עיריית חיפה נ. אמנון הולצמן

פסק-דין בתיק רע"א 6744/15 בבית המשפט העליון רע"א 6744/15 לפני: כבוד המשנה לנשיאה א' רובינשטיין כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט י' דנציגר המבקשת: עיריית חיפה נ ג ד המשיב: אמנון הולצמן בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (השופטת ד' סלע) מיום 9.8.15 בתיק ע"א 9399-10-14 בשם המבקשת: עו"ד גלית אקרמן בשם המשיב: עו"ד אורי שמש; עו"ד מיטל פיקר בשם היועץ המשפטי לממשלה: עו"ד דינה דומיניץ פסק-דין המשנה לנשיאה א' רובינשטיין: א. בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (השופטת ד' סלע) מיום 9.8.15 בתיק ע"א 9399-10-14, בו התקבל בחלקו ערעורו של המשיב על פסק דינו של בית משפט השלום בחיפה (השופטת מ' צור) מיום 4.7.14 בת"א 21660-09-10. עניינה של הבקשה פרשנות חוק עזר לחיפה (תיעול), תשמ"ג-1983 (להלן חוק העזר). ההליכים הקודמים כללו סוגיות נוספות, אך אקדים ואומר כי בקשת רשות הערעור נוגעת רק למחלוקת באשר להיטל התיעול, ועל כן לא אתייחס לסוגיות אחרות שעלו בבתי המשפט הקודמים. רקע והליכים קודמים ב. המשיב היה, במשותף עם בתו, בעלים של 4 דירות בבניין מגורים בחיפה. דירות אלה נמכרו על ידיהם במשך הזמן. בתאריך 13.2.08 שילם המשיב, לדרישת המבקשת, אגרות בניה והיטלי פיתוח בסך 35,321.80 ש"ח בעבור תוספת בניה בשטח 154.25 מ"ר. השטח הכולל בעבורו שילם המשיב אגרות בניה והיטלי פיתוח היה 1,511.75 מ"ר. האגרות וההיטלים ששולמו כללו אגרות בניה, היטל סלילה, היטל ביוב, אגרת הנחת צנרת מים והיטל תיעול. המשיב סבר כי חויב ביתר בגין אגרות הבניה והיטלי הפיתוח, וכי הוא זכאי להחזר כספים בשל כך. ג. לאחר ששיג ושיח עם המבקשת לא צלח, הגיש המשיב ביום 15.9.10 לבית המשפט לתביעות קטנות תביעה כספית, במסגרתה ביקש לחייב את המבקשת להשיב לו סך 25,055 ₪ בגין סכום שגבתה, לטענתו, שלא כדין. נוכח מורכבותו של הנושא, העבירה השופטת צור את הדיון לבית משפט השלום, בפניה. עיקר המחלוקת בין הצדדים היתה באשר לאופן ההתייחסות להיטלים בהם חויב המשיב לגבי המרפסות הפתוחות בבנין. ד. לעניין היטל התיעול, פסק בית משפט השלום כי היה מקום לחייב את המשיב בתשלומו מכוח חוק העזר המפנה לתקנות הקובעות, כי חלק חיצוני של בנין המוקף מעקה נחשב כמרפסת. נפסק כי הנטל להוכיח שהמעקה הנטען אינו קיים מוטל על המשיב, והוא לא עמד בו. לפיכך מהוה השטח במחלוקת מרפסת, וניתן לחייב בגינו בהיטל תיעול. כנגד פסק דינו של בית משפט השלום הגישו המבקשת והמשיב ערעור וערעור שכנגד לבית המשפט המחוזי. ה. המשיב טען בערעורו כי הכרעתו של בית משפט השלום בסוגיית היטל התיעול הסתמכה אך ורק על טענת המבקשת כי השטחים במחלוקת מוקפים מעקה, ולכן הם בגדר "מרפסת", ואילו תכנית מצב קיים, חוות הדעת והתחשיב שערך המומחה מעידים באופן ברור על היעדרו של מעקה. ו. לחלופין טען המשיב – וכאן העיקר לענייננו – כי אפילו היו השטחים