פלוני נ. משרד הבינוי והשיכון

פסק-דין בתיק עע"ם 6884/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 6884/12 לפני: כבוד השופט ח' מלצר כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופטת ד' ברק-ארז המערערים: 1. פלוני 2. פלוני נ ג ד המשיבים: 1. משרד הבינוי והשיכון 2. אגף האיכלוס מחוז מרכז - שרון ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו בתיק עת"מ 55415-09-11, שניתן בתאריך 05.03.2012 על-ידי כב' סגנית הנשיא, השופטת א' קובו תאריך הישיבה: א' באייר התשע"ג (11.4.2013) המערער 1: באמצעות המערער 2 – אביו של המערער 1, שהוא האפוטרופוס על גופו ורכושו המערער 2: בעצמו בשם המשיבים: עו"ד יצחק ברט פסק-דין השופט ח' מלצר: 1. לפנינו ערעור על פסק-דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו ב-עת"מ 55415-09-11, שניתן בתאריך 05.03.2012 על-ידי כב' סגנית הנשיא, השופטת א' קובו, במסגרתו נדחתה עתירה מנהלית שהגישו המערערים נגד החלטת המשיבים שלא להמשיך ולהעניק למערער 1 סיוע בשכר דירה, שהוענק לו במשך תקופה שקדמה להחלטת המשיבים הנ"ל. העתירה שנדחתה כללה בקשה לסעדים נוספים, כפי שיתוארו להלן, ביניהם סעדים כספיים לחיוב המשיבים בתשלום בדיעבד של סכומי כסף שנמנעו מהמערערים, חרף זכאותם לכאורה לסיוע בשכר דירה בשנים קודמות. להלן אתאר בקצרה את הנתונים הדרושים להכרעה בערעור. 2. המערער 1 הינו בחור בן 37, הסובל מפיגור שכלי, מאפילפסיה, מליקויי ראייה ושמיעה, מבעיות אורטופדיות בגב, מפוליפים (סרטניים) ומהפרעות התנהגותיות קשות. הוא מוכר על-ידי המוסד לביטוח לאומי (להלן: מל"ל) כנכה ברמה של 88%, בעל היעדר כושר עבודה בשיעור של 75%. נוכח מצבו הנ"ל הוכרז המערער 1 כחסוי, והוריו מונו כאפוטרופסים עליו, לפי חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962. 3. המערער 2, שהינו אביו של המערער, הינו בן 59 וסובל גם הוא משורה של מחלות קשות, לרבות מחלות לב, מחלות נוירולוגיות ובעיות ריאות וכליות. עקב מצבו הרפואי הנ"ל הוגדר המערער 2 כחולה סיעודי, המוכר על-ידי המל"ל כנכה בדרגה של 100%, בעל אובדן כושר עבודה של 100%. 4. משפחתם של המערערים, מונה 3 נפשות נוספות: אם המשפחה ושתי בנות נוספות, צעירות מהמערער 1 (להלן: המשפחה). למערער 2 היה בעבר עסק, וכן היו ברשותו וברשות אשתו, בעבר, דירת מגורים ודירה נוספת, אותה ירש המערער 2 מהוריו שלו. עקב התדרדרותו הרפואית של המערער 2, חלה הרעה גם במצבה הכלכלי של המשפחה. עסקו של המערער 2 החל לצבור חובות, שעל מנת לכסותם נאלצו הורי המערער 1 למכור את הנכסים שהיו ברשותם. המשפחה, חרף מצבה הקשה, עשתה ועושה כל שניתן על מנת לסייע בידי המערער 1, להקל עליו ולהיות עמו השכם והערב. 5. עקב הקשיים הכלכליים אליהם נקלעה המשפחה, אישרה ועדת אכלוס עליונה לחריגים במשרד הבינוי והשיכון (להלן: ועדת האכלוס העליונה) בתאריך 27.01.2003 מתן סיוע בשכר דירה למערער 2, לפנים משורת הדין, וזאת בהתחשב גם במצבו הרפואי. סיוע זה חודש מעת לעת. בתאריך 18.01.2005 הוכר המערער 2 כ"חסר דירה", מה שהקנה לו זכאות, לפי דין, לסיוע בשכר דירה לפי מבחני הכנסה, ובתאריך 04.06.2006 אושרה לו קבלת דירה בשכירות בשיכון ציבורי בישוב מסויים (מתוך מאגר דירות של המשיבים, לפי סדר קדימויות), ולחילופין זכאות לדירת נ"ר (נכסי רכישה), שהיא דירה הנרכשת על-ידי משרד הבינוי והשיכון במיוחד על מנת להשכירה לזכאי. ביני לביני, עד שתתפנה דירה מתאימה, כאמור, המשיך המערער 2 לקבל סיוע כספי בשכר דירה, על-פי החלטת ועדת האכלוס העליונה מתאריך 11.06.2006. בתאריך 25.04.2007 הוצע למערער 2 להיכלל במבצע, שאיפשר לו לרכוש דירה לעצמו, תוך קבלת מענק בסך של 325,000 ש"ח והלוואת משכנתא בסך של 375,000 ש"ח בתנאים מסובסדים (ריבית של 4% למשך 28 שנים). המערער 2 בחר להיענות להצעה הנ"ל, ולאחר שקיבל תעודת זכאות, חתם בתאריך 10.05.2007 על חוזה לרכישת דירה עם חברה קבלנית. יצויין כי סכום הלוואת המשכנתא, שהעמיד הבנק המלווה לטובת המערער 2, במסגרת המבצע, היה בסופו של יום נמוך מזה שהוצע לו בתחילה, ועמד על סכום של 290,000 ש"ח בלבד, וזאת משיקוליו של הבנק. גם לאחר החתימה על חוזה הרכישה, המשיך המערער 2 לקבל סיוע כספי בשכר דירה – עד למועד קבלת הדירה שנרכשה. 