מדינת ישראל נ. בית הדין הארצי לעבודה

החלטה בתיק בג"ץ 6871/03 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6871/03 בפני: כבוד המשנה לנשיא ת' אור כבוד השופט א' מצא כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופט א' ריבלין כבוד השופט א' א' לוי העותרת: מדינת ישראל נ ג ד המשיבים: 1. בית הדין הארצי לעבודה 2. הסתדרות העובדים הכללית החדשה 3. הסתדרות העובדים הכללית החדשה האגף לאיגוד מקצועי 4. דליה נוי 5. דבורה מרדר 6. אריה סומר 7. מרים טאו 8. התאחדות התעשיינים בישראל 9. קרן מקפת מרכז לפנסיה ותגמולים א.ש. בע"מ 10. קרן הגימלאות המרכזית של עובדי ההסתדרות בע"מ 11. קרן ביטוח ופנסיה לפועלים חקלאים ובלתי מקצועיים בישראל 12. מבטחים מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים בע"מ עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים בשם העותרת: עו"ד נורית אלשטיין ועו"ד קובי אמסלם בשם המשיבים 1, 2, 7-4: עו"ד בעז בן צור, עו"ד צבי אגמון, עו"ד עודד נשר ועו"ד אבינועם כהן בשם המשיב 3: עו"ד רונית טנא-פרצ'יק ועו"ד דורון יפת בשם המשיב 12: עו"ד חנה גרבל פסק דין כמוסכם על בעלי הדין, התקיים הדיון בעתירה זו כאילו הוצא בה צו על תנאי. 1. הסתדרות העובדים הכללית החדשה, האגף לאיגוד מקצועי (להלן: ההסתדרות) ו-6 אחרים - המשיבים 7-2 אשר בפנינו - הגישו לבית הדין הארצי לעבודה (להלן: בית הדין הארצי) בקשת צד לדיון בסכסוך קיבוצי למתן שורה של סעדים. הבקשה הוגשה לבית הדין הארצי על יסוד הוראת סעיף 25(1) לחוק בית הדין לעבודה, תשכ"ט-1969 (להלן: סעיף 25(1)), אשר זה נוסחו: "לבית הדין הארצי הסמכות הייחודית לדון - (1) בתובענה בין מי שיכולים להיות צדדים להסכם קיבוצי כללי כמשמעותו בחוק הסכמים קיבוציים בעניין קיומו תחולתו פירושו ביצועו או הפרתו של הסכם קיבוצי או הסדר קיבוצי אחר או בכל ענין אחר הנובע מהם, או בענין תחולתו פירושו, ביצועו או הפרתו של כל דין". הבקשה הוגשה על רקע חקיקתו של פרק י"ד לחוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), תשס"ג-2003 (להלן: החוק המתקן). טענת ההסתדרות היא, שעקב הוראות החוק המתקן, התאחדות התעשיינים, אשר הינה צד להסכמים קיבוציים עם ההסתדרות, נמנעת מלמלא הוראות הנכללות בהסכמים אלה והנוגעות (לפי הנטען) לזכויות פנסיה של העובדים. ההסכמים אליהם מתייחסת הבקשה הם, בין היתר, ההסכם הקיבוצי הכללי בין ההסתדרות לבין התאחדות התעשיינים מיום 4.6.79, אשר הוגדר בבקשה כ"הסכם הפנסיה בתעשיה", וההסכם הקיבוצי הכללי - הסכם מסגרת מיום 1.8.88 (להלן: ההסכמים הקיבוציים). העתירה העיקרית של המשיבים 7-2 בבקשתם היא, שיוצהר שההסכמים הקיבוציים שרירים וקיימים, וכי הזכויות הפנסיוניות של העובדים, עליהן חלים ההסכמים הקיבוציים, לא שונו במאום. המשיבים 7-2 מודעים לכך שקיום הוראות החוק המתקן מצד התאחדות התעשיינים, יביא בעקבותיו לאי מלויין של חלק מהוראות ההסכמים הקיבוציים, על