חבר מועצת עיריית קריית ים, מר אלון סיסו נ. שר הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 6817/13 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6817/13 לפני: כבוד הנשיא א' גרוניס כבוד השופט ח' מלצר כבוד השופט ע' פוגלמן העותר: אלון סיסו – חבר מועצת עיריית קריית ים נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. המפקח על הבחירות 3. דוד אבן צור 4. סיעת חי - למען קריית ים 5. שמואל סיסו 6. סיעת ל - קריית ים ביתנו 7. סיעת בשס התנועה החברתית בקריית ים מיסודה של הבית היהודי 8. סיעת א - משנים כיוון בראשות אלי כהן 9. סיעת ג - אגודת ישראל 10. סיעת צ - קריית ים בתנועה 11. סיעת פה - עתיד עירנו בראשות קלרה ריכטר עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: י' בחשון התשע"ד (14.10.2013) בשם העותר: עו"ד דפנה הולץ-לכנר; עו"ד מיכל ארגמן-רון בשם המשיבים 1-2 : עו"ד רועי שויקה; עו"ד אבי מיליקובסקי בשם המשיבים 3-4 : עו"ד גרשון גונטובניק; עו"ד שלמה בר-עוז בשם המשיב 5 : עו"ד דורי שוורץ בשם המשיבה 6 : אדם אמילוב בשם המשיבה 7 : עו"ד אלי גבאי בשם המשיבה 8 : עו"ד שלומית סטרוגנו בשם המשיבה 9 : עו"ד רעות לביא בשם המשיבות 10-11 : עו"ד אורן בנימין פסק-דין השופט ע' פוגלמן: במוקד העתירה שלפנינו הבחירות לראשות עיריית קריית ים, שעתידות להתקיים ביום 22.10.2013, וההשלכות שישנן להתפטרותו של המועמד היחיד לתפקיד ראש הרשות, מר שמואל סיסו, על קיום הבחירות במועדן. 1. ביום 16.9.2013 הגישה סיעת "חי למען קרית ים בראשות שמואל סיסו" (להלן: הסיעה) את רשימת מועמדיה לבחירות לרשות המקומית ולראש הרשות בקרית ים, בהתאם לסעיף 35(ח) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 (להלן: חוק הבחירות) ולסעיף 5 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975 (להלן: חוק בחירת ראש הרשות). המשיב 5, ראש העיר הנוכחי מר שמואל סיסו (להלן: סיסו), הופיע כראש רשימת הסיעה למועצה ומועמדה לראש הרשות. מלבד סיסו, לא הוגשו למנהל הבחירות לעיריית קריית ים (להלן: מנהל הבחירות), הצעות נוספות למועמד לראש הרשות. יוער כי המשיב 3, מר דוד אבן צור (להלן: אבן צור) הוא מועמד מס' 2 ברשימת המועמדים של הסיעה למועצת העיר, והעותר הוא מועמד מס' 3 ברשימה זו. 2. ביום 2.10.2013 אישר מנהל הבחירות את רשימת המועמדים ואת הצעת המועמד לראש הרשות, כפי שהוגשה לאישורו. ביום 9.10.2013 הודיע מר סיסו על התפטרותו מתפקידו כבא-כוח הסיעה ועל התפטרותו מן המועמדות לראש הרשות. הרקע להתפטרות זו הייתה בחירתו לתפקיד מנכ"ל אורט העולמי. בעקבות ההודעה, התקיימה ישיבת הסיעה שבה הוחלט פה אחד על-ידי החברים שנכחו בישיבה כי מר אבן צור יהיה מועמדה לראשות הרשות, במקום מר סיסו, וזאת לפי ההסדר הקבוע בסעיף 6(א) לחוק בחירת ראש הרשות. מנהל הבחירות אישר בחתימתו את ההודעה על מועמדות אבן צור לראש הרשות. העתירה שלפנינו 3. ביום 10.10.2013 הוגשה העתירה שלפנינו. הסעד העיקרי המבוקש במסגרתה הוא כי שר הפנים יפעיל את סמכותו לפי סעיף 5(א) לחוק הבחירות וידחה את מועד הבחירות למועצה ולראש הרשות בקרית ים, בשל