נאות בית וגן בע"מ נ. מינהל מקרקעי ישראל

פסק-דין בתיק בג"ץ 6884/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6884/07 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט ח' מלצר העותרת: נאות בית וגן בע"מ נ ג ד המשיב: מינהל מקרקעי ישראל עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ח בניסן התשס"ט (22.04.2009) בשם העותרת: עו"ד צבי אגמון; עו"ד טל מישר בשם המשיב: עו"ד חני אופק פסק-דין הנשיאה ד' ביניש: החלטה 1062 של מועצת מקרקעי ישראל, שנתקבלה ביום 27.7.05, קובעת תנאים שונים למתן הסכמת המשיב (להלן: המינהל) להעברת הזכויות ולשינוי ייעוד או ניצול בנכסים שהוחכרו על ידי המינהל למטרות ציבוריות ללא מכרז. בין היתר קובעת ההחלטה כי על החוכר להשיב למינהל נכסים ששטחם הוא 7 דונם ומעלה, ושאינם נדרשים או אינם משמשים למטרה הציבורית שלשמה הוקצו. סעיף 6 להחלטה 1062 קובע הוראת מעבר המגדירה באילו תנאים בכל זאת ייתן המינהל את הסכמתו להעברת הזכויות ו/או לשינוי הייעוד במקרקעין עליהם חלה ההחלטה. אחד התנאים למתן הסכמת המינהל, הקבועים בסעיף 6 הנ"ל, הוא פרסום דבר הפקדת התכנית [המשנה את ייעוד המקרקעין – ד.ב.] ברשומות עד ליום 1.1.05. העותרת היא חברה שרכשה, לטענתה, את הזכויות במקרקעין מסוימים בירושלים שהוחכרו על ידי המינהל ללא מכרז למטרה ציבורית וששטחם עולה על 7 דונם. דבר הפקדת התכנית, שניזומה על ידי העותרת, לשינוי ייעוד המקרקעין נשוא העתירה פורסם ברשומות ביום 17.1.05. לפיכך החליט המינהל כי אין להחיל לגבי העותרת את הוראת המעבר הקבועה בסעיף 6 להחלטה 1062. מכאן העתירה שלפנינו, שבה מבקשת העותרת כי יבוטל התנאי הקבוע בסעיף 6 הנ"ל, בנוגע למועד הפרסום ברשומות; ולחלופין כי ייקבע שהוראת המעבר חלה לגביה, על אף שאינה עומדת בתנאי האמור. רקע עובדתי 1. לטענת העותרת, בשנת 1999 נרכשו על ידה מעמותת אגודת הספורט בית"ר ירושלים זכויות במקרקעין בשטח של כ-40 דונם בשכונת בית וגן בירושלים (למען הנוחות, נכנה להלן את מוכרת הזכויות במקרקעין בשם בית"ר ירושלים, על אף שינויים שחלו באופן ההתאגדות של גוף זה). אותם מקרקעין הוחכרו על ידי המינהל החל משנות ה-60 של המאה שעברה למטרות של אצטדיון כדורגל ומגרש ספורט. הזכויות החוזיות במקרקעין הוענקו במהלך השנים לבית"ר ירושלים, וזאת בהתאם לחוזי חכירה מיום 2.2.82 (שהחליף חוזי חכירה קודמים) ומיום 1.8.89. אין חולק כי המקרקעין הוחכרו לבית"ר ירושלים ללא מכרז ושהם אכן שימשו (ועדיין משמשים) לצרכי ספורט. חכירה זו הייתה בתנאים המועדפים הניתנים למקרקעין שייעודם ציבורי, ועל כן לא שולמו בגין המקרקעין דמי חכירה ראשוניים ודמי החכירה השנתיים הם בשיעור מופחת של 2% מערך הקרקע בייעודה הציבורי (לעומת השיעור הרגיל של דמי חכירה העומד על 5% מערך הקרקע). העותרת טוענת כי ההסכם לרכישת הזכויות במקרקעין, עליו חתמה עם בית"ר ירושלים ביום 13.8.99, נכרת על רקע מדיניות המינהל באותה עת שאפשרה שינוי ייעוד במקרקעין דוגמת המקרקעין נשוא העתירה, בכפוף לתשלומים המקובלים למינהל. בהקשר זה יצוין כי במכתב מיום 2.5.99 פירט מנהל מחוז ירושלים במינהל שורה של תנאים לאישור העיסקה ובהם אישור מועצת מקרקעי ישראל. לאחר פירוט התנאים צוין במכתב האמור כי: "בכפוף למילוי אחר האמור לעיל יאשר המינהל העברת זכויות לצד ג' בהתאם לבקשת העמותה". ביום 23.8.99 חתם המינהל על הסכמה לרישום משכנתא על המקרקעין לצורך מימון הרכישה. לאחר רכישת הזכויות במקרקעין יזמה העותרת את תכנית המתאר מס' 9457 (להלן: התכנית), שמטרתה העיקרית היא שינוי ייעוד המקרקעין נשוא העתירה מייעוד של שטח ציבורי פתוח לייעוד של מגורים לשם הקמת 462 יחידות דיור. ככל הנראה, ביום 2.7.03 הוגשה התכנית לאישור הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה. ביום 2.9.03 נפגשו נציגי המינהל עם נציגי העותרת, וכך סוכם בפגישה זו: "מנהל המינהל ציין כי לטעמו, אין מקום לדון