חבל שלום אגודה מרכזית חקלאית שיתופית בע"מ נ. מדינת ישראל- רש

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6711/20 לפני: כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט י' אלרון כבוד השופט ע' גרוסקופף העותרים: 1. חבל שלום אגודה מרכזית חקלאית שיתופית בע"מ 2. דקל – כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ 3. שדי אברהם - מושבים עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית 4. פרי גן – מושב עובדים של העוה"מ להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ 5. יתד – מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. מדינת ישראל - רשות מקרקעי ישראל משרד החקלאות 2. קיבוץ נירים 3. גדי ירקוני – ראש המועצה האזורית אשכול עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים בשם העותרים: עו"ד ד"ר אמיר קמינצקי בשם המשיב 1: עו"ד שרון הואש-איגר; עו"ד מיה דיין בשם המשיב 2: עו"ד אריה שפירא; עו"ד גלי פלד בשם המשיב 3: עו"ד מיכל רומנו ברטהולץ פסק-דין השופט י' אלרון: לפנינו עתירה אשר עניינה אופן יישום "מתווה אשכול" (להלן גם: המתווה), המסדיר את תקני הנחלות שיוקצו ליישובי המועצה האזורית אשכול (להלן: המועצה האזורית). במסגרת העתירה, נתבקשנו להורות לרשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י) ולמשרד החקלאות להקצות לעותרים מקרקעין לצרכי חקלאות בסמוך למקום מושבם; וכן שלא לאפשר לראש המועצה האזורית (המשיב 3) להשתתף בהחלטות אשר עניינן במימוש המתווה. רקע כעולה מהעתירה ומתגובות המשיבים, המתווה ועקרונות ליישומו נערכו במעורבות ראש המועצה האזורית, ואושרו בשורת החלטות שהתקבלו בין השנים 2015–2018, על ידי הוועדה הפנימית במשרד החקלאות האמונה על תחום התכנון החקלאי (להלן: ועדת הפרוגרמות), שר החקלאות והנהלת רמ"י. בהמשך לכך, הוקם צוות אשר תפקידו ליישם את המתווה, בראשות מנהל מרחב עסקי דרום ברמ"י ובהשתתפות מנהל מחוז נגב במשרד החקלאות וראש המועצה האזורית (להלן: צוות יישום המתווה). במסגרת זאת, נקבעו שני שלבים למימוש המתווה: בשלב ראשון, יושלם תקן הנחלות הקיים עבור ישובים אשר להם חסרה עתודת קרקע, באמצעות הסדרת מעמד קרקעות מסוימות המוחזקות בין היתר בידי ישובים שלהם קרקע עודפת; ובשלב שני, יוגדל תקן הנחלות בהתאם לאמור במתווה ובכפוף לצרכי כל ישוב ולהיקף האוכלוסייה אשר תיקלט בו בפועל. ביום 8.3.2020 התקיים דיון בעניין יישום המתווה בהשתתפות נציגי חלק מיישובי חבל שלום, בהם העותרים 2–5, ובהשתתפות נציגי המשיבים. במהלך הדיון, טענו נציגי העותרים כי טרם הוקצו להם תקנים לנחלות אף שחסרה להם עתודת קרקע; ואילו קיבוץ נירים (המשיב 2) מחזיק בקרקעות סמוכות אליהם מעבר לתקן שנקבע לו. עוד נטען, כי על ראש המועצה האזורית למשוך ידיו מעיסוק ביישום המתווה, שכן הוא מצוי בניגוד עניינים בשל חברותו בקיבוץ נירים. במכתב מטעם נציגי העותרים מאותו יום, אשר נשלח למנהל מרחב דרום ברמ"י, צוין כי משרד החקלאות הציע להקצות ליישובי חבל