בית
המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"צ 94 / 6662
בפני: כבוד
השופט ת' אור
כבוד
השופט י' קדמי
כבוד
השופטת ט' שטרסברג-כהן
העותרים: 1.
אמנון חורש
2.
גרשון גל
3.
יצחק קמפר
4.
עודד גולדן
5.
דוד פאר
6.
עוזי רוטמן
7.
משה יעקבי
8.
רובי רוזנס
נ
ג ד
המשיבים: 1.
היועץ המשפטי לממשלה
2.
שר התחבורה
3.
הממונה על הנמלים
4.
מנהל נמל מעגנות ים סוף
5.
עירית אילת
6.
החברה הכלכלית לאילת (חכ"א) בע"מ
עתירה
למתן צו על תנאי
בשם
העותרים: עו"ד א' רונן
בשם
המשיבים 4-1: עו"ד מלכיאל בלס
בשם
המשיבים 6-5: עו"ד ציפי איסר-איציק
פסק - דין
השופט ת' אור:
1. העותרים בעתירה זו הם בעלי כלי שיט אשר נזקקים
לשירותי המרינה באילת (להלן: המרינה). חלקם, הם בעלים של כלי שיט המשמשים לצרכים
פרטיים, וחלקם האחר - בעלים של ספינות המשמשות לצרכים מסחריים. עיקר טענתם של העותרים
מופנית כנגד גבית תשלום דמי עגינה מבעלי הסירות על ידי המשיבה מספר 6, החברה
הכלכלית לאילת (חכ"א) בע"מ (להלן: חכ"א), אשר מפעילה את המרינה.
לטענתם, גבית דמי העגינה נעשית שלא כדין, ותוך כדי ביצוע עבירות פליליות. בעתירה,
מתבקש המשיב מספר 1 להורות על חקירת אותן עבירות פליליות שנעשו כביכול, ואילו
המשיב מספר 2 נדרש למנוע את המשך גביתם של התשלומים.
התשתית העובדתית
2. המרינה באילת הוקמה בשנת 1966 על ידי החברה
לפיתוח חוף אילת, שהייתה חברה ממשלתית, על פי חוזה בינה לבין מינהל מקרקעי ישראל
(להלן: המינהל). לאחר מספר שנים, שבמהלכן נוהלה המרינה באילת על ידי החברה לפיתוח
חוף אילת, הועבר תפעולה וניהולה של המרינה לעירית אילת, המשיבה מספר 5, בהתאם
לחוזה חכירה עם המינהל (להלן: חוזה החכירה). בשנת 1987 מסרה עירית אילת את הזכות
לנהל ולהפעיל את המרינה לידי חכ"א, במסגרת הסכם שכותרתו "הסכם הרשאה
להפעלה" (להלן: הסכם ההפעלה).
חכ"א הינה חברה שהתאגדה על פי הוראות
פקודת החברות [נוסח חדש] התשמ"ג - 1983, ומניותיה מוחזקות כולן בידי עירית
אילת. החברה הוקמה לצורך ניהול נכסים השייכים לעיריה, ולשם ניהול פרוייקטים או
עסקים אחרים של העיריה לרווחתם של תושבי אילת. בהתאם לכך, וכאמור בחוזה להפעלת
המרינה, התחייבה חכ"א להעביר 90% מרווחיה השנתיים לעירית אילת בתמורה לזכות
שניתנה לה להפעלת המרינה. סעיף 24 להסכם ההפעלה קבע כדלקמן:
"המפעיל
(חכ"א - ת.א.) יהיה זכאי להתנות שימוש זמני לאחרים בנכסים, לצורך עגינת כלי
שיט ומתן שירותים נלווים לכך, בחתימה על הוראות ונוהל וכן חוזה בהתאם לתנאים
ולמחירים כפי שהמפעיל יקבע מידי פעם בכפוף להסכמת העיריה, ובכפוף להוראות כל דין
ואישור כל רשות מוסמכת."
על פי הסמכה זו, דורשת חכ"א מכל בעל כלי
שיט המעוניין להשתמש בשירותי המרינה להתקשר עימה בהסכם. הסכם זה (להלן: הסכם
העגינה) כולל שני חלקים. בחלקו הראשון של ההסכם ניתנת לכלי השיט הרשאה בת-ביטול
לעגון במרינה, ואילו בעליו של כלי השיט מתחייב "למלא אחר הוראות כל דין
והוראות מנהל הנמל ומנהל המעגנה ובכלל זה ההוראות לענין המשמעת בנמל וכשירות כלי
השיט ובטיחותו, הכל כמפורט בחלק ב' להלן של הרשאה זו." חלקו השני של ההסכם
מציין בפרוטרוט את התחייבויות שני הצדדים. עיקר קצפם של העותרים יצא על סעיף 4
לחלק ב' להסכם אשר קובע, בין השאר, כדלקמן:
"בעל
ההרשאה מתחייב לשלם לחברה דמי עגינה בהתאם לתעריפים ובמועדים כפי שתקבע החברה מעת
לעת".
