חיים ודבורה פרחי ועוד 532 עותרים נ. שר הפנים - מר אברהם פורז

פסק-דין בתיק בג"ץ 6817/04 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6817/04 בפני: כבוד השופט א' ריבלין כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופט א' רובינשטיין העותרים: חיים ודבורה פרחי ועוד 532 עותרים נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים - מר אברהם פורז 2. הועדה המקומית לתכנון ובניה חולון 3. הועדה המקומית לתכנון ובניה בת ים 4. נתיבי איילון בע"מ 5. ועדת ערר מחוז ת"א עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: י"א באדר ב' תשס"ה (22.3.05) בשם העותרים: עו"ד ש' הררי בשם המשיב 1: עו"ד ע' הלמן בשם המשיבה 2: עו"ד ע' צילקר; עו"ד ל' זייתונה בשם המשיבה 3: עו"ד ח' כהן; עו"ד א' ברוש בשם המשיבה 4: עו"ד ג' שפאק; עו"ד ע' צייגר פסק-דין השופט א' גרוניס: 1. העותרים נפגעו, לטענתם, על ידי תוכנית שאושרה על פי חוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (להלן - החוק). הם ביקשו להגיש תביעה לפיצויים בהתאם לסעיף 197 לחוק, אך המועד להגשת התביעה חלף. לפיכך הם פנו לשר הפנים (המשיב 1) על מנת שיאריך את המועד להגשת תביעתם. השר דחה את הבקשה. על כך מלינים העותרים בעתירה שפנינו. 2. תוכנית מתאר מפורטת ד/ח/237ב, ב"י/352א' (להלן – התוכנית) אושרה בחודש פברואר 1998. היא נכנסה לתוקף ביום 11.3.98. מטרתה של התוכנית להסדיר את ציר התנועה של דרך איילון דרום בתחומן של חולון ובת-ים, כך שניתן יהיה לסלול בציר כביש רחב וכן להעביר בו נתיב תנועה לרכבת. העותרים ורבים אחרים מתגוררים סמוך לציר התנועה האמור. סעיף 197(ב) לחוק מורה כי תביעה לפיצויים של מי שנפגע על ידי תוכנית תוגש לוועדה המקומית תוך שלוש שנים מיום תחילת תוקפה של התוכנית. העותרים לא הגישו תביעה תוך תקופת שלוש השנים ולפיכך נזקקו להארכת מועד. שר הפנים הוא המוסמך ליתן ארכה כאמור בסעיף 197(ב). חובת תשלום פיצויים בגין פגיעה על ידי תוכנית מוטלת על הוועדה המקומית. במקרה הנוכחי מדובר בשתי וועדות מקומיות, זו של חולון (המשיבה 2) וזו של בת-ים (המשיבה 3). המשיבה 4 נכללה בעתירה, שכן עליה לשאת ב-70 אחוזים מן הפיצויים. השתלשלות העניינים בנוגע לבקשה של העותרים מצריכה פירוט רב שיובא עתה. עניין מקדמי נוסף שיש לציינו, והסיבה תובהר בהמשך, הוא כי העותרים מיוצגים על ידי עורך דין ש' הררי. 3. ביום 11.8.02, היינו לאחר שחלפו למעלה משלוש שנים מיום כניסתה לתוקף של התוכנית, פנה עורך דין הררי בכתב בשמם של 107 אנשים לשר הפנים על מנת שיאריך את המועד להגשת תביעה לפיצויים על פי סעיף 197. על פי האמור בפנייה, אותם 107 איש ואישה מתגוררים בשכונת תל גיבורים בחולון ובתיהם גובלים בנתיב של דרך איילון דרום. לפי הנטען, התוכנית פוגעת בהם בצורה קשה, שכן בקרבת בתיהם ייבנה קיר אקוסטי ומעבר לו ייסלל הכביש ובו שמונה מסלולים. למכתבו של עורך דין הררי צורפה רשימה של אותם 107 אנשים שהוא פנה בשמם. ביום 10.12.02 פנה עורך דין הררי במכתב נוסף לשר הפנים. בפנייה זו כתב עורך דין הררי כי דיירים