ועד מקומי תנובות נ. תוסף קומפאונדס בע"מ

פסק-דין בתיק עע"מ 6704/13 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 6704/13 לפני: כבוד המשנה לנשיאה א' רובינשטיין כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת ע' ברון המערער: ועד מקומי תנובות נ ג ד המשיבה: תוסף קומפאונדס בע"מ ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים מחוז מרכז בתיק עתמ 027122-04-11 שניתן ביום 06.08.2013 על ידי כבוד השופט יעקב שינמן בשם המערער: עו"ד אלי וילצ'יק ועו"ד עידו עינת בשם המשיבה: עו"ד איתן בראש ועו"ד חיים סודקביץ פסק-דין השופט י' עמית: 1. הערעור שלפינו נסב על סמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונה בגין נכסים בתחום שיפוטו, לאור חקיקת ההקפאה. על המבנה השלטוני במועצות האזוריות, סמכויות הועד המקומי והיחס בינו לבין המועצה האיזורית כבר עמדה הפסיקה, ונביא את הדברים כלשונם: "המבנה השלטוני במועצות האזוריות מוסדר בפקודת המועצות המקומית ובצו המועצות המקומיות שהוצא מכוחה. חיקוקים אלו 'מעצבים מבנה משפטי דו-ריבדי של המועצה האזורית, על דרך חלוקת הממשל בין סמכויות המועצה האזורית כגוף-על המופקד על ניהולם של הישובים שבמסגרתה, לבין הוועדים המקומיים שבתחומה, אשר נבחרו על-ידי הישובים השונים לנהל את ענייניהם. המועצה האזורית היא הדרג השלטוני העליון של האזור, והיא מייצגת בתורת ישות משפטית נפרדת, את האזור כולו, ובסמכותה לטפל ולפעול בכל ענין הנוגע לציבור בתחום המועצה (סעיף 63 לצו המועצות האזוריות). ... ברובד הבסיסי של השלטון המקומי נמצא הוועד המקומי, המופקד על ניהול ענייני הישוב בתחום המועצה האזורית'... [ ]... ועד מקומי קם מכוח צו המכונן את המועצה האזורית (סעיף 3 לפקודת המועצות המקומיות). 'על פי סעיף 132 לצו, לועד מקומי יהיו בתחום הנהלתו אותן סמכויות שיש למועצה בתחומה על פי סעיף 63 לצו, 'אולם הוא לא יהיה רשאי להשתמש בסמכויות אלה אלא במידה שהמועצה אינה משתמשת בהן, וכל עוד אין בכך משום סתירה להחלטות המועצה שהודיעו עליהן לועד, ולחוקי העזר שלה'. ... סמכותו של הוועד המקומי היא סמכות כפופה לסמכויות המועצה. הוא פועל בתחום שהותירה לו המועצה, וזו יכולה בכל עת ליתן או ליקח ממנו סמכויות'" (רע"פ 1782/03 הנ"ל, שם) (עע"ם 146/04 דימנשטיין נ' ועד מקומי משמר השבעה, פסקה 8 והאסמכתאות שם (19.3.2006) (להלן: עניין משמר השבעה)). ובאשר לסמכותו הספציפית של ועד מקומי להטיל ארנונה: "סמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונה כללית קבועה בסעיף 133(א) לצו המועצות המקומיות... [ ]... סמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונה בנוסף לארנונה המוטלת על-ידי מועצה אזורית שבתחומה הוא פועל הוכרה בפסיקה ... והיא איננה נתונה במחלוקת לפנינו. אולם, גם בהפעלת סמכות זו כפוף הוועד המקומי לאישור המועצה האזורית" (שם). כעת, משפרסנו את המסגרת הנורמטיבית, אפנה למקרה שלפנינו. רקע ופסק הדין של בית משפט קמא 2. המערער (להלן: הועד המקומי) משתייך למועצה האזורית לב השרון (להלן: המועצה האזורית), ובתחום שיפוטו נמצא איזור תעשייה שבו מפעל לייצור חומרי פלסטיק בבעלות המשיבה. בחודש דצמבר 2009, לאחר שנתגלה לוועד המקומי כי איזור התעשייה נכלל בתחום שיפוטו, נשלחה למשיבה הודעת חיוב בדרישה לתשלום ארנונת ועד מקומי החל משנת 2003 ועד שנת 2009 (כולל) (להלן: ההחלטה). בהודעה למשיבה נכתב כי "בטעות" היא לא חויבה בארנונת ועד מקומי עד אותה עת. כפי שנזכר לעיל, סמכותו של ועד מקומי להטיל "כל מס שהמועצה רשאית להטיל" מעוגנת בסעיף 133(א) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958 (להלן: צו המועצות). סמכות זו כפופה לאישור המועצה האזורית ולהוראות חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים). לפי סעיף 9ב לחוק ההסדרים, אשר נכנס לתוקף ביום 1.1.2005 – בעקבות סעיף 69 לחוק המדיניות הכלכלית לשנת 2005 (תיקוני חקיקה), התשס"ה-2005 – ועד מקומי חייב לקבל את אישורם של שר הפנים ושר האוצר (להלן: השרים) בטרם יטיל לראשונה ארנונה כללית על סוג נכס המצוי בתחומו (לתחולת חקיקת ההקפאה על ועדים מקומיים ראו עניין משמר השבעה). 3. המשיבה טענה כי הועד המקומי הטיל ארנונה על נכסים שאינם מיועדים למגורים לראשונה בשנת 2009, עת שלח את הודעת החיוב, מבלי לקבל את אישור השרים. מנגד, טען הועד המקומי, כי הוסמך על ידי המועצה להטיל ארנונה על נכסים שאינם מיועדים למגורים, לרבות נכסים באזור התעשייה, כבר בשנת 2002/3, ולכן לא נדרש אישור השרים להטלת הארנונה על המשיבה. 