כן מבקשים המשיבים 7-2 שבית הדין הארצי יוסיף ויחליט, וזאת מכוח סמכותו הנגררת, שהוראות החוק המתקן אינן תקפות, וזאת מנימוקים המפורטים בעתירתם. אכן, עמדת התאחדות התעשיינים היא, שלו הדבר היה תלוי בה, הרי שהיא וחבריה היו ממשיכים לנהוג בהתאם לתנאי ההסכמים הקיבוציים. אך נוכח קיום "מכשלת" הוראות החוק המתקן, נמנע מהם הדבר. ובמילים אחרות, כי בכוונתם לפעול על פי החוק המתקן, והתוצאה היא שלא יוכלו למלא חלק מההתחייבויות על פי ההסכמים הקיבוציים. העותרת, מדינת ישראל, אשר צורפה כצד להליכים בבית הדין הארצי, טענה בפניו טענה מקדמית, על פיה אין לבית הדין סמכות לדון בענין. בתמצית, טענתה האחת היתה שלא נתמלאו תנאי סעיף 25(1), ועל כן אין לבית הדין הארצי סמכות לדון בבקשה. לחילופין הוסיפה טענה, על פיה בקשת המשיבים 7-2, במהותה, הינה תקיפת חוקתיותו ותקפותו של החוק המתקן, ובנושא זה ראוי היה לפנות בעתירה לבית המשפט הגבוה לצדק בתקיפה ישירה ולא לפנות לבית הדין הארצי אשר יידרש לדון בתקיפת החוק המתקן בעקיפין, מכוח סמכות נגררת. בית הדין הארצי דחה בהחלטת ביניים שניתנה על ידו (ברוב דעות) את טענתה המקדמית של המדינה. כנגד החלטתו זו, על פיה הוא מוסמך לדון בבקשת המשיבים 7-2, הוגשה העתירה שבפנינו. 2. באי כוח בעלי הדין טענו ארוכות בכתב והוסיפו טענות על פה. בסופם של דברים, הגענו למסקנה כי דין העתירה להידחות. ראשית, כפי שהוברר בפנינו, בין ההסתדרות לבין התאחדות התעשיינים קיימת מחלוקת אמיתית בדבר קיום תנאי ההסכם הקיבוצי. אמנם מחלוקת זו נולדה עקב חקיקת החוק המתקן, ורק בשל קיומו של האחרון אין התאחדות התעשיינים מוכנה או יכולה לעמוד בתנאי ההסכמים הקיבוציים. אך יהיה הטעם לכך אשר יהיה, ויהיו המוטיבציות של התאחדות התעשיינים אשר יהיו, עובדה היא שכפועל יוצא של החוק המתקן אין התאחדות התעשיינים עומדת לקיים תנאים מאלה הנכללים בהסכמים הקיבוציים. בנסיבות אלה, מתקיימים התנאים אשר בסעיף 25(1), המקנים לבית הדין הארצי סמכות לדון בעניין. להסתדרות יש עניין בקיום ההסכמים הקיבוציים במלואם על ידי התאחדות התעשיינים. כך יובטח, לטענתה, המשך פעילותה והפעלתה של מערכת הפנסיה הקיימת. מכיוון שלטענתה, ומנימוקים המופיעים בבקשתה, לחוק המתקן אין תחולה, רשאית היתה לעתור לבית הדין הארצי על מנת שיצהיר על תקפות כל תנאי ההסכמים הקיבוציים. וזה הסעד בו היא מעוניינת. העובדה שכדי לזכות בסעד זה יידרש בית הדין הארצי לדון ולהכריע - מכוח סמכותו הנגררת, שלא בתקיפה ישירה - בשאלת תקפותו של החוק המתקן, אינה משמיטה את הקרקע מתחת לסמכותו. על פי המצב המשפטי כיום, אם במסגרת הכרעה בהליכים שבפניו נדרש בית משפט גם להכריע בשאלת תקפותו של חוק, רשאי הוא להכריע בכך ככל שהדבר נדרש לעניין הנדון בפניו, ותהיה להחלטתו תחולה מחייבת לגבי המתדיינים שבפניו. 