שבמחלוקת מוקפים מעקה, חוק העזר מפנה במפורש לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 (להלן תקנות התכנון והבניה (היתר)), אשר נוסחן במועד דרישת התשלום לא כלל עוד הגדרת "מרפסת", והן מוציאות מרפסות בלתי מקורות מתחולת השטחים החבים בהיטלי פיתוח. מנגד, טענה המבקשת כי יש להחיל את תקנות התכנון והבניה (היתר) כנוסחן במועד חקיקתו של חוק העזר. ז. בית המשפט המחוזי קיבל את ערעורו של המשיב וקבע, כי לפי סעיף 25 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981 (להלן חוק הפרשנות או החוק) המועד הקובע הוא המועד בו נדרשים אל החיקוק אליו מפנים, ולא מועד חקיקתם של חוקי העזר. בית המשפט המחוזי פסק כי כאשר חוקי העזר של רשות מקומית מפנים להגדרות הקבועות בתקנות התכנון והבניה (היתר), יש לפעול בהתאם לתקנות החלות במועד דרישת התשלום. נפסק כי ככל שהרשות המקומית מעוניינת לתקן את חוק העזר באופן שיסייג את ההגדרות הקבועות בתקנות התכנון והבניה (היתר), עליה לפעול לתיקונו, וכל עוד לא עשתה כן – זכאי האזרח להסתמך על נוסחן של התקנות במועד גביית ההיטל. בקשת רשות הערעור ח. כלפי פסק הדין האמור הגישה המבקשת ביום 12.10.15 את בקשת רשות הערעור דנא. כאמור, בקשת רשות הערעור מתמקדת רק בפסיקת בית המשפט המחוזי בכל הקשור לחישוב שטחי בניין בהיטל תיעול, ולפרשנות המסגרת המשפטית הרלבנטית. המבקשת טוענת כי להחלטה זו השפעה נורמטיבית וציבורית על כלל הנישומים בתחום שיפוטה, שכן היא משנה את דרך חישוב ההיטל, ולכן מצדיקה קבלת הבקשה. בנוסף טוענת המבקשת, כי טרם נפסקה הלכה בסוגיה זו על-ידי בית משפט זה. ט. לגופם של דברים טוענת המבקשת, כי לעורך התחשיב שבבסיס חוק העזר אסור להתחשב בשינויים עתידיים בחקיקה, וכי קביעתו של בית המשפט המחוזי נכונה – אולי – למקרים אחרים של פרשנות חקיקה, אך לא לפרשנות דיני ההיטלים. לטענת המבקשת, שיטת ההיטל רואה במערכת התשתית העירונית כולה מכלול אחד, המשרת את כלל הנכסים בתחום הרשות המקומית, ועל כן אמורה היא לעמוד בבסיסו של החיוב, וממנה אמור הוא להיגזר. שיטה זו מנתקת את הקשר בין התשלום על-ידי החייב לבין עלותה הריאלית הספציפית המשמשת אותו או הגובלת בנכסו. בבסיס כל חוק היטלי ניצב תחשיב כלכלי, שמרכיביו הם המונה והמכנה. במונה ייכללו עלויות התקנתה של מערכת התיעול; במכנה ייכלל אומדן שטחי הקרקע והשטחים המבונים ושיעוריהם. י. עוד נטען, כי הקביעה לפיה יש לפרש את חוק העזר בהתאם לשינויים בתקנות התכנון והבנייה (היתר) אינה נכונה, שכן התחשיב בבסיסו נערך על-פי המצב המשפטי הרלבנטי במועד חקיקתו של חוק העזר. התשלומים במסגרת שיטת ההיטל נועדו לבטא את חלקו היחסי של בעל נכס בכלל השקעות הרשות בתשתית הרלבנטית. תעריפי ההיטל נקבעים כפונקציה של ההשקעות, כשהן מחולקות על פני השטחים מושא החיוב. לפיכך, ככל שהיקף השטחים יגדל כן יפחת התעריף ולהיפך. נטען, כי תרחיש בו נגרעים שטחים שנכללו בעת עריכת התחשיב