4. בית משפט קמא סקר את הצווים וההחלטות הנוגעים להטלת ארנונה בשנים 2004-2002, הן של המועצה האזורית והן של הועד המקומי, וקבע את הממצאים הבאים: (-) צו המיסים לשנת 2002 (כפי שאושר על ידי המועצה): בטבלת שיעורי הארנונה בצו נכתב בסעיף 4 סיווג ארנונה לתעשייה כולל מפעלים (סוג נכס 402). אלא שמהחלטת הועד המקומי מיום 11.12.2001, בישיבה במהלכה הוחלט על הטלת מסי הועד המקומי לשנת 2002, עולה כי הישיבה התייחסה אך ורק להטלת ארנונה על נכסי מגורים, ובפרוטוקול הדיון לא נמצא זכר להטלת ארנונה על נכסים שאינם מיועדים למגורים. בית משפט קמא סקר מספר מכתבים, מסמכים וכתבי בי-דין של הועד המקומי, מהם עולה כי לעיתים נטען על ידי הועד המקומי כי הארנונה על נכסים שאינם מיועדים למגורים הוטלה לראשונה בשנת 2003, ולעיתים נטען כי הארנונה הוטלה בשנת 2004. נקבע כי הועד המקומי העלה בהליך דכאן מספר גרסאות סותרות, שגם עומדות בסתירה לגרסתו בהליכים אחרים. משכך, ומכוח דוקטרינת "ההשתק השיפוטי" נקבע כי הועד המקומי מושתק מלטעון טענות עובדתיות סותרות, ואין לקבל את טענתו כי בשנת 2002 נתקבלה החלטה להטיל ארנונת ועד מקומי על נכסים שאינם מיועדים למגורים. (-) צו המיסוי לשנת 2003: בישיבת ועד ההנהלה של הועד המקומי הוחלט על גובה הארנונה לבתי מגורים (15 ₪ למ"ר לשנה), אך הצו לא הוגש לאישור המועצה האזורית, כך שגביית המס בשנה זו התבססה על תעריף שנת 2002. (-) צו המיסוי לשנת 2004: המועצה אישרה את צו המסים של הועד המקומי לשנת 2004 ביום 15.12.2003, אך ההחלטה על שיעור הארנונה לשנת 2004 התקבלה על ידי הועד המקומי בתאריך 7.1.2004, כ-25 ימים לאחר מכן. מכאן התמיהה הכיצד אישרה המועצה החלטה שטרם באה לעולם. נקבע כי יש בכך כדי לסתור את חזקת תקינות ההליך המינהלי, ועל הועד המקומי הנטל להוכיח מתי נתקבלה ההחלטה נשוא הצו ואם קיבלה כדין את אישור המועצה. לא עלה בידי הועד המקומי ליתן הסבר לתאריכים דלעיל, ולא הוצג הצו המקורי, אלא העתק ממנו בלבד. משכך, קבע בית משפט קמא כי הועד המקומי לא עמד בנטל שהועבר אליו להראות כי צו המיסים לשנת 2004 התקבל כדין. לסיכום, משלא הוכח כי הועד המקומי הטיל לראשונה ארנונה על נכסים שאינם למגורים עובר לשנת 2005, ומאחר שהועד המקומי לא קיבל את אישור השרים להטיל את הארנונה לראשונה אחרי שנת 2005 בהתאם לחקיקת ההקפאה, נקבע כי ההחלטה לחייב את המשיבה בארנונה בשנת 2009 התקבלה בחוסר סמכות ודינה להתבטל. בנוסף, קבע בית משפט קמא כי חיובי הארנונה לשנים 2008-2003 - שמא אף החיוב לשנת 2009 - מהווים חיוב רטרואקטיבי, בניגוד להלכה לפיה חיוב רטרואקטיבי יוטל רק במקרים חריגים ונדירים. המשיבה הסתמכה על כך שהועד המקומי לא הטיל עליה ארנונה לאורך השנים. המשיבה אף הציגה תצהיר של ראש המועצה לשעבר, בו נאמר כי מאחר שמדובר באיזור תעשייה עצמאי, הובטח על ידי המועצה למשיבה, במסגרת הליכי ההקמה של המפעל, כי המפעלים לא יקבלו שירותים מהמושב ולא יחוייבו במסים או בתשלומים אחרים על ידי המושב. בשורה התחתונה, התקבלה עתירת המשיבה, ובוטל חיוב העותרת בארנונת ועד מקומי לשנים 2009-2003. על כך נסב הערעור שבפנינו. טענות הועד המקומי 5. לטענת הועד המקומי הוטלה ארנונת ועד מקומי על נכסים שאינם מיועדים למגורים עוד לפני שנת 2005, כך שכלל לא נדרש אישור השרים לפי סעיף 9ב לחוק ההסדרים. ביחס לצו הארנונה לשנת 2002, הועד המקומי טוען כי שגה בית משפט קמא בכך שנתן להחלטת הועד מיום 11.12.2001 משקל גדול יותר מאשר צו המיסוי לשנת 2002. צו זה אושר על-ידי המועצה וכלל הוראה מפורשת להטלת ארנונה על נכסים שאינם מיועדים למגורים. נטען כי אישור הצו על-ידי המועצה מעיד כי הצו נתקבל כדין, ושגה בית משפט קמא כאשר לא זקף לזכות הועד המקומי את חזקת תקינות המעשה המינהלי. יתרה מכך, צו המועצות אינו קובע את האופן והצורה בה המועצה המקומית צריכה לאשר החלטה של הועד, ואין כל מניעה לאשר את צו הארנונה עצמו, במנותק מהתוכן של החלטת הועד המקומי. יתרה מזו, הועד המקומי אף גבה ארנונה מנכסים שאינם למגורים בתוך היישוב מכוח אותו צו. עוד נטען, כי חברי הועד המקומי אינם משפטנים, אלא נבחרי ציבור העובדים על-בסיס התנדבותי וללא ליווי משפטי צמוד, ואינם בקיאים ברזי החוק ובכללי הניהול התקין. מסיבה זו, ניתן להניח כי פרוטוקול הדיון של הישיבה בה אושרה הטלת ארנונה, שנרשם בכתב-יד ובתמציתיות, נערך באופן לא-מקצועי ולכן הושמטה ההתייחסות להטלת ארנונה על נכסים שאינם למגורים. אף ייתכן שההחלטה להטיל ארנונה על נכסים שאינם למגורים הושמטה מהפרוטוקול, מאחר שתעריף זה נגזר ממילא מאישור ספציפי הניתן על-ידי המועצה, ולא מסמכותו הכללית של הועד להטיל ארנונה. לטענת הועד המקומי, ביום 27.1.2002 המועצה אישרה לוועד להטיל ארנונה בשיעור של 30% מהארנונה הנגבית על-ידי המועצה עצמה, על הסיווגים השונים של הארנונה. על-כן, בישיבת הועד לא היה צורך להתייחס באופן פרטני לתעריף הארנונה לנכסים שאינם מגורים. לעומת זאת, קביעת תעריף הארנונה למגורים נמצאת בסמכותו הבלעדית של הועד המקומי, ולכן נקבעה בנפרד באותה הישיבה. ובכלל, הישיבה נערכה למעלה מעשר שנים לפני שהפרוטוקול נבחן בבית המשפט, ועומדת לוועד חזקת התקינות אשר מתחזקת עם חלוף הזמן. מכל מקום, גם אם נפל פגם בהתנהלותו של הועד, מדובר בפגם שאינו מהותי אשר נפקותו אינה בטלות, ועל פי דוקטרינת הבטלות היחסית ניתן היה לנקוט בסעד מתון יותר. לדידו של הועד המקומי, שגה בית המשפט בכך שהחיל את דוקטרינת ההשתק השיפוטי רק מאחר שלא הייתה בפיו תשובה אחידה לגבי מועד מתן ההחלטה הראשונה בדבר הטלת ארנונה על נכסים שאינם למגורים. אין זה סביר לצפות מחברי הועד, אשר מתחלפים מפעם לפעם, לזכור את כל הפרטים הקטנים בנוגע להחלטות שנתקבלו לפני תקופת כהונתם. 