תעשית אבן וסיד בע"מ נ. הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים

14 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 6626/18 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט א' שטיין המערערת: תעשיית אבן וסיד בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים לדיור 2. רשות מקרקעי ישראל 3. מועצה אזורית ביר אל מכסור – פורמלי 4. חברת החשמל לישראל בע"מ – המשרד הראשי, מגזר תכנון סטאטוטורי ואיכות הסביבה – פורמלי 5. הנסון מוצרי מחצבה (ישראל) בע"מ - פורמלי 6. מועצה אזורית משגב – פורמלי 7. איימן זיוד 8. מוחמד זיוד 9. לוטפי זיוד 10. נסים זיוד 11. מוסא חוג'יראת 12. אנור חוג'יראת 13. מועין חוג'יראת 14. מוקבל עלי 15. פתחי זיוד 16. נור חוג'יראת 17. איוב ח'אלדי 18. נאסר ח'אלדי 19. תג'ריד זיוד 20. מאג'יד זיוד 21. בלאל טואפשי 22. זיאד חלף 23. מוחמד חלף 24. זערורה ג'מאל 25. עודתאללה איברהים 26. עבד אלעזיז איהאב 27. סעסעאני איהרב ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי חיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופט ג' גינת) בעת"מ 24248-12-17 שניתן ביום 7.8.2018 תאריך הישיבה: ט"ז באלול התשע"ט (16.09.2019) בשם המערערת: בשם המשיבות 2-1: עו"ד שוייצר עופר; עו"ד יוחאי דור עו"ד הדס ערן פסק-דין השופט א' שטיין: 1. לפנינו ערעור על פסק הדין שניתן ביום 7.8.2018 על ידי בית המשפט המחוזי חיפה ביושבו כבית משפט לעניינים מינהליים בעת"מ 24248-12-17 (השופט ג' גינת). פסק דין זה דחה את השגות המערערת, תעשיות אבן וסיד בע"מ (להלן: אבן וסיד), ביחס לתכנית מועדפת לדיור "תמ"ל 1036 – שפרעם מזרח" (להלן: התכנית) אשר הופקדה, נדונה, אושרה וקיבלה תוקף מכוחם של חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014 (להלן: חוק התמ"ל), ושל חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה). 2. להלן סיפור המעשה בתמצית. בשנת 2015 הכריזה ועדת השרים לענייני תכנון, בנייה, מקרקעין ודיור על מתחם התכנון המקומי שפרעם כמתחם מועדף לדיור. בעקבות הכרזה זאת הגישה המשיבה 2, רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י), תכנית מועדפת לדיור במתחם זה. שטח התכנית, המשתרע על פני 1,659 דונם, נמצא בחלקה המזרחי של העיר שפרעם בצמוד לאזור המגורים של העיר. ביום 1.2.2017 החליטה הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור (להלן: הוועדה או הוועדה הארצית), המוסד התכנוני אשר פועל במסגרתו של חוק התמ"ל ומקדם את מטרותיו, להפקיד את התכנית לשמיעת התנגדויות, והפקדה כאמור נעשתה ביום 27.6.2017. בשלב מאוחר יותר, הכין השמאי, מר דוד בריל (להלן: שמאי התכנית), טבלה מפורטת של הקצאות מגרשים ואיזונן, אשר צורפה לתכנית (להלן: טבלת האיזון). לאחר שמיעת ההתנגדויות קיימה הוועדה דיון בתכנית, שבסופו הוחלט לאשרה בכפוף לתנאים. במסגרת זאת אושרו גם הוראות התכנית בדבר איחוד וחלוקה של מגרשים שלא בהסכמה (להלן: מתחם האיחוד והחלוקה) בהתבסס על הוראות סימן ז' לחוק התכנון והבנייה. על החלטה זאת ערערה אבן וסיד לבית משפט קמא, וכאמור ערעורה זה נדחה. 3. במסגרת הערעור דנן, אבן וסיד מבקשת מאתנו כי נבטל את פסק הדין קמא וכי נורה לוועדה הארצית לשנות את הוראות האיחוד והחלוקה אשר נתקבלו במסגרת התכנית באופן שיבטא את זכויותיה השונות במקרקעין שבתחום התכנית או בסביבתה. לטענתה, שינוי כאמור צריך שייעשה בהתאם לדרכים עליהן היא הצביעה בהליך קמא ובדיונים שקיימו הוועדה והחוקר מטעם הוועדה. בקשתה החלופית של אבן וסיד היא שנחזיר את התיק לבית משפט קמא לדיון מחודש שבמסגרתו ימונה שמאי בורר מטעמו של בית המשפט ותישמענה ראיות נוספות. ביסוד בקשות אלו עומדות טענותיה של אבן וסיד אשר מייחסות לוועדה שורה של משגים תכנוניים, שמאיים וקנייניים, שבגינם – לשיטתה – בית משפט קמא היה חייב לבטל את התכנית במתכונתה הנוכחית, ולמצער להורות על תיקונם של משגים כאמור. כדי לרדת