מהחומר שהוגש על ידי המשיבים עולה כי עירית
אילת וחכ"א אינן פועלות במרינה על דעת עצמן, כי אם נתונות לפיקוח משרדי
הממשלה הרלבנטיים. סגנית היועץ המשפטי של משרד התחבורה סייעה בניסוח הסכם העגינה,
והנוסח הוא על דעתה. תעריף דמי העגינה אף הוא אינו נתון לשרירות ליבה של
חכ"א, כי אם נקבע בישיבה משותפת של אנשי עירית אילת וחכ"א, ושל נציגי
אגף התקציבים במשרד האוצר, חשב משרד התחבורה, ואגף הספנות והנמלים במשרד התחבורה.
התעריף, נקבע על דעת כל הנוכחים ומאז הוא מהווה את התעריף בחוזים שעורכת
חכ"א, בכפוף לשינויים בתעריף הנובעים מתמורות באינדקס יוקר המחיה.
השירותים אשר ניתנים לבעלי הספינות העוגנות
במרינה, ואשר כלולים בתשלום דמי העגינה, כוללים, בין השאר, שירותי שמירה, אספקת
חשמל ומים, קשר טלפוני, תחזוקה של הרציפים והמזחים, פינוי אשפה, הקצאת שטחים לשם
הצבת ארונות אחסון, הקצאת שטחים לספינות המסחריות לשם הצבת שלטי פרסומת וכדומה.
עוד ראוי לציין כי, על פי מאזני חכ"א
לשנים 92' ו- 93' תשלום דמי העגינה מהווה מקור עיקרי, וכמעט בלעדי, למימון
הוצאותיה של החברה. רווחיה של החברה אינם גבוהים. בשנת 92', הסתכם חלקה של
חכ"א ברווח מהפעלת המרינה ב- 11,056 ש"ח, ובשנת 93' עמד חלקה על 4,442
ש"ח בלבד. חלקה של עירית אילת ברווח, רחוק מאד מלכסות את ההשקעות הגדולות
שהשקיעה בשנים האחרונות, בפיתוח המרינה וסביבותיה.
טענות העותרים
3. על מה איפוא מלינים העותרים? העותרים נוטעים
את יתדותיהם בהוראות פקודת הנמלים [נוסח חדש] התשל"א1971- (להלן: הפקודה).
מתברר כי המרינה הינה חלק מנמל מעגנות ים סוף, אשר הוכרז כנמל על ידי שר התחבורה
בצו הנמלים (הכרזת נמל מעגנות ים סוף), התשמ"ד1983- (ק"ת 4564,
התשמ"ד, עמ' 593), ולפיכך הוראות הפקודה חלות עליו. סעיף 38 לפקודה, קובע
כדלקמן:
"השר
רשאי להתקין תקנות -
(1)
המטילות את האגרות שלהלן, כולן או מקצתן, לכל הנמלים או למקצתם:
...
(ג) אגרות עגינה.
..."
טענת העותרים היא כי דמי העגינה כמוהם כאגרת
עגינה. לדידם, הטלת אגרת עגינה מצוייה בסמכותו הבלעדית של שר התחבורה, המשיב מספר
2, והוא היחיד הרשאי להורות בתקנות על תשלום אגרה מעין זו. מכל מקום, טוענים
העותרים כי על סכום האגרה להשתלם לידי אוצר המדינה, לפי הוראות סעיף 8א(א) לחוק
נכסי המדינה, תשי"א1951-, ולא לידיה של חברה אשר התאגדה בתחומי המשפט הפרטי.
יתרה מזאת, העותרים סבורים כי הואיל ולא הותקנו תקנות המטילות אגרת עגינה, זכאים
הם לקבל שרותי עגינה חינם אין כסף. כך, הם מציינים בסעיף 29 לכתב עתירתם:
"העותרים
יטענו ששירות שכב' השר הוסמך בפקודה להטיל עליו אגרות בתקנות, אין מגיע בעדו כל
תשלום זולתי האגרה, ואם כב' השר לא השתמש בסמכותו ולא קבע בעד שירות פלוני אגרה
בדרך האמורה (כמו במקרה דנן), הרי שהנזקק לתשלום זכאי לקבלו ללא תשלום."