6. במקביל לסיוע בשכר דירה שניתן למערער 2 במשך השנים, קיבל גם המערער 1 סיוע עצמאי בשכר דירה, בשל היותו מוכר כחסר כושר עבודה בשיעור של 75%. לפיכך במשך מספר שנים שבהן המערער 1 גר עם הוריו בשכירות (מחודש אפריל 2001 ועד לסוף חודש יולי 2008) הוא קיבל סיוע בשכר דירה. עמדת המשיבים באותה עת היתה כי אין נפקא-מינה לכך ששני המערערים מתגוררים באותה דירה שכורה, ולכל אחד מהם הועבר הסיוע שהגיע לו, בהתאם לנסיבותיו ולרמת זכאותו. המערער 1 נתפס איפוא על-ידי המשיבים כמי ששוכר חלק בלתי-מסויים בדירה ישירות מהמשכיר, במקביל להוריו, וכך התמלא התנאי הדורש ממקבל הסיוע לשכור בפועל דירה. יצויין כי למערער 1 – לא הוצע להצטרף למבצע שהוצע למערער 2, מאחר שאיננו רתוק לכיסא גלגלים. 7. עם מעברם של המערער 1 והוריו לדירה החדשה שנרכשה על-ידם – לא התמלא עוד, בנוגע למערער 1, התנאי הדורש שמקבל הסיוע ישכור בפועל דירה, ולפיכך הופסק הסיוע שהוענק לו עד אותה עת. המערער 1 פנה באמצעות הוריו מספר פעמים לועדת האכלוס העליונה בבקשה שהסיוע שניתן לו עד מעברו לדירת הוריו – יימשך. כל בקשותיו אלו – נדחו. ערעורים שהגיש לועדה הציבורית לערעורים בנושאי אכלוס (להלן: הועדה הציבורית) – נדחו גם הם. 8. העתירה, מושא הערעור שלפנינו, הוגשה, בין היתר, נגד החלטות הסירוב הנ"ל של ועדת האכלוס העליונה ושל הועדה הציבורית. במסגרת העתירה ביקשו המערערים את הסעדים הבאים: (א) להורות למשיבים לאפשר למערער 1 לממש את זכאותו לסיוע בבית הוריו. (ב) להורות למשיבים להעביר למערער 1 את כל הכספים שנשללו ממנו, שלא כדין, החל מחודש יולי 2008 (המועד שעבר יחד עם הוריו להתגורר בדירה שרכש המערער 2, כאמור לעיל) ועד ליום הגשת העתירה, בתוספת הצמדה וריבית כדין. (ג) להורות למשיבים לאפשר למערער 1 לממש את זכאותו לסיוע כאמור גם בעתיד, ככל שיגור עם אמו, או עם אחת מאחיותיו (היה ויקרה חו"ח דבר-מה לאביו החולה). (ד) להורות למשיבים להעביר למערער 1 כספים שנשללו ממנו, בשל אי-הענקת סיוע, בתקופה שקדמה לשנת 2001 (שבה החל המערער 1 לקבל סיוע בשכר דירה), וכן להעביר למערער 2 כספים שנשללו ממנו, בשל אי-הענקת סיוע בשכר דירה, בתקופה שקדמה לתאריך 29.01.2003 (שאז החל המערער 2 לקבל סיוע). בהמשך, הגישו המערערים, שלא היו מיוצגים, תשובה לתגובתם המקדמית של המשיבים לעתירה, ובמסגרתה ביקשו סעדים נוספים, שלא פורטו במסגרת כתב העתירה המקורי, ביניהם: חיוב המשיבים להיות "ערבים אישית" לחוב המשכנתא של המערער 2, חיוב המשיבים לפצות את המערערים "פיצוי נאות" בגין הסבל שנגרם להם ומתן צו שיורה למשיבים לבטל תניה שהמערער 2 התחייב לעמוד בה, במסגרת קבלת המענק, שלפיה המשפחה מתחייבת שלא למכור את הדירה במשך 15 שנים. 9. עתירתם של המערערים נדחתה, כאמור, על-ידי בית המשפט הנכבד לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו, ומכאן הערעור שלפנינו. פסק-דינו של בית המשפט הנכבד קמא 10. בית המשפט הנכבד קמא סקר בקצרה את ההוראות הרלבנטיות המסדירות את מתן הסיוע בשכר דירה, על פי "נוהל השתתפות בתשלום שכר דירה" של משרד הבינוי והשיכון ולאחר מכן דחה את העתירה, מאחר שסבר כי החלטות הרשויות המינהליות בעניינו של המערער 1 מצויות במתחם הסבירות, וכי לא קמה עילה אחרת המצדיקה הפעלת ביקורת שיפוטית על החלטות הרשויות המינהליות במקרה דנן. באשר לסעדים הנוספים שהועלו במסגרת התשובה לתגובה המקדמית ציין בית המשפט הנכבד קמא כי הם מהווים "הרחבת חזית", ולפיכך יש מקום לדחותם על הסף. עוד ציין בית המשפט הנכבד קמא כי הסעדים הכספיים שהתבקשו, או הבקשה להורות למשיבים להיות ערבים לחוב המשכנתא של המערער 2 – אינם כלל במסגרת סמכותו העניינית של בית המשפט הנכבד לעניינים מינהליים. לבסוף דחה בית המשפט הנכבד קמא גם את טענות המערערים הנוגעות לסעד של ביטול התנייה בחוזה המענק עליו חתם המערער 2, המחייבת אותו ואת המשפחה להימנע ממכירת הנכס למשך 15 שנים. בעניין זה ציין בית המשפט הנכבד קמא כי המערער 2 לא יכול להעלות טענות בעניין זה כעת, 4 שנים לאחר מימוש המענק, וכי מכל מקום הטענות בעניין זה הועלו באופן סתמי, ללא ראשית ראיה לתמיכה בהן. טענות הצדדים וההליכים שהתקיימו בפנינו 11. המערערים, שלא היו מיוצגים אף בפנינו, חזרו