עופר, מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ. מנהל מקרק

החלטה בתיק בג"ץ 667/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 667/06 בפני: כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט ס' ג'ובראן העותרת: עופר, מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. מנהל מקרקעי ישראל-האגף החקלאי 2. הוועדה לפיצויים חקלאיים בשם העותרת: עו"ד רון ברנט בשם המשיבים: עו"ד אביטל סומפולינסקי פסק-דין השופט א' רובינשטיין: א. עניינה של עתירה זו בבקשת העותרת לחייב את המשיבים לנמק מדוע לא תדון המשיבה 2 בתביעת הפיצויים שהגישה העותרת ביום 29.3.05, תביעה אשר נדחתה על הסף על ידי המשיב 1 בהחלטה מיום 21.11.05. ב. (1) העותרת הנה מושב עובדים, המאוגד כאגודה שיתופית מכוח חוק האגודות השיתופיות. המשיב 1 (להלן המשיב) הוא מנהל מקרקעי ישראל, האמון על ניהול קרקעות המדינה. המשיבה 2 היא ועדת פיצויים, שהוקמה מכוח החלטה 343 של מועצת מקרקעי ישראל (שבוטלה והוחלפה בהחלטה 1023). (2) היחסים בין העותרת והמשיב מעוגנים בחוזה שכירות (משבצת תלת צדדי), כאמור בכותרתו (להלן חוזה המשבצת), שכמותו מוכרים רבים בהתיישבות החקלאית. פרט לעותרת ולמשיב גם הסוכנות היהודית היא צד לחוזה זה. בגדרו של חוזה המשבצת הוסדרה סוגית החכרתה של קרקע חקלאית, המצויה בבעלות המדינה (להלן משבצת הקרקע החקלאית), לעותרת. הכללים בדבר גודלה של משבצת הקרקע החקלאית, הנמסרת לכל ישוב, הוסדרו מכבר בהחלטות 1 ו- 9 של מועצת מנהל מקרקעי ישראל (להלן המועצה). (3) כעולה מהעתירה, גודלה של משבצת הקרקע החקלאית, שהוקצתה לעותרת היה 2,257 דונם; את כל השטח האמור הקצתה העותרת לחבריה לצורך עיבודו. (4) לטענת העותרת, בשנת 2002 הפקיע ממנה המשיב אדמה חקלאית בסדר גודל של כ- 457 דונם. המדובר, כך נטען בעתירה, בשטחים שנכללו במשבצת הקרקע החקלאית של העותרת וששימשו כשטחי עיבוד ושימוש חקלאיים לחבריה. כן נטען, כי לעותרת לא ניתן כל פיצוי, בין כספי ובין בדמות קרקע חלופית או כל תמורה אחרת. (5) ביום 9.9.04 פנתה העותרת למשיב בבקשה לקבל מידע על אודות ועדת הפיצויים, הפועלת מכוח החלטת המועצה מספר 343 בדבר הכללים לקביעת שיעור הפיצויים עבור קרקע חקלאית מוחזרת, היא המשיבה 2. ביום 12.10.04 נתקבלה תשובת המשיב, בה צוינו הפרטים המבוקשים. (6) ביום 29.3.05 הגישה העותרת תביעה לתשלום פיצויים למשיבה 2. במכתב מיום 21.11.05 נדחתה התביעה על הסף בשל העדר עילה. במכתב הדחייה שנשלח על ידי המשיב נאמר, כי מכסת הקרקע המגעת לעותרת היא 1,800 דונם, ועל כן צומצמו שטחי משבצת הקרקע החקלאית המוקצים לה. עוד נאמר, כי יתרת השטח עברה למעמד זמני, המעובד על ידי העותרת. כן צוין, כי אין משולמים פיצויים בגין שטחים שלא הושבו למטרת שינוי יעוד. נוכח האמור, כך נאמר, לא תדון המשיבה 2 בתביעת העותרת. (7) כלפי ההחלטה האמורה הגישה העותרת עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה (עת"מ 1445/05). בהחלטה מיום 17.1.06 מחק בית המשפט (השופט י' דר) את העתירה. בהחלטה נקבע, כי עתירה זו אינה מצויה בסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים. כן נקבע, כי הדרך בה צעדה העותרת, קרי הניסיון להביא לפירושה של החלטה 343 בניגוד ללשונה, בדרך עקיפה של תקיפת אי הבאתה של התביעה בפני המשיבה 2, אינה ראויה. ג. (1) בעתירה נטען, כי בהחלטת המשיב לדחות את תביעת העותרת על הסף מבלי שיקוים דיון לגופם של דברים יש משום חריגה מסמכות, שכן הסמכות להכריע בתביעות פיצויים מסורה למשיבה 2. בהקשר זה נטען, כי החלטה זו מנוגדת לעקרון חוקיות המינהל. (2) עוד מלינה העותרת, כי במכתב הדחייה נפלה טעות עובדתית. לטענת העותרת, בניגוד לאמור במכתב הדחייה, השטח נשוא תביעת הפיצויים לא נמסר לידיה במעמד זמני. (3) לעיצומם של דברים טוענת העותרת, כי נוכח החלטת המועצה 343, קמה בידיה זכות מהותית לפיצויים, וכי גם פרשנות תכליתית של חוזה החכירה שבין העותרת למשיב מצביעה על קיומה של זכות לפיצויים בנסיבות המקרה דידן. נטען, כי פרשנות זו עולה בקנה אחד עם פסיקתו של בית משפט זה בבג"ץ 3939/99 קיבוץ שדה נחום ואח' נ' מנהל מקרקעי ישראל ואח' פ"ד נו(6) 25, וכי כל פרשנות אחרת תרוקן מתוכן את החלטת המועצה מספר 343. ד. (1) בתגובת המשיבים נטען לדחיית העתירה על הסף. נטען, כי לעותרת עומד סעד חלופי בדמות תביעה אזרחית. לטענת העותרת, עניינה של תביעת הפיצויים שהגישה העותרת הוא בפרשנות החוזה שבין העותרת והמשיב 1, ועל כן דינה להתברר בבית משפט אזרחי. (2) עוד נטען, כי דינה של העתירה להידחות על הסף בשל העדר תשתית עובדתית מלאה. לטענת המשיבים, העותרת לא פרשה בעתירתה את העובדות במלואן ולאשורן, והתשתית העובדתית שהוצגה בעתירה חלקית ומטעה. (3) לגופם של דברים נטען, כי בדין נדחתה תביעת הפיצויים של העותרת על הסף. לדברי המשיבים, נוכח הוראות חוזה המשבצת שבין העותרת והמשיב 1 ונוכח החלטות המועצה, המתוות את אופן הפעלתו של חוזה זה, לא קמה לעותרת זכאות לפיצוי: נטען, כי אין סעיף 22 לחוזה המשבצת חל בנסיבות המקרה, בהן נחתם חוזה חדש בהתאם למכסת הקרקע שהוקצתה לעותרת ובתיאום עם העותרת, ותוך מתן אפשרות לעותרת לעבד את השטח העודף בחוזה זמני. כן נטען, כי עניינה של הוראת סעיף 22 לחוזה המשבצת היא בקרקע ששונה ייעודה, בעוד שבענייננו לא שונה ייעודה של הקרקע. לדברי המשיבים, החלטת המועצה 343 בוטלה בהחלטת המועצה 1023 מיום 2.5.05; אך אף מהחלטה 343 לא תוכל העותרת להיבנות, שכן החלטה זו נועדה לקבוע את שיעור הפיצוי בגין החזרת קרקע למינהל, ולא את עצם הזכאות לפיצוי, שמקורה בחוזה שבין הצדדים. ה. (1) לאחר עיון בעתירה ובנספחיה וכן בתגובה ובנספחיה, נראה כי אין בידינו להיעתר לה. בידוע הוא כי בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק לא יידרש לדיון בעתירה מקום שעומד לעותר סעד