6. בנוגע לצו הארנונה משנת 2003, הועד המקומי טוען כי הצו קיים, אך לא אותר במהלך הדיון בבית משפט קמא. יתרה מכך, המועצה הורתה לוועד לגבות ארנונה לפי התעריף שנגבה בשנה הקודמת. לכן, אם הצו לשנת 2002 ניתן כדין וקבע תעריף לנכסים שאינם למגורים, ממילא הוסמך הועד לגבות ארנונה מאותם נכסים גם בשנת 2003. מכל מקום, העובדה שהצו לשנת 2003 טרם אותר אינה פוגעת בחזקת התקינות. הועד המקומי טען כי לאחר הדיון בבית משפט קמא, עלה בידו לאתר מכתבים משנת 2003 המפנים לצו, וכן פרוטוקול של ישיבת המועצה בה אושר הצו לאותה שנה. הועד ביקש לצרף מסמכים אלה במסגרת בקשתו להבאת ראיות נוספות בערעור, ולכך אתייחס בהמשך. 7. בנוגע לצו הארנונה משנת 2004, נטען כי שגה בית המשפט בקבעו כי אי-ההתאמה בין תאריך הצו לבין תאריך החלטת המועצה מהווה פגם מהותי אשר סותר את חזקת התקינות. הפגם באי-התאמת התאריכים הוא טכני, ואי-המצאת ההחלטה המקורית, אלא צילום בלבד, לא מביאה למסקנה כי נפל פגם מהותי בהליך. 8. לשיטת הועד המקומי, בצו משנת 2002 הוטלה ארנונה על נכסים שאינם למגורים בתחום שיפוטו. לפי סעיף 133(ו) לצו המועצות, אם לא מאושר צו ארנונה חדש בשנה פלונית, התעריפים שנקבעו בשנה הקודמת יחולו באותה השנה. הועד המקומי אינו רשאי לוותר על ארנונה משנה לשנה, כך שחזקה כי הארנונה המשיכה לחול. לכן, גם בהנחה כי הצווים לשנים 2003 ו-2004 לא הוטלו כדין, תעריפי הארנונה שנקבעו ב-2002 המשיכו לחול, ומשהוטלה הארנונה לראשונה עוד לפני שנת 2005 לא נדרש אישורם של השרים. 9. לטענת הועד המקומי, תכליתו של סעיף 8(א) לחוק ההסדרים, המחייב רשויות מקומיות להטיל ארנונה על נכסים בתחומם, היא להבטיח הכנסה לרשויות המקומיות. הכנסתו של הועד המקומי מתשלומי ארנונה בגין נכסים שאינם למגורים מהווה כ-45% מסך הכנסותיו בשנה, וביטול הארנונה יסב נזק משמעותי לוועד המקומי, ויחתור תחת תכליתו של החוק. 10. הועד המקומי חולק גם על קביעתו של בית המשפט כי מדובר בחיוב רטרואקטיבי. לשיטתו, סעיף 300 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) קובע כי נישום חייב לשלם ארנונה במועד שנקבע בצו, ללא כל קשר למועד דרישת התשלום. לכן, היה על המשיבה לשלם ארנונה בראשון לינואר כל שנה מאז שנת 2002 גם אם לא נשלחה אליה דרישת תשלום. במילים אחרות, דרישת התשלום אינה יוצרת את חובת התשלום, ולכן שליחת דרישת תשלום לשנים שעברו אינה שקולה לחיוב רטרואקטיבי. מכל מקום, גם אם ייקבע כי דרישת התשלום שנשלחה בשנת 2009 מהווה חיוב רטרואקטיבי, הרי שמדובר בחיוב אשר "מתקן את המעוות". זאת, מכיוון שהמשיבה והמפעלים האחרים באזור התעשיה לא חוייבו בארנונה במהלך כל השנים רק מחמת טעות. בית המשפט מכיר בחיובים רטרואקטיביים מטעמים רבים ומגוונים, וראוי להתחשב במאפיינים של הועד המקומי בהיבט זה. הועד המקומי פעל מיד לתקן את הטעות שנתגלתה אחרי שחברי ועד חדשים ערכו ביקורת ונוכחו לדעת כי לא נגבית ארנונה בהתאם לצווי הארנונה. במהלך השנים חויבו על ידי הועד המקומי נכסים שאינם למגורים בתחום שיפוטו (כמו מספרה, מפעל לציוד השקיה, סככות) אך לא בתחום איזור התעשיה. בתיקון הטעות יש כדי להפסיק את ההפליה בין הנכסים השונים בתחום שיפוטו של הועד המקומי, ואין לזקוף את התיקון לחובת הועד המקומי, אלא לזכותו. טענות המשיבה 11. המשיבה סומכת את ידיה על קביעות בית משפט קמא. גם אם המס הוטל לראשונה עובר לשנת 2005, הרי שהדבר נעשה בהליך מינהלי לקוי, מאחר שהועד המקומי כלל לא ידע שאזור התעשייה נמצא בתחום סמכותו, וממילא לא התכוון להטיל ארנונת ועד מקומי על הנכסים הנמצאים בו. ובכלל, הטלת המס על אזור התעשייה אינה סבירה, מאחר שהועד אינו מספק לאזור שירותים, ולא בכדי אין אף ועד מקומי בארץ המטיל ארנונה על אזור תעשייה. לבסוף, טוענת המשיבה כי מדובר בהטלת מס באופן רטרואקטיבי ופסול, ובניגוד להבטחה מינהלית שניתנה לה על ידי המועצה עובר להקמת המפעל. דיון והכרעה 12. דין הערעור להידחות, הן מכיוון שהועד המקומי לא הוכיח כי ההחלטה להטיל ארנונת ועד מקומי על נכסים שאינם למגורים התקבלה כדין לפני שנת 2005, והן מאחר שמדובר בהטלת מס רטרואקטיבית שדינה להתבטל. על כך אעמוד להלן. החלטה מינהלית שנתקבלה בחוסר מודעות 13. מקריאה ראשונית של פסק הדין והערעור, ניתן לתהות שמא החמיר בית משפט קמא עם הועד המקומי בדקדקנות