שמעון בוסקילה נ. הועדה המקומית לתכנון ובניה קרית אתא

פסק-דין בתיק רע"א 6665/13 בבית המשפט העליון רע"א 6665/13 לפני: כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט מ' מזוז המבקשים: 1. שמעון בוסקילה 2. סימי בוסקילה נ ג ד המשיבות: 1. הועדה המקומית לתכנון ובניה קרית אתא 2. עיריית קרית אתא בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי חיפה מיום 12.08.2013 בע"א 34307-05-12 בשם המבקשים: עו"ד עמית לוי בשם המשיבות: עו"ד אילה סגל-גבסי פסק-דין השופט נ' הנדל: מונחת בפנינו בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בע"א 34307-05-12, אשר קיבל את ערעור המשיבות על פסק דינו של בית משפט השלום בחיפה בת"א 5145/07 (כב' השופטת י' קראי-גירון). הבקשה עוסקת בחיוב המשיבות – הוועדה המקומית לתכנון ובניה ועיריית קריית אתא – בתשלום למבקשים, עקב סלילת כביש בקרבה יתרה לביתם. רקע 1. המבקשים הינם בני זוג נשואים בשנות השמונים לחייהם, שרכשו בשנת 1981 את זכויותיהם בנכס מקרקעין הידוע כגוש 11022 חלקה 64, ברחוב העצמאות בקריית אתא (להלן: הנכס). במועד רכישת הזכויות על ידי המבקשים כבר נכנסה לתוקף תוכנית מתאר מחוזית כ/150, אשר ייעדה את הנכס או חלקו להפקעה לצורך סלילת או הרחבת הדרך. לנוכח תחולתה של תוכנית זו נדחו כמה וכמה פניות של המבקשים לקבל היתרים לביצוע עבודות בניה, לרבות הקמת סככה לרכב נכה השייך למבקש. בשנת 2000 קיבלו המבקשים הודעה מלשכת התכנון בוועדה המחוזית, לפיה על פי התוכנית עתידה להיסלל בדרך העצמאות דרך ברוחב של 30 מטר, וכי נדרשת תוכנית מפורטת כתנאי להוצאת היתר בניה למקטע זה. הודעת תפיסה נשלחה למבקשים, ואחריה אף התקיימה באותה שנה פגישה עם ראש עיריית קריית אתא. במהלך הפגישה נדונה האפשרות כי הנכס יופקע מהמבקשים, ובתמורה ישולמו להם פיצויים. המבקשים הכינו חוות דעת שמאית להערכת פיצויים במקרה זה. לאחר תקופה הוחלט כי ביתם של המבקשים לא יופקע, וכי הכביש ייסלל עם מובלעת בסמוך לביתם של המבקשים. כנגד כך הגישו המבקשים בקשה לצו מניעה, אשר יאסור על כניסת המשיבות לנכס. הצו – והליכים רבים שהגיעו אחריו – נדונו במשך כמה שנים בערכאות שונות, ואינם נדרשים לשם הכרעה בענייננו. בשנת 2007 הגישו המבקשים תביעה לבית משפט השלום בחיפה, ובה תבעו את המשיבות על הנזקים שנגרמו להם בעילות של רשלנות, הפרת חובה חקוקה, הפרת הבטחה שלטונית, הפרת חוזה, עשיית עושר שלא במשפט, בניה ללא היתר וכניסה למקרקעין שלא כחוק. המבקשים העמידו את תביעתם על סך של כמיליון וארבע מאות אלף ₪ – הסכום שנקבע בחוות הדעת השמאית שאותה הגישו, לאחר ריבית והצמדה. 2. בית משפט השלום קיבל את תביעתם של המבקשים במלואה. ההכרעה הסתמכה על פסק דינו של בית המשפט העליון משנת 2003 בעניין אחר (ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית חיפה נ' חברה לבניין ירדן בע"מ (13.03.2003)), בו נקבע כי לשם בניה על פי תוכנית המתאר הנדונה, יש להפקיד תוכניות מפורטות. משכך, ומכיוון שהדבר לא נעשה, קבע בית המשפט השלום כי פסק דינו של בית המשפט העליון חל באופן רטרוספקטיבי גם על הבניה משנת 2000. הטעם בדבר הינו העובדה כי העירייה ידעה שכלל הגורמים המשפטיים מתנגדים לבניית הכביש ללא תוכנית מפורטת, והבניה שבוצעה בפועל אף סתרה תוכניות קודמות שלה, בהן נדרש צורך בתוכניות מפורטות טרם בניה בחלקה. בהתאם לקביעה משפטית זו – בניית הכביש נערכה ללא היתר, ובניגוד לתוכניות