בהתאם לכך, הסעד העיקרי המבוקש בידי העותרים
הוא להורות על ביטול גבית דמי העגינה הנ"ל, בידי חכ"א. ברם, בכך לא מסתפקים
העותרים. לטענתם, גבית דמי העגינה עולה כדי עבירה פלילית של ממש. זאת, לאור האמור
בסעיף 50 לפקודה:
"אלה
דינם מאסר שלושה חדשים או קנס, ובעבירה שניה או בעבירה שלאחריה - מאסר ששה חדשים
או קנס כאמור בסעיף 61(א)(2) לחוק העונשין, התשל"ז1977-:
(1) הדורש, או המטיל במישרין או בעקיפין, תשלום
בעד שירות בסכום העולה על תעריף בר-תוקף אותה שעה..."
לטענת העותרים, משלא ניצל שר התחבורה את
סמכותו לקבוע אגרת עגינה בתקנות, "התעריף" היחיד הקיים הוא תעריף על פיו
המחיר הוא אפס. לפיכך, בגבית דמי העגינה הנ"ל, בסכום העולה על סכום
"התעריף", מבצעת חכ"א עבירה פלילית. משכך, כיוונו העותרים את
עתירתם גם כלפי היועץ המשפטי לממשלה, המשיב מספר 1, בדרישה כי יורה על פתיחת חקירה
פלילית בנושא.
4. טענה נוספת של העותרים היתה בנסיון לקעקע את
זכויותיהן של עירית אילת וחכ"א במרינה. אך לטענה זו לא הובאה כל תשתית על פיה
נפל פגם בזכויות העיריה כחוכרת השטח ממינהל מקרקעי ישראל (להלן המינהל) ובזכותה
למסור את ההפעלה של המרינה לחכ"א. מתשובת העיריה וחכ"א עולה שזכויות
כאלה קיימות, גם המדינה מכירה בקיומן, ולא בא על כך כל ערעור מצד המינהל. טענת
העותרים אף תמוהה, לנוכח התקופה הארוכה בת שנים בה חתמו על הסכמים עם חכ"א,
וקודם לכן עם עיריית אילת, מתוך הכרה בזכויותיה במקום.
טענות המשיבים
5. טענתם העיקרית של המשיבים היא כי אין קשר בין
שני המישורים - הטלת אגרות מחד, וגבית דמי העגינה מאידך. עובדת היותו של שר
התחבורה מוסמך להטיל אגרות לטובת אוצר המדינה, אינה מונעת מחכ"א, הפועלת כגוף
עסקי שלו הזכויות החוקיות לפעול בשטח המרינה, לגבות תשלום עבור שירותים אותם היא
מספקת לבעלי כלי השיט.
לטענת המשיבים, ההסדר החקיקתי שבפקודה,
מלכתחילה לא נועד להסדיר את פעולותיהן של מרינות המשמשות כמקום עגינה לכלי שיט
קטנים למטרות פעילות ספורט, קיט רווחה ונופש. הפקודה הינה נוסח חדש של דבר חקיקה
משנת 1926, והיא נועדה במקורה להסדיר את פעולתם של נמלים מסחריים, המשמשים בעיקר
להטענת סחורות ולפריקתן.
במהלך העשורים האחרונים הוקמו ברחבי הארץ מספר
מרינות, על פי יוזמה של רשויות מקומיות, באמצעות חברה עירונית או פרטית. זאת,
בהתאם לחוזים לחכירת מקרקעין שנכרתו בין המינהל לבין הרשויות המקומיות, אשר התירו
לאחרונות הקמת מרינה בתחומן. תכנון מרינות אלה, הקמתן, והפעלתן, וכן מימון ההשקעות
הכספיות הכרוכות בכל אלה, נעשו ביוזמה פרטית או עירונית. מטבע הדברים, ניהול
המרינות נעשה בידי הגופים הפרטיים או העירוניים, בשונה מהנמלים המסחריים המופעלים
על ידי רשות הנמלים והרכבות, אשר פועלת מכוח חוק רשות הנמלים והרכבות,
התשכ"א1961- (להלן: חוק רשות הנמלים).