לשורש טענותיה אלו של אבן וסיד, להלן אפרט את השתלשלות האירועים וההליכים אשר הובילה לערעור דנא. החלטת הוועדה והדיון שקדם לה 4. השגותיה של אבן וסיד נגד התכנית הושמעו לראשונה בגדרו של הליך שמיעת ההתנגדויות בפני החוקר שמונה בהתאם לחוק התמ"ל, מר רן דרסלר (להלן: החוקר). השגות אלה התייחסו ל-7 מגרשים המצויים בבעלותה של אבן וסיד (או המוחכרים לה לדורות) ול-8 יחידות קרקע נוספות שבהן יש לה זכויות בעלות או חכירה-לדורות בשיתוף עם אחרים (מושעא); והן הועלו בשלושה מישורים: תכנוני, שמאי וקנייני. במישור התכנוני, טענה אבן וסיד כי מן הראוי לכלול שלושה ממגרשיה, חלקות 4, 5 ו-25 בגוש 10325, במתחם האיחוד והחלוקה, וזאת ללא החרגות וסייגים. במסגרת זאת נטען, כי הכללת מגרשים אלו במתחם תקדם את מטרות התכנית, ולמצער לא תפריע למימושן – זאת, בשעה שהחרגתם תעוות את האיזון שייעשה במסגרת האיחוד והחלוקה ותסב לאבן וסיד פגיעה בלתי מידתית באינטרסים שלה כבעלת המגרשים. כמו כן טענה אבן וסיד כי על הוועדה לדאוג לכך שהמגרשים אשר יוקצו לה במסגרת האיחוד והחלוקה ירוכזו במתחם אחד המרוחק מאזורי מגורים כדי שהיא תוכל להקים בו מפעל. במישור השמאי, טענה אבן וסיד כי התכנית מכילה טעויות בהגדרת ייעודם, וכפועל יוצא מכך גם בהערכת שוֹוְיַם, של כמה ממגרשיה. כך נטען, כי חלקה 8 בגוש 10318, שייעודה הנכון "תעשייה – שטח מפעל", סווגה בטעות כ"אתר מחצבה"; וכי חלקה 12 בגוש 10323 סווגה בטעות כ"דרך ציבורית" במקום "דרך פרטית". כמו כן נטען כי בהערכת שֹוְוַים של כמה ממגרשיה של אבן וסיד לא נלקחו בחשבון נתונים ששמאי מקרקעין סביר היה לוקח בחשבון. נתונים אלה כוללים את הקטנת המגרשים במסגרת האיחוד והחלוקה; את ההשבחות שנעשו על ידי אבן וסיד במגרשיה המקוריים; את יתרונו הטופוגרפי של אחד מהמגרשים; ואת ייעודי הקרקע השונים (כגון חקלאות ושטח ציבורי פתוח) אשר מורידים את מחירה. במישור הקנייני, טענה אבן וסיד כי הוראות האיחוד והחלוקה נקבעו בהתעלם מזכויותיה בחלק מהמגרשים, על אף שאלו מאומתות בהערות אזהרה, בהסכמים ובפסקי דין. כמו כן נטען כי מן הדין לכלול בתכנית הוראה שתעגן את זכותה של אבן וסיד לשקם את המחצבה שאותה היא מפעילה, בהתאם להוראות של פקודת המכרות. 5. לאחר שמיעת ההשגות ושקילתן, המליץ החוקר לוועדה לדחות את רובן. במסגרת זאת החוקר המליץ כי הוועדה תקבל את טענתה של אבן וסיד בדבר הכללת שני מגרשים השייכים לה (חלקות 4 ו-5 בגוש 10325) במתחם האיחוד והחלוקה, תוך צמצום המסדרון האקולוגי (שטחים פתוחים) שמגרשים אלו אמורים היו לשרת ושבגינו הם לא הוכללו במתחם מלכתחילה. החוקר נמנע מליתן המלצה דומה ביחס לחלקה 25 בגוש 10325, שרובה נכללה במתחם האיחוד והחלוקה, מאחר שהחלק שהוחרג מהמתחם נועד לשמש בית עלמין. כמו כן דחה החוקר את ההשגה שנגעה למיקום המגרשים אשר הוקצו לאבן וסיד, משום שסבר כי אלו הוקצו לה באופן שמאפשר הקמת מפעל. בעניין ההשגות השמאיות סבר החוקר כי לסיווגה של חלקה 12 בגוש 10323 כדרך ציבורית, להבדיל מפרטית, אין השפעה על תוצאות האיחוד והחלוקה, וזאת בשל העדר רישומה של זיקת הנאה או של זכות אחרת בחלקה זאת לטובתה של אבן וסיד; בשל שיתופה של הרשות לפיתוח כבעלת הזכויות בחלקה; ומאחר שממילא הדרך תישמר כציר כניסה מרכזי לאזור התעסוקה, ובכך תשמש גם את אבן וסיד כבעלת זכויות במקרקעין באותו אזור (כמצויין על ידי מגישי התכנית). אשר לחלקה 8 בגוש 10318 סבר החוקר כי זאת שוקללה בתכנית בהתאם לסיווגה הנכון, שכן "חלוקת השימושים בפועל לא הוכחה על ידי המתנגדים משפטית, כדוגמת הסכם שיתוף או מפות מודד חתומות". אשר לנתונים שלדעת אבן וסיד היו צריכים להילקח בחשבון בעת הערכת שווי הקרקעות, החוקר סבר כי שמאי התכנית הביאם בחשבון והפעיל שיקול דעת סביר בכל הנוגע למידת השפעתם על שווי הקרקעות. בהתייחסו להשגות שהועלו על ידי אבן וסיד במישור הקנייני, הסביר החוקר כי בהתאם לתקנות 4 ו-5 לתקנות התכנון והבניה (תכנית איחוד וחלוקה), התשס"ט-2009 (להלן: תקנות האיחוד והחלוקה) ולתקן 15.0 של מועצת שמאי המקרקעין (להלן: תקן 15), על הוועדה לכלול באיחוד ובחלוקה רק את זכויותיהם של החוכרים לדורות ושל הבעלים של המקרקעין במתחם האיחוד והחלוקה. לפיכך קבע החוקר, כי לוועדה הארצית אין שום חובה לשקלל באיזון ובחלוקה את זכויותיה של אבן וסיד ביחידות מקרקעין כאלה או אחרות כשזכויות אלו אינן מגיעות כדי בעלות או חכירה לדורות. חרף זאת, צויין כי מגישי התכנית הלכו לקראתה של אבן וסיד ושיקללו במסגרת האיחוד והחלוקה גם זכויות אחרות שלה אשר נמצאו מאומתות בהערות אזהרה, בהסכמים ובפסקי דין. החוקר התייחס בקצרה גם לטענת אבן וסיד הנוגעת לשיקום המחצבה, וציין כי נושא זה אינו מעניינה של התכנית. 6. דו"ח החוקר נדון על ידי ועדת המשנה להתנגדויות, אשר החליטה ביום 25.10.2017 לקבל את כל המלצותיו, למעט המלצתו החיובית ביחס לחלקות 4 ו-5 – זאת, בשל טעמים שיסודם באיכות הסביבה ובמדיניות ממשלתית לפיהם אין זה ראוי לצמצם את רוחבו של המסדרון האקולוגי. 7. הוועדה הארצית אימצה ואשררה את קביעותיה של ועדת המשנה בהחלטות שניתנו על ידיה ביום 25.10.2017 וביום 22.11.2017. 8. על החלטתה זו של הוועדה ועל אישורה את התכנית (בכפוף לתנאים שאינם נוגעים לענייננו) הגישה אבן וסיד עתירה מינהלית לבית משפט קמא. בעתירה זו חזרה אבן וסיד על השגותיה והלינה על כך שהן לא זכו לאוזן קשבת ונדחו שלא כדין. כמו כן נטען כי סטיית הוועדה מהמלצת החוקר ביחס לחלקות 4 ו-5 נעשתה ללא סיבה עניינית, שכן קבלתה לא היתה פוגעת ביעדים האקולוגיים שנועד המסדרון האקולוגי לשרת. מגישת התכנית, רמ"י, והוועדה הארצית (להלן, יחדיו: המדינה) עמדו מאחורי התכנית והצדיקו את דחיית השגותיה של אבן וסיד, על שלל טעמיה. פסק הדין קמא 9. בית משפט קמא דחה את העתירה מהטעם הכללי של אי-התערבות שיפוטית בהחלטותיהם של מוסדות התכנון שאינן חורגות ממתחם הסבירות. כמו כן ציין בית המשפט בפסק דינו, בהרחבה, כי אבן וסיד לא ניצלה את יתרונו של בית המשפט לעניינים מינהליים כערכאה המאפשרת, בניגוד לבג"ץ, בירור עובדתי ממצה אשר יכול שיכלול גביית עדויות, חקירת עדים, מינוי שמאים ועדים מומחים אחרים, ואפילו "ביקור במקום" המאפשר לבית המשפט "לבדוק את ההתאמה של האמור בחוות הדעת השמאיות למצב הקיים בשטח" (פסקה 27 לפסק הדין קמא). דברים אלה נאמרו בהתבסס, בין היתר, על האמור בבג"ץ 991/91 דוד פסטרנק בע"מ נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מה(5) 50 (1991) (להלן: פסק דין פסטרנק), ועל יסודם נקבע כי אבן וסיד לא הרימה את נטל ההוכחה הרובץ עליה וכי היא כשלה בהוכחת טענותיה. 10. על פסק דין זה הגישה אבן וסיד את הערעור המונח לפנינו. טענות הצדדים 11. בערעורה זה חזרה אבן וסיד על רוב ההשגות שהעלתה לפני מוסדות התכנון ולפני בית משפט קמא, והוסיפה כי בית המשפט שגה בכך שנמנע מלדון בהן לגופן. לטענתה, בעשותו כן נתן בית המשפט גושפנקא לכך שההליך המהיר שבמסגרתו מאושרות תכניות מועדפות לדיור הפך ל"תצוגת תכלית בה המדינה ומוסדותיה מפעילים את הכוחות שנמסרו להם למטרה חיובית כאמור, בצורה דורסנית, שרירותית ומפלה, זאת רק כדי שלא לפגוע ב'רוח המפקד' אשר מצפה לראות את התמ"לים בכלל ואת התמ"ל בענייננו בפרט מאושרים ללא כל דרישה וחקירה, רק כדי לא 'לגעת' בטבלת האיחוד והחלוקה הכלולה בתכנית גם אם זו כוללת והיא אכן כוללת טעויות משפטיות, עובדתיות ושמאיות ורק כדי שלא לשנות כהוא זה מהחלטותיה גם אם הן מוטעות מיסודן". 