יתרה בפגמים טכניים כאלה ואחרים, ובניגוד לחזקת תקינות המעשה המינהלי. ולא היא. נקודת המוצא שאין עליה מחלוקת היא, שעד לשנת 2009 הועד המקומי לא היה מודע כלל לעובדה שאיזור התעשיה נמצא בתחום שיפוטו. המשיבה אף טענה כי אין תקדים בארץ להטלת ארנונת ועד מקומי על איזור תעשיה (טענה שהוכחשה על ידי הועד המקומי בהודעתו מיום 11.3.2015 לאחר הדיון שנתקיים בפנינו). בהקשר זה, הפנתה המשיבה לחוזר מנכ"ל משרד הפנים בנושא ארנונה לשנת 2007, שם נאמר כי בהתאם למדיניות שרי הפנים והאוצר, תעריף הארנונה למגורים שיוטל על ידי ועד מקומי לא יעלה על 30% מתעריף המועצה האזורית, אך לא תאושר הטלת ארנונה לראשונה עבור נכסים שאינם למגורים. גם בהנחיות משרד הפנים מיום 21.11.2011 "קווים מנחים לבדיקת בקשות לאישור חריג בארנונה לשנים 2011-2012" נכתב כי אישור חריג של השרים להטלה ראשונה לא יינתן לגבי נכסים שאינם למגורים. כך גם עולה מחוות דעתו של מר אריה בר, מנכ"ל משרד הפנים לשעבר, לפיה עמדתו המסורתית והעקבית של משרד הפנים החל משנת 2000 היא כי הועד המקומי רשאי להטיל מיסים אך ורק על נכסי מגורים בישוב, כאשר המועצה האזורית רשאית להעביר לוועד המקומי חלק מהארנונה הנגבית על ידה מהעסקים בתחום שיפוט המושב. אין בכך כדי להתיר הטלת ארנונה נוספת על ידי הועד המקומי, כך שסך הארנונה המשולמת לא תעלה על מאה אחוז (אציין כי הועד המקומי ויתר על חקירתם של המומחים מטעם המשיבה). בהינתן נקודות מוצא אלה, קשה לקבל את טענת הועד המקומי כי כבר בשנת 2002 נתכוון לחייב את המפעלים באיזור התעשיה. פשיטא, כי אין רשות מינהלית מקבלת החלטות "בטעות" או "באופן לא מודע". החלטה של רשות מינהלית חייבת להיות מוכוונת להגשמת תכלית ספציפית ומנומקת כדבעי. הרשות המינהלית אינה רשאית לקבל החלטה ללא תשתית עובדתית-ראייתית סבירה המלמדת על המצב העובדתי מושא ההחלטה. החלטה המתקבלת ללא תשתית ראייתית, ללא נימוקים סבירים וללא תכלית, כלל לא באה לגדרי המונח "החלטה" (ראו והשוו: בג"ץ 5445/93 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד נ(1) 397 (1994); בג"ץ 3136/98 אגד אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' שר התחבורה פ"ד נב(5) 705 (1999); ע"א 1711/02 עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון, פ"ד נח(5) 933 (2004); ע"א 10419/03 דוד נ' רמת הדר – כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ, פ"ד ס(2) 277 (2005); יצחק זמיר הסמכות המינהלית (מהדורה שנייה, 2011) (להלן: זמיר); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי 353 (2009) (להלן: ברק-ארז); יואב דותן "חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים" מחקרי משפט יט 5 (2002)). לכן, בעת קבלת ההחלטה הראשונה להטיל ארנונה על נכסים שאינם מיועדים למגורים - החלטה שלא נתקבלה על פי קביעת בית משפט קמא - הועד המקומי לא התכוון לחייב את אזור התעשייה. זאת, מהטעם הפשוט שהועד כלל לא ידע שאזור התעשייה נמצא בתחום שיפוטו. הועד לא קיים דיונים על הצורך הכלכלי בהטלת ארנונה על אזור התעשייה או ההשלכות לכך, ולא הייתה התחשבות בשיעור הארנונה הנדרש לצורך עמידה בתקציב. ודוק: לא מדובר בפרט שולי שלא עמד נגד עיני הועד בעת קבלת ההחלטה, או בנכס שנעלם מעיניה, אלא באיזור תעשיה שלם - עובדה מהותית ביותר לוועד מקומי החפץ לספק שירותים ולאזן תקציבים. להמחשת גודל ה"טעות" של הועד המקומי, ועל פי הנתונים שלא נסתרו, כ-600 אנשים גרים ביישוב תנובות, והתקציב השנתי של הועד המקומי בשנת 2009 עמד על 490,000 ₪. בשנה זו, כמו גם בשנים לאחר מכן, נותר עודף תקציבי, כך שהועד המקומי לא הראה צורך להגדלת התקציב השנתי. אזור התעשייה – שנמצא פיזית מחוץ ליישוב - משתרע על כ-148 דונם בכניסה ליישוב. על-פי חוות-דעת מומחה מטעם המשיבה (מוצג ת/9), חיובי הארנונה על אזור התעשייה בשנת 2009 עמדו על כ-581,680 ₪. כלומר, "הטעות" באי-גביית הארנונה מאזור התעשייה, שאותה הועד המקומי מבקש לתקן, שקולה כנגד יותר מתקציבו השנתי הכולל. אכן, יש מקרים בהם רשות מקומית לא מודעת לקיומו של נכס זה או אחר, שאז אין לדקדק עם הרשות יתר על המידה. אלא שבמקרה דנן, קשה להלום כי הועד המקומי נתכוון לחייב בארנונה, בהיסח הדעת, את המפעלים באיזור התעשיה. רשות מינהלית אינה פועלת כיצחק שבירך את יעקב בעודו מתכוון לברך את עשו, אלא "מברכת" את מי שבכוונתה לברך, ולא מי שנעלם מעיניה, ונדרשת התאמה מירבית בין כוונת הרשות המינהלית לבין החלטותיה. באספקלריה זו, ניתן להבין מדוע בית משפט קמא דקדק עם הועד המקומי בבדיקתו את הטענה, כביכול הארנונה הוטלה מבלי משים עוד לפני שנת 2005. בין הטלה עקרונית להטלה בפועל 14. גם אם לפני שנת 2005 הועד המקומי קיבל החלטה עקרונית להטיל ארנונה על נכסים שאינם מיועדים למגורים, ובכך הניח את התשתית לחיובה של המשיבה, לא היה בכך כדי לפטור אותו