כרגע בהעברת זכויות, אלא רק לאחר אישור התכנון, אם אמנם יאושר. מנהל המינהל הודיע כי המינהל לא יתנגד לתכנון השטח ליעוד השונה מיעודו כיום, היות והתכנון ישביח את הקרקע, אך על החוכרים או על מי שערך עמם את הסכם המכר לדעת כי אין בהסכמת המינהל כל אישור או התחייבות להקצאת הקרקע לאחר שינוי יעוד". ביום 25.7.04 החליטה הוועדה המחוזית להפקיד את התכנית בתנאים. מסמכי התכנית אושרו להפקדה בוועדה המחוזית ביום 11.11.04. הודעה על ההפקדה פורסמה בשלושה עיתונים בימים 18.11.04 ו-19.11.04. מתגובת המינהל לעתירה עולה כי ביום 25.11.04 התקבלה ההודעה על הפקדת התכנית במערכת רשומות. פרסום ההפקדה ברשומות נעשה, כאמור, ביום 17.1.05; וזאת על אף שכעולה ממכתבה של עורכת רשומות, משך ההמתנה הרגיל עד לפרסום הוא עד כחודש. העיכוב בפרסום דבר ההפקדה נבע, כפי הנראה, מהטמעת תוכנה חדשה במערכת רשומות. ביום 3.3.05 דנה ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית בהתנגדויות שהוגשו לתכנית והחליטה לדחות את ההכרעה בתכנית; וזאת, בין היתר, עד לקבלת מכתב הסכמה מהמינהל לפיו למגישי התכנית יש הרשאה לתכנון ולחלופין קבלת חתימת המינהל כמגיש התכנית. ביום 8.6.05 נדונה בפני הנהלת המינהל בקשת העותרת לקבל את חתימת המינהל על התכנית ו/או לקבל הרשאה לתכנון. הודעה על החלטת הנהלת המינהל בישיבה האמורה נמסרה לבא-כוח העותרת במכתב מיום 15.6.05 מטעם מנהלת מחוז ירושלים במינהל, בזו הלשון: "... 1. בהיות התכנון המוצע תכנון המשביח את הקרקע, מקובלת התכנית בכללותה על המינהל ואין מניעה כי תחתם על ידנו בחתימת בעלים. 2. יחד עם זאת, מאחר ואין העסקה נכללת בגדר "הסכמי העבר" שבהצעת ההחלטה בדבר "שינוי יעוד נכסים שהוקצו לגופים ציבוריים למטרות ציבוריות בפטור ממכרז", אשר נדונה ואושרה עקרונית ע"י מועצת מקרקעי ישראל בישיבתה מיום 18.5.05, מובהר בזאת כי אין המינהל רשאי להקצות מקרקעין אלה למרשתך בפטור ממכרז ואין בחתימתו על התכנית כדי ליצור מחויבות או מצג שזה ענינו. למען הסר ספק, מובהר שנית כי אין חתימת המינהל מהווה התחייבות להקצאת הקרקע לחברה והמינהל יפעל על פי החלטת המועצה, לכשזו תאושר". בהמשך להחלטה האמורה חתם המינהל ביום 27.6.05 על התכנית, תוך ציון הערה כי חתימתו הינה לעניין התכנוני בלבד. 2. ביום 27.7.05 התקבלה החלטה 1062 של מועצת מקרקעי ישראל, שהוראת המעבר הקבועה בה היא העומדת במרכז העתירה שלפנינו (יצוין, כי שר האוצר חתם על ההחלטה ביום 4.9.05 והיא תקפה ממועד זה. כן יצוין כי החלטה 1062 עודכנה בהחלטה 1136 של מועצת מקרקעי ישראל, אולם עדכון זה לא הביא לשינוי הוראת המעבר). החלטה 1062 קובעת את התנאים למתן הסכמת המינהל להעברת זכויות ושינוי יעוד או ניצול בנכסים שהוחכרו למטרות ציבוריות ללא מכרז, ונועדה להתוות את מדיניות המינהל בתחום זה. בין היתר קובעת ההחלטה כי מקרקעין ששטחם עולה על 7 דונם (כדוגמת המקרקעין נשוא העתירה דנן) יושבו למינהל, אם אינם נדרשים לחוכר למטרה הציבורית שלשמה הוקצו או אם אינם משמשים למטרה שלשמה הוקצו. סעיף 6 להחלטה 1062 קובע הוראת מעבר, בדבר תחולת התנאים הקבועים בהחלטה על הסכמים שנחתמו קודם לקבלת ההחלטה, בזו הלשון: "6. הסכמי עבר 6.1 המינהל יתן הסכמתו להעברת הזכויות, ו/או לשינוי היעוד, השימוש או הניצול בנכסים לגביהם יוכח למינהל, לרבות בדרך של הצגת דיווח לרשויות מס שבח במועד הקבוע לכך בדין, כי נחתם חוזה מכר בין החוכר לבין צד שלישי (להלן – "רוכש הזכויות") עד יום 1.1.2002 (להלן – "המועד הקובע"), ובלבד שעד יום 1.1.2005 פורסם דבר הפקדת התכנית ברשומות. זאת בתנאים שלהלן: 6.1.1 המינהל יגבה מהחוכר דמי הסכמה על בסיס ערכי הקרקע בייעודם הציבורי ובהתאם למטרת חוזה החכירה. 