12. ברי הוא, כי אם נמצא משפט מורכב זה נכון, אפילו בחלקו, יהא עלינו לקבל את הערעור, לבטל את פסק דינו של בית משפט קמא ולהורות על תיקון התכנית או על ביטולה. מסיבה פשוטה זו, טוענת המדינה כי במשפט זה אין אפילו קורטוב של אמת, תוך שהיא מבקשת מאתנו לדחות את הערעור. המדינה מפרטת וטוענת כי האיחוד, החלוקה והתכנית כולה נעשו על בסיס שיקולים תכנוניים ושמאיים כשרים אשר משתייכים למתחם הסבירות המקצועי, הנמצא הרחק מהקווים האדומים של חריגה מסמכות, הפליה, שיקולים זרים וחוסר סבירות קיצוני. לטעמה, בית משפט קמא צדק גם צדק בקבעו כי אבן וסיד לא הוכיחה כי החלטות המוסדות התכנוניים שבהן עסקינן נפגמו באחד מהפגמים האמורים; ומשכך הוא הדבר, מן הדין הוא שנדחה את הערעור דנא. לצד זאת, נמנעה המדינה מלהצטרף לדברי בית משפט קמא בנוגע לאופן שבו ראוי לקבוע עובדות בבתי משפט לעניינים מינהליים. דיון והכרעה 13. אקדים ואומר, כי אני מסכים עם התוצאה אליה הגיע בית משפט קמא, אך אינני שותף לדרך שהובילתו לתוצאה זו. 14. אבן וסיד העלתה בפני בית משפט קמא שורה של טענות. את טענות אלו ראוי היה לדחות, אך דחייתן חייבת היתה להיות מלווה בהנמקה מפורטת ומלאה (ראו יצחק זמיר "על הצדק בבית המשפט הגבוה לצדק" הפרקליט כו 212, 229-226 (תש"ל); רות גביזון "בית המשפט וחובת ההנמקה" משפטים ב 89, 92 (תש"ל); וכן משה לנדוי "הלכה ושקול דעת בעשיית משפט" משפטים א 292, 303 (תשכ"ח-תשכ"ט)). בית משפט קמא חייב היה לפרט ולהסביר את טעמיו לדחיית כל טענותיה של אבן וסיד, שכאמור הלינה על כך שמוסדות התכנון הפלו אותה לרעה, נהגו עמה בחוסר סבירות קיצוני היורד לשורש העניין וכן פגעו בקניינה. ההסבר שניתן על ידי בית המשפט לא היה שלם. בדיון שיבוא להלן אשלים אפוא את החסר בהתבסס על החלטותיהם הכתובות של החוקר, של שמאי התכנית, ושל הוועדה. ואולם, בטרם אדון בכל אלה, אתייחס לדבריו של בית משפט קמא בעניין דרכי ההוכחה וקביעת עובדות בבתי משפט לעניינים מינהליים. דרכי ההוכחה וקביעת עובדות בבתי משפט לעניינים מינהליים 15. תחילה אציין, כי דבריו של בית משפט קמא בנוגע לדרכי ההוכחה ולקביעת עובדות בבתי משפט לעניינים מינהליים נאמרו על יסוד האמור בפסק דין פסטרנק. ואולם, פסק דין זה קדם לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: חוק בתי משפט לעניינים מינהליים) והוא לא מנחה אותנו עוד (ראו דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי כרך ד, בעמ' 267-266, 484-479 (2017) (להלן: ברק-ארז)). באשר להלכות שכן מנחות אותנו, הרי שדבריו של בית המשפט – ובפרט אלו הנוגעים למינוי שמאי מומחה בגדרה של עתירה מינהלית שעניינה תכנון ובנייה – אינם תואמים את הכללים שנקבעו בפסקי דין מחייבים אשר יישמו את הוראותיו של חוק בתי משפט לעניינים מינהליים. פסקי דין אלה קבעו כי כללי הדיון בבתי משפט לעניינים מינהליים אינם שונים מאלו אשר חלים בבג"ץ – זאת, מאחר שמלאכתם של בתי משפט אלו, כמו זאת של בג"ץ, מוגבלת לביקורת שיפוטית על מעשי הרשויות השלטוניות. משכך, וככלל, בית משפט לעניינים מינהליים אינו שומע עדים, אינו גובה ראיות, אינו ממנה מומחים מטעמו, ובוודאי שאינו מקיים ביקורים במקום. כל האמצעים הללו שמורים למקרים מיוחדים, קטנים במספרם וחריגים באופיים (ראו ברק-ארז, בעמ' 481-480 והאסמכתאות המובאות שם). 16. הלכה זו חלה ביתר שאת על זימונם של עדים מומחים (ראו ברק-ארז, בעמ' 488-487) – זאת, מאחר שהעדת עד מומחה אשר בא לחלוק על עמדתה של הרשות השלטונית מהווה התערבות בלתי ראויה בשיקול דעתה העצמאי, אשר הוענק לה על ידי המחוקק בשל היותה מומחית – אם לא המומחית – בתחומה. כך נקבע בפסק דינה המנחה של השופטת ד' ביניש (כתוארה אז) בבר"מ 3186/03 מדינת ישראל נ' עין דור, פ"ד נח(4) 754 (2004); ואלו הם דבריה: "הגישה העולה מפסק-הדין ביחס למינוי מומחה מטעם בית-המשפט לעניינים מינהליים אינה עולה בקנה אחד עם כללי הביקורת השיפוטית על מעשי המינהל. הדרך שהשופט קמא בחר לילך בה – השוואה בין חוות-דעת המומחה מטעם בית-המשפט לבין חוות-דעת של מומחים אחרים וקביעת העדפתה על פני החלטת הרשות המינהלית – אינה מתיישבת עם אופיו של הליך הביקורת השיפוטית. בית-המשפט המינהלי יבחן בהליך המתקיים בפניו את החלטת הרשות על-פי עילות הביקורת השיפוטית, אך אין הוא משמש ערכאה המחליטה במקום הרשות המינהלית; הוא אינו שוקל את שיקוליה ולא ימיר את שיקול-דעתה בשיקול-דעתו שלו. כל עוד החלטת הרשות אינה חורגת ממתחם