ללא עדכון תעריף ההיטל, עלול להביא למצב בו לא יכוסו כלל עלויות הקמת התשתית ולגרעון תקציבי. המבקשת טוענת עוד, כי היה מקום לקרוא את הוראת סעיף 25 לחוק הפרשנות ביחד עם הוראת סעיף 1 לחוק הקובע כי: "חוק זה יחול לגבי כל חיקוק והוראת מינהל, אף אם ניתנו לפני תחילתו, אם אין הוראה אחרת לענין הנדון ואם אין בענין הנדון או בהקשרו דבר שאינו מתיישב עם חוק זה" (ההדגשה הוספה – א"ר), ובענייננו מסקנתה היא כי חלה הסיפה, וכי אין להחיל את הוראת סעיף 25. יא. ביום 2.11.15 התבקשה תגובת המשיב, וזו הוגשה ביום 30.11.15. המשיב טען בתגובתו כי החריג לכלל הקבוע בסעיף 25 לחוק הפרשנות הוא כאשר פניה לחוק המאוזכר סותרת את תכלית החוק המאזכר. לשיטתו, החריג אינו מתקיים בענייננו – פניה לתקנות התכנון והבניה (היתר) בנוסחן המעודכן אינה סותרת את תכלית חוק העזר. ראשית, תכלית ההפניה היא ליצור אחדות חקיקתית בין השטחים המחויבים באגרות בניה לבין אלה המחויבים בהיטלי פיתוח. שנית, ההגדרה בחוק העזר מפנה ללא סייגים לבנוי בפועל על פי סימן ב' לתקנות התכנון והבניה (היתר). ובפני מחוקק המשנה עמדה האפשרות לסייג הפניה כללית זו. שלישית, הוראות שונות בחוק העזר תוקנו מספר פעמים במהלך השנים, אולם מחוקק המשנה לא מצא לנכון לתקן את הגדרת "שטח דירה". רביעית, המשיב טוען כי המבקשת לא הוכיחה מהי תכלית חוק העזר הנסתרת לשיטתה בענייננו על-ידי פסק הדין נשוא הבקשה. יב. עוד טען המשיב, כי טענת המבקשת לפיה התחשיב בבסיס חוק העזר ומועד עריכתו מקובעים, נוגדת את העובדה הבסיסית שהתחשיב הוא אומדן. המשיב טען, כי המבקשת מתעלמת משינויים אחרים המתרחשים לרוב לאחר עריכת התחשיב – כך לדוגמה, שינויים במצבת השטחים, הנובעים מגידול הבניה, שינויי תב"ע, ואף שינוי גבולות השיפוט של הרשות. שינויים אלה לא נלקחו בחשבון בתחשיב עליו התבסס חוק העזר. לבסוף נטען, כי אין מדובר בעניין לגביו לא נפסקה הלכה, ולכן אין מקום לקבל את הבקשה. יג. ביום 3.12.15 התבקשה עמדת היועץ המשפטי לממשלה בנושא, וביום 10.4.16 התקבלה עמדתו. עמדת היועץ, בדומה לעמדת המבקשת, היא כי יש לקרוא את הוראת סעיף 25 לחוק הפרשנות יחד עם הוראת סעיף 1 לחוק. אם לא כן, יווצר מצב בו ישנה סתירה בין הנתונים הכספיים בתחשיב שערכה המבקשת – שאינם אמורים להשתנות עם השנים אלא רק בעת עריכת תחשיב חדש – לבין השטחים בחוק העזר, אשר מפנה לפי פסק הדין לשיטת חישוב הסותרת תחשיב זה. בענייננו, המשמעות היא כי יש לפרש את חוק העזר כך שההפניות הן לתקנות התכנון והבניה (היתר) בעת התקנתן, באופן המקפיא את המצב הקיים בעת חקיקת חוק העזר, עד לתיקון חוק העזר עצמו, לרבות שינוי התחשיב בבסיסו. יד. עוד צוין בעמדת היועץ, במבט צופה פני עתיד, כי ראוי שהרשות המקומית תעקוב אחר חוקי העזר המפנים לחיקוקים חיצוניים, כדי לעמוד על התפתחויות חקיקתיות אשר עלולות לסתור את הקבוע בתחשיב ובחוק העזר, ותיתן דעתה לתיקון חוק העזר, כדי שישקף את כוונת