פסק-דין בתיק בג"ץ 6884/01
בבית המשפט
העליון בשבתו כבית המשפט הגבוה לצדק
בג"ץ
6884/01
בפני:
כבוד השופט ת' אור
כבוד השופטת ד' ביניש
כבוד השופט א' א' לוי
העותר:
נבארת עתיק
נ ג ד
המשיב:
שר הפנים
תאריך הישיבה:
ג' בחשון התשס"ג (09.10.02)
בשם העותר:
עו"ד חורי דאוד אליאס
בשם המשיב:
עו"ד יוכי גנסין
פסק-דין
השופט א' א' לוי:
1. העותרת, ילידת שנת 1984 הינה אזרחית
ישראלית, תושבת שכונת שועפאט בירשלים. בחודש אוקטובר 2000 היא פנתה לסניף הראשי של
הלשכה לעליה ומרשם במשרד הפנים, הנמצא ברחוב שלומציון המלכה בירושלים, וביקשה
שתונפק לה תעודת זהות. על-פי הנטען, בקשתה זו נדחתה מבלי שנדונה לגופה, והיא
הופנתה ללשכה לעליה ומרשם הנמצאת בחלקה המזרחי של העיר.
העותרת פנתה לבית משפט זה בבקשה להוצאתו
של צו-על-תנאי המכוון כנגד שר הפנים, ואשר יחייבו ליתן טעם "מדוע לא יתן
לעותרת שירות של הנפקת תעודת זהות דרך הסניף ראשי של משרד הפנים, הלשכה לעליה
ולמרשם …" שבמערב העיר. את עתירתה ביססה העותרת על שתי עילות, האחת, חריגה
מסמכות, והשניה, פגיעה בעיקרון השוויון בפני החוק. המשיב טען כי דין העתירה
להידחות, הואיל ולהשקפתו לא מתקיימות בה אף אחת מהעילות עליהן היא נסמכת. בתאריך
ט"ו באלול תשס"א (3.9.01) הוצא צו על-תנאי, ולאחר שהוגשו תצהיר תשובה,
תצהירים משלימים, ונשמעו טענות הצדדים, הגיעה השעה להכריע בעתירה.
2. נימוקי העתירה
את עילתה בדבר החריגה מסמכות ביססה
העותרת על הטענה שהיא נדחתה על ידי הלשכה במערב ירושלים בניגוד לנוהל המחייב, כפי
שזה מצא ביטוי במכתבו מחודש פברואר 1999 של מי ששימש כמנהל מינהל האוכלוסין באותה
עת, מר רפאל כהן. מתוך אותו מכתב הפנתה העותרת לאלה:
"1. אזרח ישראלי שמתגורר במזרח ירושלים יכול להתייצב פיסית בלשכת
משרד הפנים במערב ירושלים ולקבל את כל השירותים בלשכה במערב העיר עצמה, כמו שמקבל
כל אזרח אחר המתגורר בירושלים, בין במזרחה ובין במערבה.
2א'. התיקים האישיים של תושבי מזרח ירושלים נמצאים בלשכה האזורית
למינהל אוכלוסין במזרח ירושלים.
ב'. התיקים של התושבים היהודים המתגוררים במזרח ירושלים נמצאים
בלשכה האזורית למינהל אוכלוסין במערב העיר בגלל היותם אזרחים כנ"ל לגבי
אזרחים ערבים המתגוררים במזרח העיר.
ג'. תושב מזרח ירושלים שהתאזרח ופנה ללשכה במערב העיר לקבל את
השירות מוזמן תיקו האישי למערב העיר למתן השירות ותיקו נשאר בארכיב הלשכה.
...
ד'. אזרח תושב מזרח ירושלים יכול לקבל שירותי מינהל אוכלוסין במערב
העיר, במקרים אלו הלשכה מזמינה את תיקו האישי מהלשכה במזרח ירושלים".
כאמור, בפיה של העותרת היתה עילה נוספת.
לטענתה, החלטת המשיבה להפנותה לקבלת השירות במזרח העיר, מהווה פגיעה בעיקרון
השוויון בפני החוק, באשר גלום בה יחס מפלה לרעה כלפיה לעומת אזרח יהודי שקבע את
מושבו במזרח העיר. זה האחרון, כך נטען, יכול לפנות ללשכה במערב העיר ולקבל את
השירות הדרוש לו, ואין עילה שבדין למנוע זאת מהעותרת או לנהוג בה בדרך שונה.