והעלו בהודעת הערעור, בסיכומים שהגישו ובדיון שנערך בתאריך 11.04.2013, אותן טענות שפרסו בפני בית המשפט הנכבד קמא. 12. המשיבים הגישו סיכומים מטעמם, שבהם חזרו ועמדו על טענות סף שטענו בפני בית המשפט הנכבד קמא, וביניהן: טענת שיהוי, טענת חוסר סמכות עניינית בנוגע לחלק מהסעדים שנתבקשו וטענה שהמערערים נמנעו מלצרף לעתירה המקורית את הבנק, מעניק הלוואת המשכנתא, שהוא משיב נחוץ ורלבנטי בנוגע לטענות העוסקות בתנאי המשכנתא. לגופו של עניין, סמכו המשיבים את ידיהם על קביעת בית המשפט הנכבד קמא, שלפיה החלטות הסירוב של הרשויות המינהליות היו בתוך מתחם הסבירות ואינן ראויות לביקורת שיפוטית. כן חזרו המשיבים על הטענה אותה העלו בתגובתם המקדמית לעתירה, מושא ערעור זה (להלן ולעיל: התגובה המקדמית), ולפיה לא ניתן להעניק סיוע בשכר דירה בדיעבד, וזאת נוכח סעיף 4.2.4 לנוהל השתתפות בתשלום שכר דירה, שלפיו: "זכאים המבקשים לממש השתתפות בשכר דירה בפעם הראשונה, יוכלו לקבל סיוע עד 3 חודשים רטרואקטיבי...". 13. בדיון שהתקיים בפנינו ביקשנו מהמשיבים לבדוק האם וכיצד ניתן להיענות לבקשותיהם של המערערים, במיוחד בכל האמור בטענות העוסקות בזכאותו של המערער 1 לסיוע בשכר דירה – אף אם הדבר דורש קבלת החלטות במישור שלפנים משורת הדין. 14. בתאריך 21.05.2013 הגישו המשיבים הודעה מעדכנת שלפיה ועדת האכלוס העליונה דנה פעם נוספת בעניינו של המערער 1 בתאריך 19.05.2013 והחליטה לאשר "באופן חריג ולפנים משורת הדין" את מימוש הסיוע למערער 1, חרף מגוריו בדירה בבעלות הוריו ולא בשכירות. בא-כח המשיבים הביע עמדתו, במסגרת אותה הודעה, כי יש בהחלטת ועדת האכלוס העליונה כדי לייתר את הערעור ולהביא למחיקתו. באותו היום ביקשנו מהמערערים להודיע אם הם מקבלים את עמדת המשיבים ומוכנים למחיקת הערעור. המערערים הודיעו בתגובתם מתאריך 26.05.2013 כי הם עומדים על הערעור בכל הנוגע לטענותיו של המערער 1, וזאת נוכח רצונם בפסק-דין שיצהיר על זכאותו של המערער 1 לסיוע בשכר דירה, גם בנוגע לעבר וגם ביחס לעתיד. יחד עם זאת, המערער 2 הודיענו באותה תגובה כי הוא מרפה את אחיזתו משאר הטענות שהעלה בכתב הערעור, העוסקות בנושא רכישת הדירה על ידו (לשם הדיוק אציין כי עמדה זו הינה הרחבה של עמדת המערער 2 בתגובתו מתאריך 28.04.2013, שאף שם הוא ויתר על טענותיו הנוגעות ל"דרך קבלת המענק והמשכנתא", אך ביקש להמשיך ולהחזיק בטענה לביטול התנאי בהסכם המענק הדורש ממנו להימנע ממכירת הדירה לתקופה של 15 שנים). בתאריך 11.06.2013 ביקשנו מהמשיבים להבהיר אם החלטתם חלה גם על התקופה שבין חודש יולי 2008 ועד חודש מאי 2013, והם מסרו בתגובה מטעמם מתאריך 16.06.2013 כדלקמן: "החלטת הוועדה אינה חלה רטרואקטיבית. החלטה זו הינה החלטה חריגה, שהתקבלה לפנים משורת הדין, ואין הצדקה להחילה למפרע. מעבר לכך, להחלטת הוועדה יש השלכה תקציבית משמעותית, והיא נסמכה, בין השאר, על התקציב הקיים ועל הידיעה שהתשלומים לא ישולמו רטרואקטיבית..." נוכח התפתחויות אלה, שלא הביאו להסדר מוסכם, יש צורך איפוא בליבון משפטי של המחלוקות ובכך אעסוק להלן. דיון והכרעה 15. לאחר בחינה של טענות הצדדים, כפי שעלו בסיכומיהם ובדברים שטענו לפנינו בעל-פה, ועיון בחומר הרב שהוצג לנו – הגעתי לכלל מסקנה כי יש לקבל את הערעור בחלקו, כפי שיוסבר בפירוט בהמשך, וכך אמליץ לחבריי שנעשה. טרם שאגש לליבון הסוגיה שלפנינו ברצוני להקדים מספר הערות: (א) לאורך כל גלגוליו השונים של המקרה שלפנינו, לצד עמדות שונות שהוצגו כלפי דרישותיהם של המערערים – עבר אצל כל המעורבים בדבר, כחוט השני, ובצדק, מסר של אמפטיה כלפי מצבה הקשה של המשפחה. מתוך תפיסה זו, הן בית המשפט הנכבד קמא והן המשיבים ובא-כחם – כולם גילו הבנה כלפי המערער 2, ונקטו בגישה מתונה אף כאשר הוא חרג, לעתים, מהסגנון הראוי בהליכים משפטיים, שהרי "אין אדם נתפס בשעת צערו". על רקע זה ונוכח ההבנה, שאכן נדרשת, למצבם של המערערים, שהגורל לא האיר להם פנים – אף אני, בפסק-דין זה, אנחה את עצמי מחד גיסא בהוראת הפסוק: "וְדָל, לֹא תֶהְדַּר בְּרִיבוֹ" (שמות כג ג), ומאידך גיסא אשים לנגד עיני את דבריו של השופט (כתארו אז) ח' כהן באמרו: " אבל מודה אני ומתוודה שלא אנוח ולא אשקוט מלחפש לדלים ולעשוקים ולנדכאים צד זכות