נוספים הצטרפו לאותם 107 אשר פנה בשמם במכתבו הקודם וכי עתה מדובר ב-111 משפחות (להלן – הקבוצה המקורית). הוא ביקש כי הארכה תינתן ל-111 משפחות שנכללו ברשימה שצורפה למכתבו. במכתב מיום 5.8.03 לעורך דין הררי הודיע לו שר הפנים, כי החליט להאריך את המועד להגשת התביעה לפיצויים בשלושה חודשים מיום קבלת המכתב. מכתבו של השר התייחס לפנייתו של עורך דין הררי מיום 11.8.02. יצוין, כי רשימת הדיירים לא אותרה במשרד הפנים. 4. עורך דין הררי פנה שוב לשר ביום 25.9.03. במכתב נאמר כי הוא מייצג למעלה מ-300 משפחות. רשימה של המשפחות לא צורפה למכתב. בבקשה נאמר כי מכתבו של השר בו ניתנה הארכה נתקבל ביום 20.8.03. הואיל ומדובר היה בתקופת החגים של תחילת השנה העברית, ביקש עורך דין הררי ארכה של חודש נוסף להגשת תביעת הפיצויים, עד ליום 20.12.03. במכתב מיום 19.10.03 הודיע השר כי הוא נעתר לפנייה מיום 25.9.03 ומאשר ארכה נוספת של 30 ימים, קרי עד ליום 20.12.03. לא חלפו אלא מספר שבועות מאז בקשתו של עורך דין הררי מיום 25.9.03, והנה ביום 21.10.03 הוא כתב מכתב נוסף לשר. הפעם ציין עורך דין הררי כי הקבוצה אותה הוא מייצג מונה למעלה מ- 800 משפחות. מלשון מכתב זה למדים אנו כי הוא נשלח לפני שעורך דין הררי קיבל את מכתבו של השר מיום 19.10.03. אף הפעם לא צורפה רשימה של המשפחות. גם במכתב זה נתבקשה ארכה של חודש ימים, עד ליום 20.12.03. ביום 8.12.03 שב ופנה עורך דין הררי לשר. הפעם, כתב כי הוא מייצג 938 משפחות. אף זו הפעם נתבקשה ארכה של חודש נוסף, היינו עד ליום 20.1.04. הנימוקים לארכה היו עיצומים במשרדי הממשלה, גודלה של הקבוצה בה מדובר והנזק לכל אחת מן המשפחות. גם פנייה זו לא כללה פירוט שמי של המבקשים. ביום 15.12.03 הודיע שר הפנים לעורך דין הררי כי הוא מאשר ארכה נוספת, עד ליום 15.2.04 (במכתב נאמר בטעות כי הארכה היא עד ליום 15.2.03). במכתבו זה כתב השר כי: "הארכת המועד הנוספת ניתנת בזאת אך ורק למבקשים שבקשתם אושרה על ידי בעבר ולא למבקשים נוספים". ביום 28.12.03 נשלח מכתב נוסף לעורך דין הררי, זאת על ידי יועצו של שר הפנים. במכתב צוין כי הארכות הנוספות שנתן השר להגשת תביעה לפיצויים מתייחסות רק לאותם דיירים שנכללו ברשימה המקורית שאושרה ביום 5.8.03. מכתב זה הניב שתי פניות של עורך דין הררי לשר, הראשונה ביום 20.1.04, והנוספת ביום 15.2.04. בא-כוח העותרים טען במכתביו אלה, כי אין הבדל בין אלו שבשמם פנה לראשונה לשם קבלת ארכה לבין אחרים שנתווספו לקבוצה, וכי הארכת המועד שנתן השר מתייחסת לכלל חברי הקבוצה ולא רק לקבוצה המקורית. יצוין, כי במכתב מיום 20.1.04 כתב עורך דין הררי כי הקבוצה מונה "באופן סופי" 610 דיירים, ואילו בפנייה מיום 15.2.04 ציין כי הקבוצה כוללת "באופן סופי" 644 דיירים. במכתב מיום 28.3.04 הודיעה היועצת המשפטית של משרד הפנים לבא-כוח העותרים כי הארכת המועד שניתנה על ידי השר מתייחסת אך לפונים ששמותיהם פורטו ואין זולתם. בא-כוח העותרים פנה ליועצת המשפטית של משרד הפנים במכתב מיום 25.4.04 ובו חזר על טענותיו, כי אין הבדל בין קבוצת הדיירים שהצטרפה לבין