6.1.2 אם יבקש זאת רוכש הזכויות, יאפשר המינהל, לאחר העברת הזכויות, עריכת עסקת שינוי יעוד, שימוש או ניצול, בתשלום דמי היתר בשיעור הקבוע בסעיף 3.3. לעיל. 6.2 על נכסים אשר אינם עומדים בתנאים שבסעיף 6.1 לעיל יחולו הוראות החלטה זו". מעיון בנוסח ההחלטה עולה כי ההחלטה קובעת שני תנאים שצריכים להתקיים על מנת שתינתן הסכמת המינהל להעברת הזכויות ו/או לשינוי הייעוד במקרקעין שהוחכרו בעבר לצרכי ציבור ללא מכרז. התנאי האחד הוא תנאי חוזי – על חוזה המכר בין החוכר לבין הצד השלישי להיחתם עד ליום 1.1.02. התנאי האחר הוא תנאי תכנוני – פרסום ברשומות אודות הפקדת התכנית המשנה את ייעוד המקרקעין עד ליום 1.1.05. במקרה שלפנינו מסר המינהל במכתב לבא-כוח העותרת מיום 19.4.07 כי ההסכם עימה אינו "הסכם עבר" כהגדרתו בהחלטה 1062, ולפיכך עם שינוי ייעוד המקרקעין יהיה על החוכרת (בית"ר ירושלים) להשיב את נכס המקרקעין, שגודלו עולה על 7 דונם, למינהל. נוכח עמדתו המתוארת של המינהל הוגשה העתירה שלפנינו. יצוין, כי בפני בית משפט זה תלויות ועומדות עתירות כנגד החלטה 1062 (בג"ץ 11087/05 ובג"ץ 7262/02), אולם לא ראינו מניעה להכריע בעתירה דנן בטרם התקבלה ההכרעה בעתירות האמורות. זאת, משום שטיעוני העותרת בעתירה שלפנינו, רובם ככולם, אינם מופנים כנגד החלטה 1062 במלואה; אלא מתמקדים בתנאי הנוגע למועד הפרסום ברשומות ובהחלת ההחלטה על העותרת. טענות הצדדים 3. יובהר כבר עתה כי על אף הספקות שהעלה המינהל בתשובתו לעתירה בנוגע להתקיימות התנאי החוזי הנזכר לעיל, מוכנים אנו להניח לטובתה של העותרת כי תנאי זה מתקיים בעניינה, שכן החוזה לרכישת הזכויות במקרקעין נחתם על ידה בשנת 1999. בהקשר זה יצוין כי בדיון שנערך בפנינו ציינה באת-כוח המינהל כי אם התנאי התכנוני היה מתקיים, הייתה הוראת המעבר הקבועה בסעיף 6.1 מוחלת בעניינה של העותרת; ומכאן שתנאי זה הוא העומד במוקד המחלוקת בין הצדדים. באשר לתנאי התכנוני הנזכר טוענת, כאמור, העותרת, כי יש לבטל את הדרישה לפרסום דבר הפקדת התכנית ברשומות עד ליום 1.1.2005. לחלופין טוענת העותרת כי בנסיבות העניין אין להחיל את התנאי האמור לגביה. לטענת העותרת הדרישה לפרסום הפקדת התכנית ברשומות עד ליום 1.1.2005 היא פסולה, כיוון שהיא מחילה באופן רטרואקטיבי את החלטה 1062 של מועצת מקרקעי ישראל, שנתקבלה ביום 27.7.05, על עסקאות והליכים שנעשו זמן רב לפני קבלת ההחלטה. בהקשר זה טוענת העותרת כי אין כל שיקול המצדיק את קביעת התנאי הרטרואקטיבי שעניינו פרסום הפקדת התכנית ברשומות עד ליום 1.1.05, ומוסיפה כי מדובר בפגיעה קשה בזכויות הצדדים שהסתמכו בתום לב על מדיניות המינהל. עוד טוענת העותרת כי התנאי בדבר פרסום דבר ההפקדה ברשומות עד ליום 1.1.05 אינו עולה בקנה אחד עם תכלית החקיקה בעניין הפקדת תכנית; שכן בהתאם להוראת סעיף 102 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), מועד פרסום ההודעה על הפקדתה של תכנית בעיתונות (ולא ברשומות) הוא שנחשב למועד פרסום ההודעה על ההפקדה. לטענת העותרת, הטעם של הגנה על אינטרס ההסתמכות של מי שהתקדם בהליך התכנוני, שבגינו באה לעולם הוראת המעבר, מתגשם עם פרסום דבר ההפקדה בעיתונות, ואין כל רבותא בבחינת השלב בו נמצאת התכנית בפרסום ברשומות. בהקשר זה טוענת העותרת כי העובדה שהפרסום התעכב מטעמים טכניים הקשורים אך ורק למדפיס הממשלתי אינה יכולה לעמוד לחובתה. העותרת מוסיפה וטוענת כי היה על המשיב לקבוע כי התנאי בדבר מועד פרסום ההפקדה ברשומות לא יחול לגביה. זאת, בהתאם להלכה הקובעת כי על הרשות המינהלית לבחון את נסיבותיו המיוחדות של כל עניין שבא לפניה, אף אם קיימת מדיניות בעניין. טענה נוספת שמעלה העותרת נוגעת לכך שהחלטה 1062 התקבלה באורח לא תקין, כיוון שנוסח ההחלטה לאחר שהתקבלה במועצת מקרקעי ישראל ולפני שנכנסה לתוקף שונה מעט, על-פי הנטען, מהנוסח שפורסם בסופו של דבר. בהקשר זה טוענת העותרת כי על-פי הנוסח המקורי של ההחלטה התנאי התכנוני שנקבע בה היה אישור התכנית להפקדה עד ליום 1.1.2005, ולא פרסום דבר ההפקדה ברשומות עד לתאריך האמור. העותרת טוענת עוד, כי החלטה 1062 מבוססת על ההנחה שקרקע שהוקצתה למטרה ציבורית ללא מכרז הוקצתה ללא תשלום דמי חכירה. אולם, לטענת העותרת הנחה זו אינה נכונה והעובדה שקרקע הוקצתה ללא מכרז אין משמעותה שהקרקע הוקצתה ללא תמורה. בהקשר זה מציינת העותרת כי על המקרקעין נשוא העתירה שולמו ומשולמים דמי חכירה בשיעור של 2%, שהם לטענתה דמי חכירה ראויים ולא סמליים. בנוסף טוענת העותרת כי החלטה 1062 פוגעת בזכותה לקניין, שכן משמעותה היא למעשה "הפקעת" המקרקעין מידי העותרת. 