פרחיה ואח' נ' הפנים ואח'

5 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 68654-03-25 לפני: כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופט אלכס שטיין כבוד השופטת רות רונן העותרים: 1. חיים פרחיה 2. לייזה גולדברג-פרחיה נגד המשיבים: 1. שר הפנים 2. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה תל אביב 3. הוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרים: עו"ד נעה פייס בשם המשיבים 2-1: בשם המשיבה 3: עו"ד מיה ציפין עו"ד תמר מדר; עו"ד אסף הראל פסק-דין השופטת רות רונן: במוקד העתירה שלפנינו – החלטת המשיב 1, שר הפנים (להלן: השר) לדחות את בקשת העותרים להארכת מועדים להגשת תביעת פיצויים לפי סעיף 197(ב) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה). בקליפת אגוז, הרקע לדברים הוא כדלקמן: החל משנת 2008 העותרים הם בעלי זכויות במקרקעין בעיר הרצליה (להלן: המקרקעין). בסמוך למקרקעין בנוי בית כנסת עולי לוב אשר בו מתפללים חלק מתושבי השכונה (להלן: בית הכנסת). מהעתירה עולה כי בית הכנסת נבנה בשנות ה-50, כאשר הוא חורג אל תוך תחום המקרקעין שבחכירת העותרים. בשנת 2017 יזמה המשיבה 3, הוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה (להלן: הוועדה המקומית), את תכנית הר/2351 שתכליתה להסדיר את השימוש הקיים בבית הכנסת באופן קבוע – היא התכנית נושא העתירה שלפנינו (להלן: התכנית). התכנית אושרה ביום 29.1.2018 בהחלטת המשיבה 2, היא הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב (להלן: הוועדה המחוזית) – ופורסמה למתן תוקף ביום 20.9.2018. יצוין כי בשנת 2015, בטרם אישור התכנית, אישרה הוועדה המחוזית תכנית שהתירה שימוש במקרקעין כבית כנסת כשימוש זמני (תכנית הר/2029; להלן: התכנית הקודמת). ביום 28.3.2022 הגישו העותרים בקשה להארכת מועדים להגשת תביעת פיצויים מכוח סעיף 197(ב) לחוק התכנון והבניה (להלן: הבקשה להארכת מועד). נזכיר כי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה מאפשר בתנאים מסוימים למי שנפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך של הפקעה, להגיש תביעת פיצויים על נזקים שנגרמו להם בעקבות התכנית. סעיף 197(ב) קובע כי תביעה לפיצויים כאמור יכולה להיות מוגשת בתוך תקופה של שלוש שנים מיום תחילת תוקפה של התכנית, אך שר הפנים להאריך את התקופה האמורה "מטעמים מיוחדים שיירשמו". העותרים טענו בבקשה להארכת מועד כי בשל סיבות אישיות ועניינים רפואיים לא יכלו להגיש את הבקשה במועדה. העותרים פירטו על אודות מצבם הרפואי של העותר 1 ושל בני משפחה נוספים שלהם, ואף צירפו אישורים רפואיים רלוונטיים – וטענו כי בשל הנסיבות המתוארות יש מקום להיעתר לבקשתם להארכת מועד. זה המקום לציין כי בקשת העותרים להארכת מועד הוגשה בחלוף כשלושה חודשים וחצי מהמועד האחרון להגשת התביעה – באשר חלפו שלוש שנים מיום פרסום התכנית למתן תוקף (ביום 20.9.2018), בצירוף תקופת הארכה שניתנה בעקבות התפרצות מגפת הקורונה (תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (דחיית מועדים בענייני תכנון ובנייה ותנאים למתן תעודת גמר), התש"ף-2020). ביום 12.2.2025 החליט שר הפנים לדחות את הבקשה להארכת מועד (להלן: ההחלטה או החלטת השר). במסגרת ההחלטה, תוארו עמדות הוועדה המקומית והוועדה המחוזית אשר התנגדו לבקשה זו. כמו כן, הובאה עמדת הצוות המקצועי במנהל התכנון אשר מסייע לשר בגיבוש ההחלטה בבקשות להארכת התקופה להגשת תביעת הפיצויים (להלן: הצוות המקצועי), אותה אימץ שר הפנים כפי שהיא ודחה את הבקשה. על פי עמדת הצוות המקצועי כפי שהובאה בהחלטה, בהתאם לחוזר מנכ"ל משרד הפנים 2001/1 (להלן: חוזר המנכ"ל), יש להתחשב באיחור בהגשת תביעת הפיצויים מטעמים רפואיים רק כאשר נמנע מהמבקש לדעת על קיומה של התכנית או אישורה בעקבות מצבו הרפואי. ואולם, כך נקבע, במקרה דנן העותרים ידעו היטב על קיומה של התכנית ועל אישורה, שכן הם ניהלו מספר הליכים משפטיים נגדה במקביל. צוין כי העותרים הגישו עתירה מינהלית כנגד ההחלטה לאשר את התכנית, וכן ערעור על פסק הדין שבו נדחתה העתירה (עת"מ 66933-03-18; עע"מ 3384/19). כן מנהלים העותרים ערר פעיל על דחיית תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק בעניין התכנית הקודמת; ובנוסף לכל אלה הם הגישו תביעה נזיקית נגד שכניהם ונגד הוועדה המקומית. על פי עמדת הצוות המקצועי כפי שהובאה בהחלטת השר – מכלול הליכים אלה, וכן העובדה שהעותרים לא ציינו את דבר קיומם בבקשה להארכת מועד, מלמדים כי העותרים ידעו על אודות התכנית, ומכאן שיש לדחות את בקשתם. על החלטה זו של שר הפנים הוגשה העתירה שלפנינו. תמצית טענות הצדדים העותרים טוענים כי נימוקי הצוות המקצועי שעליהם הסתמך השר הם שגויים. נטען כי הנימוק המרכזי של החלטת השר הוא שבהינתן ההליכים שניהלו העותרים לאורך השנים בעניין התכנית – ניתן להסיק כי הם ידעו על אודות התכנית, ומכאן שיש לדחות את בקשתם. אלא שהעותרים ציינו במפורש בבקשה להארכת מועדים כי הם ידעו על התכנית, וביקשו מתן הארכה מטעם אחר – לאור העובדה שבשל מצבם הרפואי נבצר מהם לממש את זכות התביעה, הגם שידעו על התכנית. לשיטתם של העותרים, חוזר המנכ"ל קובע כי אף כאשר המבקש ידע על קיומה של התכנית, עשויות סיבות אישיות שמנעו ממנו את היכולת לממש את זכות התביעה להצדיק לעיתים את קבלת הבקשה. העותרים טוענים כי המסקנה ההפוכה היא הנכונה – ההליכים המשפטיים הרבים שהם ניהלו, במקביל לנסיבות הרפואיות שהגבילו את יכולתם להגיש את תביעת הפיצויים, הכבידו את הנטל שהיה עליהם ומנעו מהם להגיש את התביעה במועד. עוד מדגישים העותרים כי מדובר באיחור קצר מאוד של שלושה חודשים וחצי; כי נגרמה להם פגיעה חמורה בזכות לקניין; כי ההתיישנות הקבועה בסעיף 197(ב) היא התיישנות דיונית בלבד – ולא התיישנות מהותית; וכי החלטת השר בבקשתם ניתנה שלוש שנים לאחר הגשת הבקשה – בשיהוי חמור ובניגוד לחובתו לענות בתוך זמן קצוב. המשיבים 2-1 (להלן: המשיבים) סבורים כי דין העתירה להידחות. לשיטתם, ההסדר הקבוע בסעיף 197 לחוק התכנון והבנייה נועד לאזן בין האינטרס הלגיטימי של הפרט לתבוע פיצוי בגין נזקי התכנית, לבין הציפייה הלגיטימית של הרשות המבקשת לתכנן את תקציביה העתידיים. בהינתן האיזון שנקבע – תקופת התיישנות של שלוש שנים להגשת התביעות – על השר להשתמש בסמכותו להאריך את התקופה שנקבעה על ידי המחוקק רק במקרים חריגים שבהם יש אינטרס אחר שיש לבכר אותו על פני האינטרס של הרשות לכלכל