מהצורך לקבל את אישור השרים. אסביר. סעיף 9ב לחוק ההסדרים קובע כלהלן: סייג להטלת ארנונה בשל נכס הנמצא בתחום ועד מקומי 9ב. בלי לגרוע מהוראות סעיף 9(ב)(2), ועד מקומי כמשמעותו בסעיף 3 לפקודת המועצות המקומיות, לא יטיל לראשונה ארנונה כללית על סוג נכס המצוי בתחומו, אלא לאחר שקיבל את אישור השרים לכך; הוראות סעיף 9(ב)(2) סיפה יחולו לענין אישור השרים לפי סעיף זה. ודוק: הסעיף מתייחס למועד ההטלה, ולא למועד ה"אישור העקרוני להטלה". לגבי עיריות ומועצות אזוריות, אשר מחויבות להטיל ארנונה, נקבע כי מועד הטלת הארנונה הוא מועד חקיקת צו המיסוי, בין אם הופקה שומת ארנונה לנכס פלוני ובין אם לאו (ראו: עע"מ 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל, פסקה 45 (1.12.2011) (להלן: עניין גבעת שמואל); ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78, 89 (1999); הנריק רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין ונורית לב ארנונה עירונית כרך א 365 (מהדורה חמישית, 2001) (להלן: רוסטוביץ)). ואילו ועד מקומי רשאי להטיל ארנונה על-פי הוראות סעיף 133(א) לצו המועצות, באישור המועצה האזורית, אך אינו חייב לעשות כן. על כן, בכל הנוגע לוועדים מקומיים, אין לראות את המעשה של חקיקת צו המיסוי ("ההטלה בכוח") כהטלה ראשונה. הפקת השומה והשתת הארנונה בפועל היא בגדר ההטלה הראשונה (עניין משמר השבעה)). הארנונה אשר הוטלה על נכסי המשיבה מתייחסת, ברובה המכריע, לסוגי נכסים שעליהם, לכל הדעות, לא הוטלה ארנונה לפני שנת 2009 (לדוגמא: סוג נכס 403 – תעשייה; סוג נכס 703 – קרקע לחנייה; סוג נכס 807 – מתקנים), ולכן היה על הועד המקומי לבקש את אישור השרים להטילה. 15. סיכום ביניים: קשה להלום כי הועד המקומי קיבל החלטה "בטעות" מבלי שנתכוון לאיזור התעשיה. בנוסף, גם החלטה עקרונית, ללא הטלה בפועל של ארנונת ועד מקומי לפני שנת 2005, אינה פוטרת מהצורך לקבל את אישור השרים. די בכך כדי לדחות הערעור ואידך זיל גמור. למעלה מן הצורך, אתייחס להשגות הועד המקומי לגבי ממצאי בית משפט קמא. הטלת הארנונה בשנים 2004-2002 16. לא מצאתי מקום להתערב בקביעת בית משפט קמא, לפיה לא הוכח כי הועד המקומי הטיל ארנונה על נכסים שאינם למגורים עוד לפני שנת 2005. החלטת הועד המקומי לגבי הארנונה לשנת 2002, מתייחסת לשיעורי ארנונה לבניינים המיועדים למגורים בלבד, ובהחלטה נכתב במפורש כי לא תוטל ארנונה על נכסים המסווגים כמבנה חקלאי או כאדמה חקלאית. המדובר בצו סטנדרטי הכולל תעריפים לסוגי נכסים שכלל אינם קיימים במושב (דוגמת תחנת דלק, רשתות שיווק, מחצבות, בתי הארחה ועוד), ואף תעריפים למבנה חקלאי ואדמה חקלאית שאותם החליט הועד לפטור. גם יו"ר הועד אישר בחקירתו כי הועד המקומי פטר ממס קרקע חקלאית בתחומי המושב, ותמיהה היא, הכיצד לטענת הועד, דווקא נכסי תעשיה חוייבו. מכאן שאין ללמוד מהצו הסטנדרטי הכולל סוגים רבים של נכסים שאינם נמצאים כלל בתחומי המושב, כי הוחלט להטיל ארנונת ועד מקומי על כלל סוגי הנכסים המצוינים בו. איני מקבל טענת הועד המקומי כי לא היה צורך להתייחס בהחלטה לנכסים שאינם למגורים, מאחר שהמועצה אישרה לוועד להטיל ארנונה בסך 30% מהארנונה הנגבית על-ידה. גם אם קיבל הועד המקומי אישור עקרוני לגבות ארנונה, הוא עדיין היה צריך להחליט לעשות כן. האישור העקרוני של המועצה העניק לוועד שיקול דעת, אך לא ייתר את הצורך בקבלת החלטה. בית משפט קמא עמד על כך שהועד המקומי העלה טענות עובדתיות סותרות לגבי מועד קבלת ההחלטה, וגם בכך יש להחליש את עמדתו. לבסוף, ועל-מנת להעמיד את הדברים על דיוקם, אציין כי בית משפט קמא לא ביטל את החלטת הועד המקומי בשנת 2002 להטיל ארנונה על נכסים שאינם למגורים, אלא קבע שהחלטה מעין זו לעולם לא התקבלה. על-כן, אין בטענתו של הועד המקומי לסעד של בטלות יחסית כדי לרפא החלטה שלא נתקבלה. 17. על סמך הראיות שעמדו בפניו, בית משפט קמא מצא כי הועד המקומי לא הגיש צו לאישור המועצה בשנת 2003. ביני לביני איתר הועד המקומי שלושה מסמכים המעידים על הצו, וביקש לצרפם כראיות נוספות בשלב הערעור. המדובר בשני מכתבים של מזכיר הועד המקומי המתייחסים לצו מיסוי לשנת 2003, ופרוטוקול ישיבת מליאת המועצה המקומית מיום 16.3.2003 בה אישרה המועצה את הצו. ממסמכים אלו עולה כי צו המיסים לשנת 2003 התקבל על-ידי חברי הועד המקומי ביום 11.3.2003. הועד המקומי גם ביקש לצרף את הצעת התקציב של הועד לשנת 2003. מסמכים אלו לא הוגשו כראיות, וממילא לא נדונו בבית משפט קמא, ואיני רואה טעם להיענות לבקשה לצרפם כראיות בשלב הערעור. על-פי תקנה 457 לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד-1984, החלה על ההליך דנן מכוח תקנה 28 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000, בעלי הדין בערעור אינם זכאים להביא ראיות נוספות שלא הובאו בפני הערכאה הדיונית והלכה פסוקה היא כי צירוף