3. תשובת המשיב
א) המשיב עושה אבחנה בין שירותים הניתנים על
ידו ומחייבים עיון בתיקו האישי של מבקש השירות, לבין שירותים שאינם מחייבים עיון
כזה. על הסוג הראשון נמנים אלה: הנפקת תעודת זהות ראשונה או דרכון ראשון; הנפקת
תעודת זהות חדשה במקום תעודה אבודה או תעודה שנגנבה; הנפקת דרכון חדש במקום דרכון
שאבד או נגנב; מתן אשרות שונות, רישום נישואין וגירושין.
השירות אותו ביקשה העותרת, נמנה איפוא על
אלה המחייבים עיון בתיקה האישי, והמשיב הוסיף והסביר כי בטרם הנפקת התעודה נדרשת
בדיקה של כל הנתונים הקיימים במשרד הפנים אודות המבקש, "על מנת שהנפקת תעודת
הזהות הראשונה תיעשה במידת האפשר, על יסוד כלל המידע הנכון, המדויק, והעדכני, אשר
לא תמיד קיים באופן מדויק ועדכני ברישום הממוחשב גרידא" (ראו סעיף 5 לתצהירו
של מר הרצל גדז' מחודש נובמבר 2001). מטעם זה, הוסיף המשיב וטען, לא יכול אזרח
ישראלי לקבל את כל השירותים בכל לשכות המרשם, ולעיתים יידרש לעשות זאת רק בלשכה בה מצוי
תיקו האישי.
ב) באשר לחלוקה בין שתי לשכות המרשם בירושלים
נטען, כי זו אינה מתבססת על מעמדו של מבקש השירות (אזרח או תושב), ולא על מוצאו
הלאומי, אלא על תיחום גיאוגרפי-היסטורי, על פיו נקבע כי תושביהן של השכונות אשר
סופחו לירושלים לאחר מפקד האוכלוסין שנערך ביוני 1967, יפנו ללשכה במזרח העיר,
בעוד שיתר התושבים יפנו ללשכה במערב העיר. על פי חלוקה זו משרתת הלשכה במזרח כ-210
אלף נפש, בעוד שהלשכה במערב משרתת למעלה מ-730 אלף נפש.
המשיב הוסיף וטען, כי גרסת העותרת לפיה
החלוקה בין שתי הלשכות נועדה למנוע מתושבים ערבים לפנות ללשכה במערב העיר, היא
גרסה שאין בה ממש. לעניין זה הוא הפנה לכך שתושביהן הערביים של אבו-גוש, עין ראפא,
בית נקופה, וחלק מבית צפפא, מקבלים שירותים בלשכה שבמערב העיר. זאת ועוד, אזרחים
או תושבי קבע ערביים אשר עברו משכונות מזרח ירושלמיות למערב העיר, הועברו תיקיהם
ללשכה שבמערב, ולשם הם רשאים לפנות לצורך קבלתו של שרות.
מעיניו של המשיב לא נעלמה העובדה כי יהודים
אזרחי ישראל אשר עברו בשנים האחרונות להתגורר במזרח העיר (הרובע המוסלמי, הר
הזיתים, שיח ג'ראח ועוד), מוסיפים לקבל את שירותיו של משרד הפנים בלשכה המערבית.
לעניין זה נטען, כי לאור מספרם הקטן של אזרחים מסוג זה, ולנוכח ההיערכות הביטחונית
אשר היתה נדרשת מהמשיב אם תיקיהם היו מועברים ללשכה המזרחית, הוחלט להותיר תיקים
אלה בלשכה המערבית.
באשר למכתבו של רפאל כהן משנת 1999, טען
המשיב, כי מכתב זה סטה מנהלים אחידים הנהוגים אצלו מימים ימימה, ועל כן גם לא פעלו
על פיו. כך או כך, בחודש מאי 2002 עודכנו הוראות הנוהל להנפקת תעודת זהות ראשונה,
ולפיהן יגיש המבקש את הבקשה ללשכת מנהל האוכלוסין במקום מגוריו.