לדברי המשיבים, קיים נוהג להכריז על מרינות
כנמל על פי הפקודה אשר מטרתו אחת: להחיל במרינות את כללי בטיחות השיט, נוהלי
התפעול וכללי ההתנהגות, הקבועים בפקודה או מכוחה, ואשר מתווים את אופן פעילותם של
כלי שיט בשטח עגינה, ובכלל זה, את הכללים בדבר צורת העגינה, ניתוב כלי השיט, הכניסה
למרינה והיציאה ממנה, בדיקת מסמכים, וכיו"ב. מטעמים אלה הוכרזה המרינה באילת
כחלק מנמל מעגנות ים סוף, בשנת 1983, אף שהוקמה, כאמור, עוד בשנת 1966. לצורך כל
האמור, אף היקנה בשעתו הממונה על הנמלים לאחד מר טפר, עליו המליצה חכ"א, את
הסמכויות הנתונות על פי הפקודה למנהל נמל. מר טפר הינו עובדה של חכ"א, והיא
הנושאת בכל הוצאותיו ובשכרו.
במקביל, ממשיכה המרינה באילת, כמו חלק
מהמרינות אחרות ברחבי הארץ, להתנהל כמיזם פרטי, אשר במסגרתו מסופקים שירותים, שאין
חובה סטטוטורית לספקם, תמורת תשלום הולם על בסיס עסקי. בכך, לטענת המשיבים, אין כל
פגם. לדבריהם, ההכרזה על המרינה כנמל לא הפקיעה את זכויותיה הקניניות של העיריה
בשטח, והיא רשאית, באמצעות חכ"א, להמשיך ולגבות כספים בגין שירותים המסופקים
מטעמה.
יתרה מזאת. המשיבים מצביעים על חוסר הסבירות
והצדק שבעמדת העותרים, אשר מקבלים שירותי עגינה מבעלי הזכויות במרינה, ובה בעת
מעוניינים לחמוק מתשלום מחירם של שרותים אלה. לדידם, טענה זו מקבלת משנה תוקף,
כשמדובר בחלק מן העותרים שהם בעלי ספינות המשמשות לצרכים מסחריים, ואשר מפיקים
רווחים של ממש משירותי העגינה אשר מסופקים להם. לטענת המשיבים, פנית העותרים לבית
משפט זה, לאחר שנים ארוכות שבמהלכן נהנו משירותי עגינה בתשלום, ותוך כפירה בתוקפם
של הסכמי העגינה אשר נכרתו עימם, נגועה בשיהוי ניכר ובחוסר נקיון כפיים, שדי בהם
לבדם בכדי לדחות את העתירה על הסף.
6. אף שהמשיבים סבורים כי ההסדר הנוכחי אינו נגוע
באי חוקיות, הודיעה באת כוחם של המשיבים 1 - 4 במהלך הדיונים, כי משרד התחבורה
פועל לגיבושו של הסדר סטטוטורי מיוחד אשר יסדיר את הפעלת המרינות ברחבי הארץ. מאחר
וסברנו כי החלת הסדר מעין זה עשויה לייתר את ההכרעה בעניין הנוכחי, הוחלט בחודש
דצמבר 95' לדחות את הדיון בעתירה, בכדי לאפשר למשיבים לקדם את הטיפול בקביעת הסדר
משפטי חדש להפעלת מרינות. ברם, משפעמי ההסדר הסטטוטורי המיוחל מבוששים לבוא, זכאים
העותרים, כפי שבקשו, כי עתירתם תידון ותוכרע לגופה, וכך אכן נעשה.
דיון ומסקנות
7. בבסיס הדיון עומדות ההנחות הבאות: עירית אילת
היא בעלת זכויות חכירה תקפות בשטח המרינה; במסגרת הזכויות אשר הוקנו לה על ידי
המינהל רשאית היא לגבות תשלום עבור השימוש של בעלי כלי השיט בשטח המרינה, ועבור
השירותים המסופקים להם; זכויות אלה הומחו לחכ"א בהסכם ההפעלה. כמצויין לעיל,
יש לדחות את טענות העותרים בדבר פגמים בזכויותיהן הנטענות של עירית אילת
וחכ"א במרינה.
הגרעין הקשה של טענות העותרים מתמקד בטענה
בדבר חוסר סמכותן של עירית אילת, ושל חכ"א אשר פועלת מטעמה, לגבות את דמי
העגינה. חוסר הסמכות הנטען אינו נובע מכך שהעיריה או חכ"א חסרות מלכתחילה את
הכוחות המשפטיים לגבות כספים בתמורה לאספקת שירותים על ידן. הטענה היא כי סעיף 38
לפקודה, אשר הקנה לשר התחבורה את הסמכות להתקנת תקנות בדבר אגרת עגינה, הוא הוא
השולל את סמכות העיריה לגבות תשלום בעל אופי דומה, ומכאן, שאף חכ"א אינה
רשאית לדרוש תשלום זה מבעלי הסירות. שאלת סמכותן של העיריה ושל חכ"א, בעלות
הזכויות להחזיק בשטח המרינה ולהפעילה, לגבות כספים עבור השימוש במעגן ועבור
השירותים המסופקים בו, לנוכח קיומו של ההסדר בדבר התקנת התקנות הקבוע בפקודה, היא
איפוא השאלה הניצבת במוקד העתירה, ובה יש להכריע.