בדין..." (ראו: ע"א 409/78 גולן נ' פרקש פ"ד לד(1) 813, 820 (1979); ההדגשה שלי – ח"מ; כן עיינו: מיכאל ויגודה "ודל לא תהדר בריבו" סקירות: על נושאים משפטיים בזיקתם למקרא (אביעד הכהן ומיכאל ויגודה עורכים), גליון 62 http://www.daat.ac.il/mishpat-ivri/skirot/62-2.htm). במקרה שלפנינו, התוצאה אליה הגעתי ושאותה אמליץ לחברי לאמץ מבוססת על פרשנות של הנהלים הרלבנטיים ולפיכך יסודה בדין. (ב) זה המקום להזכיר כי המערער 2 חזר בו כאמור מטענותיו, ככל שהן עוסקות בפגיעה לכאורה שנגרמה לו עצמו במסגרת הליכי רכישת הדירה וקבלת המענק. מסיבה זו אין בכוונתי לדון בטענות אלו, ואתמקד רק בטענות העוסקות בזכאותו של המערער 1 לסיוע בשכר דירה. בהקשר זה אציין כי הגעתי לכלל מסקנה שיש לקבל את עמדת המערערים בעניין זה, ולאפשר למערער 1 לממש את הסיוע לו הוא זכאי בשל נכותו, וזאת החל מהמועד שבו הפסיק לגור יחד עם הוריו בדירה שכורה ועבר לדירה שבבעלותם, שאז הופסק הסיוע שניתן לו עד אותה עת. אפנה איפוא עתה לליבון הדברים ולביסוס קביעותיי הנ"ל. המסגרת הנורמטיבית 16. הסיוע שאת מימושו מבקשים המערערים (לטובת המערער 1) – מוסדר בנוהל "השתתפות בתשלום שכר דירה" (הוראה מספר 08/04) של משרד הבינוי והשיכון מתאריך 29.01.2012 (להלן: הנוהל הנוכחי, או הנוהל) (הערה: נוהל קודם שהסדיר נושא זה בתקופות רלבנטיות לענייננו היה נוהל מתאריך 02.06.2005 (להלן: הנוהל הקודם). מאחר שאין הבדל בהוראות הרלבנטיות בין שני הנהלים, למעט חלק ממספרי הסעיפים של ההוראות השונות – אתייחס להוראות הנוהל הנוכחי ואפנה בסוגריים מרובעים גם למספרי הסעיפים בנוהל הקודם כשהדבר נדרש. אביא תחילה את הוראות הנוהל הרלבנטיות לענייננו, כלשונן: "3.1 [3.2] קבוצת הזכאים – להלן קבוצות הזכאים לסיוע [...]: 3.1.1 [3.2.1] סיוע למתקיימים מקצבאות קיום של המוסד לביטוח לאומי [...] כמפורט להלן: 3.1.1.2 [3.2.1.2] נכים המתקיימים מקצבאות אי כושר השתכרות בשיעור 75% או יותר מהמוסד לביטוח לאומי [...] 4. תנאים ומגבלות במתן סיוע: [...] 4.2.4 [4.4] זכאים המבקשים לממש השתתפות בשכר דירה בפעם הראשונה, יוכלו לקבל סיוע עד 3 חודשים רטרואקטיבי, בכפוף לחוזה השכירות [...] 4.10 הסיוע מותנה בשכירת דירה או חלק מדירה, או חדר בבית מלון (תצהיר). 4.12 הסיוע מותנה במגורי המבקש/ים דרך קבע (רוב ימות השבוע והשנה) בדירה הנשכרת. 4.13 לא יינתן סיוע למתגורר בדירה בבעלות [...] קרוב משפחה מקרבה: אב/אם, בן/בת, חתן/כלה. 4.14 יחד עם זאת, במקרים בהם יש לקרובים של זכאים המתקיימים מקצבת אי כושר השתכרות בשיעור 75% ומעלה המתגוררים עם קרובי משפחה, הוצאות דיור נוספות בגין נכותם ו/או בגין הצרכים המיוחדים הקשורים לנכותם, יוכלו הנכים ו/או הקרובים, לקבל סיוע בשכר דירה לדירת הקרובים, וזאת ע"פ שיקול הדעת של ועדות החריגים. במקרים אלה, על מבקשי הסיוע להגיש בקשה לועדות החריגים של המשרד [...]". גדר המחלוקת 17. גדר המחלוקת בין הצדדים בעניין שלפנינו איננה רחבה. אעמוד תחילה על הנתונים שאינם במחלוקת: המערער 1 מוכר על-ידי המל"ל כנכה ברמה של 88%, בעל היעדר כושר השתכרות בשיעור של 75%; המערער 1 עומד בדרישות לזכאות לסיוע בשכר-דירה לפי סעיף 3.1.1.2 לנוהל, למעט בתנאי הקבוע בסעיף 4.10 לנוהל (שכירת דירה בפועל), שכן המערער 1 גר עתה בדירה שבבעלות הוריו ולא בשכירות, ולפיכך הוא נכנס לכאורה בגדרי החריג המצוי בסעיף 4.13 לנוהל. המחלוקת נעוצה איפוא בשאלה אם עניינו של המערער 1 יכול לבוא בשעריו של החריג לחריג, המצוי בסעיף 4.14 לנוהל, ובאופן ממוקד יותר, בשאלה אם להוריו של המערער 1 ישנן הוצאות דיור נוספות בגין נכותו של המערער 1, או בגין הצרכים המיוחדים הקשורים לנכותו. אעבור עתה להכרעה במחלוקת זו. 18. בית המשפט הנכבד קמא קבע, כאמור, כי החלטת המשיבים שלא להמשיך להעניק את הסיוע למערער 1 הינה החלטה סבירה שהתקבלה במסגרת הליך מינהלי תקין שלא נפל בו פגם, וכי אין מקום להתערב בה. בהקשר זה התבסס בית המשפט הנכבד קמא על התפיסה שלפיה: "אין תפקידו של בית משפט זה להיות ערכאת ערעור על החלטותיהן של ועדות האכלוס העליונות והציבוריות, ולהחליף את שיקול דעתן בשיקול דעתו. ככל שההחלטות שנתקבלו מצויות במסגרת מתחם הסבירות, וניתנו בהליך מינהלי תקין, אין