דיון
4.לעניין החריגה מסמכות
חוששני כי אין בעילה זו כדי לזכות את
העותרת בסעד. אכן, מכתבו של מר רפאל כהן מתאריך 8.2.99 מעורר פליאה, שהרי מדובר
במי שהיה אמור לדעת ולהכיר את הנוהלים הנהוגים בלשכות המרשם, עליהן היה ממונה, על
בוריין. ועל כן תהיתי לנוכח התנערותו של מר הרצל גדז', מי שהחליף בחודש ינואר 2000
את מר כהן בתפקיד מנהל מינהל האוכלוסין, ממכתב זה, עד כדי הגדרתו כמסמך אשר
"סטה מהנהלים האחידים הקיימים מימים ימימה, ועל כן לא פעלו על פיו...".
עם זאת, הלכה היא שבסמכותה של הרשות המנהלית לקבוע נהלים, גלומה גם הסמכות לתקן
נהלים אלה או לשנותם (בג"צ 4492/02 שנקרנקו נ' המנהל הכללי של משרד
הבריאות ואח', פד"י מז(4), 861). מכאן, גם אם תאר רפאל כהן נהלים שהיו
קיימים אותה עת, רשאי היה המשיב לשנותם, ובלבד ש"קיימים טעמים סבירים לכך
העומדים במבחן הביקורת האובייקטיבית, שהרי גם בכך אחד הביטויים של השוויון בפני
החוק" (ראו דבריו של כב' הנשיא שמגר בבג"ץ 47/91, ניימן נ' פרקליטות
המדינה, פד"י מה(2), 872, 876). אני סבור כי טעמים אלה מתקיימים במקרה
הנוכחי, וכוונתי לשניים: ראשית, חלוקת השרות הניתן על ידי המשיב לאוכלוסיה אשר
מתגוררת בתחום שיפוטה של ירושלים, וריכוז התיקים האישיים בשתי לשכות, היא חלוקה
מוצדקת ומתבקשת עקב גודלה של האוכלוסייה; שנית, יש היגיון רב בהנחיה לפיה תוצא
תעודת זהות ראשונה לאחר בדיקת נתוניו של המבקש מול אלה המופיעים בתיקו האישי,
הואיל ומדובר במסמך אשר עתיד ללוות את העותרת לאורך זמן, ולשמש מקור ממנו יועתקו
פרטי הזיהוי שלה בכל אשר תפנה. כך או כך, לעניינה של עתירה זו חשוב להדגיש עוד, כי
לא הובאה בפנינו ולו דוגמה אחת ממנה ניתן להסיק כי בעבר נהגו על פי הנוהל המתואר
במכתבו של מר רפאל כהן, ועל כן גם מטעם זה אין סיבה לדחות את הסברו של המשיב.
השאלה הנוספת היא, כמובן, אם פועל המשיב על פי נוהג זה באופן שוויוני, ולכך יש
כמובן זיקה לשאלת ההפליה בה אעסוק להלן.
5.הפלייה - האמנם?
כידוע, "הפליה פסולה פירושה יחס
שונה אל שווים; פירושה יחס בלתי שווה ובלתי הוגן למי שראויים לאותו יחס..."
(בלשונו של כב' השופט ת' אור בבג"צ 803/88, 678/88, כפר ורדים ואח' נ' שר
האוצר ואח', פד"י מג(2), 501, 507). אך נאמר שם גם (ראו בעמ' 508) כי:
"לא כל הבחנה ביחס הרשות אל אזרחיה, בין אזרח למשנהו, מהווה
הפליה. לעתים יש הצדקה להבחנה כזו, בשל שוני כזה או אחר בין השניים, וכבר נאמר
ש'לא כל הבדלה בין סוגי בני אדם שונים קרויה 'הפליה'. גלום בו במושג הפליה הרעיון
של אי-הגינות שבנהיגה בין שווים'... ההפליה, להבדיל מהבחנה בין פלוני למשנהו,
משמעותה מנהג שרירותי של איפה ואיפה, שאין לו הצדקה בשל העדר שוני הגיוני
משמעותי...".
(ראו לעניין זה גם בג"צ 1703/92, ק.א.ל. קוי
אויר למטען בע"מ נ' ראש הממשלה ואח', פד"י נב(4), 193, 212 מול האות ו';
בג"צ 6698/95, קעדאן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פד"י נד(1), 258, 272).