העירייה. מכאן יוצא כי העירייה עוולה כלפי המבקשים במספר עילות נזיקיות – הפרת חובה חקוקה, התרשלות, ויצירת מטרד ליחיד. כמו כן נפסק כי דבריו של ראש העירייה למבקשים לפיהם ביתם יופקע כנגד תשלום פיצויים – מהווים הבטחה שלטונית, וזו הופרה במקרה דנן. בית משפט השלום קבע כי בנסיבות העניין, חלה חובה על העירייה להפקיע את הנכס או להכריז עליו כעל נכס בשימוש חורג, מה שלא נעשה כאן. על פי האמור לעיל, נפסק לטובתם של המבקשים סכום של כמליון וארבע מאות אלף ₪. המשיבות ערערו על פסק הדין בפני בית המשפט המחוזי, שקיבל את ערעורן באופן חלקי. נקבע כי אמנם, המשיבות בנו את הכביש ללא היתר כנדרש, ובכך יצרו עילות נזיקיות כלפי המבקשים – הפרת חובה חקוקה ומטרד. אולם, בית משפט קמא קבע שלא הוכח כי המשיבות הפרו הבטחה שלטונית כלפי המבקשים, וכי לא חלה חובה על העירייה להפקיע את הקרקע ולהכריז על הנכס כעל נכס בשימוש חורג. יתר על כן, בית המשפט המחוזי לא קיבל את גובה הפיצוי שנפסק למבקשים, וזאת מהסיבה שלאחר פסק הדין נותרו הם עם פיצוי שהיו מקבלים אילו הופקע ביתם, אלא שביתם נותר בידם. דהיינו – פיצוי כפול. עד לנקודה זו הסכימו ביניהם כל שלושת שופטי ההרכב קמא, ומכאן ואילך נחלקו הדעות. השופט ע' גרשון נותר בדעת מיעוט, כשסבר שיש להחזיר את התיק לבית משפט השלום, שיכריע בסוגיית הפיצוי הראוי למבקשים בהתבסס על ראשי הנזק שנקבעו כרלוונטיים. לעומתו, השופט י' גריל והשופטת י' וילנר קבעו כי ניתן לחייב את המשיבות בפיצוי בסכום של 200,000 ₪, על דרך האומדן. בבקשה שהוגשה בפני בית משפט זה למתן רשות ערעור, פונים המבקשים להשיב את פסק דינו של בית משפט השלום על כנו. לעומתם טוענות המשיבות כי בדין בוטל פסק הדין בערכאה התחתונה, וכי אין להתערב בקביעה זו. דיון והכרעה 3. פיתוח עירוני הוא אלמנט שנועד להיטיב עם הציבור והיחיד, אך לעיתים עשוי לגבות מחיר אנושי ואף מחיר כבד. השאיפה המובנת והרצויה בבניה ושכלול לטובת הכלל והחברה, גם על חשבון אורח חייהם ובתיהם של אנשים פרטיים, מעוררת קונפליקטים מורכבים. כך בעבר, וכך נראה ביתר שאת גם בימינו אנו. כבישים שנסללים על ידי הרשות פוגעים לעיתים במרקם החיים השברירי שאנשים בנו לעצמם במשך שנים רבות, ולעיתים סיטואציות כאלו מנביעות מקרים לא פשוטים מבחינת המשפט. לפיכך, בין היתר, עיצבו הדין והפסיקה מנגנוני פיצוי שונים כגון בהליכי הפקעה. ואכן, תיקי תכנון ובניה רבים מציגים דילמות בעלות מאפיינים דומים. יש והעירייה פעלה לפי החוק, ובכל זאת נאלץ היחיד לשלם מחיר. המנהל מעדיף את טובת הכלל על פני זו של הפרט, וזאת על פי סדרי הדין וההכרעות שנקבעו לשם בחינת המתח בין האינטרסים המתנגשים. אולם, לא זה המקרה בתיק דנן, שחורג מן האיזון שהוזכר לעיל. כאן עסקינן ברשות מקומית שבנתה את הכביש שלא בהתאם לתוכניות המתאר שבתוקף, ללא תוכנית מפורטת כפי הדרוש, ובעצם – ללא היתר בניה כדין. בעשותה כן, ובהתנהלותה שלא בהתאם לכללי המנהל התקין – פגעה הרשות במבקשים שלא כהוגן. ואכן, בדין נקבע בערכאות דלמטה כי העירייה עוולה במעשיה בעצם אי עמידה בתוכניות. כפי שנכתב בתלמוד – "יש דרך קצרה שהיא ארוכה, ויש דרך ארוכה שהיא קצרה" (תלמוד בבלי, עירובין נ"ג, ע"ב). נדמה כי בשל רצונה של העירייה בקיצור הליכים ובוויתור על כללים הנדרשים בבניית כביש מסוג זה, בחרה היא בדרך קצרה שהיא ארוכה, וכך גררה את הצדדים לסכסוך משפטי ארוך שנים זה. הקושי בענייננו אינו רק באורכה של