4. המינהל בתשובתו לעתירה עמד על השיקולים שעמדו בעבר בסיס המדיניות של הקצאת קרקעות למטרות ציבוריות ללא מכרז, וכן על התנאים המיטיבים של חכירת הקרקע שצוינו לעיל. כן עמד על התהליך שבסופו התגבשה החלטה 1062, שנועדה להסדיר את מדיניות המינהל בנוגע לאותן קרקעות. בסעיף 7 להחלטה 1062 נקבע כלל המחייב את השבתם של מקרקעין, שעליהם חלה ההחלטה וששטחם הוא מעל 7 דונם, למינהל, אם אינם נדרשים או אינם משמשים עוד למטרה הציבורית שלשמה הוקצו. המינהל מוסיף כי הוראת המעבר שנקבעה בסעיף 6.1, הקובעת חריג לכלל האמור, מבוססת על המשקל המצרפי של שני היבטים – ההיבט החוזי הנוגע לרמת ההתגבשות החוזית של העיסקה אותה מבקשים לאשר; וההיבט התכנוני הנוגע לרמת ההתגבשות של השינוי התכנוני העומד בבסיס הרצון להעביר את הנכס לאחר לצרכים שאינם ציבוריים. לטענת המינהל רק צירופם של שני היבטים אלה יוצר אינטרס הסתמכות בעל עוצמה מספקת, המצדיק סטייה מהעיקרון הכללי שנקבע בהחלטה 1062, לפיו קרקע שהוקצתה בפטור ממכרז לצרכים ציבוריים תושב למינהל על מנת שתשווק במכרז, אם אינה משמשת עוד למטרה ציבורית. בהקשר זה יצוין כי מתשובת המינהל לעתירה ומהפרוטוקול של ישיבת מועצת מקרקעי ישראל מיום 27.7.05 עולה כי תנאי נוסף לתחולת הוראת המעבר, שנכלל בהצעת ההחלטה שהוגשה למועצת מקרקעי ישראל, הושמט מהוראת המעבר ביוזמתו של יו"ר מועצת מקרקעי ישראל דאז, מר אהוד אולמרט. התנאי האמור, שהעותרת אינה עומדת בו, הוא כי התכנית הופקדה (או הוחלט על הפקדתה בתנאים) עד ליום 1.1.02. באשר להתקיימות התנאי התכנוני במקרה דנן, טוען המינהל כי בנסיבות העניין יש ליישם את הוראת המעבר באופן דווקני ולא לסטות ממנה; וזאת, על אף שסטיית העותרת מהוראת המעבר היא "קטנה יחסית" ועל אף שהאיחור בפרסום ברשומות לא היה בשליטתה. לטענת המינהל ההקפדה על העמידה בתנאי הוראת המעבר נועד למנוע את הפגיעה באינטרס הציבורי שתיגרם כתוצאה מהעברתה של קרקע שהוקצתה למטרה ציבורית ללא מכרז לגוף פרטי לשם הפקת רווח על ידו. עוד טוען המינהל כי איכות התהליך בו שונה נוסחה של הוראת המעבר, שהביא להקלה דרמטית בתנאיה ללא הצדקה מבוררת, מהווה אף הוא שיקול לאי-הרחבתה הנוספת, וזאת במיוחד לגבי מי שלא עמד בנוסחה המקורי. כן טוען המינהל כי העותרת לא גיבשה אינטרס הסתמכות ראוי להגנה, שכן במועד חתימת חוזה המכר הליכי התכנון טרם החלו, ולכל אורך הדרך הבהיר המינהל כי מתן הסכמתו להעברת הזכויות יהיה תלוי באישור מועצת מקרקעי ישראל. המינהל מוסיף וטוען כי החלטה 1062 אינה בעלת תחולה רטרואקטיבית, שכן היא אינה חלה על פעולות שהסתיימו אלא על עסקאות שהמינהל סירב לאשר עד לגיבוש מדיניות עקרונית בסוגיה. בהקשר זה מציין המינהל כי משנת 2001 הוא הקפיא את כל העסקאות שהובאו בפניו לאישור עד לגיבוש מדיניות כוללת בנושא. כן מדגיש המינהל כי החל מחודש מאי 2001 הוא הביא לידיעת רוכשי זכויות במקרקעין באמצעות כלי התקשורת, שעסקאות במקרקעין של גופים ציבוריים גדולים, המתייחסות לקרקעות בניהול המינהל, טעונות קבלת הסכמתו מכוח חוזי החכירה; וכן הודיע כי בתור נאמן נכסי הציבור הוא יעמוד על הזכות לשמור את מקרקעי הציבור לטובת הציבור. באשר לטענת העותרת בדבר הבדל נוסח ההחלטה שהתקבלה במועצה לבין נוסח ההחלטה שפורסם בסופו של דבר, טוען המינהל כי הנוסח אליו מפנה העותרת כנוסח המקורי של ההחלטה אינו הנוסח שהתקבל במועצה, ומוסיף כי מדובר ככל הנראה בתקלה וכי אינו יכול לעמוד כיום על מקור הנוסח אליו מפנה העותרת. דיון 5. נבחן, אפוא, תחילה האם יש מקום לבטל את התנאי הקבוע בהוראת המעבר בנוגע למועד פרסום ההפקדה ברשומות, ואם נמצא כי אין להתערב בתנאי זה נבחן האם היה מקום לסטות ממנו בעניינה של העותרת. 