מקום להתערבות שיפוטית בהן" (פיסקה 17 לפסק-דינו של בית המשפט הנכבד קמא). עם תפיסה זו כפשוטה, כפי שהיא באה לידי ביטוי בלשונו הנ"ל של בית המשפט הנכבד קמא – אין בידי להסכים בנסיבות העניין שלפנינו. אבהיר: הגם שבית המשפט לעניינים מינהליים אכן איננו יושב כערכאת ערעור על החלטות ועדות האכלוס – עדיין אין הוא יכול להסתפק רק בבחינת הסבירות של פעולת הרשות (תוך קביעת מתחם הסבירות), ולהשתחרר מחובתו להכריע בשאלות של פרשנות, כאשר אלה עולות בפניו. בהקשר זה יפים הדברים שנאמרו ב-בג"ץ 869/92 זווילי נ' יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השלוש-עשרה, פ"ד מו(2) 692, 703 (1992), אותם אביא כלשונם: "עקרון "מיתחם הסבירות", לפיו אין השופט מחליף דעתה של הרשות המבצעת באשר לדרכי הפעולות החוקיות הראויות, חל לעניין ביצוע פעולות סבירות במסגרת מיתחם הסבירות (ראה בג"צ 389/80). עיקרון זה יונק חיותו מעקרון הפרדת הרשויות. ביצוע אופציה חוקית הוא פונקציה ביצועית הנתונה לרשות המבצעת. על-פי עיקרון זה עצמו, פרשנות דברי חקיקה היא פונקציה שיפוטית הנגזרת מחובתו של השופט להכריע בסכסוך. על-כן אין עקרון "מיתחם הסבירות" חל לעניין פרשנות דבר חקיקה. החובה לומר מהו הדין - אם בפירושו, אם בהשלמתו ואם בפיתוחו - היא חובה שיפוטית. היא החובה השיפוטית העליונה ביותר. ממנה איננו רשאים להשתחרר. כמובן, כאשר רשות השידור ויושב-ראש ועדת הבחירות יפעלו במסגרת מיתחם האפשרויות החוקיות הפתוחות בפניהם, לא נחליף את שיקול-דעתם בשיקול-דעתנו" (ההדגשה שלי – ח"מ). מתאימים לפה גם הדברים שנאמרו ב-בג"ץ 693/91 ד"ר אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749, 762 (1993) – שם נפסק כדלקמן: "'הסמכות לפרש את החוק מסורה לבית-המשפט, והרשות המבצעת כפופה לחוק, כפי שיפורש על-ידי בית-המשפט בהתאם לכללי הפרשנות המקובלים' (השופט הלוי בבג"צ 157/63, 204, 265 בוקסבאום ואח' נ' שר-האוצר ואח', בעמ' 135). השאלה אשר בית המשפט צריך להציב לפניו אינה אם הפירוש של הרשות המבצעת הוא סביר. השאלה אשר בית המשפט צריך להציב לפניו הינה, מהו הפירוש הנכון של הסמכות השלטונית..." (ההדגשה שלי – ח"מ). 19. מן הכלל אל הפרט: התיבה "הוצאות דיור נוספות בגין נכות" שבסעיף 4.14 לנוהל – מחייבת פרשנות. הפרשנות שמציעים המשיבים, ושעל פיה הם פעלו בעת קבלת ההחלטה בעניינו של המערער 1, היתה כזו שמכחה רק הוצאות בגין תוספות, או שיפורים שנעשו בנכס כדי להתאימו לצרכיו של בן המשפחה הנכה – יכולות לבוא בחשבון. כך עולה מתגובתם המקדמית של המשיבים, שם (בסעיף 49) נכתב כדלקמן: "ויובהר כי במושג: 'הוצאות דיוריות הקשורות לנכות', אין הכוונה לכל הוצאה שהיא הקשורה לנכות – אלא להוצאה דיורית-דווקא [ההדגשה במקור – ח"מ], שהרי עסקינן בנוהל של משרד הבינוי והשיכון שעניינו סיוע בשכר דירה. כך למשל, הוצאה דיורית עשויה להיות לדוגמא בניית חדר המותאם באופן ספציפי לצרכיו ולמגבלתו של הנכה; בניית שיפוע או מעלון לנכה הרתוק לכסא גלגלים; התקנת ידיות או מעקות המותאמים לצרכי הנכה; התאמה של חדר השירותים או המקלחת לצרכי הנכה וכדומה." משמעות הקביעה של בית המשפט הנכבד קמא, שלפיה פעולת הרשות המינהלית נעשתה בתוך מתחם הסבירות, מקפלת בתוכה למעשה את קבלת הפרשנות הנ"ל שהציעו המשיבים. ואולם, מאחר שהתיבה האמורה מאפשרת פרשנויות נוספות, רחבות יותר, נראה כי מוטב היה אם בית המשפט הנכבד קמא היה נותן דעתו במפורש לשאלה הפרשנית שהתעוררה פה. 20. המערער 2 מציע להבין את התיבה הנ"ל, כך שתכלול שורה של הוצאות שהורי המערער 1 מוציאים בגין נכותו, לרבות הוצאות טיפול רפואי במערער 1 והוצאות בגין צריכת-יתר (הנובעת מצרכיו הייחודיים של המערער 1) של: חשמל, מים, טלפון, טלוויזיה ואוכל (ראו למשל בסעיף 67-66 לכתב העתירה שהגישו המערערים לבית המשפט הנכבד קמא). הצעה זו איננה מתיישבת עם לשון הנוהל, באשר קשה לראות בהוצאות הרפואיות של המערער 1, ואף בהוצאות צריכה מיוחדות שלו – משום "הוצאות דיור נוספות". 