פסק הדין המלא
פסק-דין בתיק בג"ץ 6798/05
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 6798/05
בפני:
כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
כבוד השופט ס' ג'ובראן
העותרות:
1. מכבסת שלג חדרה (1985) בע"מ
2. מכבסת מסד בע"מ
נ ג ד
המשיבים:
1. מדינת ישראל - משרד הבריאות
2. שר הבריאות, מר דני נווה
3. שר האוצר, מר בנימין נתניהו
4. הממונה על ההגבלים העיסקיים, מר דרור שטרום
5. שירותי בריאות כללית
6. תל בר תעשיות למוסדות בריאות בע"מ
7. מור - המכון למידע רפואי
עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים
תאריך הישיבה:
א' בטבת התשס"ח
(10.12.07)
בשם העותרות:
עו"ד אליעזר וילצ'יק; עו"ד אבנר כהן;
עו"ד מירב ברנע
בשם המשיבים 4-1:
עו"ד דנה בריסקמן
בשם המשיבים 7-5:
עו"ד עוזי מור; עו"ד טל אייל בוגר;
עו"ד דורון קילשטיין
פסק-דין
המשנה לנשיאה א' ריבלין:
1. שירותי בריאות כללית (להלן: קופת חולים כללית) מחזיקה בבעלותה בחברת תל בר תעשיות למוסדות בריאות בע"מ (להלן: חברת תל בר), העוסקת במתן שירותי כביסה וגיהוץ למוסדות בריאות. העותרות טוענות כנגד חוקיות החזקה זו. טענתן נסמכת על הוראת סעיף 29(ב)(1) בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן: החוק) הקובעת כי קופת חולים לא תחזיק בתאגיד אשר פעילותו אינה "בתחום הבריאות בלבד". השאלה המרכזית המונחת בבסיס הדיון בעתירה היא האם מתן שירותי כביסה וגיהוץ למוסדות בריאות אכן נכנס בגדר "תחום הבריאות".
טענות העותרות
2. העותרות סבורות כי מתן שירותי כביסה וגיהוץ לבתי חולים אינו מהווה פעילות "בתחום הבריאות", ולכן החזקתה של קופת חולים כללית אינה חוקית. זאת, לאור פרשנותו – הן המילולית והן התכליתית – של סעיף 29(ב) לחוק. מן הבחינה המילולית, נטען כי שירותי כביסה וגיהוץ אינם מסוג השירותים הנכללים במשמעותו הטבעית של המושג "תחום הבריאות". מן הבחינה התכליתית, נטען כי תכליתו של האיסור על קופות החולים להחזיק בחברות שאינן עוסקות בתחום הבריאות היא למנוע מקופות החולים מלבצע השקעות בחברות כלכליות-מסחריות, שאינן שירותי בריאות ממש, מתוך חשש שחברות אלה תקלענה לקשיים כלכליים, וקופת החולים תאלץ לכסות על גרעונותיהם. תוצאה זו בעייתית נוכח מימון הקופות בכספי הציבור. לטענתן, חשש זה מתקיים בענייננו, בין היתר, נוכח מכירת שירותיה של חברת תל בר גם למוסדות בריאות שאינם שייכים לקופת חולים כללית. במענה לטענתן של המשיבים כי ענייננו בשירות חיוני, אשר בתי חולים יכולים לספק לעצמם וכך עשו בעבר, משיבות העותרות כי מאפיינים אלה אינם מעלים ואינם מורידים לעניין בחינתה של הגדרת "תחום הבריאות" בחוק. כדוגמא לטענתן, מביאות העותרות את השירותים בתחום המזון ובתחום הניקיון, אשר מהווים גם הם שירותים חיוניים שמוסדות הבריאות יכולים לספק לעצמם באופן עצמאי. חרף המאפיינים אלה, אין אפשרות לקופות החולים להחזיק בחברות הפועלות בתחומי המזון והניקיון. העותרות סבורות כי יש לגזור תוצאה זהה גם באשר לשירותי הכביסה והגיהוץ.