הסבירות, כלומר כל עוד מדובר בהחלטה שרשות מינהלית סבירה הייתה יכולה לקבל, לא יתערב בית-המשפט בהחלטה. כך בדרך כלל, וכך במיוחד כאשר הרשות המינהלית משתיתה את החלטתה על בסיס חוות-דעת מקצועיות של גורמים מקצועיים. מקום שהפעילה הרשות מומחים מטעמה, לא ישים עצמו בית-המשפט מומחה, וודאי שלא ימנה מומחה תחתיו כדי להכריע לגופה של מחלוקת מקצועית. אכן, לעולם לכל בעיה יהיו פותרים ופתרונים אחדים. ייתכן אף שבית-המשפט ייטה אחר החלטה המבכרת פתרון זה ולא פתרון אחר. אך בכך אין כדי להביא את בית-המשפט להחליף את שיקול-דעתה של הרשות בשיקול-דעתו. כך בבית-המשפט הגבוה לצדק, וכך כמובן גם בבית-המשפט המחוזי בשבתו כבית-המשפט לעניינים מינהליים, ובכל ערכאה שיפוטית הנדרשת לכללי המשפט המינהלי" (שם, בעמ' 768-767; אסמכתאות הושמטו – א.ש.). 17. הווה אומר: "העדפת חוות דעת מומחה 'חיצוני' על פני חוות דעת המקצועית של הרשות המינהלית, אינה מתיישבת עם אופיו של הליך הביקורת השיפוטית" (כאמור בפסקה 19 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן בעע"מ 2141/09 הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון (17.11.2010); וראו גם בג"ץ 1554/95 עמותת "שוחרי גיל"ת" נ' שר החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נ(3) 2, 21-19 (1996); בג"ץ 7456/09 מידברג נ' בית משפט השלום בראשון לציון, פסקאות 10-9 לפסק דינה של השופטת מ' נאור (כתוארה אז) (21.1.2010); וכן בג"ץ 1255/94 "בזק", החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מט(3) 661, 689-688 (1995)). 18. אם ניישם את הכללים האמורים על עובדות המקרה דכאן, אזי נגיע במהרה למסקנה כי אבן וסיד כלל לא היתה אמורה לנהל הוכחות בתיק זה, מאחר שאלו לא נדרשו לצורך בדיקת החלטותיהם של מוסדות התכנון לאור דיני התכנון והבנייה ולאור כללי המשפט המינהלי. כך גם לא היה מוטל עליה הנטל לבקש את בית המשפט לזמן או למנות שמאים מומחים ולקיים ביקור בשטח התכנית. הטעם לדברים אלו הוא פשוט: השאלה שבה בית משפט קמא נדרש להכריע וליתן לגביה תשובה מנומקת היא האם החלטותיהם של מוסדות התכנון בעניין התכנית נפגמו בחריגה מסמכות, בהפליה, בשיקולים זרים או באי-סבירות קיצונית. מדובר בשאלה משפטית ביסודה, שבה היה צריך להכריע על בסיס העובדות הנתונות אשר תועדו במסמכי הוועדה ובמסמכים אחרים שהוגשו לבית המשפט, ולא באמצעות דרכי ההוכחה עליהן דובר בפסק הדין קמא. ודוק: עובדות הדרושות להכרעתו של בית משפט לעניינים מינהליים יכול שתהיינה שנויות במחלוקת, אך גם במקרי מחלוקת אין מקום לניהול הוכחות בגדרה של עתירה מינהלית, אלא במקרים חריגים בלבד (ראו ברק-ארז, בעמ' 480, ה"ש 240). ברי הוא, כי ככל שבבית משפט לעניינים מינהליים מתעוררת מחלוקת ביחס לעובדות, יש להכריע בה לפי "כלל הראיה המינהלית" אשר מאפשר לרשות שלטונית מוסמכת לקבוע עובדות לפי שיקול דעתה, תוך שהוא מגביל את הביקורת השיפוטית למקרים בהם הרשות מפרה את כללי הצדק הטבעי, מתעלמת מראיה בעלת חשיבות מכרעת או מגיעה למסקנות נטולות זיקה רציונלית לראיות שלפניה (ראו בג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 412, 425-424 (1994); וכן דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 447-446 (2010)). 19. ואולם, בית משפט קמא ראה את הדברים האמורים אחרת, וראיית דברים זו הובילה אותו לזקוף לחובתה של אבן וסיד את העדר ניסיונה להוכיח את טענותיה העובדתיות, לרבות אלו שבתחום השמאות; וכן את הסכמתה לכך שלא יזומנו מומחים ולכך שהצדדים "יטענו על יסוד החומר המצוי בתיק [...] לא בדרך של ביקור במקום, לא בדרך של חקירה של השמאים, לא בדרך חקירה של המצהירים" (ראו פסקאות 29, 33-32, 39 לפסק הדין קמא; ההדגשות מופיעות במקור – א.