ראיות חדשות בשלב הערעור תותר רק במקרים חריגים (ראו: ע"א 488/83 צנעני נ' אגמון, פ"ד לח(4) 141, 147 (1984); ע"א 1773/06 אלף נ' קיבוץ איילת השחר, פס' 17 (19.12.2010); חמי בן-נון וטל חבקין הערעור האזרחי 387 (מהדורה שלישית, 2012)). בענייננו, אין סיבה מיוחדת המצדיקה קבלת הראיות בשלב זה של הערעור. מכל מקום, אף אין במסמכים הנוספים כדי לסייע לוועד המקומי. ראשית, צו המיסים לשנת 2003, וחשוב מכך, החלטת הועד המקומי לגבי הטלת הארנונה לאותה שנה, כלל לא הוגשו. הוגשו רק מסמכים המעידים על קיומו של הצו, אך לא על פרטי תוכנו. אכן, אחד מהמכתבים מפרט בסעיף 8: "להלן שעורי הארנונה ומיסי הועד המקומי תנובות על פי הסווג/סוג הנכס והתעריף: א) מיסי ועד מקומי תנובות בסיווג "מגורים" יהיו 15 ₪ מ"ר לשנה. ב) מיסי ועד מקומי תנובות בסיווגים המתאימים לנכסים אחרים יהיו 30% מהתעריף המאושר המוטל ע"י מועצה אזורית לב השרון למ"ר/דונם לשנה". המכתב לא מפרט על איזה "נכסים אחרים" הועד החליט להטיל ארנונה. כזכור, ההחלטה משנת 2002 פירטה שלושה סוגי נכסים (מגורים, בניינים חקלאיים, אדמה חקלאית) כך שייתכן שאותם "נכסים אחרים" הינם בניינים חקלאיים ואדמה חקלאית. בכל מקרה, כלל לא ברור שההחלטה לשנת 2003 כללה בניינים מסחריים או מפעלים כמו מפעלה של המשיבה. מעבר לכך, הצעת התקציב לשנת 2003 אינה מפרטת את מקור ההכנסות ממיסוי לפי סיווגי הנכסים, ואינה כוללת הכנסות מאזור התעשייה. 18. הועד המקומי טוען כי צו המסים משנת 2004 נהנה מחזקת התקינות. "החלטות מינהליות מוגנות, בדרך-כלל, על-ידי חזקת החוקיות. החזקה היא שההחלטה ניתנה כדין. לפיכך, מי שטוען כי ההחלטה ניתנה שלא כדין עליו הראיה" (בג"ץ 4146/95 עיזבון המנוחה לילי דנקנר ז"ל נ' מנהל רשות העתיקות, פ"ד נב(4) 774, 793 (1998)). ואולם, אין חזקה זו חזקה חלוטה, אלא חזקה הניתנת לסתירה: "ככלל, מי שטוען נגד תקינות ההליך של רשות שלטונית צריך לבסס טענותיו בתשתית עובדתית, ולו מינימלית, כדי להעביר את הנטל לכתפיה של הרשות. [...] אין חובה להמציא ראיות חותכות וחד משמעיות, ודי ביצירת ספק מהותי כדי להעביר את הנטל לכתפיה של הועדה" (בג"ץ 2731/11 עמותת אל סדק נ' הוועדה למינוי קאדים פס' 16 (14.6.2011)). בית משפט קמא עמד על התמיהה, הכיצד לכאורה אושר הצו על ידי המועצה, עוד לפני שנתקבלה החלטה של הועד מקומי לאותה שנה, וקבע כי בשל כך נסתרה חזקת התקינות המינהלית. מסקנה זו מקובלת עלי. סעיף 133(א) לצו המועצות, שהינו מקור סמכותו של הועד המקומי להטיל מס ועד מקומי, קובע כי "ועד מקומי רשאי, באישור המועצה, להטיל בתחום הנהלתו כל מס שהמועצה רשאית להטיל לפי סעיף 68(8)...". אין לצו שיצא מתחת ידיו של ועד מקומי תוקף מחייב עד שהמועצה מעניקה לו תוקף באישורה. בענייננו, העובדה שהמועצה אישרה צו לפני התאריך בו נתקבל הצו, מעידה כי הצו מכוחו הועד המקומי התיימר לגבות ארנונה מבתי עסק באיזור התעשייה, לא עמד לנגד עיני המועצה ביום החלטתה. יש בכך כדי לסתור את חזקת התקינות ולהביא למסקנה כי המועצה לא אישרה את הצו. משכך, חל סעיף 133(ו) לצו המועצות, לפיו: "לא החליט ועד מקומי על הטלת מסי ועד מקומי לשנת כספים מסוימת או לא אישרה המועצה מסי הועד, כאמור בסעיף קטן (א), ישולמו בתחום הועד המקומי מסי ועד מקומי, בסכומים ובמועדים שנקבעו בשנה הקודמת כשהם מעודכנים ומחושבים על פי הדינים החלים על ארנונה כללית, אלה אם אושרו כדין ביטולם או הפחתתם של מסי הועד המקומי, כולם או חלקם" (ראו גם: רוסטוביץ, בעמ' 371). משלא הוכח כי ניתן אישור המועצה לצו משנת 2003, הרי שעל פי סעיף 133(ו) שיעור המס הוא על פי הצו משנת 2002. משהגענו למסקנה כי הצו משנת 2002 לא הטיל ארנונת ועד מקומי על נכסים באיזור התעשיה, צדק בית משפט קמא בקבעו כי הארנונה לא הוטלה לפני שנת 2005, ועל כן היתה טעונה אישור השרים על פי סעיף 9ב לחוק ההסדרים. דומה כי הועד המקומי ניסה לאתר "סימני הטלה" במסמכים מהשנים 2004-2002, על מנת לעקוף את הצורך בקבלת אישור השרים (אישור שלא נתקבל, בעקבות פנייתו של הועד המקומי לשרים לאחר מתן פסק דינו של בית משפט קמא). 19. משהזכרנו את אישור השרים, נזכיר כי דיני ההקפאה נועדו לתחוֹם את העלאת תעריפי הארנונה על ידי הרשויות המקומיות, ולהבטיח וודאות ויציבות בתעריפי הארנונה (ראו: רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד נז(2) 481 (2003); רע"א 10643/02 חבס ח.צ.