8. סעיף 38 לפקודה מסמיך את שר התחבורה
"להתקין תקנות המטילות את האגרות שלהלן ...". המונח "אגרה"
אינו מוגדר בפקודה, אולם לשאלת פרשנותו, נזקק בית משפט זה לא פעם בעבר. הודגש כי
אף ש"אגרה" אינה מהווה תשלום מחירו של שרות, הרי שבשונה מ"מס"
שאינו קשור כלל לאספקת השרות, תשלום "אגרה" קשור בקשר סיבתי לעצם אספקת
השרות. בפסק הדין המנחה בענין, בג"ץ 198/75 מנהל עזבון מושקוביץ נ' ראש
עירית בת ים, (פ"ד ל(1) 281), אומצה ההבחנה שיצר השופט ויתקון, בבית
המשפט המחוזי בת"א (י-ם) 48/53 ולפיה:
"מבחינים
בין שלושת אלה: מס, אגרה ותרומה (contribution). כולם הם
תשלומי כפיה שאדם חייב לשלמם לרשות ציבורית. לגבי מס אין כל זיקה בין התשלום ובין
שרות כלשהו הניתן למשלם המס האינדיבידואלי. גם אגרה אינה משתלמת ,תמורת' שרות
מסויים במשמעותה הכלכלית של המלה ,תמורה', אם כי יש כאן יחס סיבתי בין הצורך
בתשלום ובין מתן השרות המבוקש." (ההדגשה אינה במקור - ת.א.) (ראו בעמוד
297)
בית משפט זה חזר על הדרישה לקיומו של הקשר
הסיבתי בין מתן השרות לבין הטלת האגרה, בענין ע"א 154/83 שופרסל בע"מ
נ' איגוד ערים אזור רמת גן בני ברק וגבעתיים, פ"ד לז(4) 403, בפיסקה 5
לפסק הדין:
"תשלום
אגרה יכול שיהא כפוי על המשלם ויכול שיהא מרצון - הדבר תלוי באופיה של כל אגרה
ספציפית. כמו כן, כשעוסקים בחיוב מעין זה, אין מדובר בקבלת תמורה ישירה דווקא כנגד
החיוב שבאגרה, אלא אפשר שתמורה זו תהיה עקיפה, ובלבד שתמיד נדרשת זיקה בין
החיוב באגרה לבין קבלת תמורה או שירות, הניתנים בגינה, ונדרש שיתקיים קשר סיבתי
ביניהם..." (ההדגשה שלי -ת.א.)
כך, גם בענין ע"א 474/89 קריב נ' רשות
השידור, פ"ד מו(3) 374, שם ציין בית המשפט כדלקמן:
"הדיבור
'אגרה' מקובל הוא בתורת המסים. הוא משתרע על מגוון של תשלומים שאינם מס טהור
מחד ואינם מחיר טהור מאידך. אגרה נבדלת ממס טהור בכך שהיא משתלמת כתשלום
חובה בזיקה עם שירות מסויים שהשלטון נותן לפרט. לעומתו מס טהור נגבה ללא
זיקה לשירות מסויים. אגרה נבדלת ממחיר טהור בכך ששעורה אינו מותנה בערך השירות
שבגינו היא ניתנת." (ההדגשה אינה במקור - ת.א.)
יוצא מכך, כי הסמכות להטיל "אגרות
עגינה" קשורה בקשר סיבתי לעצם אספקת שירותי עגינה בידי הרשות, או בידי מי
מטעמה. ההסדר שבפקודה חזה מצב בו מופעל הנמל בידי רשות מרשויות המדינה. במצב דברים
זה מספקת המדינה לספינות העוגנות בנמל שורה ארוכה של שירותים. לפיכך, הסמיך המחוקק
את שר התחבורה להטיל שורה של אגרות בזיקה ובקשר למתן שירותים אלה. נוסף על
הטלת אגרת עגינה, מעניק סעיף 38 לפקודה לשר סמכות להטיל אגרות מאור, אגרות מצוף,
אגרות גרירה, אגרות רתיקה, אגרות ניתוב, אגרות בעד החסנת טובין וכיו"ב.