המחוקק, באופן שינתק את ההפניה לתקנות התכנון והבניה (היתר). טו. ביום 4.5.16 התקבלה תגובת המשיב לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, בה שב המשיב ועמד על עיקרי תגובתו לבקשה. לעמדתו, הנחת היועץ המשפטי לממשלה לפיה במסגרת התחשיב נלקחו בחשבון שטחים שאינם מקורים אינה מבוססת. נטען, כי הסתמכות על תחשיב שפרטיו אינם ידועים ככלי עזר פרשני לחוק העזר שגויה; כי נקבע בפסיקה, שמעמדו של התחשיב ככלי עזר פרשני כמעט חסר משקל; וכי יש לנהוג לפי חוק העזר והתעריפים הקבועים בו. המשיב שב וחזר על טענתו, לפיה בשלושים השנים שחלפו ממועד עריכת התחשיב התרחשו שינויים רבים נוספים שלא נלקחו בחשבון בעת עריכת התחשיב, ואין התייחסות לשינויים אלה והשפעתם על התחשיב בעמדת היועץ. לעמדתו של המשיב, יש לקבוע מדיניות לפיה בהיעדר תחשיב עדכני, רק הנישומים יהיו רשאים להסתמך עליו ככלי עזר פרשני, ואילו העיריה תהא מנועה מהסתמכות עליו. לעניין סעיף 25, טען המשיב, כי ההפניה בחוק העזר עוסקת בהגדרות טכניות ולא בקביעת נורמות מהותיות, ולכן אין מקום לסטות בענייננו מן הכלל הקבוע בסעיף. דיון והכרעה טז. לאחר עיון בבקשה ובנספחיה, סבורני כי יש מקום להיעתר לבקשה ולדון בה כבערעור, אולם שלא להיעתר לערעור לגופו. השאלה אימתי תוענק בקשת רשות ערעור בגלגול שלישי נדונה כידוע בר"ע 103/82 חניון חיפה נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ, פ"ד לו(3) 123, שם נפסק על ידי מ"מ הנשיא – כתארו אז – שמגר כי: "לא ניתן להגדיר באופן ממצה מראש את סוגי המקרים, בהם תוענק רשות לערער מפאת חשיבותם (המ' 863/78; בר"ע 126/81), אך המדובר בעיקר באלו: שאלות בעלות חשיבות חוקתית; נושאים, בהם יש החלטות סותרות של ערכאות נמוכות יותר, ואשר בהם טרם נפסקה הלכה על-ידי ערכאת הערעור הגבוהה ביותר, הווה אומר, מקרים, בהם יש לתרום לאחידותה של ההלכה; מקרים, בהם יש חשיבות עניינית לבעיה המשפטית המועלית בהם בין כעמדה בפני עצמה ובין מבחינת הקשרה או זיקתה לנושאים משפטיים אחרים; מקרים, בהם יש חשיבות ציבורית בעניין; במלים אחרות, מקרים, בהם החשיבות המשפטית חורגת מן העניין שיש לצדדים הישירים בהכרעה במחלוקת" (שם, עמ' 128). יז. המקרה שבפנינו הוא מאלה המעוררים שאלה עקרונית אשר חורגת מעניינם הפרטי של הצדדים, והמצדיקה מתן רשות ערעור בגלגול שלישי. המחלוקת היא פרשנית בבסיסה, ולה השלכות רוחב פוטנציאליות. השאלה היא לאיזה נוסח של התקנות מפנה חוק העזר. השאלה היש להחיל את הוראת סעיף 25 לחוק הפרשנות על ההפניה בחוק העזר, כפי שקבע בית המשפט המחוזי, או שמא מצדיקות נסיבות העניין החרגת חוק העזר העירוני מתחולתו של סעיף 25, כפי שטוענים המבקשת והיועץ המשפטי לממשלה. אחלק דברי לשניים – תחילה אבחן לאן מובילה החלת סעיף 25 בענייננו; לאחר מכן תידון השאלה היש טעמים מיוחדים המצדיקים שלא להחילו. יח. סעיף 25 קובע כלהלן: "אזכור של חיקוק בחיקוק אחר – כוונתו לחיקוק המאוזכר כנוסחו בשעה שנזקקים לו, לרבות הוראות שנוספו בו והוראות שבאו במקומו בחיקוק אחר". כפי שציינתי בעבר בע"א 9453/06 מנהל מע"מ ומס קניה תל אביב נ' שופינג.