21. אפשרות פרשנית שלישית, שהיא הנראית לי הנכונה והמתאימה כאן, הן מבחינת לשון הנוהל והן מבחינת הגשמת תכליתו, מציעה להכיר גם בחלק מהוצאות רכישת הדירה (הבאות לידי ביטוי בענייננו אף בתשלום חלק מהחזר המשכנתא) כהוצאות דיור נוספות, וזאת ככל שמתקיים קשר סיבתי ישיר בין ההוצאה לבין הנכות (מכח התיבה: "בגין נכותם"). באמרי "קשר סיבתי ישיר", כוונתי שיש להוכיח שחלק מההוצאות ששילמו, או משלמים הקרובים עבור הדיור (לרבות בעת רכישתו) מיוחס לעובדה שהנכה מתגורר (או עתיד להתגורר) בדירה, בצד הוכחה שמגורי הנכה בדירה הם מחויבי המציאות. מצב כזה מתעורר, למשל, כאשר ניתן להוכיח שהקרובים רכשו דירה גדולה יותר מזו שהיו רוכשים לעצמם, רק על מנת לאפשר את מגוריו של הנכה עמם. ואכן, לשון סעיף 4.14 לנוהל מבחינה בין "הוצאות דיור נוספות בגין הנכות" לבין "[הוצאות דיור] בגין הצרכים המיוחדים הקשורים לנכות". נראה כי הפרשנות שמציעים המשיבים של הכרה בשיפורים ובהתאמות בלבד (כפי שפורטו הדברים בפיסקה 19 שלעיל) מתיישבת רק עם החלק השני של הביטוי (הוצאות בגין צרכים מיוחדים הקשורים לנכות), בעוד שחלקו הראשון של הביטוי (הוצאות בגין הנכות) מכסה הוצאות מהסוג שתואר לעיל בפיסקה זו, לרבות חלק מההוצאות בגין רכישת דירה, הנובעות מעצם הנכות. 22. אשר לתכלית הנוהל, דומה כי הנוהל נועד לאפשר מתן סיוע בשכר-דירה למי שזקוק לו, תוך שמירה על שוויון מהותי בין הנזקקים, אגב שמירה על מגבלות התקציב שהוקצה למתן הסיוע. כמובן שההבחנה המצויה בנוהל, בין מי ששוכר דירה בפועל לבין מי שאיננו עושה כן, היא בבחינת מכשיר עזר חשוב להערכת מידת הנזקקות של הנכה, והיא נובעת משיקולי יעילות ברורים ונכונים, שמקורם בקושי הרב להתחקות אחר מידת הנזקקות בכל מקרה פרטני. השוו בהקשר זה לדברים שנאמרו ב-עע"ם 10427/04 פולדיאן נ' משרד הבנוי והשיכון – מדינת ישראל (04.01.2006), שם נפסק כך: "נראה, כי הטעם לקביעה, לפיה בעלות פורמאלית נחשבת בעלות לכל דבר, נעוץ בחוסר היכולת של משרד השיכון והבינוי לחקור ולהבין בכל מקרה ומקרה האם עסקינן בבעלות שהיא פורמאלית בלבד או שמא בבעלות אמיתית. נוהל זה של משרד הבינוי והשיכון הינו ברור, מפורש וחד משמעי. והרי, המשאבים העומדים לרשות המדינה בהקשר זה הינם משאבים מוגבלים ועל משרד הבינוי והשיכון מוטלת האחריות לחלק את "עוגת הסיוע" לזכאים העומדים בקריטריונים ולהבטיח כי הסיוע יינתן לזכאים ולאלו בלבד. כל סטייה מאותם קריטריונים תבוא בהכרח על חשבונם של זכאים אחרים." יש לכבד איפוא את לשון הדין ולא לסטות ממנה, על מנת שלא להביא לפגיעה בזכאים אחרים, ואולם כשניתן לפרש את לשון ההוראה בדרך המגשימה את תכלית ההוראה, אזי החלת אותה פרשנות – איננה מהווה "סטייה" מהקריטריונים, אלא יישום נכון שלהם, ובמצב כזה, ההכרה בזכאות על פי אותה פרשנות, בוודאי איננה "על חשבונם של זכאים אחרים" (עיינו: אהרון ברק פרשנות במשפט – תורת הפרשנות הכללית 259-258 (1992)). 23. בשולי פרשנותי המוצעת, ואולי למעלה מן הצורך, אעיר כי החלטת בית משפט זה ב-בג"ץ 10944/04 "ידיד" – העמותה לסיוע הדדי וקידום פעולות חברתיות וקהילתיות (ע"ר) נ' מדינת ישראל – משרד השיכון (25.09.2005) (להלן: עניין "ידיד"), אשר נתנה תוקף של פסק-דין להסכם פשרה שהושג בין הצדדים לאותה עתירה, וכן עמדת המשיבים, כי תיקון הנוהל והוספתו של סעיף 4.14 לנוהל, כנוסחו היום, הוסף בעקבות הסכם הפשרה הנ"ל (ראו: פיסקה 48 לתגובתם המקדמית של המשיבים) – יש בהן כדי לחזק את הפרשנות אותה הצגתי לעיל. הסכם הפשרה, שקיבל תוקף של פסק-דין בעניין ידיד, נוסח כדלקמן: "מוסכם בין הצדדים כי במקרים בהם יש לקרובים של נכה המתגורר עימם, הוצאות דיור נוספות בגין נכותו ו/או בגין הצרכים המיוחדים הקשורים לנכותו, יוכלו הנכה ו/או הקרובים לקבל סיוע בשכר דירה לרבות למטרת רכישת דירה, על פי שיקול הדעת של הוועדות המוסמכות". 24. העולה מן המקובץ מוביל למסקנה כי יישום הפרשנות לנוהל, שהצגתי לעיל, על המקרה שלפנינו – מחייב הכרה בחלק מההוצאות שהוציאו הורי המערער 1 בגין רכישת הדירה כהוצאות דיור נוספות בגין נכותו של המערער 1. אפרט ואבהיר: כפי שעולה מחוזה רכישת הדירה (שצורף לעתירה המקורית) – הוריו של המערער 1 קנו דירה בת 4 חדרים. נוכח מצבם הכלכלי הקשה של ההורים, חזקה עליהם כי היו רוכשים דירה קטנה יותר, אילולא היו נדרשים להקצות מקום מתאים גם לבנם בדירה החדשה (ראו בהקשר זה את טענות המערערים בפיסקאות 11 (ד)-(ו) להודעת הערעור). חיזוק לכך נמצא בהתעקשותם של הורי המערער 1 למצוא מקורות להשלמת ההפרש שבין המענק והמשכנתא המסובסדת שהוענקו להם בפועל (615,000 ש"ח), לבין מחיר הדירה שרכשו (750,000 ש"ח), חלף אפשרות של "נסיגה" לדירה קטנה וזולה יותר. זאת ועוד, כפי שעולה מהנתונים שהובאו בפנינו, מגוריו של המערער 1 בבית הוריו הינם מחויבי המציאות, שכן אין באפשרותו להתגורר בגפו בדירה שכורה אחרת (כך עולה בין היתר ממכתבו מתאריך 16.07.2010 של העובד הסוציאלי, מר א.