אולם, בענייננו מצב הדברים שונה בתכלית. משרד
התחבורה אינו מעורב כלל באספקת שירותי העגינה במרינה. מתצהיר המשיבים ברור,
ששירותי העגינה אינם ניתנים בידי משרד התחבורה, בידי רשות של המדינה, או בידי גוף
שמונה על ידם לצורך זה. מתצהיר המשיבים 1 - 4 למדנו כי, כענין של מדיניות, משכו
רשויות המדינה את ידיהן מהפעלת מעגני המרינה והותירו תחום זה פתוח לפעולתם של
גורמים מוניציפאליים, וגורמים עסקיים פרטיים. מצב העניינים הנוכחי, כשלרשויות
המדינה אין כל קשר עם אספקת שירותי העגינה, ועלות אספקת השירותים אינה עליהן, הוא
שכנראה גרם לכך ששר התחבורה לא עשה שימוש בסמכותו לפי סעיף 38 לפקודה, ולא התקין
תקנות בדבר אגרת עגינה במרינה שבאילת, כמו גם במרינות אחרות.
במקרה שלפנינו, הוכרזה אמנם המרינה באילת כנמל
על פי הפקודה במטרה להחיל עליה את כללי הבטיחות ההתנהגות והשיט אשר נהוגים בנמלים.
אולם, משרד התחבורה אינו מעורב משום בחינה אקטיבית בעצם אספקת שירותי העגינה
במרינה. כל העלויות הכרוכות בכך הן על העיריה וחכ"א. מעורבות משרד התחבורה
מסתכמת בפיקוח על חוזה העגינה בין חכ"א לבין בעלי כלי השיט, ובפיקוח על מחירי
דמי העגינה.
9. מהאמור לעיל מסתבר הטעם על שום מה לא הותקנו
תקנות בדבר אגרת עגינה במרינות המוחזקות ומנוהלות על ידי רשויות מקומיות או
תאגידים אשר בשליטתם. אך יהיה הטעם לכך אשר יהיה, ואף אם נצא מהנחה שרשאי השר
להתקין תקנות בדבר אגרות כאלה, עדיין שאלה היא אם יש לפרש את הפקודה כשוללת את
זכותם של אחרים, אשר להם החזקה במרינה במסגרת המשפט הפרטי, לגבות את מחיר השירותים
שהם מספקים בפועל לבעלי הסירות בתחומה של המרינה.
לטענת העיריה וחכ"א אין מניעה לכך, וזו
גם עמדת המשיבים 1 - 4 הגורסים בתצהיר התשובה שלהם:
"עמדת
המשיבים היא כי הכרזה על שטח כנמל, איננה מונעת או סותרת פעילות יזמית פרטית
בתחומיו, דהיינו, יכול שיתנהל מיזם פרטי בתוך תחום שטח נמל, ובתחום העסקי הפרטי
יגבו בגין השירותים הנותנים מחירים על בסיס עסקי".
ובאשר לשירותים המוענקים על ידי העיריה
וחכ"א מבהירים המשיבים 1 - 4:
"כמיזם
פרטי כל השירותים במרינה באילת, וביניהם שירותי חיבור חשמל מים, כבלים, טלפון
וכיו"ב, ניתנים כשירותים פרטיים ולא כשירותים שחובה לתיתם בין באמצעות השלטון
ובין מטעמו".
מתן שירותים כאלה כנגד תמורה, שלא על ידי רשות
שלטונית, אינו נשלל בסעיף 38 לפקודה, המקנה לשר סמכות להתקין תקנות בדבר אגרות.
הפקודה אינה קובעת שכל השירותים יסופקו על ידי הרשות השלטונית.
10. הבחנה זו, בין חיוב באגרה בגין שירותים שמעניקה
הרשות השלטונית לבין אספקת שירותים שאין הרשות השלטונית חייבת באספקתם, מוכרת
בחקיקה בתחום הקרוב לענייננו.
נמליה המסחריים של המדינה מופעלים על ידי רשות
הנמלים והרכבות (להלן - הרשות), על פי חוק רשות הנמלים. חוק רשות הנמלים מקנה
לרשות מעמד מרכזי ורב השפעה במסגרת הליך התקנת התקנות בדבר אגרות, בידי שר
התחבורה. סעיף 20 לחוק רשות הנמלים כדלקמן:
"(א)
הרשות רשאית להציע לשר התחבורה תקנות שיתקין מכוח סמכויותיו לפי פקודת הנמלים
[נוסח חדש], התשל"א1971- (להלן - פקודת הנמלים) ופקודת מסילות הברזל.