3. יש הסבורים, וביניהם המדינה, שבשאלת תקפותו של חוק כמו בענייננו, גם אם מוסמך בית הדין הארצי לדון בכך בגררה, ראוי היה לנקוט בדרך של תקיפה ישירה של החוק, בעתירה לבית משפט זה. אפשר שכך הוא, ואפשר, שכמו לשיטת המשיבים, טוב הדבר שהמחלוקת בענייננו תתלבן תחילה בבית הדין הארצי, אשר לו המומחיות במשפט העבודה והביטחון הסוציאלי. כך או כך, הננו סבורים, כי משנקבע שלבית הדין הארצי יש סמכות לדון בעניין, אין לבטל את החלטתו בדבר היותו מוסמך לדון בעניין, אפילו דעת ראשונים עדיפה על דעת אחרונים. די באמור לעיל כדי לדחות את העתירה, ככל שהיא נוגעת לעתירה המכוונת כנגד התאחדות התעשיינים, מבלי שנראה צורך לדון בנימוקים נוספים של בית הדין הארצי בהחלטתו נשוא עתירה זו. 4. העתירה של המשיבים 7-2 לבית הדין כוללת גם בקשה להצהרה בדבר בטלותו של החוק המתקן. ברי, שהצהרה כזו יכולה להינתן, כמבואר לעיל, רק במסגרת הסמכות הנגררת, וכוחה יהיה יפה אך ביחס לסכסוך אשר בין ההסתדרות להתאחדות התעשיינים. 5. המדינה צורפה כצד לעתירה, וכשעסקינן בטענה בדבר בטלותו של חוק, טוב הדבר שהמדינה תהיה מיוצגת בהליך. אך העתירה כוללת גם בקשה לסעד נגד המדינה, והוא להורות לה שלא לפגוע ביישום ההסכמים הקיבוציים החלים על עמיתי קרנות הפנסיה ולחייבה לקיים את החלטת הממשלה מספר 5156 מיום 29.3.95. סעד זה אינו נכלל במסגרת "תובענה בין מי שיכולים להיות צדדים להסכם קיבוצי כללי כמשמעותו בחוק הסכמים קיבוציים", כמובנה בסעיף 25(1). מכאן, שסעד זה חורג ממסגרת סמכותו של בית הדין הארצי לפי סעיף 25(1). 6. על סמך כל האמור לעיל, נדחית העתירה, בכפוף לאמור בפיסקאות 4 ו-5 לעיל. בנסיבות המקרה, אין צו להוצאות. המשנה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט השופט א' א' לוי: לצערי אינני יכול להצטרף לדעתו של חברי, כב' המשנה לנשיא, השופט ת' אור, מטעמים שונים, ובחרתי להתמקד באחד מהם בלבד. 1. בעתירה שהוגשה לבית הדין הארצי לעבודה, ביקשו משיבים 7-2 לקבל סעדים אלה: א. להצהיר כי הסכמים קיבוציים כלליים הקיימים בין משיבה 2, הסתדרות העובדים הכללית החדשה, למשיבה 8, התאחדות התעשיינים בישראל, בקשר לזכויותיהם הפנסיוניות של עובדים - הם הסכמים המוסיפים להיות תקפים. ב. להורות לעותרת, מדינת ישראל, שלא לפגוע ביישום ההסכמים הקיבוציים הכלליים החלים על עמיתיהן של קרנות הפנסיה. ג. להצהיר על בטלותו של פרק י"ד לחוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004-2003), התשס"ג-2003 (להלן - "החוק"). לעניין זה נטען, כי פרק י"ד לחוק לא התקבל ברוב של 61 חברי כנסת, והוא פוגע בזכויות יסוד שלא לתכלית ראויה, ובמידה העולה על הנדרש. 