קום בע"מ (2008)(להלן פרשת שופינג.קום), אמנם בדעת מיעוט אך דומני שלא היו חילוקי דעות לגבי המובא להלן, ושהצדדים השונים בתיקנו נדרשו אליו: "סעיף זה ממלא פונקציות שונות, במצבים שונים, בהם מפנה חיקוק אחד (החיקוק המאזכר) לחיקוק אחר (החיקוק המאוזכר): כאשר השתנה נוסח החיקוק המאוזכר, מורה סעיף 25 כי יש להיזקק לנוסח החדש; כאשר השתנה מיקומו הגיאומטרי של החיקוק המאוזכר, מורה סעיף 25 כי יש לעקוב אחריו למיקומו החדש (השוו ע"א 383/87 מלכה נ' אררט, פ"ד מב (3) 650, 655­-657; ע"א 5773/95 נבולסי נ' אבומנה, פ"ד נג(5) 542, 550-­551; ע"א 2704/99 מילשטיין נ' פקיד השומה תל-אביב 1, פ"ד נז(5) 869, 892-­894). לעיתים, מורכב יותר יישומה של הוראת סעיף 25. זאת, כאשר הוראת החיקוק המאוזכר לא נשתנו פרטיה או מיקומה בלבד, אלא הוחלפה בהסדר כולל חדש, בעל מבנה שונה." (פסקאות ג'-ד' לחוות דעתי) יט. ענייננו נופל בין המקרים בהם יישומו של סעיף 25 מורכב מהרגיל, אולם לא בשל החלפתו של ההסדר בהסדר כולל חדש. במה דברים אמורים? סעיף 3 לחוק העזר קובע את אופן החישוב של היטל התיעול המשולם בעד "התקנת תיעול"; היטל התיעול מחושב "בהתאם לשטח הקרקע ולשטח הבנין" (סעיף 3(1); ההדגשה הוספה – א"ר). סעיף 1 לחוק העזר מגדיר "שטח בנין" כ"סכום במ"ר של שטחי כל הקומות בבנין", והמונח "שטח קומה" מוגדר "לפי הבנוי למעשה והמחושב בהתאם לתקנות התכנון והבניה". גם "שטח דירה" מפנה לתקנות התכנון והבניה. כ. בעת חקיקתו של חוק העזר בשנת 1983, קבעו תקנות התכנון והבניה (היתר), בכל הנוגע להגדרת "שטח דירה" בסעיף 1.00.3.4 לתוספת השלישית, כי זה כולל גם את "שטח ההשלכה האפקית של המרפסות, מרפסות מטבח ומרפסות גג". כא. בשנת 2006 פורסמו תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) (תיקון), התשס"ז-2006 (להלן התקנות החדשות), שבמסגרתן הוחלפה התוספת השלישית לתקנות, לרבות סעיף 1.00.3.4 האמור. בתוך כך, בוטלה ההגדרה ל"שטח דירה" שבתקנות הקודמות, ואלה אינן כוללות כיום הגדרה חדשה ל"שטח דירה". אשר ל"שטח קומה" (המהוה, בהתאם להוראת חוק העזר, בסיס לחישוב "שטח בנין"), במסגרת התיקון נמחקה אף הגדרה זו, ואין התקנות כוללות כיום הגדרה ל"שטח קומה". עם זאת, סעיף 1.00.2 לתוספת השלישית הגדיר בעת דרישת התשלום כיצד לחשב שטחו של בנין: "שטחו של בנין או תוספת לבנין הוא השטח הכולל שהותר לבניה, המחושב לפי תקנות אחוזי בניה, והכולל שטחים למטרות עיקריות ושטחי שירות". נמשיך במסענו הארוך והנפתל אל תקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות והיתרים), תשנ"ב-1992 (להלן תקנות חישוב שטחים), ואעיד עלי שמים וארץ כי לא קל לנבור בהשתרשרות הפרשה. עינינו הרואות כי בתצרף מסובך עסקינן. כב. תקנה 4(א) לתקנות