת 2020" וכן בעניין "הצורך בהסדרת מדיניות המשטרה והתייחסות מעמיקה על המתרחש בארגון זה, תוך תיקונו באופן שיתאים להגדרת תפקידו – לשרת ולהגן על אזרחי ישראל". יתרה מכך, וכמפורט בפסקה 2 לעיל, העתירה כורכת יחדיו סעדים מגוונים הנוגעים לקיום הפגנות ותהלוכות באופן כללי ברחבי הארץ, וזאת ללא כל הבחנה ביחס לנסיבותיה של כל הפגנה, כגון מיקומה והיקפה (ויוזכר בעניין זה כי המשטרה מוסמכת לקבוע ביחס לכל סוג של הפגנה תנאים של זמן, מקום ואופן מכוח סמכויותיה לפי סעיפים 5-3 לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971 ובהתאם למבחנים שנקבעו בפסיקה (ראו בנושא זה: בג"ץ 5078/20 פדידה נ' משטרת ישראל, פסקאות 17-16 והאסמכתאות שם (19.8.2020) (להלן: עניין פדידה)). כריכה זו של אמירות כלליות, אשר חלקן משתלחות ואינן ענייניות, יחד עם סעדים רבים וגורפים – יוצרת קושי ממשי לבור את הבר מן התבן על מנת לקיים דיון ענייני בעתירה לגופה. די בדברים אלה כדי להביא לדחייתה של העתירה על הסף גם משום היותה כללית וכוללנית (ראו: בג"ץ 5682/20 קוביצקי נ' שר הפנים, פסקאות 13 ו-15 והאסמכתאות שם (9.9.2020) (להלן: עניין קוביצקי); ברק-ארז, בעמ' 405-401). שלישית, העתירה לוקה גם משום שנראה כי לא צורפו לה משיבים הדרושים לבירור הסעדים הרבים המתבקשים בה (עניין קוביצקי, פסקה 16 והאסמכתאות שם; ברק-ארז, בעמ' 456-453). כך, העותרים לא צירפו לעתירה את הכנסת, שלה מוקנית הסמכות להקים ועדת חקירה פרלמנטרית כנדרש בעתירה (סעיף 22 לחוק-יסוד: הכנסת). כמו כן, לא צורפו לעתירה העותרים בעניין פדידה, תושבי השכונות רחביה וטלביה בירושלים אשר עתרו לפני מספר חודשים להעתקת מקום ההפגנות ולהגבלתן בדרך של זמן, אופן ומקום. בהינתן שהעתירה שלפנינו כוללת טענות ביחס להסדרי ההפגנה והשמעת רעש אשר נקבעו במסגרת עניין פדידה, היה מצופה כי העותרים דשם יצורפו להליך דנן. גם אם לא היה מקום לדחות את העתירה בשל עילת סף זו לבדה, הרי שיש בעניין זה כדי להמחיש את הקושי לדון בעתירה במתכונת בה הוגשה, ולתת משנה תוקף לשני הנימוקים העיקריים למחיקתה. טרם סיום, יובהר המובן מאליו: אין מחלוקת בדבר "מעמדה הרם של הזכות להפגין כאחת הנגזרות החשובות של חופש הביטוי וכמכשיר עיקרי להבעת דעות ולהעלאת סוגיות חברתיות על סדר היום הציבורי" (בג"ץ 6536/17 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' משטרת ישראל, פסקה 18 לפסק דינה של השופטת (כתוארה אז) אסתר חיות (8.10.2017)) – כך ככלל וכך בפרט בתקופת משבר הקורונה (בג"ץ 2491/20 המנהל הקהילתי רמות אלון נ' ממשלת ישראל, פסקה 1 לחוות דעתו של השופט יצחק עמית (14.4.2020)). אלא, שכידוע, הזכות להפגין ככל זכויות היסוד אינה זכות מוחלטת ומשכך נדרש לעתים להגבילה על מנת להביא לאיזון ראוי בין מכלול הזכויות והאינטרסים הניצבים על הפרק. מושכלת יסוד זו נכונה בימי שיגרה והיא גם נכונה בתקופה הנוכחית לנוכח הרצון המובן מאליו להיאבק בהתפשטות נגיף הקורונה ולהגן על שלום הציבור מפניו (עניין פדידה, פסקאות 21-19, 31-30 והאסמכתאות שם; בג"ץ 5976/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' משטרת ישראל, פסקאות 3-2 והאסמכתאות שם (10.9.2020)). אכן, נקודת המוצא לעניין זה, כפי שנפסק אך באחרונה, היא כי "יש ליתן משנה תוקף להגנה על זכות הציבור להפגין בתקופה הנוכחית" (עניין פדידה, פסקה 31), אלא שבסמוך לכך נקבע כי "הדברים נאמרים בשים לב לעמדת המשטרה כי אין מניעה מבחינתה לקיים את הסדר הציבורי ולדאוג לביטחון הציבור בסדרי הגודל של ההפגנות הנוכחיות (לרבות הגדולות שבהן), גם בהינתן אילוצי התקופה". ויובהר, העתירה דנן עוסקת, כאמור, בהתנהלות המשטרה במסגרת מחאות שהתקיימו בתקופה יוצאת דופן ומתוחמת למדי, בה הונהגו הוראות דין חריגות ביחס להגבלת הזכות להפגין. כפי שפירטו המשיבים בתגובתם, ודומה כי על כך גם העותרים אינם חלוקים, מדיניות אכיפת הוראות הדין על ידי המשטרה בתקופה הנוכחית משתנה מעת לעת ובאופן דינאמי המותאם לצורכי השעה. בהינתן נימוקינו לעיל לדחיית העתירה על הסף, אין אנו נדרשים במסגרת ההליך הנוכחי להידרש לשאלות ספציפיות הנוגעות לעניין זה, כמו גם לשאלות משפטיות קונקרטיות המועלות בעתירה, אשר יתכן כי יהיה מקום להידרש להן בעתיד (כגון, האם נדרש רישיון לקיום תהלוכה ספונטנית). למותר לציין כי זכותם של העותרים להעלות סוגיות אלה במסגרת עתירה חדשה וממוקדת, המביאה בחשבון את קיומם של ההליכים התלויים ועומדים בנושאים קרובים, שמורה להם. סוף דבר: מכל הטעמים שפורטו לעיל – דין העתירה להידחות. בנסיבות העניין, איננו עושים צו להוצאות. ניתן היום, ‏א' בכסלו התשפ"א (‏17.11.2020). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20069160_Y06.docx עו מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1