ש.). כפי שהוסבר, ראייה זו של הדברים היא בלתי נכונה שכן אבן וסיד לא נדרשה להוכיח שום עובדה – עובדות המקרה היו נתונות ואבן וסיד היתה אמורה למצוא בהן עילה משפטית להתערבותו של בית משפט קמא בהחלטותיהם של מוסדות התכנון ותו לא (ראו עע"מ 9387/17 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית, פסקה 13 (‏14.10.2018)). למותר לציין, כי אילו ביקשה אבן וסיד את אשר היה עליה לבקש לפי שיטתו של בית משפט קמא, מן הדין היה לדחות את בקשתה ולדון בעתירתה במתכונתו הרגילה של בג"ץ, שכן, כפי שכבר הסברתי, מהלכי הוכחות אשר הומלצו על ידי בית המשפט לא רק שהיו בלתי נחוצים, אלא שגם היה בהם משום התערבות בלתי ראויה בשיקול דעתם המקצועי של מוסדות התכנון. 20. ברם, המשגה שנפל בהחלטת בית משפט קמא לא גרם לאבן וסיד שום עיוות דין, שכן, כפי שאראה להלן, כל השגותיה נגד התכנית נדונו לכישלון מבראשית. מסיבה זו, למרות המשגה האמור ולמרות החֶסֶר שבהנמקת פסק הדין קמא, אציע לחבריי לדחות את הערעור. ההשגות התכנוניות של אבן וסיד 21. אבן וסיד טענה לפני בית משפט קמא כי הוועדה טעתה בכך שלא אימצה את המלצת החוקר לכלול שניים ממגרשיה – חלקות 4 ו-5 בגוש 10325 – במתחם האיחוד והחלוקה. כפי שכבר נאמר, אבן וסיד סבורה כי הכללה כאמור היתה מיטיבה לא רק עמה, אלא גם עם הציבור כולו. הוועדה נימקה את סירובה לאמץ המלצה זו בצורך לשמור על רוחבו של המסדרון האקולוגי בהתאם למדיניות כלל-ארצית; ודומה, כי די היה בכך כדי לדחות את השגתה של אבן וסיד. ואולם, אבן וסיד הוסיפה וטענה, בהתבסס על קביעת החוקר, כי היעדים האקולוגיים שמוסדות התכנון הציבו לעצמם היו מושגים גם על ידי קביעת מסדרון צר יותר. 22. דינן של הטענות התכנוניות האמורות להידחות על הסף. בתי המשפט הדנים בעניינים מינהליים אינם פועלים כמוסד-תכנון-על ואינם נכנסים לנעלי הוועדה ומוסדות התכנון האחרים (ראו עע"מ 2279/19 הוועדה למתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל) נ' נוימן, פסקה 19 לפסק דינו של השופט ד' מינץ והאסמכתאות הנזכרות שם (‏24.7.2019) (להלן: עניין נוימן)). מה שמוטל על בתי משפט אלו הוא לוודא שמוסדות התכנון המוסמכים החליטו את אשר החליטו על בסיס שיקולים ענייניים וכי הם פעלו בדל"ת אמות הסמכות שהמחוקק הפקיד בידיהם (ראו, למשל: ע"א 9569/04 עבידאת נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה-ירושלים, פסקה 26 (14.2.2008); בג"ץ 483/88 פריימן נ' שר הפנים, פ"ד מד(2) 463, 468 (1990)). במקרה דכאן, הרצון לשמור על רוחב המסדרון האקולוגי מהווה, ללא ספק, שיקול תכנוני שממין העניין, שבו אין בידינו להתערב. 23. אבן וסיד המשיכה וטענה כי הוועדה הייתה חייבת לאמץ את המלצתו של החוקר ביחס לחלקות האמורות מטעמיו, ולא היא. המלצת החוקר נבעה מהערכתו כי אבן וסיד תקופח כלכלית אם החלקות הללו לא תיכללנה במתחם האיחוד והחלוקה. דא עקא, מה שאמור לקבוע בכגון דא הוא השיקול התכנוני לבדו, ואין זה נכון להשתמש במכשיר האיחוד והחלוקה במטרה לפצות את בעל המקרקעין שנפגעו או שעלולים להיפגע על ידי התכנית (ראו בג"ץ 6942/15 בן משה נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות, פסקה 20 לפסק דינו של השופט מ' מזוז (20.11.2016); וכן עניין נוימן, פסקאות 17-16). פשיטא הוא שלבעלי מקרקעין אין זכויות מוקנות בענייני תכנון, להבדיל מהזכות לקבל פיצויים במישור הקנייני בגין הפקעת המקרקעין; מהזכות לקבל פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, כשהמקרקעין אשר נמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו נפגעים מהתכנית שלא בדרך של הפקעה; ומהזכות לקבל תשלומי איזון לפי סעיף 122(3) לחוק התכנון והבנייה – תשלומים שאף הם נועדו להגן על הקניין (ראו שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובנייה 1120, 1136 (2015) (להלן: דנה וזינגר); וכן בג"ץ 9402/03 בוכניק נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה, פסקה 10 (18.3.2007)). 24. המסקנה היא, אם כן, כי שיקולי הוועדה לדחיית המלצת החוקר, והאינטרס הציבורי ששיקולים אלה נועדו לשרת, גוברים על רצונו של בעל המקרקעין שמקרקעיו ייכללו במתחם האיחוד והחלוקה. בדין אפוא דחתה הוועדה את המלצת החוקר, ובהחלטתה זו אין כל סיבה שנתערב (ראו דנה וזינגר, 1138-1136). 