3. יתרה מכך, העותרות סבורות כי עקב ההחזקה בחברת תל בר נוצרים תנאים שמאפשרים לזו תחרות לא הוגנת ונוצר אף מונופולין לא חוקי. לטענתן, במצב הקיים חברת תל בר יכולה לגבות מחירים גבוהים עבור השירותים שהיא מעניקה לקופת חולים כללית, כיוון שההתקשרות עמה נעשית ללא מכרז. העותרות סבורות במצב זה יכול להתקיים סבסוד צולב – על ידי גביית מחירים גבוהים בהתקשרות ללא מכרז עם קופת חולים כללית, יכולה חברת תל בר להציע מחירים נמוכים בהתקשרויות עם גורמים חיצוניים, ובדרך זו לדחוק מתחרות מהשוק. מצב זה – כך נטען – יוצר תנאי תחרות שאינם הוגנים כלפי חברות מתחרות, ובהן העותרות, ובכך נפגעת זכותן החוקתית לחופש העיסוק. היקף השירותים שחברת תל בר נותנת למוסדות בריאות שאינם שייכים לקופת חולים כללית עומד על כ-30% מהיקף פעילותה. העותרות טוענות כי אי-החוקיות נובעת גם מדיני ההגבלים העסקיים וכי חברת תל בר היא בעלת מונופולין לא חוקי בשוק שירותי הכביסה והגיהוץ למוסדות בריאות.
עמדת המשיבים
4. לשיטתם של המשיבים, פרשנותו של המושג "תחום הבריאות" כוללת גם מתן שירותי כביסה וגיהוץ למוסדות בריאות. הם סבורים כי יש לאפשר לקופת החולים להחזיק בתאגיד שפעילותו בעלת זיקה ישירה לקידום מטרותיה של הקופה ואינה חושפת את קופת החולים לסיכון פיננסי מיוחד. פעילותה של חברת תל בר – כך נטען – עומדת בתנאים אלו. המשיבים מדגישים גם את חיוניות השירות ואת האפשרות העומדת בפני בתי החולים לספקו לעצמם באופן עצמאי, כפי שעושים ועשו בעבר חלק מבתי החולים בארץ. ריכוז שירותי הכביסה לכלל מוסדות הבריאות של הקופה במסגרת פעילותה של חברה מוחזקת, משאיר בידי קופת החולים את שליטה באשר להספקת שירות חיוני זה למוסדותיה, וכן מאפשר התייעלות, חיסכון בעלויות וגמישות תפעולית.
5. המשיבים מדגישים את ההתמחות והתמקצעות הנדרשות בתחום מתן שירותי כביסה וגיהוץ לבתי חולים. לטענתם, חברת תל בר היא החברה היחידה בישראל הפועלת ומתמחה רק בתחום הכביסה והגיהוץ למוסדות בריאות. כמו כן, חוששים המשיבים כי אם יסופקו השירותים על ידי גורם חיצוני, תיחשף קופת החולים לסיכון בגין השבתת השירותים. המשיבים סבורים כי אם העתירה תתקבל, יביא הדבר להעלאה ניכרת במחירי שירותי הכביסה למוסדות הבריאות של קופת חולים כללית. לטענתם, אין כל פסול בכך שחברת תל בר מוכרת שירותים גם למוסדות בריאות מחוץ לקופת חולים כללית, שכן כך מושגת תוצאה של יעילות כלכלית וחיסכון במשאבים. המשיבים טוענים גם כי פרשנות מצמצמת של המושג "תחום הבריאות" תביא לפגיעה בחופש העיסוק של המשיבים וכן בזכות הקניין שלהם, שכן ייכפה עליהם למכור מניות שבבעלותם.
6. במענה לטענתן של העותרות כי חברת תל בר היא בעלת מונופולין, נסמכים המשיבים על קביעתה של הממונה על ההגבלים העסקיים, לפיה לא מתקיימים התנאים הנדרשים לשם הכרזה על חברת תל בר כבעלת מונופולין, כהגדרתו בסעיף 26 בחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1999. זאת, בין היתר, לאור הגדרת השוק הרלבנטי, מנקודת מבטן של העותרות, כ"שוק שירותי כביסה וגיהוץ ללקוחות מוסדיים" – שוק הרחב הרבה יותר משוק שירותי כביסה וגיהוץ למוסדות בריאות בלבד. בשוק זה – כך נקבע – חברת תל בר אינה בעלת מונופולין.