הדיירים שבקבוצה המקורית. במכתבים נוספים שנשלחו לבא-כוח העותרים על ידי אנשי משרד הפנים ועל ידי השר נאמר, כי השר נעתר לאלה שפנו בבקשה להארכת מועד בחודש אוגוסט 2002 זמן לא רב לאחר תחילת ביצוע העבודות, בעוד שהפונים הנוספים השתהו בלא שניתן נימוק לשיהוי. העתירה דנא הוגשה ביום 19.7.04. יצוין, כי בעת כתיבתו של פסק הדין הונחה בפנינו בקשה של העותרים להגיש תצהיר משלים. עיינו בבקשה ובמצורפיה ולא מצאנו עילה להיעתר לה. 5. להשלמת התיאור העובדתי יש להוסיף שני עניינים, האחד נוגע להגשת תביעות למשיבות 2 ו-3, והאחר עוסק בעתירה שהוגשה בשם 79 משפחות בקשר לתוכנית. מסתבר, כי ביום 15.2.04, הוא היום האחרון לארכה שנתן השר, הגיש בא-כוח העותרים תביעות לפיצויים למשיבות 2 ו-3. התביעות הוגשו בשם 644 משפחות, מתוכן אותן 111 משפחות שלגביהן טוען השר כי להן ואך להן אישר ארכה להגשת תביעות הפיצויים. המשיבה 3 דחתה את העררים שהוגשו לה מחמת התיישנות. כל 644 המשפחות הגישו עררים למשיבה 5. על פי האמור בעתירה, החלו עבודות על פי התוכנית בחודש אפריל 2002. סמוך למועד זה, הגישו 79 דיירים של שכונת תל גיבורים עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב בה עתרו לביטולה של התוכנית. העתירה הוגשה באמצעות בא-כוח העותרים דכאן. בית המשפט לעניינים מנהליים (כבוד השופט ע' פוגלמן) דחה את העתירה ביום 11.7.02 מחמת שיהוי. בפסק הדין נקבע כי ביצוען של עבודות להקמתו של כביש איילון דרום החלו עוד בשנת .1999 נראה כי לעותרים דשם היה ידוע לא יאוחר משנת 1999 על דבר העבודות האמורות. ערעור שהוגש לבית משפט זה (עע"מ 6350/02) נדחה ביום 8.12.02, לאחר שהמערערים חזרו בהם מערעורם בהמלצת בית המשפט. 6. העותרים טוענים שתי טענות שהועלו במהלך ההתכתבות בין פרקליטם לבין משרד הפנים. הטענה הראשונה היא, כי משהשר נעתר והאריך את המועד לא הוגבלה הארכה לקבוצה המקורית, אלא היא מתייחסת לכל התושבים שעורך דין הררי מיצגם. הטענה הנוספת מועלית למקרה שהטענה הראשונה לא תתקבל. לפיה, אין להפלות בין אנשי הקבוצה המקורית לבין האחרים, שכן אלה כאלה נפגעו פגיעה קשה עקב התוכנית. המשיבים טוענים מנגד, כי השר נתן ארכה אך ורק לאלה הנמנים על הקבוצה המקורית וכי מכל מקום השיהוי של אלה שאינם באים בגדר אותה קבוצה מצדיק אי מתן ארכה להם. 7. כאמור, המועד להגשת תביעה לפיצויים לפי סעיף 197 הוא שלוש שנים מיום אישורה של התוכנית. במקרה זה חלף המועד ביום 11.3.01. לפיכך נזקקו העותרים להארכת מועד שהסמכות לתיתה נתונה בידי שר הפנים. תיקון 43 לחוק, שנתקבל בשנת תשנ"ה, הביא לשינוי חשוב בעניין המועד להגשת תביעות פיצויים לפי סעיף 197 ובעניין שיקול הדעת של שר הפנים. עד לתיקון הייתה התקופה להגשת תביעות שנה אחת בלבד והשר רשאי היה להאריך את המועד אם הייתה "סיבה סבירה" לאיחור. תיקון 43 האריך את התקופה לשלוש שנים והוסיף וקבע כי סמכותו של השר להאריך את המועד נתונה לו "מטעמים מיוחדים שיירשמו" (לגבי ההיסטוריה של סעיף 197, מאז פקודת בניין ערים 1921, ראו בג"ץ 7250/97 סולימאני נ' שר הפנים, פ"ד נ"ד(3) 783 (להלן - פרשת סולימאני) ). רואים אנו, אם כן, כי מחד הוארכה התקופה להגשת תביעות לפיצויים, ומאידך הוחמרה אמת המידה לעניין הארכת מועד. השאלה בענייננו היא, אפוא, האם נפל פגם בשיקול דעתו של שר הפנים עד כדי שיצדיק התערבות שיפוטית. 