6. תפקידן העיקרי של הוראות מעבר, המסדירות את האופן בו תחול מדיניות חדשה של הרשות המינהלית ביחס למצב הרלוונטי הקיים בעת קבלת ההחלטה, הוא להגן על אינטרס ההסתמכות של פרטים מן הציבור שהסתמכו על המדיניות שהוחלט לשנותה. אכן, רשות מינהלית רשאית ככלל לשנות את מדיניותה ולהנהיג מדיניות אחרת שנראית לה כמוצדקת, יעילה או מתאימה יותר למציאות. עם זאת, בבואה של הרשות המינהלית לעשות כן עליה להתחשב בכך שפרטים מן הציבור הסתמכו על מדיניותה הקודמת ולעיתים השקיעו זמן ומשאבים על יסוד הסתמכות זו, תוך ציפייה לכך שהמדיניות תמשיך לחול גם בעתיד (ראו בג"ץ 6317/03 הקשת הדמוקרטית המזרחית נ' שר התעשייה, המסחר והתעסוקה, פ"ד נח(5) 108, 121 (2004) (להלן: עניין הקשת הדמוקרטית)). חובתן של הרשויות השלטוניות להגן באמצעות הוראות מעבר על אינטרס ההסתמכות ובמידת מה גם על אינטרס הציפייה מעוגנת, בין השאר, בדיני ההגינות, ההשתק, הסבירות והמידתיות (ראו בג"ץ 5936/97 לם נ' מנכ"ל משרד החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נג(4) 673, 687 (1999)). מנגד יש לזכור כי בפסיקתנו כבר עמדנו פעמים רבות על כך שרשות מינהלית רשאית ולפעמים גם חייבת לשנות מדיניותה ושינוי כזה הוא חלק מעבודת הרשות. אין לשום אדם או גורם זכות מוקנית בהותרת מדיניות מסוימת של הרשות על כנה גם לעתיד לבוא (ראו: בג"ץ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל, פ"ד לו(3) 466, 470 (1982); בג"ץ 4806/94 ד.ש.א. איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נב(2) 193, 202-201 (1998)). ודאי שכך הוא המצב כאשר אותו אדם מודע לכך שהמדיניות נמצאת בבחינה וכי היא עלולה להשתנות. במקרה שלפנינו נועדה הוראת המעבר שנקבעה בסעיף 6 להחלטה 1062 להגן על אינטרס ההסתמכות של רוכשי הזכויות במקרקעין שבבעלות המינהל, שהסתמכו על מדיניותו הקודמת של המינהל, לפיה ניתן היה בתנאים מסוימים לרכוש זכויות במקרקעין שהוקצו למטרה ציבורית ללא מכרז ולהביא לשינוי בייעוד המקרקעין. בדומה להוראות המעבר שנדונו בעניין הקשת הדמוקרטית התבססה גם הוראת המעבר שנקבעה בהחלטה 1062 על "ציר חוזי" ועל "ציר תכנוני", כאשר התקדמותו המשולבת של רוכש הזכויות במקרקעין בשני הצירים האלה היא שמבססת את אינטרס ההסתמכות שלו על מדיניותו הקודמת של המינהל ומצדיקה את החלת הוראת המעבר לגביו. כזכור, במקרה דנן "הציר החוזי" שנקבע בהוראת המעבר קובע כי על חוזה הרכש להיחתם עד ליום 1.1.02, ואילו "הציר התכנוני" קובע כי על הפרסום בדבר הפקדת התכנית המשנה את ייעוד המקרקעין להופיע ברשומות עד ליום 1.1.05. העותרת חתמה, כאמור, על החוזה לרכישת הזכויות במקרקעין בשנת 1999, ולפיכך מוכנים אנו להניח – על אף הספקות שמעלה המינהל בעניין זה – כי "הציר החוזי" התממש בעניינה. בכל הנוגע ל"ציר התכנוני" ממקדת העותרת את טענותיה לא בעצם קביעתו של "ציר תכנוני" במסגרת הוראת המעבר, ואף לא בקביעת הפקדת התכנית כשלב התכנוני המבסס את אינטרס ההסתמכות, אלא בקביעה כי המועד הרלוונטי לבחינת ה"ציר התכנוני" הוא ה-1.1.05 ובדרישה כי עד למועד זה תפורסם הפקדת התכנית ברשומות (להבדיל מבעיתונות). 