25. מטעמים דומים, לא מצאתי ממש בתלונותיה של אבן וסיד על כך שמתחם האיחוד והחלוקה לא כלל חלק מחלקה 25 בגוש 10325, אשר נועד לשמש בית עלמין; ועל כך שמוסדות התכנון נמנעו מלסדר את המגרשים באופן שיכול היה ליצור עבורה חטיבת קרקע רציפה, שלדבריה נחוצה לפעילותה התעשייתית. אבן וסיד לא הצביעה על שום פגם בהחלטות אלו, שאף הן החלטות תכנוניות מובהקות אשר מבוססות על שיקולים ענייניים – וכפי שכבר הסברתי, בהחלטות כאלה בתי המשפט אינם נוהגים להתערב. 26. לסיכום: במצב המשפטי הקיים, אם אבן וסיד אכן נפגעה כלכלית מהתכנית, כל שביכולתה לדרוש ממוסדות התכנון הוא תשלומי איזון וכן פיצויים בגבולותיו של סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה (בעניין זה ראו את דברי הנשיא מ' שמגר בע"א 483/86 בירנבך נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב-יפו, פ"ד מב(3) 228, 234 (1988)). ההשגות השמאיות של אבן וסיד 27. בענייני שמאות, העלתה אבן וסיד טענות שונות אשר מייחסות לשמאי התכנית טעויות בהערכת שווי המקרקעין, שלדבריה גם מצאו את דרכן לטבלת האיזון. כפי שכבר נאמר, חלק מהטעויות המיוחסות לשמאי קשורות לייעוד הקרקע וחלקן האחר נוגע לתכונותיהן של כמה מהחלקות, שלטענת אבן וסיד לא נלקחו בחשבון על ידי השמאי. המדינה השיבה לטענות אלה. מתשובתה עולה, כי ההערכות אשר נעשו על ידי השמאי שיקללו בתוכן את השימושים האפשריים במקרקעין מושא המחלוקת, ככל שאלו משפיעים על מחיר המקרקעין; וכי השמאי הגיע למסקנה כי תכנית האיחוד והחלוקה שמרה על האיזון בין המגרשים שנלקחו מבעליהם לבין המגרשים שהוקצו להם בתמורה, "ולכן לא נוצרו תשלומי איזון". 28. אבן וסיד רשאית, כמובן, לחלוק על עמדתו זו של השמאי, אך מחלוקות כאלה אינן מקימות עילה להתערבותו של בית משפט לעניינים מינהליים בשומות שנעשו על ידיו (ראו בג"ץ 2324/91‏ התנועה למען איכות השלטון בישראל‎ ‎נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה‏, פ''ד מה(3) 678, 688 (1991)). במקומותינו, מחלוקת שמאים היא דבר שכיח, והוועדה רשאית היתה לסמוך את ידיה על השומות שנעשו על ידי שמאי התכנית. באין פגם מהותי שיורד לשורש העניין בשומות או בהחלטת הוועדה, אין בידינו עילה משפטית להתערב בכל אלו כדי לשנותן או לבטלן (ראו בג"ץ 2920/94‏‏ אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ''ד נ(3) 441, 446 (1996)). במאמר מוסגר, ברצוני להוסיף כי אבן וסיד יכלה, אילו רצתה בכך, לבקש מהוועדה למנות שמאי בורר לבירור המחלוקות השמאיות בהתאם לאמור בסעיף 122(4) לחוק התכנון והבנייה. ההחלטה האם למנות שמאי בורר נתונה לשיקול דעתה של הוועדה, אשר אמורה להחליט האם יש טעם במינוי כאמור (ראו דנה וזינגר, בעמ' 1191-1190). אבן וסיד לא עשתה שימוש במנגנון הבוררות, וזאת כמובן זכותה; אך משלא עלה בידה להצביע על פגם מהותי בהערכותיו של שמאי התכנית, אין לה עילה לבקש מבית המשפט שמברר את עתירתה לבטל את ההערכות הללו או להחליפן בהערכות אחרות. 29. להשגותיה השמאיות של אבן וסיד אין אפוא בסיס משפטי, ועלינו לדחותן. דחייתן של השגות אלה מובילה מניה וביה אל המסקנה כי התכנית שבה עסקינן מקיימת את עיקרון השוויון היחסי בחישוב שוֹוְיַם של המגרשים החדשים מול החלקות הקודמות, אשר מעוגן בסעיף 122 לחוק התכנון והבנייה (ראו דנה וזינגר, בעמ' 1154-1153). ההשגות הקנייניות של אבן וסיד 30. לטענת אבן וסיד, חלק מזכויותיה במגרשים מושא התכנית לא נלקחו בחשבון במסגרת האיזון והחלוקה. המדינה השיבה לטענות אלה בפשטות: זכויותיה של אבן וסיד כבעליה הרשומים של יחידת מקרקעין או כחוכריה לדורות נלקחו גם נלקחו בחשבון – ולפנים משורת הדין נלקחו בחשבון גם חלק מזכויותיה האחרות המאומתות בהערות אזהרה, בהסכמים ובפסקי דין. 31. כפי שכבר ציינתי, תקנות האיחוד והחלוקה ותקן 15 קובעים כי רק בעלי המקרקעין וחוכריהם