החלטנו לקבל את העתירה ולהפוך את הצו על תנאי למוחלט, מן הטעמים שיפורטו להלן.
תחום הבריאות
7. השאלה העומדת בבסיס העתירה היא האם יש לפרש את המושג "תחום הבריאות" שבחוק ככולל גם שירותי כביסה וגיהוץ למוסדות בריאות או אם לאו. סעיף 29(ב) בחוק קובע כי:
קופת חולים לא תחזיק ולא תרכוש אמצעי שליטה בשיעור כלשהו בתאגיד אחר, בין שהוא רשום ובין שאינו רשום, ולא תהיה בעל ענין בו, במישרין או בעקיפין, ולא תתקשר במטרה ליצור מיזם, אלא אם כן נתקיימו כל אלה:
(1) פעילות התאגיד האחר או המיזם (להלן - התאגיד האחר), היא בתחום הבריאות בלבד;
(2) אמצעי השליטה של הקופה הם בשיעור של 20% לפחות מכל סוג של אמצעי שליטה;
(3) ניתן לכך היתר מראש מאת שר הבריאות ושר האוצר. [הדגשה הוספה, א' ר']
בדברי ההסבר לסעיף נכתב כי:
קופות החולים הינן גופים ציבוריים הממומנים, בין השאר, באמצעות דמי ביטוח בריאות הנגבים מהציבור ומתקציב המדינה שמטרתם היחידה הינה מימון מתן שירותי בריאות...
פעילות של קופת חולים והשקעת נכסיה בתחומים שאינם נוגעים ישירות למילוי חובותיה לפי חוק מביאה להפניית משאבים ציבוריים שלא למטרות לשמן הוקצו. בנוסף קיים חשש כי קופות החולים ייחשפו לסיכונים שעלולים לפגוע ביכולתן לספק שירותי בריאות למבוטחים.
מוצע לאסור על קופות החולים להחזיק אמצעי שליטה בשיעור כלשהו, במישרין או בעקיפין, בתאגיד שעיסוקו אינו בתחום הבריאות בלבד... [הדגשה הוספה, א' ר']
8. הנה כי-כן, תכליתו של הסעיף היא למנוע מקופות החולים מלהשקיע משאבים בתחומים שאינם נוגעים באופן ישיר למילוי חובותיהן לפי החוק, קרי: מתן שירותי בריאות כמפורט בחוק (ראה סעיף 3(ג) לחוק הקובע את חובתה של קופת החולים לספק למי שרשום בה את שירותי בריאות להם הוא זכאי לפי החוק וכן ראה סעיף 6 לחוק המפרט את התחומים בהם ניתנים שירותי בריאות על-פי סל שירותי בריאות). זאת, בשל שני טעמים עיקריים: מניעת הפנייה של משאבים ציבוריים שלא למטרות אשר בגינן הם הוקצו ומניעת חשיפה של קופות החולים לסיכונים שלא לצורך. המנגנון שנבחר על ידי המחוקק להגשמת תכלית זו הוא איסור החזקת אמצעי שליטה בתאגיד "שעיסוקו אינו בתחום הבריאות בלבד" וכן דרישה של קבלת היתר של שר האוצר ושר הבריאות להחזקה (ראה סעיף 29(ב)(3)). ריכוז הספקת השירותים בחברה מוחזקת טומן בחובו סיכויים וסיכונים. הסיכויים והיתרונות, כפי שמציינים המשיבים, הם גמישות תפעולית וחסכון אפשרי במשאבים וכן המשך שליטה בהספקת השירות. עם זאת, הסיכונים הנובעים מפעילותה של חברה שונים במהותם מהסיכונים הנובעים מהספקת שירות באופן עצמאי או מהסיכונים הנובעים מרכישת השירות מספק חיצוני. כך, למשל, הסיכון הנובע מהתקשרויותיה של חברת תל בר עם מוסדות חיצוניים לקופת החולים. נקודת האיזון שקבע המחוקק בענייננו היא פעילות "בתחום הבריאות בלבד", ולא ניתן לשנות נקודת איזון זו, אף אם היתרונות הנטענים עולים על החסרונות.