8. השיקולים השונים שצריכים להדריך את שר הפנים שעה שהוא בוחן בקשה להארכת מועד להגשת תביעת פיצויים הובהרו בפסיקה קודמת ואין לנו צורך להרחיב בעניין זה (ראו לאחרונה את פרשת סולימאני; בג"ץ 314/00 ח. דורון חברה לעבודות בניה בע"מ נ' שר הפנים, וכן בג"ץ 156/01 מושב נוה ימין ארגון פועלים להתיישבות שיתופית נ' שר הפנים פ"ד נז(5) 289; בקשה לדיון נוסף נדחתה לגבי פסק הדין האחרון: דנג"ץ 6542/03, פ"ד נח(1) 42). די אם נאמר כי הנימוקים למתן ארכה כוללים טעמים סובייקטיבים (למשל מחלה, היעדרות מן הארץ וכדומה) וטעמים אובייקטיבים (משך האיחור ושיעורה של הפגיעה). במקרה הנוכחי מתעוררת שאלה מקדמית, שהרי העותרים טוענים כי בפועל ניתנה להם ארכה על ידי השר במסגרת הארכות שנתן לפי הבקשות שהגיש עורך דין הררי. לפיכך יש לבחון תחילה את הטענה האמורה. 9. כפי שצוין, הבקשה הראשונה להארכת מועד נעשתה במכתב מיום 11.8.02 ומדובר בה על 107 דיירים ששמותיהם נכללו בפנייה. הפנייה הנוספת של עורך דין הררי לשר הפנים נעשתה ביום 10.12.02, בה מדובר על 111 משפחות, כולל 107 המשפחות שנכללו בפנייה הקודמת. אף המכתב הנוסף כלל רשימה של הדיירים. תשובתו של השר ניתנה ביום 5.8.03 ובה אכן נעתר לבקשה להארכת מועד ונתן ארכה של שלושה חודשים מעת קבלת מכתבו. בתשובה של השר הוא מתייחס במפורש לבקשתו של עורך דין הררי מיום 11.8.02. יוער כי כיום אין המשיבים חולקים על כך שהארכה שנתן השר מתייחסת ל-111 משפחות, חברי הקבוצה המקורית, אף שהבקשה לגבי מספר זה נכללה במכתב מיום 10.12.02. סיפור המעשה לא נסתיים בכך, שכן עורך דין הררי פנה ביום 25.9.03 במכתב בו טען כי הוא מייצג למעלה מ-300 משפחות. כזכור הוא ביקש ארכה של חודש נוסף, עד ליום 20.12.03. השר נעתר לבקשה זו במכתב מיום 19.10.03. בהמשך כתב בא-כוח העותרים מכתבים נוספים, בהם דיבר על קבוצה שמספר הנימנים עליה השתנה ממכתב למכתב. בבקשה מיום 21.10.03 דובר על למעלה מ-800 משפחות, במכתב מיום 8.12.03 - 938 משפחות, ביום 20.1.04 - 610 משפחות, ולבסוף במכתב מיום 15.2.04 (ובתביעות שהוגשו למשיבות 2 ו-3) - 644 דיירים. יש לזכור כי רק בשתי הבקשות הראשונות - אלה שבהן דובר על 107 דיירים ו-111 דיירים - נכלל פירוט מלא של המבקשים. אין לקבל כי השר נתן ארכה למבקשים שלא נכללו בקבוצה המקורית של 111 הדיירים. אין לקבל שהשר יכול להיעתר לבקשה בלא שידוע מיהם אלה המקבלים את הארכה. התביעה לפיצויים צריכה להיות מוגשת, כזכור, לוועדה המקומית. אם התביעה לא הוגשה תוך התקופה של שלוש שנים כאמור בסעיף 197, יש צורך בארכה. אם השר נעתר לבקשה למתן ארכה יש לצרף את אישורו לתביעה המוגשת באיחור. על הוועדה המקומית לדעת בבירור ובמדויק מיהם אותם אנשים שקיבלו ארכה מן השר. לא יתכן כי הפרקליט שהגיש את הבקשה יהיה זה שבידיו לקבוע מיהם אותם אנשים שהשר נעתר לבקשתם. דברים