לדורות ייכללו בתכנית האיזון והחלוקה – זאת, להבדיל מ"מי שהזכות שיש לו באותה קרקע היא זכות אחרת, כגון שוכר, דייר מוגן או מי שמתקשר בהסכם לרכישת מקרקעין שאינם מקרקעי ישראל ואף שנרשמה על פיו הערת אזהרה, אך העסקה לא הסתיימה ברישום" (ראו דנה וזינגר, בעמ' 1148; וכן ע"א 4595/06 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה נצרת עילית נ' סבן, פסקאות 90-87 (17.7.2011)). כלל זה נגזר מהגדרתו של בעל מקרקעין בסעיף 1 לחוק התכנון והבנייה ומהרציונל הבסיסי שעומד מאחורי המנגנון של איחוד וחלוקה כמנגנון תכנוני יעיל. רציונל זה אומר דבר פשוט: מוסד תכנוני האחראי לאיחוד ולחלוקה ולהכנת תשלומי האיזון מתחשבן רק עם מי שבידו בעלות במקרקעין או תחליף לה בדמות חכירה לדורות, ואילו הבעלים והחוכר לדורות מתחשבנים, בשלב מאוחר יותר, עם בעלי הזכויות האחרות – הפחותות מבעלות ומחכירה לדורות – ככל שאלו קיימים וככל שקיים צורך בהתחשבנות. הרחבת מעגל הזכאים להיכלל בתכנית האיזון והחלוקה מעבר לבעלים ולחוכרים לדורות תחייב את מוסדות התכנון לנהל שיג ושיח עם אנשים רבים בעלי זכויות חלקיות וחלקיקי זכויות – דבר אשר יגביר וייקר את עבודת השמאים ויעלה את עלויות העסקה באופן שעלול להעמיד חסם מפני ניצול יעיל ומהיר של המקרקעין במדינה, שרבים מתושביה משוועים ליחידות דיור ולמקומות תעסוקה (ראו והשוו: דנה וזינגר, בעמ' 1116-1115). 32. לאור האמור, ברי הוא כי תכנית האיזון והחלוקה הכירה בזכויותיה של אבן וסיד בהתאם לאמות מידה ראויות ומקובלות, אשר תואמות את הוראות הדין. יתרה מכך: המדינה הצהירה במסגרת ההליך קמא כי "על מנת להקל על העותרת ככל שזו תדאג להשלמת הרישום כנדרש, מצא לנכון שמאי התוכנית לרכז את מלוא זכויותיה של העותרת (גם בחלקות בהן העותרת אינה רשומה כבעלים בספרי המקרקעין). באופן זה, ככל שיושלם רישום הבעלות ויוצגו נסחי טאבו עדכניים גם ביחס לחלקות המפורטות בטבלה השנייה, תוכל העותרת לפעול למימוש זכויותיה 'במצב היוצא' (בדרך של 'כניסה לנעלי' בעלי הזכויות הרשומים באותן חלקות) כפי שפורטו בטבלאות האיזון, במלואן." (ראו פסקה 90 לתשובת המדינה לעתירה, אשר הוגשה בהליך קמא). המדינה חזרה על הצהרה זו גם במסגרת ההליך הנוכחי (כאמור בפסקה 34 לסיכומיה), ואין כל סיבה לחשוש כי היא לא תעמוד בדברה. זכויותיה של אבן וסיד במקרקעין הקשורות לתכנית מובטחות אפוא במלואן. 33. באשר לטענתה של אבן וסיד לפיה הוועדה פגעה בזכויותיה בכך שלא כללה בתכנית הוראה שתעגן את זכותה לשקם את המחצבה שאותה היא מפעילה – טענה זו לא נזכרה בהודעת הערעור, ונראה כי היא נזנחה. כך או כך, דינה של הטענה להידחות גם לגופה. הכללת תכנית לשיקום מחצבה במסגרתה של תכנית החוסה בצלו של חוק התכנון והבנייה ממילא צריכה להיעשות בהליך נפרד, המעוגן בסעיף 117 לפקודת המכרות; מה גם ששיקום מחצבה, אשר נועד לשקם את הפגיעה בטבע, הוא עניין של חובה המוטלת על ידי המפקח על המכרות, ואיננו בגדר זכות הבעלים (אשר יכול שיהיו זכאיים לקבל החזר הוצאות מהקרן לשיקום מחצבות: ראו סעיפים 113 ו-116 לפקודת המכרות וכן בג"ץ 1931/17 כורים בע"מ נ' המפקח על המכרות (24.7.2017); ובג"ץ 890/03 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר האוצר (1.10.2009)). 34. אשר על כן, דינן של כל ההשגות הקנייניות שהעלתה אבן וסיד להידחות. סוף דבר 35. אבן וסיד העלתה טרוניות רבות נגד התכנית ונגד הליכי התכנון שבמסגרתם היא אושרה, אך לא כצעקתה. אני מציע אפוא לחבריי כי נדחה את ערעורה ונחייבה בהוצאות. בנסיבות העניין, הנני מציע כי הוצאות אלו תהיינה מופחתות ותעמודנה על סך כולל של 15,000 ₪. ש ו פ ט הנשיאה א' חיות: אני מסכימה. ה נ ש י א ה השופט נ' הנדל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' שטיין. ניתן היום, ‏י"ט בכסלו התש"ף (‏17.12.2019). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________       מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1