הדרך, אלא ביצירת מסלול שמלכתחילה אינו בעל זכות קיום. בדין גם קבע בית המשפט המחוזי כי העוולות שגרמה הרשות למבקשים הינן הפרת חובה חקוקה ומטרד. צדק בית המשפט המחוזי, עת דחה את עמדת בית המשפט השלום, לפיה, בנסיבות העניין, חלה חובה על העירייה להפקיע את הנכס, או להכריז עליו כנכס בשימוש חורג. סעיף 189 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק), העוסק בהפקעה, כותב במפורש – "הוועדה המקומית רשאית". לשון דומה –"רשאית הוועדה המקומית" – נמצאת גם בסעיף 178 לחוק, העוסק בהכרזה על נכס בשימוש חורג. שתי הסמכויות המדוברות הינן סמכויות שברשות, ופרשנות לשון החוק כסמכות חובה בנסיבות דנן אינה עולה בקנה אחד עם לשונו הברורה. לכן, הגם והמשיבות פעלו שלא כדין, הסעד הנגזר מכך הוא פיצוי כספי בגין העוולות שהוכחו. בדומה, בדין קבע בית המשפט המחוזי שאין כאן הפרת הבטחה שלטונית. לא הוכח על ידי המבקשים כי המגעים וחילופי הדברים עם ראש העירייה הבשילו לכדי הבטחה שלטונית מחייבת וברורה. לכן התנאים להוכחת הבטחה שלטונית אינם בנמצא (ראו בג"צ 135/75 סאי-טקס בע"מ ואח' נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673, 676 (1975)). אגב, הגם שלא הייתה הבטחה שלטונית בהתאם לתנאי הדין, אין הדבר אומר כי בהקשר הכולל אין משקל להתנהגות ראש העירייה. ההתנהגות קשה מזווית אחרת. הרי, הרשות ידעה על התנגדות הגורמים המשפטיים לבניה ללא תוכנית מפורטת, ועל ההבטחה שניתנה לזוג. משהגיע ראש עיריית קריית אתא לבית המבקשים, שמע את דבריהם, והבטיח להם כי במסגרת התוכנית יופקע הנכס – מוטב לו היה לפחות מתקיים שיח בין הצדדים לאחר שינוי התוכניות. דבר זה לא התרחש, מה שתרם עוד יותר לתחושת אי הצדק שאותה חוו המבקשים. 4. משהגענו למסקנות אלו, נותרה שאלת גובה הנזק. כפי שנכתב, העירייה פעלה שלא כדין, ובכך הפרה חובה חקוקה. נוצר מצב לפיו המרחק בין בית המבקשים לבין הכביש עומד על פחות משלושה מטרים, במקום 12.5 מטרים, כפי שמוגדר בתוכנית. כתוצאה מכך, נגרם לזוג המבקשים – אנשים מבוגרים שמתגוררים בביתם הקט כבר שנים רבות – סבל מהמטרד הבלתי פוסק. עוד נכתב בפסק הדין כי המבקשים חיים תחת חשש תמידי לפיו כלי רכב מהכביש עלולים להתנגש בקיר ביתם. העובדה שמאז שנבנה הכביש בצמוד לביתם אין הם יכולים לפתוח את חלון הבית בלי שקול שאון המכוניות ישמע בביתם בחוזקה, ושריח המכוניות יעלה באפם, מקימה את עילת המטרד כעילה מתמשכת מאז נבנה הכביש בשנת 2000. התקופה היא מעל לעשור, שבמהלכה נגרמת עוגמת נפש למבקשים באופן יום יומי. בית המשפט המחוזי סייר בבית המבקשים בעצמו, ועמד אף הוא על המטרד ועל חוסר הנעימות המתמשך. כמו כן, לצורך הבניה נהרסה גינתם ונעקרו העצים שנשתלו על ידם. אף עובדה זו פגעה באיכות חיי המבקשים. ברקע, לא רק רשלנות של רשות מנהלית, אלא הפרת חובה חקוקה על ידה עם בניית הכביש שלא בהתאם לדין. בית המשפט המחוזי אמנם ציין כי גם לו היה נסלל הכביש במרחק הנדרש מקו הבניין, לא ניתן היה למנוע לחלוטין את המטרד הנובע מן הכביש. אולם, עסקינן בעניין של מידה – שלושה מטרים לעומת 12.5 מטרים, בה נדמה כי הכמות הופכת לאיכות. עוגמת הנפש של המבקשים הינה – כפי שנקבע על ידי שתי הערכאות קמא – משמעותית. זאת ועוד, מעיון בפסק דינו של בית המשפט המחוזי נראה כי על אף שהדברים צוינו, לא ניתן משקל כנדרש בגדר כימות האומדנא לפגיעה בזכויות המבקשים, והאפשרויות שהיו עומדות בפניהם לו ההליך היה מתנהל כתיקונו. למשל – מיסוך הרעש, התקנת אמצעי הגנה כדי למנוע אפשרות של התנגשות בקיר הבניין ואפשרות של דיור חלופי. אף פגיעה כזו, בדבר האפשרות להקטין את הנזק, מחייבת פיצוי. כן יצוין כי בית משפט קמא נתן דגש מיוחד על המטרד שממנו סובלים המבקשים דבר יום ביומו, אך לא הרחיב על העוולה השנייה – הפרת חובה חקוקה. 