חלופי (ראו למשל בג"ץ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון פ"ד מז(2) 229, 239- 240 (השופט - כתארו אז - ברק); בג"ץ 1370/03 פלדמן ואח' נ' משרד הפנים (לא פורסם) (השופטת ביניש); בג"ץ 7190/05 אריה לובל ואח' נ' ממשלת ישראל ואח' (טרם פורסם) (הנשיא ברק)). במקרה שלפנינו, ליבה של העתירה במהותה הוא בתביעת פיצויים המועלית מכוח מערכת היחסים החוזיים שבין העותרת והמשיב, ובפרשנות חלק ממערכת חוזית זו. מקומה של תביעה כגון דא – מטבע "חוזיותה" – להתברר בפני בית משפט אזרחי. לרבות – ספציפית – בשאלה התחילית אם נתקיימו תנאיו של סעיף 22(א) לחוזה המשבצת. על העותרת לחלוף תחילה על פני "רף הזכאות", קרי, האם נשתנה הייעוד על הכרוך בכך, ובמחלוקת זו ניצבת היא מול המינהל. שלב ועדת הפיצויים כרוך במעבר על פני רף זה. אין אני נוקט עמדה בשאלת סיכוייה של העותרת נוכח עמדת המשיבה לגוף הדברים, אם אכן תוגש תביעה כאמור. אוסיף, כי העותרת ביקשה לראות בעתירה דנן גם משום פניה ביחס לשיעור הפיצויים כאמור בסעיף ג(3) להחלטה 343 הנזכרת. לא למותר להזכיר, בכפוף לאמור לעיל, את הוראת סעיף ג(1) לאותה החלטה, לפיו פניה כאמור תוגש לבית משפט; בהקשר ספציפי זה דומים הדברים גם בהחלטה 1023 (סעיף 8); ברוח זו מנוסח גם סעיף 22(ד) לחוזה המשבצת. אכן בסעיף ג(1) להחלטה 343 לא צוין מהו בית המשפט בו מדובר, אך משבחוזה עסקינן, הדעת נותנת גם לשיטת העותרת כי ענייננו בפלוגתא, שראוי לה שתתברר בפני בית משפט אזרחי. צר לי שיהא זה הליך שלישי שייפתח, אם תחליט העותרת על כך, אך אין מנוס. כאמור, הדברים עולים מן המסגרת החוזית, אף אם בר השיח הוא רשות מרשויות המדינה הכפופות גם לדין המינהלי. מעבר לכך, בית משפט זה אינו בנוי מערכתית לשמיעת ראיות המתבקשת בשעה ששוררת מחלוקת, ולמעט מקומות שאין לגביהם כל אפשרות אחרת, עדיף עשרת מונים טיפול בבית משפט דיוני. (2) למעלה מן הצורך – נוכח האמור - יוסף, כי פעמים רבות חזר ושנה בית משפט זה, שלא יושיט סעד למי שנמנע מלפרוש בעתירתו את מלוא העובדות הנוגעות לעניין (בג"ץ 761/79 טרוסקין נ' וינברג פ"ד לד(2) 461, 463 (השופט - כתארו אז - שמגר); בג"ץ 3975/05 כהן ואח' נ' משרד הפנים ואח' (טרם פורסם); בג"ץ 3206/05 פלוני ואח' נ' שר הפנים ואח' (טרם פורסם) (השופטת ארבל)). כעולה מתגובת המשיבים, נמנעה העותרת מלציין בעתירתה פרטים הנוגעים למגעים שניהלה עם המשיב בשנים מכבר; כך גם באשר למלוא התשתית העובדתית בדבר החזקת השטח העודף במעמד זמני. עובדות אלה, הנוגעות ביסודה של העתירה שלפנינו, צריכות היו להיכלל, וחוששני, כי אף בכך יש כדי להוסיף לטעם האמור ולאי קבלת העתירה. ו. לא נוכל כאמור להיעתר לעתירה. לא נתבקשו הוצאות ולכן לא ייפסקו. ניתנה היום, א' באב תשס"ו (26.7.06). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06006670_T03.doc לח מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il