7. לאחר עיון בטענות הצדדים איננו רואים להתערב במועד שנקבע ב"ציר התכנוני", או בדרישה כי עד למועד זה תפורסם הפקדת התכנית ברשומות. בכל הנוגע לקביעת התאריך של ה-1.1.05, טוענת העותרת כי קביעה זו היא רטרואקטיבית, כיוון שהחלטה 1062 נתקבלה ביום 27.7.05. איננו רואים בסיס לטענה זו. החלטה של רשות מינהלית נחשבת לבעלת תחולה רטרואקטיבית כאשר היא מתייחסת לפעולות ולמעשים שנסתיימו בעבר, ומשנה זכויות שכבר התגבשו במועד קבלתה (ראו: עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(2) 765, 778-777 (1992); בג"ץ 10284/08 יצחק אליהו – עבודות עפר בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (לא פורסם, 28.12.09)). כך למשל, במקרה שלפנינו החלטה 1062 הייתה נחשבת לבעלת תחולה רטרואקטיבית, אילו הייתה מתייחסת לקרקעות שלגביהן כבר ניתנה הסכמה של המינהל להקצאת המקרקעין לגורם פרטי לאחר שינוי הייעוד של המטרה הציבורית. אולם, החל משנת 2001 הקפיא המינהל את כל העסקאות כדוגמת העסקה נשוא העתירה דנן עד לגיבוש מדיניות כוללת בנושא, והוא אף הביא לידיעת הציבור (באמצעות פרסום בכלי התקשורת) את הצורך בקבלת אישורו לשם עריכת עסקאות במקרקעין עם גופים ציבוריים גדולים. החלטה 1062 מתייחסת, אפוא, לבקשות להעברת זכויות ולשינוי ייעוד שהיו תלויות ועומדות במועד קבלת ההחלטה וטרם אושרו. משכך מדובר בהחלטה בעלת תחולה אקטיבית, שאינה משנה את המצב המשפטי של זכויות מוקנות במועד קבלתה (ראו עע"א 1613/91 הנ"ל, בעמ' 780-778; רע"א 7028/00 אי.בי.אי ניהול קרנות נאמנות (1978) בע"מ נ' אלסינט בע"מ (טרם פורסם, 14.12.06), פיסקה 17 לפסק הדין). על כן אין למצוא פגם של רטרואקטיביות בקביעת המועד של ה-1.1.05 בהוראת המעבר כמועד לבחינת מידת ההתקדמות ב"ציר התכנוני". 8. אף בכל הנוגע לדרישה באשר לאופן הפרסום של הפקדת התכנית, איננו מוצאים עילה להתערב בהוראת המעבר שנקבעה בהחלטה 1062. אכן, כפי שמציינת העותרת, סעיף 102 לחוק התכנון והבניה קובע את מועד פרסום דבר הפקדת התכנית בעיתונות כמועד הקובע לעניין משך התקופה להגשת התנגדויות, ואילו בהחלטה 1062 נקבע מועד פרסום ההפקדה ברשומות כמועד הקובע לעניין תחולת הוראת המעבר. בשוני זה אין כדי להפוך את החלטה 1062 לבלתי סבירה או למנוגדת לכוונת המחוקק. סעיף 102 לחוק התכנון והבניה קובע הסדר לעניין מועד הפרסום הקובע של ההפקדה לצורך הגשת התנגדויות. הוראה זו אינה מחייבת התחשבות דווקא במועד פרסום ההפקדה בעיתונות לצורך הסדרים משפטיים אחרים, שמועד הפקדת התכנית הוא רלוונטי לגביהם. נראה שתכלית ההתייחסות למועד פרסום דבר ההפקדה בהוראת המעבר שנקבעה בסעיף 6 להחלטה 1062 הייתה לקבוע קנה מידה אובייקטיבי לבחינת התקדמות שינוי הייעוד בפן התכנוני. הן בחירה במועד פרסום הפקדת התכנית ברשומות והן בחירה במועד פרסום הפקדת התכנית בעיתונות ממלאות אחר תכלית זו, ולפיכך איננו רואים עילה להתערב בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל בעניין זה. 9. מצאנו, אפוא, כי אין עילה להתערב בהחלטת המועצה לקבוע במסגרת הוראת המעבר בהחלטה 1062 את התנאי של פרסום הפקדת התכנית ברשומות עד ליום 1.1.05. בנסיבות אלה השאלה המתעוררת היא האם הייתה הצדקה לסטות מן התנאי האמור בעניינה של העותרת. בבואנו לבחון שאלה זו מן הראוי לציין כי אין חולק בדבר סמכותו של המינהל לסטות מהתנאים שנקבעו בהוראת המעבר בנסיבות מתאימות. זאת, נוכח ההתייחסות להחלטות מועצת מקרקעי ישראל במשפטנו כהנחיות מינהליות בתחום המדיניות הקרקעית במקרקעי המדינה, שנתונה למינהל גמישות מסוימת בבואו ליישמן (ראו בג"ץ 2908/05 אלסנע נ' מינהל מקרקעי ישראל (טרם פורסם, 12.10.08), פיסקה 7 לפסק הדין). אולם, כיוון שהחלטות מועצת מקרקעי ישראל משקפות את הנורמה שנתפסת בעיני המועצה כראויה, נדרשת הצדקה עניינית וסבירה כדי לסטות מהן (ראו: בג"ץ 2908/05 הנ"ל, שם; בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853, 858 (1993)). יש לבחון, אפוא, האם כטענת העותרת היה על המינהל לסטות מהנחיותיו בנסיבות עניינה, והאם נפל פגם בשיקול הדעת של המינהל כאשר החליט שלא לסטות מהוראת המעבר בעניינה של העותרת. 