5. העולה מן המקובץ הוא כי יש מקום לדעתי, להתערב בסכום שנפסק על ידי בית המשפט המחוזי. בבחירה בין החזרת התיק לבית משפט השלום להמשך הדיון, כדעת המיעוט של בית המשפט המחוזי, לבין עריכת אומדנא בהתאם לדעת הרוב, דעתי היא כדעת הרוב. ואולם, סבורני כי בית המשפט המחוזי בפסק דינו קימץ את ידו יתר על המידה. שני צדדים למטבע קביעת שיעור הנזק. האחד – התנהגות המשיבות, והשני – גודל עוגמת הנפש והסבל שנגרם למבקשים. לו היה מדובר במחלוקת כספית גרידא על שיעור הנזק, הייתי נוטה שלא להתערב, ובוודאי במסגרת גלגול שלישי. ואמנם, כאמור זה אינו מקרה רגיל. הוא בעל מאפיינים חריגים וקשים. אף בית משפט זה צריך לתת ביטוי לחשיבות התוצאה מבחינה ציבורית, כדי שמקרים כאלו לא ישנו, או למצער – יתוקנו. לא יהיה מיותר לציין שיקול נוסף, הרלוונטי להכרעה. לאמור – קיים חסר נוסף בפסק דינו של בית משפט קמא, והוא אי התייחסות השופטים לחובת ההגינות המוטלת על הרשות המקומית כרשות ציבורית (בר"מ 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (17.04.2008) ; וראו את דבריו של השופט א' רובינשטיין בדעת מיעוט ברע"א 470/08 כרמל התפלה בע"מ נ' מדינת ישראל - משרד האוצר (04.03.2010)). רשות מקומית אינה כגוף פרטי, וחובת תום הלב שמוטלת עליה מוגברת היא. פעולתה של הרשות, שנעשתה בניגוד בוטה לתוכניות המחייבות גם אותה, חורגת מחובת גופי המדינה לפעול בניקיון כפיים ואינה עולה בקנה אחד עם הנורמות המצופות מרשות במדינה מתוקנת. אף סיבה זו מחזקת את הצורך בפיצוי מוגדל למבקשים. נדמה כי דווקא בשל העובדה כי רשות מקומית צריכה לעמוד בנורמת התנהגות מוגברת, יחד עם חומרת המעשים שנעשו במקרה שלפנינו, דורשות מתן דגש והבהרת מחיר אי החוקיות המלא לרשות. סיבות אלו מבהירות את הטעם להגדלת סכום הפיצוי, למרות העובדה כי מדובר בגלגול שלישי. ודוק, אין המדובר בפיצויים עונשיים. הנזק, הסבל ועוגמת הנפש שנגרמו למבקשים כבדים המה. אף ניתן לומר כי מדובר בסיוט מתמשך שנוגע בליבת איכות החיים שלהם. יוער עוד כי לא בכדי, הפרת חובה חקוקה היא עוולה נזיקית בספר החוקים. ההיבט הציבורי מודגש במובן זה, בכדי לצלוח את המשוכה הדיונית של גלגול שלישי, לצד מאפייניו הקשים והמיוחדים של תיק זה מבחינת המבקשים. בל נשכח כי סוגיה בעלת חשיבות ציבורית מהווה אחד מהמבחנים למתן רשות ערעור. 6. לסיכום – דעתי היא כי הבקשה תידון כאילו ניתנה רשות ערעור והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה. דין הערעור להתקבל כך שסכום הפיצוי על פי אומדן יועלה לסך של 350,000 ₪. חיוב השיפוי של האגרה, כפי שנקבע על ידי בית המשפט המחוזי – בתוקף. המשיבות תשלמנה שכ"ט עו"ד והוצאות משפט של המבקשים בסך של 30,000 ₪. ש ו פ ט השופט נ' סולברג: אני מסכים. ש ו פ ט השופט מ' מזוז: אני מסכים. ש ו פ ט אשר על כן, הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' הנדל. ניתן היום, ‏ל' בתשרי התשע"ו (‏13.10.2015). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13066650_Z15.doc מא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il