פיתוח 1993 בע"מ נ' עיריית הרצליה (14.05.2006); רע"א 2453/13 אלעזר עמר נ' עיריית חדרה (14.04.2015)). אכן "החוק לא התכוון לתת הגנה או לשריין זכות של נכס, אלא להטיל רסן על הרשויות המקומיות..." (ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית-שאן, פ"ד נ(3) 876, 878 (1996); רוסטוביץ, עמ' 475-431)). סעיף 9ב לחוק ההסדרים, לפיו נדרש אישור השרים, ממשיך במגמה זו. אמנם, לשון הסעיף מדברת על הטלה ראשונה על "סוג נכס", אך לאור התכלית שבבסיסו, הטלת ארנונה לראשונה על איזור תעשייה שלם נתפסת ברשת הסעיף. חיוב למפרע 20. מעבר לנדרש, ראיתי לנכון לייחס מספר מילים לשאלת הרטרואקטיביות של הטלת הארנונה. קיימת פסיקה עניפה בנושא, ואת תמצית הדברים סיכם המשנה לנשיאה השופט ריבלין בע"א 8417/09 עיריית ירושלים נ' ששון לוי, פסקה 10 (21.08.2012) (להלן: עניין עיריית ירושלים)): "הלכה ידועה היא כי ידו של בית המשפט 'תהא קפוצה' בהתרת חיובי ארנונה רטרואקטיביים (ראו: עע"ם 1280/10 מעונות מכבי נ' עיריית רמת גן, פס' 7 (לא פורסם, 18.3.2012) (להלן: עניין מעונות מכבי); עע"ם 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פס' 50 (לא פורסם, 1.12.2011) (להלן: עניין גבעת שמואל); עע"ם 7749/09 אורט ישראל נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, פס' 31 (לא פורסם, 20.11.2011) (להלן: עניין אורט); ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, 784 (2002) (להלן: עניין ט.ט. טכנולוגיה); ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433, 451 (2000) (להלן: עניין עילבון הראשון); ע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נז(4) 769, 789 (2003) (להלן: עניין עילבון השני)). התרתם של חיובים מסוג זה תיעשה – כך קבעה הפסיקה – בכפוף למבחן דו-שלבי של סמכות ושיקול דעת. מבחינת הסמכות, נקבע כי כל עוד לא קיימת הסמכה מפורשת לחיוב רטרואקטיבי בחוק, והסמכה שכזו אינה קיימת ברגיל בעניין חיובי ארנונה, קמה חזקה פרשנית נגד תחולה למפרע. חזקה זו ניתנת לסתירה בהינתן טעמים טובים. אם החזקה אכן נסתרת, כי אז יש לעבור לשלב השני ולבחון אם החיוב הרטרואקטיבי עומד במבחנים שנקבעו לבחינת שיקול הדעת המנהלי, ובראשם מבחן הסבירות (ראו: עניין אורט, פס' 31-30, 35-34; עניין גבעת שמואל, פס' 57; עניין מעונות מכבי, פס' 7. באופן כללי, ראו גם: בג"ץ 7691/95 שגיא נ' ממשלת ישראל, פ"ד נב(5) 577, 598-597 (1998); בג"ץ 2933/94 רשות שדות התעופה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נ(3) 837, 859 (1996); בג"ץ 5290/97 עזרא – תנועת הנוער החרדי לאומי בא"י נ' השר לענייני דתות, פ"ד נא(5) 410, 417 (1997))". בכל הנוגע לחקיקת משנה ולהחלטות מינהליות, רשות מינהלית חייבת לעבור שתי משוכות על-מנת לסתור את החזקה נגד תחולה רטרואקטיבית: ראשית, בהתאם לעקרון חוקיות המינהל, עליה להראות שהיא הוסמכה בחוק להחיל את ההחלטה באופן רטרואקטיבי; שנית, עליה להראות שהיא הפעילה שיקול דעת תקין בהחלת ההחלטה באופן רטרואקטיבי, וכי יש טעמים מיוחדים המצדיקים זאת (עע"מ 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, פסקה 29 (‏30.11.2011) (להלן: עניין אורט)). החזקה נגד תחולה למפרע של חיובי ארנונה ניתנת לסתירה. לדוגמה, במקרה בו נישום התחמק מתשלומי ארנונה במעשה מרמה או הטעיית הרשות, שאז תחול הפרשנות המונעת עקיפת החוק והחזקה כי תכלית החקיקה להשיג את ערך השוויון. (ראו: עניין עילבון, פסקה 22; עניין אורט, פסקה 35; עניין גבעת שמואל פסקה 59; עניין עיריית ירושלים, פסקה 20). 21. בענייננו, לא מצאתי טעם לסטות מהחזקה של אי-תחולה רטרואקטיבית של החלטה מינהלית. סעיף 133(א) לצו המועצות מעניק לוועד המקומי את הסמכות "להטיל בתחום הנהלתו כל מס שהמועצה רשאית להטיל לפי סעיף 68(א) ורשאי הוא... להטיל ארנונה כללית...".סמכותו של הועד מותנית בסמכותה של המועצה, וכפי שאין למועצה את הסמכות להטיל ארנונה באופן רטרואקטיבי, גם לוועד המקומי אין סמכות להטיל ארנונה למפרע. מכל מקום, לא הוצגו שיקולים וטעמים טובים לסתירת החזקה נגד תחולה רטרואקטיבית. מה עוד, שלאורך השנים הועד לא סיפק שירותים מוניציפאליים כלשהם לאזור התעשייה. אף אין בטענה ל"תיקון טעות" כדי להצדיק במקרה דנן הטלת ארנונה באופן רטרואקטיבי: "גם אם אכן היה מדובר, כטענת העירייה, ב'תיקון שומות' – לא היה בכך כדי לייתר את בחינת תחולתו בזמן של התיקון. זאת בשל שהרציונאלים שעומדים מאחורי החזקה נגד תחולה רטרואקטיבית – ובהם: צדק והגינות, אינטרס ההסתמכות, יציבות משפטית ואמון הציבור במוסדות השלטון – חלים על תיקון שומת ארנונה כפי שהם חלים על השתת ארנונה לראשונה (והם חלים על שני אלה כפי שהם חלים על כל פעולה של המנהל)"(עניין עיריית ירושלים, פסקה 15). קיצורו של דבר, כי גם אם הועד המקומי היה צולח את כל המשוכות עליהן עמדנו לעיל, לא היה מקום לאשר הטלת ארנונת ועד מקומי רטרואקטיבית לשנים 2009-2003. סוף דבר 22. הגענו למסקנה כי הועד המקומי לא הטיל ארנונה לראשונה על המשיבה לפני שנת 2005. עד לשנת 2009 הועד המקומי לא היה מודע כלל לעובדה שאיזור התעשיה נמצא בתחום שיפוטו וממילא לא שקל את השיקולים הנדרשים לקבלת החלטה. בנוסף, כאשר בוועד מקומי עסקינן, יש להראות הטלה בפועל של הארנונה. ולבסוף, גם במישור העובדתי-ראייתי, הועד המקומי נכשל להוכיח כי נתקבלה החלטה והוצא צו לפני שנת 2005. משכך, היה על הועד המקומי לקבל אישור השרים לצורך הטלת ארנונה לראשונה על המשיבה. בכל מקרה, לא ניתן היה לחייב את המשיבה רטרואקטיבית עבור השנים 2009-2003. 