10. טענתה המרכזית של העותרת כנגד החלטת המינהל שלא לסטות בעניינה מן התנאי בדבר מועד הפרסום ברשומות היא שאין להטיל עליה את האחריות לעיכוב שחל בפרסום דבר הפקדת התכנית ברשומות. להשקפתי, נוכח העובדה שהעיכוב בפרסום ההפקדה ברשומות לא היה באשמתה של העותרת, ייתכן שלא היה מקום להתערב בהחלטת המינהל, אילו החליט לסטות בעניינה של העותרת מהתנאי שנקבע בהוראת המעבר באשר למועד הפרסום ברשומות. עם זאת, לא עלה בידי העותרת להציג עילה להתערבות שיפוטית בהחלטת המינהל שלא לסטות בעניינה מהמדיניות שנקבעה בהחלטה 1062. הטעם המרכזי שהביאני למסקנה זו הוא שלא עלה בידי העותרת לבסס אינטרס הסתמכות לגיטימי על מדיניותו הקודמת של המינהל. כאמור בפסקה 6 לעיל, הוראת המעבר שנקבעה בסעיף 6 להחלטה 1062 נועדה בעיקרה להגן על אינטרס ההסתמכות של רוכשי הזכויות במקרקעין על מדיניותו הקודמת של המינהל. אולם, לעותרת הובהר מפורשות במהלך השנים כי המינהל אינו מתחייב להקצות לה את הזכויות במקרקעין, גם אם ישונה ייעודם. כך למשל, במכתב מנהל המינהל מיום 2.5.99 (עוד בטרם חתימת ההסכם בין העותרת לבין בית"ר ירושלים לרכישת הזכויות במקרקעין) צוין במפורש כי נדרש אישור של מועצת מקרקעי ישראל לעיסקה. אף בפגישה שנערכה ביום 2.9.03 בין נציגי העותרת לבין מנהל המינהל ומנהלת מחוז ירושלים במינהל הובהר לנציגי העותרת כי אין בהסכמת המינהל לשינוי הייעוד כל אישור או התחייבות להקצאת המקרקעין לאחר שינוי הייעוד. במכתב מיום 15.6.05 ממנהלת מחוז ירושלים במינהל אף נמסר לבא-כוח העותרת, כמפורט בפיסקה 1 לעיל, כי המינהל אינו רשאי להקצות לה את המקרקעין בפטור ממכרז וכי העסקה עימה אינה נכללת בגדר "הסכמי העבר" אליהם מתייחסת הצעת ההחלטה בדבר "שינוי יעוד נכסים שהוקצו לגופים ציבוריים למטרות ציבוריות בפטור ממכרז" (הצעה שבסופו של דבר הפכה להחלטה 1062). גם בחוזה החכירה שבין בית"ר ירושלים לבין המינהל צוין במפורש כי אין להעביר את הזכויות במקרקעין ללא הסכמת המינהל מראש ובכתב, ומשלא נתקבלה הסכמה זו יש בכך כדי להחליש את אינטרס ההסתמכות הלגיטימי של העותרת (ראו עניין הקשת הדמוקרטית, בעמ' 127). בנסיבות העניין שלפנינו, כאשר העותרת הייתה מודעת לכך שהקצאת המקרקעין נשוא העתירה אינה מובטחת לה, לא ניתן לקבוע כי היה לה אינטרס הסתמכות לגיטימי על מדיניותו הקודמת של המינהל; לכל היותר הייתה לעותרת ציפיה כי תוכל לקבל את אישור המינהל אך ציפיה כזו אינה מקימה זכות ואף לא אינטרס מוגן. זאת ועוד, יש לזכור כי אילו ניתנה לעותרת אפשרות לקבל ללא מכרז זכויות במקרקעין שהוקצו במקור לצרכי ציבור הייתה בכך פגיעה בעקרונות הצדק החלוקתי, שלהם כפופה הקצאת המקרקעין על ידי המינהל (ראו בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25, 66-64 (2002)). שילוב זה של העדר אינטרס הסתמכות לגיטימי מחד גיסא והפגיעה בעקרון הצדק החלוקתי מאידך גיסא; פגיעה הטמונה בהקצאת מקרקעין שהם משאב בעל ערך כלכלי רב לציבור, ללא מכרז, מוביל למסקנה כי לא נפל פגם בהחלטת המינהל שלא לסטות בעניינה של העותרת מהתנאים שנקבעו בהוראת המעבר. זאת, גם אם מביאים בחשבון כי העיכוב בפרסום דבר הפקדת התכנית, אשר בגינו אינה עומדת העותרת בתנאי ההחלטה, לא נבע ממחדל שלה (ראו והשוו בג"ץ 9910/04 בית יצחק שער חפר אגודה להתישבות חקלאית בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (לא פורסם, 1.6.05)). באשר לטענת העותרת בדבר שיעור הסטייה הקטן היחסית המבוקש בעניינה, הרי כבר נקבע בפסיקתנו כי בעצם הגדרתם של גבולות ומועדים ישנם שוליים של שרירות שאין מנוס מהם; אולם בכך בלבד אין כדי להצדיק סטייה מהגבולות ומהמועדים שנקבעו, כל עוד אין מדובר בשרירות ספציפית לאותו עניין (ראו: בג"ץ 5193/99 קיבוץ יחיעם נ' ממשלת ישראל (לא פורסם, 7.2.2000); בג"ץ 8803/06 גני חוגה בע"מ נ' שר האוצר (טרם פורסם, 1.4.2007), פיסקה 6 לפסק דינו של השופט ד' חשין). 