הנסיבות המיוחדות שנוצרו. לשיטת העותר, אין תחולה להסדר הקבוע בסעיף 6(א) לחוק בחירת ראש הרשות כאשר המועמד המתפטר הוא מועמד יחיד, ולכן אין לפעול לפיו במצב זה. לפיכך, נוכח התפטרותו של מר סיסו, יש לדחות את הבחירות למועצה ולראש הרשות, כדי לאפשר הגשת הצעות נוספות למועמדים, ובהם העותר בעצמו. העותר טוען כי סיסו פעל בחוסר תום לב כלפי העותר וכלפי הציבור בכללותו, בכך שהסתיר את דבר מועמדותו לתפקיד מנכ"ל אורט העולמי, והביא לכך שהעותר (ואחרים) נמנעו מהגשת מועמדותם לתפקיד ראש הרשות, הגם שידע מראש כי אין בכוונתו להתמודד על התפקיד בעצמו. העותר טוען כי הוא התכוון לרוץ בראש רשימה עצמאית למועצת העיר ולהציע את מועמדותו לראשות הרשות (כפי שעשה בבחירות הקודמות שהתקיימו בשנת 2008), אך בשל פניותיו של סיסו הוא הסכים להצטרף לרשימתו במקום השלישי. העותר טוען אפוא כי מדובר בקנוניה מתוכננת ומתוזמנת היטב של סיסו, שמנע מציבור התושבים בעיר את זכות היסוד לבחור לתפקיד ראש העירייה את המועמד המועדף עליהם מבין מספר מועמדים. במישור המשפטי, נטען כי תכליתו של סעיף 6(א) לחוק בחירת ראש הרשות היא שמירת מרכיב התחרות וההתמודדות, והוא אינו נועד לחול מקום שבו המועמד המתפטר הוא המועמד היחיד בבחירות. לשיטתו קיימת לקונה בחקיקה ביחס למצב שבו מועמד יחיד נפטר או מתפטר, ולכן יש להקיש מהסדרים אחרים ולהורות על דחיית הבחירות באופן שיאפשר לעותר להגיש את מועמדותו לראשות הרשות. העותר מדגיש כי המצב שנוצר כתוצאה מפעולותיו של סיסו, פוגע קשות בזכותם של תושבי קריית-ים לבחור את המועמד המועדף עליהם. עמדת המשיבים 4. שר הפנים והמפקח על הבחירות (לעיל ולהלן: המשיבים) סבורים כי דין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבות בית המשפט בהחלטותיהם. המשיבים מבהירים כי בעקבות התפטרות סיסו, בוצע הליך חילופי המועמדים בהתאם להסדר המפורט שבסעיף 6 לחוק בחירת ראש הרשות ולוחות הזמנים הקבועים בו. על כן, חובתו של מנהל הבחירות היתה לאשר את חילופי המועמדים, וכך אכן נעשה. טענת העותר כי סעיף 6 לחוק בחירת ראש הרשות אינו חל על מצב שבו יש מועמד יחיד לראשות הרשות נטענה בעלמא, ואינה מעוגנת בהוראות הדין. לשיטת המשיבים, הוראות החוק ברורות, מפורשות וחלות בענייננו במלואן. יתר על כן, סעיף 10 לחוק בחירת ראש הרשות סותר את טענת העותר, שכן הוא מתייחס במישרין למצב שבו התפטר או נפטר מועמד יחיד, ולכך שלסעיפים 6 ו-6א יש תחולה במצב זה. המשיבים אינם כופרים בחשיבותה של הזכות לבחור ולהיבחר שעליה עומד בהרחבה העותר בעתירתו, אך מדגישים כי מדובר בזכויות יחסיות שנגדן עומדים אינטרסים ציבוריים חשובים, ובפרט – קיום הבחירות במועדן. מכל מקום, נטען כי ההסדר שהופעל במקרה דנן הוא ההסדר שבו בחר המחוקק הראשי תוך איזון בין האינטרסים והזכויות המנוגדים. המשיבים מבהירים כי לפי החוק גם במקרה שבו קיים מועמד יחיד לראש הרשות תיערכנה בחירות, ותושבי הרשות יוכלו להצביע בעד המועמד או נגדו. אם המועמד לא יזכה במירב הקולות הכשרים – תבחר מועצת הרשות ראש חדש מבין חבריה. בצד האמור, מוסיפים המשיבים כי שר הפנים חש קושי במישור הציבורי מהשתלשלות העניינים