שלום קרקעות בשטח כולל של קרוב ל-11,000 דונמים; אולם נטען כי הצעה זו אינה ישימה בחלקה וכרוכה בעלויות משמעויות. על כן, הודיעו נציגי העותרים במכתבם כי הם מסרבים להצעה. בהמשך, התקיימה ישיבה נוספת בין הצדדים ביום 23.6.2020, אשר אף במסגרתה הצדדים לא הגיעו להסכמות משמעותיות. במהלך חודש אוגוסט 2020, פנה משרד החקלאות בכתב לכלל יישובי חבל שלום תוך ציון נתונים אודות הקרקעות אשר בדעתו להקצות להם לשם השלמת התקן הנוכחי, לפי השלב הראשון ביישום המתווה; וכן, פירוט הצעדים שעל היישובים לנקוט לשם השלמת הליך הקצאת השטחים האמורים. יוער, כי מתגובת המדינה (המשיבה 1) עולה כי קדמה לפניית משרד החקלאות ליישובי חבל שלום ישיבה בהשתתפות צוות יישום המתווה ונציגי קיבוץ נירים, בגדרה סוכם כי קרקעות מסוימות המחוזקות בידי הקיבוץ יוקצו עבור יישובי חבל שלום. העותרים נמנעו מלהשיב למכתבי משרד החקלאות אשר נשלחו אליהם; וחלף זאת, הגישו את העתירה שלפנינו. עיקרי טענות הצדדים בעתירה בעתירתם, שבים העותרים על עיקרי טענותיהם כפי שהובאו בדיון שהתקיים בהשתתפות נציגיהם ובמכתב מטעמם, שניהם מיום 8.3.2020. נוסף על כך, טוענים העותרים כי סירוב המדינה להיענות לדרישותיהם באשר להקצאת המקרקעין מהווה הפרה של הבטחה מנהלית, ואינו מתיישב עם שיקולי "צדק חלוקתי", כלשונם. בתגובותיהם לעתירה, טוענים המשיבים כי יש לדחות את העתירה, הן על הסף הן לגופה. בכלל זה, טוענת המדינה כי משהעותרים לא השיבו למכתבים אשר נשלחו אליהם, הרי שהעתירה לוקה באי מיצוי הליכים, וכי העתירה אינה מתארת נאמנה את מצב הדברים – ומשכך, דינה להידחות על הסף. בפרט, נטען כי בעוד שבעתירתם ציינו העותרים כי יש להקצות להם קרוב ל-15,000 דונם במסגרת השלב הראשון למימוש המתווה, הרי שבתכתובות קודמות טענו העותרים כי יש להקצות לידיהם פחות מ-4,000 דונם לשם השלמת שלב זה. נוסף על כך, לטענת ראש המועצה האזורית יש לדחות על הסף את טענות העותרים בדבר ניגוד עניינים בו הוא מצוי, וזאת מחמת שיהוי. לטענתו, משחתם על מסמך העקרונות למימוש המתווה כבר בשנת 2018, ואף החל לפעול לקידום המתווה כבר משנת 2015, היה על העותרים להעלות את טענותיהם בעניין בשלב מוקדם יותר. לבסוף, נטען כי יש לסלק את העתירה על הסף מחמת אי צירוף משיבים רלוונטיים, שכן "מתווה אשכול" חל על 32 ישובים, אשר רובם המוחלט לא צורף לעתירה חרף השלכותיה האפשריות עליהם. מנגד, בתשובת העותרים לתגובות המשיבים, חוזרים העותרים על עיקרי טענותיהם; משיגים על הסכמות המדינה עם קיבוץ נירים, אשר לטענתם נודעו להם לראשונה לאחר שעיינו בתגובת המדינה לעתירה; וטוענים לאי דיוקים בתגובות כל אחד מהמשיבים לעתירה. בהתייחס לטענות הסף שהעלו המשיבים, טוענים העותרים, בין היתר, כי הצדדים מקיימים סיג ושיח מזה שנים ארוכות, ועל כן אין בהודעת משרד החקלאות מחודש אוגוסט האחרון כדי להצדיק את דחיית העתירה על הסף מחמת אי מיצוי הליכים; וכי אין בעתירתה כדי להשליך על יתר יישובי חבל שלום – וממילא, לא היה מקום לצרפם. דיון והכרעה