11. מצאנו, אפוא, כי לא נפל פגם בתנאי שנקבע בהוראת המעבר באשר למועד פרסום הפקדת התכנית ברשומות ואף לא נפל פגם בהחלטת המינהל שלא לסטות מן התנאי האמור בעניינה של העותרת. משכך, איננו נדרשים להכריע בטענות המינהל בנוגע להליך קבלת החלטה 1062 במועצת מקרקעי ישראל ולדחיית העתירה על הסף. עם זאת יצוין, כי החלטתה של העותרת שלא לצרף את בית"ר ירושלים, שנראה כי היא עודנה בעלת זכויות החכירה במקרקעין, כמשיבה לעתירה מעוררת תמיהות. עוד יצוין, כי לא עלה בידי העותרת להציג ביסוס של ממש לטענותיה בדבר הבדלים בין נוסח ההחלטה שנתקבלה בישיבת המועצה מיום 27.7.05 לבין נוסח ההחלטה שפורסם בסופו של דבר. טיעון זה של העותרת נסמך על נוסח של ההחלטה שנשלח ביום 31.7.05 בפקס למר גדי אלפסי, מנכ"ל חברת נכסי ההסתדרות (נדל"ן) בע"מ; ולפיו הדרישה שנקבעה בסעיף 6.1 להחלטה 1062, היא שהתכנית אושרה להפקדה (להבדל מפרסום דבר ההפקדה ברשומות) עד ליום 1.1.05. עיון בנוסח האמור מעלה כי הוא אינו מתיישב עם נוסח הצעת ההחלטה שהובאה בפני המועצה או עם נוסח ההחלטה, כפי שנחתמה על ידי מר אולמרט ביום 29.8.05 בכובעו כיושב-ראש מועצת מקרקעי ישראל. בהקשר זה יצוין עוד, כי עיון בפרוטוקול הדיון במועצה, אותו ביקשה העותרת לצרף כראיה, מלמד אך על ביטול התנאי, שנכלל בהצעת ההחלטה המקורית, בדבר הפקדת התכנית המשנה את הייעוד (או החלטה על הפקדתה בתנאים) עד ליום 1.1.02. טענותיה הנוספות של העותרת, המתייחסות לתשלום דמי חכירה בגין המקרקעין ולפגיעה בזכות הקניין, מופנות למעשה כנגד הוראותיה המהותיות של החלטה 1062. איננו רואים לקבוע מסמרות באשר לטענות אלה, שכן, כאמור, בפני בית משפט זה תלויות ועומדות כיום עתירות, התוקפות את הוראותיה של החלטה 1062. היה ועתירות אלה יביאו לשינוי במצב המשפטי, תוכל העותרת לשוב ולהעלות את טענותיה כנגד ההחלטה, ככל שתימצא לה עילה לכך. עם זאת, ובבחינת למעלה מן הדרוש, נציין כי אף אם העותרת שילמה כטענתה דמי חכירה שנתיים בשיעור של 2% מערך הקרקע, הרי מדובר בשיעור מופחת לעומת השיעור הרגיל של 5%. זאת ועוד, נוכח העובדה שהמקרקעין נשוא העתירה טרם הוקצו לעותרת על ידי המינהל, נראה כי אין בסיס לטענתה בדבר פגיעה בזכות הקניין שלה עקב "הפקעתם" כביכול של המקרקעין; ולכל היותר מדובר בפגיעה שאינה בעלת משקל של ממש. 12. אשר על כן העתירה נדחית. העותרת תישא בשכר טרחת עורך דין בסך 40,000 ש"ח לטובת המינהל. ה נ ש י א ה השופט ח' מלצר: אני מסכים לפסק דינה של הנשיאה, השופטת ד' ביניש. עם זאת רואה אני להעיר באשר לטענה בדבר העיכוב בפרסום ברשומות, כי אילו מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) היה אחראי להשהיה זו – מינעד האפשרויות העיוניות היה משתרע, לגבי דידי, בין הלכת בג"ץ 640/77 ברנובסקי נ' מנהל אגף המכס והבלו, פ"ד לב(2) 75 (1978) (להלן: הלכת ברנובסקי), לבין הלכת בג"ץ 9910/04 בית יצחק שער חפר אגודה להתיישבות חקלאית בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (טרם פורסם, 1.6.2005) (להלן: הלכת בית יצחק). במקרה שלפנינו, העיכוב בפרסום ברשומות נבע מקשיי הטמעה של מערכות מחשב אצל המדפיס הממשלתי ולמינהל לא היה כל קשר לכך. יתר על כן, לא עלה בידי העותרת לבסס אינטרס הסתמכות לגיטימי על מדיניותו הקודמת של המינהל (בדומה לנתונים שהיו ברקע הלכת בית יצחק). בכך שונה המכלול כאן מהנסיבות שעמדו בתשתית הלכת ברנובסקי, ולכן, לשיטתי, אין היא חלה פה וניתן להשאיר את המיון המדויק של ההתפלגות בין שתי ההלכות הנ"ל – לעתיד לבוא. ש ו פ ט השופט א' רובינשטיין: מסכים אני לפסק דינה של חברתי הנשיאה. להערתו של חברי השופט מלצר אציין, כי לטעמי ככלל יש לראות את מוסדות המדינה בראיה אחת כגוף אחד, הגם שהיא רבת זרועות ומוסדות (ראו - אמנם בהקשר אחר, "קרוב" יותר - חוות דעתי (במיעוט) ברע"א 470/08 כרמל התפלה נ' מדינת ישראל (לא פורסם), פסקה י"ט). ואולם, בנסיבות הספציפיות דנא גובר האמור בפסקה 10 לחוות דעתה של חברתי הנשיאה. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש. ניתן היום, כ"ב בניסן התש"ע (6.4.2010). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07068840_N10.doc דז מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il