שהוצגה לגבי מערכת הבחירות בקריית ים, בין היתר, על רקע השאלות העובדתיות הנוגעות להליכים שקדמו להגשת המועמדות מצידו של סיסו והתפטרותו – שאלות שאין בידי שר הפנים לקבוע מסמרות לגביהן. על כן, צוין כי בדעתו של שר הפנים ליזום תיקון חקיקתי שימנע מהלך נטען דומה בעתיד. עמדת הסיעה ואבן צור 5. הסיעה ומר אבן צור סבורים כי דין העתירה להידחות. במישור המשפטי, מצטרפים הם לניתוחם של המשיבים, כי מצב הדברים שבו מתפטר מועמד יחיד מכוסה במלואו על-ידי סעיף 6 לחוק בחירת ראש הרשות. העותר מבקש אפוא לשנות את "כללי המשחק" הקבועים בחוק. זאת ועוד, ההסדר שנקבע על ידי המחוקק הראשי חזה מבעוד מועד מצב דברים מעין זה, והורה את הדרך שבה יש לילך. משכך, אין עילה לכך ששר הפנים יפעיל את סמכותו החריגה לדחות את הבחירות בשל "נסיבות מיוחדות". עוד נטען כי הליך בחירתו של אבן צור למועמד הסיעה נעשה כדין, ולעותר עמדה ההזדמנות להתמודד מולו במסגרת הישיבה המיוחדת של הסיעה שהתקיימה לשם כך. עמדת סיסו 6. מר סיסו טוען כי הוא פעל בתום לב, ועשה שימוש בהוראת סעיף 6(א) לחוק בחירת ראש הרשות מייד עם היוודע דבר בחירתו לתפקיד מנכ"ל אורט העולמי. הוא מדגיש כי אין לו עניין אישי בתוצאות העתירה, ולכן תגובתו מתמקדת בטענות האישיות המכוונות כלפיו בעתירה. לדבריו, הוא הציע את מועמדותו לתפקיד מנכ"ל אורט לפני כשלושה חודשים, לאחר פניות שקיבל ממספר גורמים המקורבים לארגון, והיה אחד מבין עשרות רבות של מועמדים. סיסו מוסיף כי לא יכול היה לצפות מראש כי ייבחר לתפקיד זה, וכי הוא נדרש לשמור על חשאיות ההליך וזהות המועמדים, ולכן לא היה יכול לחלוק את המידע עם חברי סיעתו וציבור הבוחרים במועד מוקדם יותר. לדבריו, הראיונות עם חמשת המועמדים הסופיים לתפקיד התקיימו רק ביום 17.9.2013. באותו יום, בשעות הערב, נמסר למר סיסו כי הוא מוזמן להופיע בפני חבר הנאמנים של "אורט" בעיר טורונטו שבקנדה ביום 6.10.2013. לקראת מועד זה, ביום 4.10.2013 עדכן סיסו את חברי סיעתו – לרבות העותר עצמו – בדבר האפשרות שהוא יתמנה למשרת מנכ"ל אורט העולמי. לדברי סיסו, בשיחה זו ביקש העותר לשכנעו כי יתמודד בכל זאת לתפקיד ראש הרשות ויתפטר מתפקידו לאחר מכן, כך שתידרש עריכת בחירות חדשות. כל זאת, תוך בזבוז כספי ציבור לשם השגת אינטרס אישי צר של העותר. בתאריך 6.10.13 טס סיסו לקנדה, ולמחרת הופיע בפני חבר הנאמנים של "אורט" העולמית, שם הוחלט על מינויו לתפקיד מנכ"ל "אורט" העולמי. סיסו מדגיש כי עד למועד ההופעה בפני חבר הנאמנים לא היתה בידו יכולת להעריך את סיכויי קבלתו לתפקיד, ממילא לא הייתה לו חובה לעדכן את תושבי העיר ואת הגורמים הפוליטיים במועמדות, אלא לאחר שאושרה. ממילא אין לדבר על "קנוניה" כלל ועיקר. עמדת המשיבות 11-4 – הסיעות הנוספות 7. מרבית הסיעות האחרות המתמודדות בבחירות למועצת קריית ים מתנגדות לעתירה ומצטרפות לטענות המשיבים, ולמצער – טוענות כי אין לדחות את מועד הבחירות למועצת העיר, בשל הנזק הכלכלי שייגרם להן כתוצאה מצעד זה לאחר שנערכו למועד הבחירות הקבוע ליום 22.10.13, ובהיעדר תקציב שיאפשר להן להיערך למועד בחירות נדחה. מנגד, המשיבה 8, סיעת "א-משנים