(ב)
לא יתקין שר התחבורה תקנות כאמור בענינים הנוגעים לרשות, אלא אם הוצעו על ידי
הרשות או נערכו לאחר התייעצות עמה."
ומוסיף סעיף 21:
"(א)
הרשות רשאית להציע לשר התחבורה תקנות בדבר תעריפי אגרות שישתלמו לה או לאחרים בעד
השימוש בנמליה ובמיתקנים שבהם ובעד שירותים הניתנים בנמליה, בין על ידיה ובין על
ידי אחרים, ובדבר סדרי גבייתן ותשלומן של האגרות..."
על פני הדברים, נראה כי די בהסדר זה כדי להבטיח
כי שירותים הניתנים על ידי הרשות לכלי השיט בנמל לא ינתנו חינם אין כסף, וכי תגבה
אגרה הולמת עבור כל שרות הניתן בנמל בין על ידי הרשות ובין על ידי אחרים. אולם,
סעיף 21(ו) לחוק רשות הנמלים מוסיף וקובע כדלקמן:
"האמור
בסעיף זה לא יתפרש כגורע מסמכות הרשות לתת שירות ולגבות בעדו תשלום אף אם לא נקבעה
לאותו שירות אגרה בתקנות, והוא כשאין חובה על פי חיקוק ליתן אותו שירות."
עיננו הרואות, שאגרה על פי התקנות לחוד, ומחיר עבור שירותים
שסופקו, ואין חובה לספקם על פי חיקוק, לחוד. אין קיומה של האחת מוציא את תחולתו של
האחר, ובלבד שמדובר במחיר המשולם עבור שרות שאין חובה חוקית לתתו. כל זאת, בנמלי
חיפה אשדוד ואילת, המופעלים בידי רשות הנמלים, שהיא רשות מרשויות המדינה.
11. סבורני כי גישה זו יפה אף בעניננו. אכן,
ההסדר שבחוק רשות הנמלים אינו חל ישירות על המקרה הנוכחי, אולם ניתן ללמוד ממנו על
גישתו של המחוקק. מן ההסדר שבחוק רשות הנמלים עולה כי הסמכות שהוקנתה לשר לקבוע
אגרות בתקנות אינה סוף פסוק, וכי אין היא מונעת גבית מחיר הוגן בידי ספק של שרות
הפועל בתחומי הנמל, ונותן שרות שאינו מחוייב על פי חיקוק לספקו. אם כך בנמלים
שמופעלים על ידי רשות מרשויות המדינה, אינני מוצא כל טעם לפרש את פקודת הנמלים
באופן שאספקת שירותים במרינות תהיה כפופה למשטר נורמטיבי שונה.
נקודת המוצא לדיון היא, כי זכותה של חכ"א
לגבות תשלום עבור השירותים שהיא מספקת בתחומי המרינה שרירה וקיימת, בהתאם לחוזה
ההפעלה שכרתה עם עירית אילת, שהיא בעלת הזכויות הקניניות בשטח. זאת, כל עוד לא
נמצא בסיס חוקי השולל מחכ"א את זכותה החוזית. במקרה הנוכחי - סבורני כי אין
כל בסיס לאסור על חכ"א את המשך גבית התשלומים. הסמכת השר להתקין תקנות בדבר
אגרות, כאמור בסעיף 38 לפקודה, אינה פוגעת בזכויותיה של חכ"א במישור החוזי
ובמישור הקנייני, ואינה סותרת אותן. זאת במיוחד, כאשר מדובר בגבית תמורה עבור
שירותים שאין חובה חוקית לתתם, והמדינה משכה את ידיה מאספקתם, וכאשר מתברר כי גבית
תשלום עבור שירותים מעין אלה מותרת בתחומי נמלים המופעלים בידי רשות הנמלים.