9. על רקע הוראת החוק ותכליתה, בהגדרת "תחום הבריאות" יש לכלול פעילויות בעלות זיקה ברורה וישירה להספקת שירותי בריאות וכן פעילויות בעלות זיקה מקצועית ברורה לתחומים רפואיים. שירותי כביסה וגיהוץ למוסדות בריאות אינם נכללים בהגדרה זו.
10. חיוניותו של השירות המסופק על ידי התאגיד המוחזק אינה מעלה ואינה מורידה לעניין הגדרת המושג "תחום הבריאות". כך גם באשר ליכולתם של מוסדות הבריאות לספק את השירות באופן עצמאי. כפי שנטען על ידי העותרות, גם הספקת מזון ומתן שירותי ניקיון מהווים שירותים חיוניים אשר מוסדות בריאות יכולים לספקם באופן עצמאי. גם לשיטתם של המשיבים, לא נראה כי קופות החולים יכולות להחזיק בחברות בתחומי המזון והניקיון (אשר יספקו שירותים גם לגופים חיצוניים לקופות). לא נשתכנענו כי קיימת הצדקה לתוצאה שונה כאשר מדובר בשירותי כביסה וגיהוץ למוסדות בריאות. ודוק: אין חולק כי לשירותי כביסה וגיהוץ למוסדות בריאות יש מאפיינים מיוחדים. עם זאת, אין במאפיינים אלה כדי להביא לכך שאופיו של השירות ייכנס לגדר "תחום הבריאות". אם קופת חולים כללית תחליט לצאת במכרז לביצוע השירותים על ידי ספק חיצוני, היא רשאית לקבוע תנאים שיבטיחו כי הזוכה במכרז יעמוד בכל הדרישות וההוראות המיוחדות החלות בתחום. כך גם באשר לעיצוב מנגנונים שמטרתם וידוא עמידה מתמשכת בדרישות על ידי הספק הנבחר.
11. אין ממש בטענותיהן של קופת חולים כללית וחברת תל בר כי תוצאה זו תפגע שלא כדין בזכויותיהם החוקתיות לקניין ולחופש העיסוק. חופש העיסוק של משיבות אלה כלל אינו נוגע לענייננו, שהרי עניינן בשאלת ההחזקה בלבד. אין ספק שאם חברת תל בר תימכר לרוכשים חיצוניים, ייגדע לה מקור הכנסות רחב היקף ללא צורך בקיום מכרז, אך זהו כמובן טבעו של השוק החופשי ואין בכך פגיעה בחופש העיסוק. באשר לפגיעה הנטענת בזכות הקניין של קופת החולים, המשיבים אינם טוענים כי הסעיף פוגע בזכות חוקתית שלא בהתאם לפסקת ההגבלה בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. משכך, אין אנו נדרשים לבחינה זו. מעבר לנדרש, על פני הדברים, לא נראה כי האיזון שקבע המחוקק בענייננו נוגד את פסקת ההגבלה.
12. משהגענו לתוצאה זו, מתייתר הצורך לדון בטענותיהן של העותרות באשר לפגיעה בחופש העיסוק, בתחרות ההוגנת ובטענותיהן באשר לקיום מונופולין.
אשר על-כן, העתירה מתקבלת והצו על תנאי יהפוך למוחלט באופן הבא: אמצעי השליטה של קופת חולים כללית בחברת תל בר יימכרו במהלך 12 החודשים מיום מתן פסק דין זה.
המשיבים ישאו בהוצאות שכר טרחת עורכי דינן של העותרות בסך של 50,000 ש"ח.
המשנה-לנשיאה
השופטת א' פרוקצ'יה:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
השופט ס' ג'ובראן:
אני מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק-דינו של המשנה-לנשיאה א' ריבלין.
ניתן היום, י"ט באדר א' התשס"ח (25.2.2008).
המשנה-לנשיאה
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05067980_P13.doc גח
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il