מ., מנהל המחלקה לשירותים חברתיים במועצה המקומית בה מתגוררים המערערים ומהחלטת ועדת האבחון לפי חוק הסעד (טיפול במפגרים), התשכ"ט-1969 (והתיקונים לחוק משנת 1975 ו-2000) מתאריך 02.03.2010). סיווג הסעדים ותחולתם 25. המשיבים טוענים, לשיטתם למעלה מן הצורך, כי גם אם יקבע שיש מקום להכיר בזכאותו של המערער 1 לסיוע גם בעת מגוריו בדירה שבבעלות הוריו – לא ניתן, לפי גישתם, להעניק לו סעד כספי רטרואקטיבי החורג מהוראות הנוהל, שלפיו ניתן לשלם בדיעבד עד שלושה חודשים לאחור. בהקשר זה ברצוני להבחין בין שתי תקופות שונות שלגביהן מבקש המערער 1 שישולמו לו עתה סכומים, שהוא היה זכאי, לשיטתו, לקבלם במועד קודם: תקופה אחת היא התקופה שהחלה מרגע שהופסק הסיוע למערער 1 עקב מעבר המשפחה לדירה שבבעלותם, קרי מתחילת חודש אוגוסט 2008 ועד היום (תקופה זו היא מושא הסעד השני שדרש המבקש בעתירתו). התקופה השנייה היא התקופה שקדמה למועד שבו החל המערער לקבל סיוע מהמשיבים, לאמור לפני שנת 2001 (תקופה זו היא מושא הסעד הרביעי שדרש המבקש בעתירתו המקורית). הנפקות של אבחנה זו הינה בסיווג התשלום בגין כל אחת מהתקופות מבחינת התחולה שלו (ה"רטרואקטיביות" של התשלום). בעוד שתשלום הסכומים המגיעים למערער 1 בגין התקופה הראשונה אין בו משום רטרואקטיביות אסורה בעיני, הרי שלגבי התקופה השנייה ייתכן שאכן מדובר בתשלום רטרואקטיבי בלתי אפשרי. אבהיר: המערער 1 הגיש באוקטובר 2008 השגה לועדת האכלוס העליונה על מנת שתאשר לו להמשיך לקבל סיוע גם לאחר שעבר עם משפחתו לדירה שבבעלות הוריו. ועדת האכלוס העליונה דחתה את בקשתו של המערער 1, וכך עשתה גם הועדה הציבורית בערעור שהגיש המערער 1 על החלטת ועדת האכלוס העליונה. הערעור המצוי בפנינו כיום הוא למעשה גלגול של ההשגה לועדת האכלוס העליונה, שכן העתירה כוונה, בין היתר, כלפי החלטות ועדת האכלוס העליונה והועדה הציבורית. קבלת הערעור על-ידינו בנושא זה היום, משמעו למעשה תיקון החלטות ועדות האכלוס העליונה והציבורית, בבקשה ובערר (בהתאמה) שהגיש המערער. המשמעות הכספית של קבלת הערעור הינה רק נגזרת של תיקון ההחלטה המינהלית – לפיכך אין מדובר כאן בסעד כספי, כי אם ב"צו-עשה" מינהלי לגבי ההחלטות המקוריות שנתקפו. משמעות נוספת הנגזרת מכך שקבלת הערעור משמעה תיקון החלטות הרשות הקודמות היא שיש לראות את פעולות הרשות, הנובעות מקבלת הערעור, כאילו נעשו בעת שניתנו ההחלטות מושא הערעור, ולפיכך התשלום הנובע מקבלת הערעור בנקודה זו, איננו אסור מחמת רטרואקטיביות במשמעות המיוחסת למונח זה על-ידי המשיבים (עיינו: דנ"א 3993/07 פקיד שומה ירושלים נ' איקאפוד (14.07.2011). אציין כאן כי גובה הסיוע יהיה על פי המפורט בנוהל ביחס לאדם במצבו של המערער 1, וכפי שאושר לו באחרונה בתאריך 19.05.2013 על-ידי ועדת האכלוס העליונה (אין לעובדה שבהחלטה נאמר שהאישור הוא לפנים משורת הדין משמעות בעיני, כמובהר לעיל ולהלן). לעומת זאת, דרישתו של המערער 1 כי נורה לשלם לו גם את הסיוע שהיה מגיע לו אם היה מגיש תביעה לפני המועד בו פנה לראשונה למשרד הבינוי והשיכון בבקשה לקבלת סיוע (בשנת 2001) – דינה שונה. כאן אין מדובר בסעד של תיקון מעשה מינהלי כלשהו, שכן בעניין זכאותו של המערער 1, בתקופה שקדמה להגשת הבקשה הראשונה על-ידו – לא התקבלה מעולם החלטה של רשות מינהלית (שכן היא לא נדרשה לכך). מכאן שהסעד המבוקש על-ידי המערער 1 בנוגע לתקופה השנייה, הוא למעשה סעד כספי, שאותו היה עליו לתבוע בבית המשפט האזרחי המוסמך (ראו: אורי גורן בתי משפט מינהליים, עמ' 14-13 (2008), וההפניות שם). לכאורה הליך זה הוחמץ וחל עליו אף דין התיישנות ושיהוי. למעלה מן הצורך ומבלי לקבוע מסמרות, אציין כי גם לגוף העניין, נראה על פני הדברים שאין ממש בעתירתם של המערערים לסעד זה, נוכח האמור בסעיף 4.2.4 לנוהל, המאפשר