חישוב שטחים קבעה, במועד הרלבנטי של דרישת התשלום, כי השטח הכולל שהותר לבניה הוא "הסכום, במטרים רבועים, של השטחים המקורים בכל קומותיו, בין אם שטחים אלה נמצאים מעל פני הקרקע ובין אם מתחתיה, והכל בכפוף להוראות האחרות בתקנות אלה". תקנה 4(ח) קבעה: "על אף האמור בתקנת משנה (א) יחולו על מרפסות הבולטות מקירותיו החיצוניים של הבנין (בתקנת משנה זו – גזוזטרה) הוראות מיוחדות אלה: (1) גזוזטרה שקירויה נמצא בגובה של שתי קומות או יותר מעל רצפתה, לא תיראה כמקורה;... (4) גג בלתי מקורה של קומה בבית מדורג ואליו גישה ישירה מדירה, לא ייראה כמרפסת או כגזוזטרה לענין תקנה זו" (ההדגשה הוספה – א"ר). כג. בחינת הדברים לפי סעיף 25 מובילה למסקנה, כי שטח דירה לצורך חישובו של היטל אגרת תיעול אינו כולל את השטחים שאינם מקורים בדירות המשיב. אמנם, ההגדרות בתוספת השלישית נועדו בעיקרן לעסוק בחיוב באגרות בניה מכוח חוק התכנון והבניה, ולא באגרות והיטלי פיתוח. עם זאת, כפי שכתב השופט לוי ברע"א 4066/00 רמי דומיץ נ' עיריית הרצליה, פ"ד נו(3) 577, 591 (2002): "ההגדרות בתקנות התכנון והבניה יכולות לשמש כלי עזר פרשני על דרך ההיקש רק מקום שבו לא קיימת הגדרה למונח 'שטח בנין' בחוק העזר הרלוונטי או שההגדרה 'מעורפלת'" (ראו גם עֹפר שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות, 205-204). הדברים נכונים מקל וחומר כאשר חוק העזר מפנה באופן מפורש לתקנות התכנון והבניה (היתר). כד. בכך תם – דומה – הילוכנו בנבכי תקנות התכנון והבניה (היתר); אציין כי למעשה אין מחלוקת בין הצדדים באשר לתוצאה האמורה במצג היום – ככל שיוחל סעיף 25 בענייננו. כעת נבחן את טענת המבקשת והיועץ המשפטי לממשלה, כי מכוח סעיף 1 לחוק הפרשנות (להלן סעיף 1) יש לפרש את ההפניה בחוק העזר כהפניה אל תקנות התכנון והבניה (היתר) במועד חקיקתו. נשוב ונזכיר שסעיף 1 קובע, כי "חוק זה יחול לגבי כל חיקוק והוראת מינהל, אף אם ניתנו לפני תחילתו, אם אין הוראה אחרת לענין הנדון ואם אין בענין הנדון או בהקשרו דבר שאינו מתיישב עם חוק זה". המבקשת והיועץ המשפטי לממשלה טענו בהקשר זה, כי יש לקרוא את חוק העזר בזיקה לתחשיב הנטוע ביסודו, ולא לפרשו באורח עיתי נוכח השינויים בתקנות התכנון והבניה (היתר). כה. המסגרת הנורמטיבית בה עסקינן היא היטלי פיתוח. היטלי פיתוח נועדו לממן את התשתיות שמקימה רשות עירונית. השופט פוגלמן עמד על עיקרי שיטת ההיטל בעע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ (2012)(להלן פרשת אשבד): "שיטת ההיטל החליפה את שיטת דמי ההשתתפות שנהגה עד שנות השבעים ... לפי שיטה זו, תעריף ההיטל אינו מחושב בזיקה מימונית לעלות הקונקרטית של הקמת תשתית ספציפית, אלא מחושב כנגזרת מתחשיב מקצועי המבוסס על אומדן של כלל עלויות התשתית שאותו סוג של היטל נועד לממן בתחומי הרשות המקומית כולה. התחשיב נערך על-ידי אנשי מקצוע (מהנדסי תעשיה וניהול, מהנדסי בניין, כלכלנים ושמאי