אלה נכונים במיוחד בענייננו, משום שבמכתביו השונים של עורך דין הררי לשר, אין מדובר על קבוצה שמספר חבריה קבוע, אלא הוא משתנה ממכתב למכתב. המספר גדל מ-111 ליותר מ-300, עלה ליותר מ-800 והגיע בשיא ל-938. לאחר מכן המספר ירד ל-610 וחזר ועלה, הפעם ל-644 דיירים. אין לקבל שבהעדר פירוט של הפונים יישאר העניין בידיו של הפרקליט שפנה. מכך עולה כי הארכת המועד ניתנה על ידי השר ל-111 משפחות, וכל היתר נזקקו לארכה נפרדת. על כן מספרם של העותרים שבפנינו הוא 533. 10. הטענה הנוספת המועלית על ידי העותרים היא כי אין להפלותם ביחס ל-111 הדיירים שקיבלו ארכה. שוב עלינו לחזור לעובדות של המקרה, על מנת לברר תחילה מה שיעורו של האיחור של הקבוצה המקורית ושל האחרים, הם העותרים. הבקשה של 107 דיירים הוגשה בחודש אוגוסט 2002, בעוד שהמועד החוקי להגשת תביעות חלף בחודש מרץ 2001. כאמור אין להתחשב בפניות הנוספות של עורך דין הררי לשר, שכן הן לא כללו פירוט של אלה המבקשים ארכה. ביום 15.2.04 הוגשו התביעות למשיבות 2 ו-3. התביעות כללו את שמות הפונים. באותו יום נעשתה אף פנייה לשר. אותו מכתב לא כלל את שמות המבקשים. עם זאת, נראה לנו כי יש להתחשב במועד זה הואיל וניתן היה לדעת מיהם הפונים בבקשת ארכה ולוּ בשל כך שבעת ובעונה אחת הוגשו התביעות לוועדות המקומיות (אף שניתן היה לטעון כי המועד הרלבנטי הינו זה של הגשת העתירה - חודש יולי 2004 - שאז נודע מיהם אלה התוקפים את שיקול דעתו של שר הפנים). המועד הנזכר - חודש פברואר 2004 - הינו שנה וחצי לאחר הבקשה השמית שהוגשה לשר וכמעט שלוש שנים לאחר שחלפה התקופה הנקובה בדין להגשת תביעות בלא שנדרשת ארכה (חודש מרץ 2001). במקרה הנוכחי אין מדובר בטעמים סובייקטיביים, דוגמת מחלה, בבסיס הבקשה לארכה. הטעם היחיד להשגה על שיקול דעתו של השר הוא אפליה. אילו הצדיק טעם זה התערבות במקרה הנוכחי, דומה שניתן יהיה לעשות בו שימוש במקרים רבים אחרים, תוך שהדבר מביא היה למעשה להתעלמות מהדרישה שבחוק בדבר "טעמים מיוחדים שיירשמו". אין ספק שאלמנט מרכזי שחובה ליתן לו משקל הינו משך האיחור. ככל שהאיחור רב יותר, על המבקש ארכה ליתן טעמים טובים ומשכנעים יותר על מנת להצדיק את האיחור. ככל שחולף זמן רב יותר יש ליתן משקל גדל והולך לאינטרס ההסתמכות של הוועדה המקומית ולצורך המתחייב להקטין את אי הוודאות התקציבית (ראו פרשת סולימאני). לא יתכן שטיעון של אפליה לעומת אחרים שקיבלו ארכה יאפיל באופן מוחלט על כל שיקול אחר. בסופו של יום נתון שיקול הדעת בידי השר. על התוקף את שיקול הדעת להצביע על פגם מבין אלה המצדיקים התערבות של בית המשפט. לא מצאנו שבמקרה זה קיימת הצדקה להתערבות. 11. העתירה נדחית. בנסיבות העניין לא יעשה צו להוצאות. ש ו פ ט השופט א' ריבלין: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' רובינשטיין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' גרוניס. ניתן היום, ב' בניסן תשס"ה (11.4.05). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04068170_S08.docחכ/ מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il