2. סעיף 25 לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט-1969, הוא מקור סמכותו הייחודית של בית הדין הארצי לדון, בין היתר, בזו: "(1) ... תובענה בין מי שיכולים להיות צדדים להסכם קיבוצי כללי כמשמעותו בחוק הסכמים קיבוציים בעניין קיומו, תחולתו, פירושו, ביצועו או הפרתו של הסכם קיבוצי או הסדר קיבוצי אחר או בכל עניין אחר הנובע מהם, או בעניין תחולתו, פירושו, ביצועו או הפרתו של כל דין". סעיף 25(1) קובע אפוא שני תנאים מצטברים אותם יש למלא כדי לבוא בשעריו של בית הדין הארצי לעבודה. הראשון, מתייחס לזהותם של אלה היכולים להגיש תובענה מכוחו, והאחר, מגדיר את מהות התובענה אותה ניתן להגיש. להשקפתי, וככל שהדברים נוגעים לעותרת, לא מתקיימים בעתירתה של משיבה 2 בפני בית הדין הארצי לעבודה אף אחד משני תנאים אלה, ולהלן אבהיר את עמדתי: א. סעיף 2(2) לחוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז-1957, מגדיר מהו "הסכם קיבוצי כללי", ומהגדרה זו אתה למד על אלה היכולים להיות צד לו, לאמור, ארגון-עובדים יציג, מחד, וארגון מעבידים, מאידך. אין צורך לומר כי המדינה אינה "ארגון עובדים", אולם היא גם אינה "ארגון מעבידים", וממילא היא לא נכנסת לגדרם של בעלי-הדין בהם עוסק סעיף 25(1), היינו, "מי שיכולים להיות צדדים להסכם קיבוצי כללי". ב. אולם חוששני, שגם אם היתה מצליחה משיבה 2 לדלג מעל המשוכה הנזכרת בסעיף (א) לעיל, עדיין ניצבה בפניה משוכה נוספת, שלהשקפתי, עליה היא לא הצליחה להתגבר. כוונת הדברים לכך, שמלשונו של סעיף 25 אתה למד, שגם אם המלה "סכסוך" לא כלולה בו, אין ספק שהוא נועד ליישב מחלוקות שנתגלעו בין צדדים להסכמים קיבוציים כלליים. לפיכך, כדי שבית הדין הארצי לעבודה יקנה סמכות לדון בעתירתה, היה על משיבה 2 להצביע על מחלוקת שנפלה בינה למשיבה 8, מחלוקת שלא נמצא לה פתרון, ומכאן הצורך ליישבה באמצעות פנייה לערכאה שיפוטית. אם משיבה 2 היתה מצליחה להצביע על מחלוקת מסוג זה, ולאור הדין הקיים, אפשר שהיתה נסללת בפניה הדרך לבקש את הכרעת בית הדין הארצי גם בשאלת חוקיותו של החוק, כשאלה שבגררה. כדי להשיב על שאלה זו, עיינתי ושבתי ועיינתי בעתירתה של משיבה 2, ומסקנתי היא שלאחר שאתה פושט ממנה את אותן מחלצות מלאכותיות בהן הולבשה, אינך יכול שלא להגיע למסקנה, כי בינה למשיבה 8 לא קיימת מחלוקת אמיתית כלשהי וגם לא אבק של מחלוקת, המחייבים את הכרעתו של בית הדין הארצי לעבודה. אדרבא, מתוך טיעוניהם של באי-כוחה של משיבה 8 (ראו סעיף 12 לתגובתם) אתה למד, כי הם, כמו משיבה 2, רואים את עצמם מחויבים על פי ההסכמים, ואין כל ספק שהיו מוסיפים למלא אחריהם, גם ללא צורך בהכרעה שיפוטית, לולא מצוותו של החוק. במצב זה כל אשר היה על משיבה 2 לעשות, הוא ללכת בדרך המלך ולנסות לסלק מעל דרכה של משיבה 8 את המכשלה אותה יצר החוק החדש. את זאת היתה יכולה לעשות רק בדרך של תקיפה ישירה של החוק בפני בית משפט זה, אך מטעמים השמורים עמה בחרה ללכת בדרך אחרת, שלהבנתי אינה פתוחה בפניה. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפיסקה של 6 של פסק דין הרוב. ניתן היום, טו' בכסלו תשס"ד (10.12.2003). המשנה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ /עכב העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 03068710_E07.doc מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il