כיוון בראשות אלי כהן" – שהעומד בראשה מצהיר כי הוא שותפו הפוליטי של העותר – תומכת בעתירה, ומצטרפת לנטען בה. דיון והכרעה 8. לאחר בחינת העתירה והתגובות, ושמיעת טענות הצדדים בדיון שהתקיים לפנינו, הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות. תחולת סעיף 6(א) על התפטרותו של מועמד יחיד 9. מר סיסו הודיע על התפטרותו מן המועמדות לראש רשות קריית ים ביום 9.10.2013, כאשר הבחירות עתידות להתקיים ביום 22.10.2013. סעיף 6(א) לחוק בחירת ראש הרשות קובע הסדר סטטוטורי מפורש הנוגע להתפטרות מועמד לראש הרשות ביום ה-10 לפני יום הבחירות או לפני כן: "התפטר מועמד לראש הרשות ביום ה-10 לפני יום הבחירות או לפני כן, רשאי מי שהציע את מועמדותו, לא יאוחר מהיום ה-7 שלפני יום הבחירות, להציע מתוך הכלולים ברשימת המועמדים למועצה מועמד אחר שהוא אזרח ישראלי, במקומו". 10. העותר טוען כאמור כי הסדר זה אינו חל במצב שבו המועמד המתפטר הוא מועמד יחיד. דא עקא, שלטענה זו אין עיגון בחוק, ואף ההיפך הוא הנכון. סעיף 10 לחוק בחירת ראש הרשות קובע במפורש כי במצב שבו "התפטר או נפטר מועמד יחיד ולא הוצע מועמד אחר במקומו כאמור בסעיפים 6 ו-6א, לא יהיו בחירות בקלפי והמועצה תבחר בראש רשות, מבין חבריה, לפי הוראות סעיף 26". מסעיף זה ניתן ללמוד באופן פוזיטיבי, כי גם כאשר המועמד שנפטר או התפטר הוא מועמד יחיד, יש תחולה לסעיפים 6 ו-6א לחוק בחירת ראש הרשות. הנה כי כן, ההסדר לפי סעיף 6 לחוק בחירת ראש הרשות חל על מצב הדברים נושא דיוננו, והגורמים הנוגעים בדבר נהגו לפיו. בנוסף, המחוקק התייחס למצב שבו מתמודד מועמד יחיד לתפקיד ראש הרשות, וקבע הסדר הנוגע לבחירות במצב זה (סעיף 9(ד) לחוק בחירות ראש הרשות). ודוקו: למשיבים לא מוקנה שיקול דעת שמאפשר סטייה מהוראות הסדרים אלו, וממילא אין עילה להתערבותנו בהקשר זה. אמנם, שר הפנים הודיע בתגובתו המקדמית לעתירה כי יפעל לבחינה מחודשת של הסדר סטטוטורי זה. עם זאת, כל עוד לא תוקן החוק, חל ההסדר האמור שחל במלואו במקרה שלפנינו. הפעלת סמכות שר הפנים לדחות את הבחירות 11. טענתו החלופית של העותר היא כי שר הפנים צריך להפעיל את סמכותו לדחות את הבחירות ברשות המקומית, על רקע התפטרותו של מר סיסו ממועמדותו במועד שבו לא ניתן להציג מועמדות חדשה באופן עצמאי. סעיף 5(א) לחוק הבחירות קובע את סמכות שר הפנים לדחות בחירות ברשות מקומית פלונית: "נוכח השר כי אי אפשר לקיים בחירות במועדן ברשות מקומית פלונית, או היו נסיבות מיוחדות, אשר לדעת השר, מצדיקות דחייתן, או לא קויימו בחירות במועדן, יקבע השר מועד חדש לבחירות, שיהיה קרוב ככל האפשר לאחר שחלפה הסיבה לאי-קיום הבחירות במועדן ולא יאוחר ממועד הבחירות הכלליות הקרוב". 