מקרקעין) ומביא בחשבון הן את השטח הבנוי בעת עריכת התחשיב הן את זכויות הבניה שטרם נוצלו לפי התוכנית הקיימת. מתחשיב כולל זה נגזר תעריף ההיטל, המשולם לכל מטר רבוע או מטר מעוקב של בנייה" (שם, בפסקאות 15-13). כו. עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא, כי "יש לפרש את חוק העזר באופן בו ההפניות לתקנות התכנון והבניה הן הוראות יסוד הצופות פני רגע היוצרותה בלבד, והיא קושרת בין שתי הנורמות – חוק העזר ותקנות התכנון והבניה (היתר) – בצורה סטאטית, המקפיאה את המצב הקיים בעת חקיקת חוק העזר, עד לתיקון חוק העזר עצמו, לרבות שינוי התחשיב בבסיסו" (פסקה 38 לעמדת היועץ המשפטי לממשלה). חוששני כי אין להלום עמדה זו, שגם איני בטוח – נוכח האמור בפסקה י"ד מעלה – כי היא מציגה שביעות רצון מן המצב הנוכחי. המבקשת והיועץ המשפטי לממשלה לא הצביעו על טעמים מיוחדים המצדיקים את הוצאת דיני ההיטלים מתחולתו של סעיף 25 באופן גורף, ומדוע יש בכך צדק כלפי כולי עלמא. אינני רוצה להעלות על הדעת כל עיקר, כי גישת הגורמים הממסדיים היא מקסום הכנסות גם אם נוצר בכך חלילה אי צדק. אדרבה, מהערות היועץ המשפטי לממשלה עולה כאמור אי נחת מן המצב הקיים, המחייב גם לדעתו עדכון, אף אם ב"שורה התחתונה" פרשנותו שונה לעת הזאת. אילו נועדה ההפניה לתקנות תכנון ובניה (היתר) בחוק העזר ליצור הרמוניה חקיקתית, לשרת תכליות אחרות בעלות ערך או שהיתה משתמעת מן הנסיבות תכלית אחרת לחוק העזר, אשר אינה עולה בקנה אחד עם אופן חישוב שטח דירה בהתאם לתקנות תכנון ובניה (היתר) בנוסחן במועד דרישת התשלום (ראו ע"א 5773/95 נבולסי נ' אבומנה, פ"ד נג(5) 543, 551-550 (1999)), יתכן שהיה מקום לקבל את עמדתם לעניין "הקפאת" המצב הקיים בעת חקיקת חוק העזר. אולם לא המבקשת ולא היועץ המשפטי לממשלה טענו, ומכל מקום לא ביססו טענתם, כי כך פני הדברים בענייננו, ואין מקום לפרשנות שהיא לטובת המבקשת דווקא; אין גם סתירה לטעמי, בין מתוה "ההיטלים" שאינו קשור לנכס קונקרטי, כאמור, לבין גישה הוגנת המשתלבת בהתפתחות החיים לעניין הדין הרלבנטי. כז. אמנם נזדמן לי לציין בפרשת שופינג.קום, כי "כזאת יקרה לא אחת – שעה שבערוגת החקיקה ניטע שתיל חדש, לא תמיד ייבדקו כראוי כל השתילים הותיקים" (פסקה ה' לחוות דעתי). ואולם, מחובתו של הגנן לטפח גם את השתילים הותיקים ולרענן את שורות הנטיעה מעת לעת. בענייננו התוצאה אליה הגיע בית המשפט המחוזי אינה מביאה ל"תאונה נורמטיבית" (שם, פסקה ט'), המצדיקה שלא להחיל את הוראת סעיף 25 בנדון דידן. ונזכור כי דעת הרוב באותו המקרה, מפי המשנה לנשיא ריבלין ובהסכמת השופט דנציגר, סברה כי אף בנושא שנדון שם היה מקום להחיל את הוראת סעיף 25. לפיכך, ההפניה הריהי לתקנות החדשות במועד הרלבנטי, על כל השינויים והתיקונים שהובאו עד לאותו מועד (ראו בג"ץ 663/85 רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז תל-אביב, פ"ד מב(2) 133 (1988)). כח. טענת