דין העתירה להידחות על הסף. כידוע, ככלל יימנע בית משפט זה, בשבתו כבית המשפט הגבוה לצדק, ממתן סעד במקרים שבהם טרם מיצו העותרים הליכים מול הרשות המנהלית המוסמכת. לעיתים, פנייה מעין זו יש בה כדי להביא לפתרון הבעיה; היא עשויה למנוע דיון בעתירות אשר יתברר בהמשך שלא היה בהן כל צורך; ואף ייתכן כי תצמצם את גדר המחלוקת בין הצדדים (בג"ץ 6669/20 אלדד יוגב נציג מושב שומרה בגליל יו"ר איגוד התיירות נ' ממשלת ישראל, פסקה 2 (23.9.2020)). יתירה מזאת, במקרים שבהם טרם התקבלה החלטה סופית על ידי הרשות, ייטה בית משפט זה שלא לדון בעתירה בשל היותה מוקדמת (ראו למשל בג"ץ 1573/18 פלונים נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה 13 (1.5.2018)). במקרה דנן, משפנה משרד החקלאות לעותרים בהצעה להקצאת קרקע לפי המתווה, היה עליהם לבוא עימו בדברים בטרם הגישו את עתירתם. עיון בעתירה, בתגובות המשיבים ובתשובת העותרים לתגובות אלו, מלמד כי קיימות סוגיות רבות המצריכות ליבון בטרם ניתן יהיה לברר את טענות העותרים בפני בית משפט זה. בכלל זה, ניכר כי בין הצדדים מחלוקות עובדתיות מהותיות, אשר טרם יושבו, באשר לגודל השטח אשר יש להקצות לעותרים במסגרת מימוש השלב הראשון של המתווה; והעותרים אף אינם מודעים לצעדים משמעותיים שנקטה המדינה אשר עשויים להשליך על אופן בירור העתירה. אילו היו מגיבים העותרים להצעת משרד החקלאות להקצאת המקרקעין מחודש אוגוסט האחרון, ייתכן כי היה בכך כדי לצמצם את יריעת המחלוקת בין הצדדים. יתכן כי הדבר אף היה מביא לחשיפת מידע מהותי בפני העותרים, אשר לא היה ידוע להם קודם לכן, בהתייחס לצעדים שננקטו למימוש המתווה. זאת, באופן אשר היה מאפשר לעותרים להביע את הסתייגויותיהם בעניין בפני הרשויות המוסמכות. נוסף על כך, בשלב זה כלל לא ברור כיצד הייתה המדינה מגיבה אילו היו העותרים מודיעים כי הם עומדים על טענותיהם ומסרבים להצעת משרד החקלאות. משכך, אף קיים קושי להצביע על ההחלטה המנהלית אותה מבקשים העותרים לתקוף במסגרת העתירה דנן. לאור התוצאה אליה הגענו ביחס לחלקה העיקרי של העתירה, אין להידרש בשלב זה לטענות בדבר ניגוד העניינים הנטען של ראש המועצה האזורית – ומוטב לאפשר מיצוי הולם של ההליכים באופן העשוי לייתר את הדיון בעניין. זאת, בין היתר, תוך הנחה כי השיח העתידי בין הצדדים יתקיים ברוח ההערה מטעם המדינה, אשר לפיה "במרבית הישיבות בהן נידונה בפועל הקצאת הקרקעות כלל לא נכח מר ירקוני [ראש המועצה האזורית – י' א'] ... ובישיבות בהן נכח מר ירקוני בקשר למתווה, בכל פעם שעלה נושא קיבוץ נירים, נאמר על ידו, שהוא לא שותף לדיון" (פסקה 72 לתגובת המדינה. ראו גם פסקאות 33 ו-73 לתגובת ראש המועצה האזורית) אשר על כן, העתירה נדחית. העותרים יישאו בהוצאות המשיבים 1 ו-2 על סך 6,000 ש"ח, ובסכום כולל של 12,000 ש"ח. ניתן היום, ‏ב' בטבת התשפ"א (‏17.12.2020). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20067110_J07.docx עע מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1