קבלת סיוע בדיעבד, עד לתקופה מירבית של שלושה חודשים "לאחור" ממועד הגשת בקשה. 26. סוף דבר: בשים לב לכל האמור לעיל, אם תתקבל דעתי – פסק הדין, מושא הערעור, יתבטל ויוצהר בזאת כי על המשיבים להעביר למערער 1 את הסיוע שהיו אמורים להעביר לו, על-פי גובה הסיוע המפורט בנוהל ואשר אושר לאחרונה למערער בהחלטת ועדת האכלוס העליונה מתאריך 19.05.2013, וזאת החל מתחילת חודש אוגוסט 2008 ועד היום, והכל בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כדין מעת המועד הנקוב לעיל ועד מועד התשלום. כן מחויבים המשיבים להמשיך ולהעביר למערער 1 סיוע בשכר דירה (בסכום הנ"ל ועדכונו על פי הוראות הנוהל), בכפוף לאפשרות לבחון מחדש את המקרה, ככל שישתנו הנסיבות בעתיד. 27. התוצאה הנ"ל מתחייבת מן הדין ואין היא בגדר "לפנים משורת הדין". לפיכך ונוכח העובדה שהמשיבים ביקשו בבית המשפט הנכבד קמא להשית על המערערים הוצאות – מוצע כי המשיבים ישאו בהחזר הוצאות המערערים בשתי הערכאות בסך כולל של 15,000 ש"ח. מעבר לכך אין לי אלא לצטט לסיום – בהסכמה מלאה – את הדברים שכתב בית המשפט הנכבד קמא בפסק-דינו, מושא הערעור, כאשר דחה את בקשת המשיבים להוצאות (אף שקיבל את עמדתם, מה ששונה כאן כאמור): "בני הזוג העדיפו לטפל בבנם בביתם במסירות, חרף הקשיים האדירים, תחת להעבירו למוסדות שונים. על כך הם ראויים להערכה והוקרה רבים". ש ו פ ט השופט נ' הנדל: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ד' ברק-ארז: אני מסכימה בכל לב לפסק דינו של חברי השופט ח' מלצר. במקרה זה – כפי שציין חברי – התוצאה היא גם מן הדין וגם מן הצדק. גרעין העובדות שבו נדרשנו להכריע הוא זה: אדם הסובל ממוגבלויות קשות (להלן: הבן) מתגורר כל חייו עם הוריו הסועדים אותו ומטפלים בו. כאדם בוגר הוא היה זכאי לסיוע בשכר דירה מכוח עצמו, וכך גם אביו שמצבו הבריאותי קשה היה זכאי לסיוע בשכר דירה מחמת נסיבותיו שלו. על-פי הנהלים הנוהגים הותר לשניים לצרף את סכומי הסיוע לשם שכירתה של דירה אחת המתאימה לצורכי המשפחה. לרקע מצבו הקשה הוצע לאב לקבל סיוע במתכונת של רכישת דירה, במקום סיוע בשכר דירה, והוא נעתר להצעה. הבן הוסיף להתגורר עם הוריו, שלעזרתם הוא נזקק, גם לאחר המעבר לדירה החדשה, כבעבר. אולם, בשלב זה הופסק הסיוע בדיור שניתן לבן על בסיס הטענה שאינו עוד במעמד של שוכר, אלא הפך להיות מי שגר בדירה בבעלותו של קרוב משפחה. שינוי זה הוביל את המשפחה למצב קשה – בשים לב לכך שסמכה על המשך הסיוע שלו זכאי הבן. עמדת הרשויות הייתה שמצוקתה של המשפחה מובנת להן, אך ידן קצרה מלהושיע, והן הסתפקו למעשה ב"מסר של אמפטיה", כפי שכינה זאת חברי השופט מלצר. חברי הראה, כי לאמיתו של דבר, ניתן להתחשב במצב המיוחד שאליו נקלעה המשפחה גם במסגרת הנהלים הקיימים, בשים לב לחריג המתייחס למצבים שבהם נגרמו לקרובי המשפחה "הוצאות דיור נוספות" ברכישת הדירה (בשל הרצון להתאימה לצרכיו המיוחדים של הבן). פרשנות זו היא ראויה ומתאימה, ואני מסכימה לה, כאמור. בצד הסכמתי לפרשנות המוצעת על-ידי חברי, אני מבקשת להוסיף, כי אף לולא נמצא פתרון לעניינם של המערערים במסגרת הנהלים, אין מקום לגישה לפיה קיומם של נהלים פוטר את הרשויות מהפעלת שיקול דעת במקרים חריגים. בנסיבות העניין, המשפחה עברה ממתכונת סיוע אחת למתכונת סיוע אחרת בעידוד הרשויות ובליווין. לגישת הרשויות, למעבר זה צפויה הייתה להיות השפעה דרמטית על המשך זכאותו של הבן לסיוע בדיור. אולם, לאורך התהליך כולו לא נמסר למשפחה דבר וחצי דבר בעניין השלכות המעבר על מתכונת הסיוע שיוענק לה, חרף העובדה שקשייה ומצוקותיה היו ידועות, ובכלל זה המצב הרפואי הקשה של אב המשפחה שנאלץ לשאת גם בעול קבלת ההחלטות החיוניות לקיומה של המשפחה. במקרה מסוג זה, ראוי היה שהמשיבים יפעילו שיקול דעתם להכרה במקרה זה כבחריג, תוך התחשבות בפגמים שנפלו בהתנהלותם ובנזק שעלול היה להיגרם למערערים כתוצאה מהם, ולא יאחזו בנהלים כבקרנות המזבח כאילו אין אחריהם ולא כלום. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ח' מלצר. ניתן היום, ‏ב' באלול התשע"ג (‏08.08.2013). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12068840_K13.doc גי+הג מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il