את צעדיה התקציביים. לעמדת המשיבים, העותרים לא הצביעו על "טעמים מיוחדים" שיש בהם כדי להטות את הכף מנקודת המוצא הקבועה בחוק – ולכן החלטת השר התקבלה בדין. המשיבים סבורים כי העובדה שהעותרים ניהלו באופן פעיל הליכים רבים בתקופה הרלוונטית, אינה מתיישבת עם הטענה כי נסיבותיהם האישיות מנעו מהם להגיש את תביעת הפיצויים. זאת, כאשר נסיבות אלה לא מנעו מהם את הגשת יתר ההליכים וניהולם. עוד נטען כי בכל הנוגע לשיקול דעתו של השר, אין נפקות למעמדה של ההתיישנות לפי סעיף 197 כהתיישנות דיונית להבדיל ממהותית. מעבר לכך, טוענים המשיבים כי למרות שנפל שיהוי בהחלטת השר – אין בכך כדי לגבש עילת התערבות בהחלטתו. הוועדה המקומית, המשיבה 3, מתנגדת אף היא לעתירה. לשיטתה, העותרים לא הצביעו על נסיבות מיוחדות המצדיקות הארכת מועד. זאת מאחר שהעותרים ידעו על האפשרות להגיש את התביעה ולא עשו כן; כאשר הם היו מלווים בסיוע משפטי בהליכים השונים בהם נקטו; וכשהעותרת היא עורכת דין במקצועה. הוועדה המקומית עומדת על כך שהטענה כי לא עלה בידי העותרים להגיש את התביעה כאשר במקביל הם מנהלים הליכים משפטיים רבים ביחס למקרקעין – היא מוקשית ואין מקום לקבלה. דיון והכרעה לאחר שעיינו בעתירה ובתגובה לה, על נספחיהן, מצאנו כי דינה להידחות בהיעדר עילה להתערבותנו. סעיף 197 לחוק התכנון והבניה מזכה בנסיבות מסוימות בעל זכות במקרקעין בפיצוי בגין תכנית אשר פוגעת בזכויות הנתונות לו בקרקע או באפשרויות השימוש שלו בה. בהתאם לכך, זכאי בעל מקרקעין הנמצאים בתחום תכנית או גובלים עמה, אשר נפגעו על ידי התכנית, להגיש תביעה כנגד הוועדה המקומית. אלא שהאפשרות להגיש תביעת פיצויים בגין הפגיעה התכנונית במקרקעין מוגבלת בזמן – ולפי סעיף 197(ב) ניתן לממש אותה רק בתוך תקופה מוגדרת של שלוש שנים מיום תחילת תוקפה של התכנית. הסיפא של סעיף 197(ב) קובעת כי "שר הפנים רשאי להאריך את התקופה האמורה, מטעמים מיוחדים שירשמו, אף אם כבר עברה התקופה". דהיינו, שלשר הפנים נתונה סמכות להאריך, במקרים חריגים ו"מטעמים מיוחדים שיירשמו", את פרק הזמן שבו ניתן להגיש את תביעת הפיצויים. המגבלה בסעיף 197(ב) נועדה כדי להגן על האינטרס של גורמי התכנון החייבים בתשלום הפיצויים בוודאות תקציבית (בג"ץ 156/01 מושב נווה ימין, ארגון פועלים להתיישבות שיתופית נ' שר הפנים, פ"ד נז(5) 289, 296 (2003)). בהתאם, נקבע בפסיקה כי "על המבקש להאריך את המועד להגשת תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה להצביע על נסיבות אובייקטיביות, אשר יש בהן כדי להקים אינטרס ראוי אחר להעדפה על פני האינטרס הלגיטימי של הועדה המקומית, כי לא יוטלו עליה חיובים תקציביים שלא נלקחו בחשבון על-ידה" (בג"ץ 1764/05 כסלו נ' שר הפנים, פסקה 11 (4.9.2008)). השיקולים שיש לשקול בבקשה להארכת מועד עוגנו בחוזר המנכ"ל. בין היתר, נקבע בחוזר המנכ"ל כי סיבות אישיות עשויות להצדיק את הארכת המועדים כאשר הן פגעו ביכולתו של אדם לדעת על קיומה של התכנית; ובמקרים מסוימים – גם כאשר קיימת ידיעה על התכנית, אם הוכח חוסר יכולת לממש את יכולת התביעה ולהגיש אותה. בכלל זאת, חוזר המנכ"ל כולל רשימה בלתי ממצה של סיבות אישיות כגון זקנה מופלגת, אי-כשרות משפטית בלא קיום