12. המסקנה היא, לדעתי, כי סעיף 38 לפקודה אינו
מונע מחכ"א את המשך גביית דמי העגינה. אלה נגבים לא בגין שירות שמספקת
המדינה. אין גם כל קביעה בחיקוק בדבר התעריף לתשלום עבור השירותים שמספקת
חכ"א. מכאן שלא נעברה על ידי חכ"א כל עבירה לפי סעיף 50 (1) לפקודה של
גביית תשלום העולה על תעריף בר תוקף, הקובע את גובה התשלום בגין השירותים שמספקת
חכ"א. לפיכך אין לחייב את שר התחבורה למנוע מחכ"א גביית דמי עגינה,
ומאותו טעם, אין לחייב את היועץ המשפטי לממשלה להורות לחקור בעבירות שנעברו כביכול
על ידי חכ"א. כפי שראינו, עירית אילת וחכ"א פועלות במתואם עם משרד
התחבורה ומשרד האוצר, ועל דעתם, הן לענין נוסח ההסכם בינן לבין בעלי סירות המבקשים
את שירותן במרינה והן לגבי תעריף דמי העגינה. בנסיבות אלה, ודאי שאין הצדקה לנקוט
נגדן בהליכי חקירה או הליכים פליליים.
13. במסגרת טענות העותרים הועלתה גם טענה כי את דמי
העגינה יש להעביר לאוצר המדינה. לא נתבקש כל סעד בענין זה במסגרת סעיפי העתירה של
העותרים. אך משהועלתה הטענה אתייחס גם אליה.
הטענה נסמכת על הוראות סעיף 8א' (א) לחוק נכסי
המדינה, תשי"א, הקובע כי:
"מקום
שחיקוק מחייב אדם בתשלום היטל, אגרה עמלה או גמול כספי אחר בעד פעולה של עובד צבור
או משרד ציבורי... ימסר הכסף... לאוצר המדינה או יועמד לרשותו, אם אין הוראה אחרת
משתמעת".
גם טענה זו דינה להידחות. דמי העגינה אינם
היטלי חובה שנקבעו בחיקוק כלשהו, והם משולמים בגין שירותים שמסופקים על ידי
חכ"א ועובדיה ולא על ידי רשות שלטונית כלשהי או עובדיה.
14. ולבסוף שתי הערות. (א) כפי שציינתי לעיל, שמענו
במהלך הדיונים מפי באת כוח המשיבים 1 - 4, כי בכוונת משרד התחבורה לפעול לגיבוש
הסדר חוקי מיוחד, אשר יסדיר את הפעלתן של המרינות שהוקמו ברחבי הארץ. סבורני, כי
ראוי שגיבושו של הסדר חוקי כאמור יושלם בהקדם. כפי שעולה מהדיון בעתירה הנוכחית,
בחקיקה הקיימת אין התייחסות מלאה ומספקת למציאות שנוצרה במשך השנים, על פיה הוקמו
מרינות ביזמת רשויות מקומיות שונות. דרושים הסדרים אשר יתיחסו מפורשות למציאות
חדשה זו. דחיית עתירה זו אין פרושה שיש לדחות את גיבושו של הסדר חוקי מיוחד בנושא
זה. (ב) ספק בעיני אם התוצאה שאותה מבקשים העותרים להשיג הינה צודקת בנסיבות
הענין. אין חולק כי השירותים אשר מספקת חכ"א לעותרים, ביניהם שירותי שמירה,
תחזוקת רציפים, פינוי אשפה ועוד, עולים ממון, ואספקתם שווה כסף. לא הובאה בפנינו
כל תשתית שעל בסיסה ניתן לקבוע כי הסכומים אשר חכ"א גובה מהעותרים הינם
מופרזים. כאמור, אלה נתונים לפיקוח משרד התחבורה ומשרד האוצר. שאיפתם של העותרים
להנות משירותי העגינה המסופקים להם חינם אין כסף, ללא כל תמורה מצידם, אינה עולה
בקנה אחד עם עקרונות הצדק והיושר, העומדים באושיות פסיקתו של בית משפט זה. יתכן
מאוד, שגם מן הטעם הזה לא היה מקום לשעות לעתירת העותרים. בפרט, שפנייתם של
העותרים לבית משפט זה באה לאחר שנים לא מעטות של קיום הסדר מוסכם בינם לבין
חכ"א, הסדר עליו הסתמכו העיריה וחכ"א, ובעקבותיו השקיעו ממון רב בפיתוח
המרינה.
15. התוצאה היא שהעתירה נדחית. העותרים ישאו
בהוצאות המשיבים 1 - 4 בסך 15,000 ש"ח, ובהוצאות עירית אילת וחכ"א בסכום
זהה.
ש
ו פ ט
השופט י' קדמי:
אני מסכים. ש
ו פ ט
השופטת ט' שטרסברג-כהן:
אני מסכימה. ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ת' אור.
ניתן היום, ו' באייר התשנ"ז (13.5.97).
ש ו פ ט ש
ו פ ט ש ו פ ט ת
העתק
מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
עכב/
94066620.E04