הטענה בדבר הפלייתה של העותרת על בסיס
לאומי, אינה עומדת במבחן הביקורת, וזאת לנוכח העובדה שהלשכה במערב העיר משרתת גם
אוכלוסיה ערבית אשר גרה בשכונות אשר היו בתחומי העיר לפני שנת 1967. נדמה כי
הדוגמה הטובה ביותר לכך שהמשיב מקפיד לקיים את החלוקה הגיאוגרפית-היסטורית אותה
קבע, היא שכונת בית צפפא. מחציתה של שכונה זו היתה בתחום השיפוט של העיר גם לפני שנת
1967, והתושבים שם זכאים לקבל את שירותיו של המשיב בלשכה שבמערב העיר. מאידך, ומכוח
אותה חלוקה, מופנים תושביה של המחצית האחרת של השכונה ללשכה המזרחית.
טענה אחרת של העותרת שעל פני הדברים נראה
כי יש בה היגיון רב, נובעת מכך שיהודים אזרחי ישראל אשר קבעו את מגוריהם בשכונות
אשר סופחו לתחום השיפוט של ירושלים לאחר מפקד האוכלוסין של שנת 1967, מקבלים כיום
את שרותיו של המשיב במערב העיר, בעוד שהתושבים הערביים באותן שכונות מקבלים שרות
זה בלשכה שבמזרח. לכאורה, ועל פי הנוהלים אותם קבע המשיב, היו תיקיהם של תושבים
יהודים אלה צריכים להימצא בלשכה שבמזרח העיר, ושם היו אמורים לקבל את שרותיה של
לשכת המרשם, בעיקר באותם מקרים בהם מתחייב עיון בתיקו האישי של מקבל השרות. אך
עובדה היא שאין נוהגים כך, ולעניין זה יש בפיו של המשיב הסבר אשר על פי השקפתי,
לפחות לעת הזו, נכון לקבוע כי הוא אינו נגוע בהפליה. המשיב תלה את קולר האשם במצב
הביטחוני השורר כיום במזרח העיר, והסכנה הכרוכה בהפנייתם של תושבים יהודים ללשכת
המרשם המצויה שם. למרבה הדאבה, חשש זה אינו קלוט מן האוויר, ומציאות חיינו מלמדת
שהוא עלול להתממש ואף להסתיים בפגיעות בנפש. כמובן, ניתן להתגבר גם על מכשול זה על
ידי נקיטתם של אמצעי ביטחון מתאימים, אך נדמה כי לכול ברור, שאמצעים אלה, בהתחשב
ברמת הסיכון הגבוהה, כרוכים בהקצאה של כוח-אדם רב וממון ניכר, וספק אם המדינה
יכולה לעמוד בהם בימים אלה, כאשר הקופה הציבורית חסרה, והמטלות אשר רובצות על שכמם
של כוחות הביטחון הן רבות.
מכאן התוצאה, שזהו מסוג המקרים שגם אם
נוהגת בו הרשות המנהלית בדרך שונה בין שווים, היא עושה זאת מטעמים סבירים וראויים,
ולא ממניע שמקורו בהפליה. עם זאת, מצאנו צורך להעיר, כי ספק אם עתירה זו היתה באה לעולם,
לו היתה זוכה העותרת כמו אחרים הפונים ללשכה שבמזרח העיר, לקבל שרות נאות ובתנאים
הולמים. סוגיה זו באה בפני בית המשפט זה במספר הזדמנויות, ועל פי הנאמר בתצהירו של
מר גדז' נראה כי מאז ננקטו צעדים לשיפור המצב, וטוב יעשה המשיב אם יתמיד בכך,
הואיל ונראה כי המצב רחוק מלהניח את הדעת.
לנוכח כל האמור, דעתי היא שדינה של
העתירה להידחות, וכך אני מציע לחברי לעשות. בנסיבות המקרה אין צו להוצאות.
ש ו פ ט
השופט ת' אור:
אני
מסכים.
ש ו פ ט
השופטת ד' ביניש:
מסכימה אני עם התוצאה אליה הגיע חברי
השופט א' לוי ומצטרפת אני להערתו בשולי פסק דינו. אוסיף עוד בענין זה הערה משלי.