אפוטרופוס או גורם מטפל; שהות ארוכה בחו"ל; ומחלה או מוגבלות של המבקש שמנעה ממנו ידיעה על התכנית. יחד עם זאת, נקבע בחוזר המנכ"ל כי כאשר מדובר במבקש שהיה מודע לקיומה של התוכנית, נדרשות הצדקות חזקות יותר כדי לאפשר הארכת מועד. בענייננו אין חולק כי העותרים ידעו על קיומה של התכנית עוד מתחילת הדרך. במשך השנים הם ניהלו ביוזמתם הליכים רבים בנושא המקרקעין בכלל ובעניין התכנית בפרט, בערכאות שיפוטיות שונות. העותרים היו מלווים בהליכים אלה בייצוג משפטי, והם נטלו בהם חלק פעיל. בנסיבות אלה, על פי הנחיות חוזר המנכ"ל היה עליהם להצביע על טעמים כבדי-משקל כדי להצדיק את הארכת המועד. משהוכח כי העותרים ידעו על קיומה של התכנית וכי עלה בידם לנקוט בהליכים משפטיים רבים בנוגע אליה – הרי שרק טעמים חזקים במיוחד יצדיקו את הארכת המועדים ויעלו לכדי "טעמים מיוחדים", כנדרש בסעיף 197(ב). בהינתן כל האמור, איננו סבורים כי נפל פגם בהפעלת שיקול הדעת על ידי השר. אין קושי, ובוודאי לא קושי המצדיק את התערבותנו, בכך שניהול ההליכים הנוספים בתקופה הרלוונטית בעניין המקרקעין נזקף לחובת העותרים – שכן ניהול הליכים אלה מעיד לכאורה על כך שלא המצב הרפואי והמשפחתי המתואר בבקשה הוא שמנע מהם להגיש את התביעה. הדברים אמורים בשים לב לכך שמדובר בהחלטה מנומקת, אשר עולה בקנה אחד עם המלצת הצוות המקצועי שאמון על הנושא. אכן, מדובר בשיהוי של כשלושה חודשים וחצי, ולא בעיכוב שנמשך שנים ארוכות. יחד עם זאת, בנסיבות שבהן אין בפי המבקשים הסבר מניח את הדעת לשיהוי האמור בהגשת התביעה לנוכח ההליכים המשפטיים הרבים שניהלו בנוגע למקרקעין – הרי הגם שתקופת השיהוי איננה מופלגת, אין לקבוע כי החלטת השר חורגת ממתחם הסבירות. יודגש כי פרק הזמן הנתון להגשת התביעה הוא של למעלה משלוש שנים – תקופה ממושכת שנקצבה מתוך הנחה כי לעתים נסיבות חייהם של בעלי המקרקעין אינן מאפשרות להם להגיש את התביעה באופן מידי. בשולי הדברים, יצוין כי העובדה שהחלטת השר ניתנה בחלוף כמעט שלוש שנים מיום הגשת הבקשה – מעוררת קושי של ממש. מההחלטה עולה כי עמדותיהן של הוועדה המקומית והוועדה המחוזית עמדו לפני השר כבר בחודש אפריל 2022, בסמוך לאחר הגשת הבקשה – ולמרות זאת החלטת השר ניתנה רק ביום 12.2.2025. כבר נקבע בפסיקתנו כי "חובתה של הרשות המינהלית לפעול במהירות הראויה היא מן המושכלות הראשונים של מינהל תקין [...] היא נובעת מחובות ההגינות, הנאמנות והסבירות של הרשות המינהלית" (בג"ץ 5931/04 מזורסקי נ' משרד החינוך, פ"ד נט(3) 769, 782 (2004)). חובה זו אף מעוגנת בחקיקה המורה לעובד ציבור שהתבקש בכתב להשתמש בסמכות הנתונה לו על פי דין להחליט בבקשה תוך לא יאוחר מ-45 ימים (סעיף 2(א) לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958). אמנם אין באמור כדי להצדיק התערבות בשיקול הדעת של השר, אך הקושי בעיכוב מתחדד לנוכח אופי הנושא שלפנינו, ועל רקע העובדה שהשתהות העותרים – בת שלושה חודשים וחצי בלבד – היא שעמדה להם לרועץ וחסמה את דרכם לממש את זכות התביעה שלהם. סוף דבר: העתירה נדחית. בהינתן העיכוב הכבד בהחלטת השר – לא נעשה צו להוצאות. ניתן היום, ז' תמוז תשפ"ה (03 יולי 2025). דוד מינץ שופט אלכס שטיין שופט רות רונן שופטת