המבקשת, עליה נסמכה עמדת היועץ המשפטי לממשלה, לפיה בבסיס התחשיב עמדו גם השטחים המקורים ולכן יש לקרוא את האמור בחוק העזר בזיקה לתחשיב – לא בוססה דיה; כך, נוכח העובדה שהמבקשת ציינה במסגרת בקשה לפי חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998, כי אין בידיה פרטי התחשיב שבבסיס חוק העזר (נספח 1 לתגובת המשיב לעמדת היועץ המשפטי לממשלה). קשה להלום גם את טענת המבקשת, כי התוצאה אליה הגיע בית המשפט המחוזי תביא לחוסר ודאות כלכלית, מן הטעם שתעריף החיוב ההיטלי עשוי להשתנות עם כל תיקון חקיקתי. המבקשת היא שבחרה להפנות בחוק העזר לתקנות תכנון ובניה (היתר); ברצותה – תגדיר מחדש את אופן חישובו של שטח דירה בחוק העזר, כפי שהציע היועץ המשפטי לממשלה כאמור, ברצותה – תותירו על כנו. נראה גם, כי הפניה לנוסח החקיקה במועד דרישת התשלום תתרום לודאות למשלמי האגרות וההיטלים, תחת הפנייתם אל הוראות דין שחלקן אינן בתוקף זה עשרות שנים (ראו פרשת שופינג.קום, פסקה 13 לחוות דעתו של המשנה לנשיאה ריבלין), תוך שהעולם "קופא על שמריו". הרשויות מחויבות בהגינות ובאנושיות כלפי הכל. הצורך ב"מסע ארכיאולוגי" תחת הפניה פשוטה לדין קיים מקשה על משלם ההיטל, ולא הכל מסתייעים ביודעי דת ודין. כך גם, לטעמי, בגדרי השכל הישר. כט. בשולי הדברים אבקש להעיר באשר לסוגיית עדכונם של חוקי העזר העירוניים. דומה כי יש מקום להסדר ארצי מקיף בנושא (ראו עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי נ' משה צרפתי, פסקה כ"א (2005)(להלן פרשת צרפתי)), או למצער לעדכון תקופתי של התחשיב העומד בבסיס חוקי העזר העירוניים; וייטיבו לעשות משרד הפנים והיועץ המשפטי לממשלה, שגם נדרש לכך בעמדה שהגיש כאמור, אם יוציאו הנחיות ברורות בעניין זה ויפקחו אחר עדכונם של התעריפים בהתאם להנחיות הללו (ראו חוזר מנכ"ל משרד הפנים 3/2006 – הנחיות לעניין חוקי עזר). קשה מאד להסכין עם מצב בו התחשיב העומד בבסיס האגרות והיטלי הפיתוח נותר על כנו במשך למעלה משלושים שנה בלא כל עדכון; ברי לכאורה כי תחשיב זה אינו רלבנטי כיום, נוכח השינויים הרבים שחלו במרחב העירוני ובמתוים נורמטיביים שונים במהלך השנים. העובדה שהמבקשת אינה יכולה להמציא את הנתונים עליהם מתבסס התחשיב עלולה להעלות חשש – ואומר זאת בזהירות המתבקשת – כי היטלי הפיתוח נגבים במידת מה של נוחות, שלא לומר שרירותיות, וגם הפכו למעשה מעין מס נוסף (ראו פרשת צרפתי, פסקה כ"ב לחוות דעתי; פרשת אשבד, פסקה ד' לחוות דעתי; דו"ח מבקר המדינה על הרשויות המקומיות 2005, עמ' 231-177)). ל. נוכח כל אלה, איננו נעתרים לערעור. המבקשת תשלם הוצאות המשיב בסך 15,000 ₪ (כולל). המשנה-לנשיאה השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין. ניתן היום, ‏כ' בסיון התשע"ו (‏26.6.2016). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 15067440_T05.doc רח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il