לכאורה אין לאזרח או תושב המבקש לקבל את שירותי משרד הפנים זכות המקימה לו עילת
ביקורת שיפוטית, לענין החלוקה האדמיניסטרטיבית שקבע המשרד לצורך מתן שירותי המרשם.
עם זאת, אילו הוכחה העילה של הפליה כפי שנטענה על ידי בא-כוח העותרת, הרי שהיה בכך
כדי להצדיק התערבותו של בית משפט זה. אלא ששוכנעתי כי אותה טענת הפליה, כפי שיוחסה
למשיב, לא הוכחה.
מתשובת המדינה עולה כי החלוקה בין לשכות
המרשם בירושלים מבוססת על חלוקה גיאוגרפית-היסטורית בין תושבי השכונות הותיקות
שהיו קיימות במזרח העיר בשנת 1967 בעת הנהגת הסדרי הממשל הישראלי לבין חלקי העיר
שממערב והשכונות החדשות שהוקמו במזרח העיר לאחר 1967. מהנתונים שהובאו לידיעתנו
מתברר כי התושבים המתגוררים במערב ירושלים – באזורים שהיו חלק מהעיר לפני 1967 –
ערבים ויהודים, מקבלים שירותי מרשם בלשכה שבמערב העיר, וכך גם התושבים של
"השכונות החדשות" במזרח העיר: כך לדוגמא, תושבי רמות, הגבעה הצרפתית או
גילה, ערבים כיהודים מקבלים שירותי מרשם במערב ירושלים. החלוקה אם כן, אינה כנטען
בעתירה על בסיס מפלה מלכתחילה, אלא חלוקה גיאוגרפית. זאת למעט מספר קטן יחסית של
אזרחים יהודים, המתגוררים בשכונות ותיקות במזרח העיר, אשר ביחס אליהם העלה המשיב
טענה של קושי בטחוני בהפנייתם בעת הזאת להתייצב בלשכה שבמזרח העיר.
אף על פי כן, ניתן להבין ללבה של העותרת
כיוון שהחלוקה בין לשכות המרשם מביאה לתוצאה בלתי שוויונית ברמת השירות, ובתנאים
שבהם צריך לעמוד כל הנזקק לשירותי המרשם במזרח ירושלים. המצב הקשה בלשכת המרשם
שבמזרח העיר נוטע בקרב הנדרשים לשירותיה רגשות קיפוח ומרירות.
מקובל עלי שקיימים קשיים אובייקטיביים
במתן השירות כאשר רבים מהתושבים שבשכונות המזרח ירושלמיות זקוקים לבירור בקשות
מורכבות, ובהתחשב בצורך בעובדים יודעי השפה הערבית ובמיוחד כשנלוות לכך בימים אלה
גם בעיות בטחון רציניות. אמנם, על פי התצהירים שניתנו מטעם המשיב בתשובה לעתירה זו
ובתשובות לעתירות קודמות, מוכנה אני להניח כי חל שיפור בתנאים ובשירות בלשכה המזרח
ירושלמית; עם זאת נראה כי המצב רחוק מלהניח את הדעת.
בנסיבות שנוצרו, על המשיב לפעול ביתר
נמרצות לשינוי התנאים ולהשוואת השירות בשתי לשכות המרשם בעיר. עוד אוסיף כי סבורה
אני שיש מקום לבחון מחדש את החלוקה האדמיניסטרטיבית ולבדוק אם אין להעמידה על בסיס
שונה נוכח חלוף הזמן והשינויים שחלו בשטח מאז נקבעה ב-1967. כמובן שבדיקה כזו
מחייבת הערכות מתאימה, וזו ודאי תארך זמן.
אשר על כן, בנסיבות הקיימות מצטרפת אני
למסקנתו של חברי כי דין העתירה להידחות.
ש ו פ ט ת
הוחלט כאמור בחוות דעתו של השופט א' א'
לוי.
ניתן היום, י"א בטבת
תשס"ג (16.12.02).
ש ו פ ט ש ו פ ט
ת ש ו פ ט
_________________
העתק מתאים למקור 01068840_O07.doc/ שמ
נוסח זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
שרה ליפשיץ – מזכירה ראשית
בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444
בית המשפט פתוח להערות והצעות:
[email protected]
לבתי המשפט אתר באינטרנט: www.court.gov.il