12. הפעלת סמכות זו של שר הפנים שמורה כאמור ל"נסיבות מיוחדות". הדרישה לקיומן של "נסיבות מיוחדות", המופיעה במפורש בהוראת הסעיף, נלמדת גם מהעיקרון הכללי שנקבע בפסיקתנו ביחס להיקף ההתערבות המצומצם של השלטון המרכזי במועדי הבחירות לרשות המקומית. כפי שציינה השופטת ד' דורנר באחת הפרשות: "אכן, לשלטון המרכזי – בנסיבות הקבועות בחוק – נתונה הסמכות לדחות את הבחירות. ואולם, לאור מעמדה של זכות הבחירה לרשות המקומית כזכות-יסוד והעיקרון המתבקש ממנו בדבר השמירה על עצמאות הרשות המקומית, וכן לאור התכלית החקיקתית – יתפרשו הוראות החוק המקנות לשלטון המרכזי סמכות לשנות מן ההסדרים שנקבעו בחוק כניתנות להפעלה רק כאשר קיימת לכך הצדקה מיוחדת" (בג"ץ 3791/93 משלב נ' שר הפנים, פ"ד מז(4) 126, 130 (1993)) שר הפנים בחן את השתלשלות העניינים במערכת הבחירות בקריית ים, ועל אף חוסר הנוחות שחש במישור הציבורי, לא מצא כי מתקיימות "נסיבות מיוחדות" המקימות עילה להפעלת סמכותו לדחות את הבחירות. עוד צוין כי המועמד היחיד בנקודת הזמן הנוכחית, מר אבן צור, יידרש לקבל את אמונם של תושבי העיר בבחירות שתתקיימנה, ואם לא יזכה ברוב הקולות הכשרים – תבחר מועצת העירייה ראש רשות מבין חבריה, לפי סעיף 9(ד) לחוק בחירת ראש הרשות. 13. לא מצאנו כי החלטה זו של שר הפנים חורגת ממתחם הסבירות. אכן, חוסר השקיפות שעולה לכאורה מהשתלשלות העניינים מעורר קושי ואי-נוחות (כפי שגם ציינו המשיבים בתגובתם). במועד הקובע להצגת מועמדות לראש הרשות היה מר סיסו, ראש העירייה המכהן מזה עשרים שנה, המועמד היחיד לתפקיד. לא ניתן לשלול את האפשרות שאחרים (לרבות העותר) היו מציגים את מועמדותם שלהם, אילו היה ידוע במועד הקובע כי מר סיסו לא יתמודד על התפקיד בסופו של יום. על כן, אין מחלוקת כי קיום הבחירות בנסיבות שנוצרו גורם לפגיעה מסוימת בזכות לבחור ולהיבחר. עם זאת, כידוע, גם הזכות לבחור והזכות להיבחר אינן זכויות מוחלטות, אלא זכויות יחסיות, שיש לאזנן אל מול אינטרסים אחרים, ובהם קיום הבחירות במועדן המתוכנן ועריכתן של הבחירות לכל הרשויות בארץ ביום אחד (השוו: דנג"ץ 1913/97 מואסי נ' שר הפנים, פ"ד נב(2) 49, 66 (1998). המחוקק הראשי, שנתן דעתו לזכויות ולאינטרסים המתנגשים, קבע את ההסדר המפורש בסעיף 6(א) לחוק בחירת ראש הרשות. הסדר סטטוטורי זה הופעל כדין במקרה שלפנינו. קשה לטעון שמצב דברים שאליו התייחס המחוקק במפורש, ונתן לו מענה קונקרטי, עולה במכלול שלפנינו כאן כדי "נסיבות מיוחדות" המצדיקות הפעלת סמכות חריגה של שר הפנים. בנוסף, ההסדר הסטטוטורי האמור הוא בבחינת חלק מ"כללי המשחק" שהנוגעים בדבר היו צריכים להיות ערוכים אליהם ולקחתם בחשבון. 14. יובהר כי אין בידנו לקבוע במסגרת הדיונית הנוכחית כי השתלשלות העניינים זו תולדתה ב"קנוניה" כנטען על ידי העותר. עוד יובהר כי אין בהכרעתנו משום נקיטת עמדה למקרה שבו הייתה מוכחת "קנוניה". לא מן הנמנע כי אילו הייתה מוכחת "קנונייה", תוך פגיעה באמון הציבור ובתפיסת טוהר המידות בעיני הציבור – הייתה משתנה התוצאה שאליה הגענו. עוד יצוין כי אין בהכרעתנו משום נקיטת עמדה בטענות שהועלו על-ידי הצדדים במישור האתי של התנהגות נבחר ציבור, וביחס לעילות אזרחיות אפשריות שאף לגביהן אין אנו נוקטים עמדה. טענות אלה אין מקומן להתלבן במסגרת הליך זה. העתירה נדחית אפוא. בנסיבות העניין אין אנו עושים צו להוצאות. ניתן היום, ‏י"א בחשון התשע"ד (‏15.10.2013). ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13068170_M02.doc יב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il