23. לאור מסקנות אלה, לא נדרשנו לטענת המשיבה כי ניתנה לה הבטחה מינהלית שלא תיגבה ממנה ארנונה על ידי הועד המקומי, בנוסף לארנונה המשולמת על ידה למועצה. אף לא נדרשנו לטענת המשיבה, כי יש לפרש את המונח "תחום הנהלתו" בסעיף 133(א) לצו המועצות – להבדיל מהמונח "הנכסים שבתחומה" הקבוע בחוק ההסדרים – כמתייחס רק לשטח הסכם המשבצת מול המינהל, וכולל את שטחי המגורים והשטח החקלאי המנוהלים על ידי הועד המקומי. 24. אשר על כן, הערעור נדחה. הועד המקומי יישא בהוצאות המשיבה בסך 20,000 ₪. ש ו פ ט המשנה לנשיאה א' רובינשטיין: א. מסכים אני לחוות דעתו של חברי השופט עמית. ב. אוסיף קמעא לענייני ארנונה על ידי ועד מקומי: כעולה מן הדין ומפסק הדין בעע"מ 146/04 דימנשטיין נ' ועד מקומי משמר השבעה (2006) שהזכיר חברי, הועד המקומי הוא אחד מ"ילדיה הסטטוטוריים" של מועצה אזורית (לתפקידו בגדרי בניה באזור חקלאי ראו עע"מ 6198/06 גולדשטיין נ' מעש כפר שיתופי להתיישבות חקלאית (2008)), ו"אמו" המועצה האזורית יכולה להאציל לו סמכויות ולקחתן: ראו לעניין זה צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן צו המועצות האזוריות) שפרק ארבעה עשר בו, המוכתר "הנהלה מקומית" מסדיר את ענייניו. סעיף 90 לצו קובע כי "כל ישוב מנוהל על ידי ועד מקומי". חלק ניכר מן הפרק מוקדש לנושאי בחירת הועד וסביביה. סעיף 132 דן בסמכויותיו של הועד, על פי אצילה מן המועצה האזורית, וסעיף 133 עוסק במסי ועד מקומי שהם מתואמים עם הארנונה אותה מטילה המועצה האזורית, והכל כאמור בפסקה 1 לפסק דינו של חברי, בעקבות עניין דימנשטיין; עוד ראו בענייני ועד מקומי בג"ץ 753/87 בורשטיין נ' שר הפנים פ"ד מב(4) 462, 466 בפסקה 5 (1989); רע"פ 1782/03 הועדה המקומית לתכנון ובניה משגב נ' סועאד, פסקה 12 והאסמכתאות שם (15); ע"א 1002/05 מזור מושב עובדים נ' מנהל מיסוי מקרקעין (2006). גם אם אין הועד המקומי איפוא "גוף אוטונומי בעל סמכויות פעולה כלליות" (ראו עניין משגב הנזכר, שם) אלא יונק הוא סמכויות מכוח צו המועצות האזוריות וחוקים שונים, הריהו יצור בעל מעמד סטטוטורי, לרבות בתחומים כספיים, וככזה מחויב הוא בשקיפות ובכל החובות הרלבנטיות של המשפט המינהלי. ג. המועצה האזורית היא מוסד מוניציפלי מסודר מינהלית על פי טבעו ועל פי הדין. והנה הועד המקומי הוסמך גם הוא לנהל את ענייניו על פי תקציב מאושר, וזאת אם באמצעות המועצה (סעיף 132א לצו) ואם לאו, ובמקרה אחרון זה (על פי סעיף 134ד) על הועד לנהל חשבונות בהתאם להוראות החלות על חשבונות המועצה, ולהגיש לה דו"ח שנתי. דברים אלה הם לכאורה בחינת פשיטא, גם אם עסקינן בתיק זה בתקופה מוקדמת קמעא (ואולם לא בימי אבותינו); אך כעולה מן הפרשה, הועד המקומי דנא לא תמיד ניהל את ענייניו – והדברים נאמרים על פי החומר שלפנינו ומבלי לפגוע – בגדר הסדר הראוי די הצורך. ראיה לדבר בנידון דידן פסקאות 6-5 לחוות דעת חברי, המתארות –על פי טענות הועד המקומי עצמו – פרוטוקול שנרשם ב"תמציתיות" ו"נערך באופן לא מקצועי" (פסקה 5), וכן מכתבים ופרוטוקולים שאותרו לאחר הדיון בבית המשפט קמא (פסקה 6 וגם ופסקה 17), והתמונה העולה היא של אי סדר כזה או אחר, על תוצאותיו. הערתי מכוונת איפוא לכך, שברי כי על ועד מקומי לנהל ענייניו בתיעוד ראוי ובתיוק ראוי ההולם את הדין והמינהל התקין (ואגב, ישנה גם ועדת ביקורת לפי סעיף 130א לצו), וכמובן כיום בעידן המחשב קל הדבר יותר, וכשאינו נעשה, יתכנו לכך תוצאות. אינני יודע אם ישנן הנחיות פרטניות לעניין זה, ומכל מקום ראוי שמשרד הפנים ידאג לשקוד על כך, הן על הנחיות הן על קיומן. על ההנחיות לכלול הרמוניה תיעודית עם המועצה האזורית, וגם את הדרך המעשית שבה ינוהלו ענייני הארנונה. מקום שהדבר אינו נעשה במסודר וכהלכתו, אין צומחת טובה לאיש. ד. ובסופו של יום נזכיר בענייננו את הכלל הגדול של חכמים במשפט העברי, המעוגן בדין ובשכל הישר כאחד, "המוציא מחברו עליו הראיה" (בבלי בבא קמא מ"ו א') –כך במסים, כך בתחומים אחרים. עיקרו של הכלל הוא, כי "התובע דבר שהוא בחזקת הנתבע, צריך להביא הוכחה לדבריו" (אנציקלופדיה תלמודית כרך ט', תנ"א, ערך "המוציא מחברו עליו הראיה" והתיאור הנרחב שם). בענייננו לא נתקיים כלל זה. כאמור, אצטרף לחברי. המשנה לנשיאה השופטת ע' ברון: אני מצטרפת לחוות דעתו המלומדת של חברי השופט י' עמית, אף לנקודת המבט של חברי המשנה לנשיאה א' רובינשטיין. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית. ניתן היום, כ"א בתמוז התשע"ה (8.7.2015). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13067040_E09.doc עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il