עירית רמת גן נ. נפתלי גולומב ו-91 אח'

בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 93 / בפני: כבוד השופט ת' אור כבוד השופט א' מצא כבוד השופט מ' חשין המערערת: עירית רמת גן נ ג ד המשיבים: נפתלי גולומב ו91- אח' ערעור על פסק דין בית המשפט המחוזי בתל אביב יפו מיום 13.10.93 בתיק ה"פ 380/92 שניתן על ידי כבוד השופט א' גורן בשם המערערת: עו"ד דן כהן ועו"ד יואב אלשייך בשם המשיבים: עו"ד ארז אהרוני ועו"ד יובל צלטנר פסק - דין השופט ת' אור: 1. עניינו של ערעור זה הוא באיגרות אשר נשלחו לבתי התושבים בשכונת רמת חן שברמת גן, עובר למועד הבחירות לראשות עירית רמת גן, שנערכו בחודש פברואר 1989. לטענת חלק מתושבי השכונה (להלן: התושבים) - הם המשיבים בערעור הנוכחי - כוללות אותן איגרות הבטחה שלטונית בעלת תוקף משפטי מחייב, לפטור אותם מהשתתפות בהוצאות שהוציאה עירית רמת גן לסלילת כבישים ומדרכות בסמוך לבתיהם בשכונה. המערערת, עירית רמת גן (להלן: העיריה), טוענת כי אין באיגרות אלו דבר המונע את גביית דמי ההשתתפות המגיעים לה מהתושבים, על פי הוראות חוק העזר לרמת גן (סלילת רחובות), תשכ"א1961- (להלן: חוק העזר). הדיון בבית המשפט המחוזי 2. התושבים הגישו לבית משפט קמא תובענה על דרך המרצת פתיחה בה נתבקש בית המשפט להצהיר, כי התושבים פטורים מלשלם לעיריה סכומים כלשהם בגין עבודות סלילת רחובות שנעשו בסמוך למקום מגוריהם. בית המשפט תאר בפסק דינו את הרקע העובדתי שקדם להגשת התובענה. מתברר כי שכונת רמת חן הוקמה בשנת 1950 לערך, וכי המגרשים שעליהם בנויים בתי התושבים נרכשו מן החברה להתיישבות חקלאית ועירונית רסקו בע"מ (להלן: רסקו). במהלך שנות החמישים צורפה השכונה לשטח השיפוט של עירית רמת גן. אין חולק כי חברת רסקו סללה כבישים עוד בראשית קיומה של השכונה, וכי עבודות הסלילה מומנו על ידי בעלי הבתים בשכונה באותה עת. בנוסף, אין מחלוקת כי במשך השנים ביצעה העיריה עבודות תשתית שונות בשכונה, בכלל אלו סלילת כבישים, וכי תושבי השכונה חוייבו בדמי השתתפות בגין עבודות אלה. בשנת 1987 החליטה העיריה לסלול מחדש ולהרחיב כבישים, מדרכות ומקומות חניה בשכונת רמת חן. מועצת העיריה אישרה את ביצוע העבודות, וקבעה את שיעור החיוב הכספי אשר יושת על בעלי הנכסים הגובלים במקום ביצוע עבודות הפיתוח. בחודש פברואר 1989 התקיימו בחירות לרשויות המקומיות בישראל, ובכלל אלו, בעיר רמת גן. עובר למועד הבחירות ובסמוך אליהן שלח ראש העיריה דאז, מר אורי עמית, אשר התמודד על ראשות העיריה לתקופת כהונה נוספת, שתי איגרות לתושבי שכונת רמת חן. איגרות אלה, שעל תוכנן המדויק אעמוד בהמשך הדברים, התייחסו לעבודות הסלילה שנעשו, ולחיוב הכספי הצפוי בגינן. משנודעו תוצאות הבחירות, התברר כי מר עמית לא נבחר לקדנציה נוספת בתפקיד ראש העיר. בשנת 1990, כשנתיים לאחר סיום העבודות, שלחה העיריה לתושבים, לראשונה, מכתבי דרישה לתשלום דמי השתתפות בגין סלילת הכבישים, המדרכות ומפרצי החניה (להלן: דמי השתתפות). בעקבות זאת, הוגשה התובענה נשוא דיוננו. 3. בבית משפט קמא טענו התושבים שלוש טענות. ראשית, כי חיובם בדמי השתתפות מהווה דרישה לכפל תשלום, הואיל והם עצמם, או קודמיהם, שילמו את חלקם בעבודות הסלילה שבוצעו על ידי חברת רסקו בשנות החמישים. שנית, כי לא נשלחו להם הודעות כדין בדבר ביצוע העבודות והיקף החיוב הכספי בגינן, וכי פגם זה יורד לשורשו של החיוב. שלישית, כי איגרות אשר נשלחו לבתיהם, מטעמו של ראש העיריה דאז, ביססו הבטחה שלטונית מחייבת לפטור אותם מהתשלומים האמורים. השופט המלומד דחה את טענתם הראשונה של התושבים בקובעו כי אפילו שילמו המבקשים כספים לחברת רסקו בגין סלילת כבישים ומדרכות בתחילת שנות החמישים, אין בכך כדי לשלול את סמכות העיריה לגבות כיום כספים המגיעים לה בגין סלילה מחדש של אותם כבישים. התושבים לא חזרו על טענתם זו בפנינו, ולפיכך איננו נדרשים לחזור ולדון בה. השופט קמא דחה אף את טענתם השניה של התושבים. זאת, בסוברו כי מקום בו הוצאו הוצאותיה של העיריה לנגד עיניהם של התושבים, ולשם השבחת נכסיהם, לא יישמעו התושבים בטענה כי ההודעה הפורמלית על ביצוע העבודות ועל חובת התשלום בגינן ניתנה שלא במועד, ושלא כדין. התושבים חזרו ועוררו טענה זו בפנינו, ומשכך, אתייחס אליה בהמשכם של דברים. טענתם השלישית של התושבים התקבלה על דעתו של בית המשפט קמא, ועל כן ניתן סעד הצהרתי, על פיו פטורים התושבים מתשלום דמי ההשתתפות. השופט קבע כי האיגרות אשר נשלחו לבתי התושבים גיבשו הבטחה מינהלית מצידו של ראש העיר שלא לגבות מהם את דמי ההשתתפות. בית המשפט קבע, כי ראש העיריה היה מוסמך לתת את ההבטחה בה עסקינן, היתה לו כוונה להקנות להבטחה תוקף משפטי מחייב, ואף היתה בידו היכולת למלא אחר הבטחתו. בית המשפט המשיך וקבע כי לא הוכח בפניו קיומו של צידוק חוקי המאפשר לעיריה לבטל את ההבטחה, או לסטות ממנה. עקב כך, נעתר בית המשפט קמא לתביעת התושבים והצהיר כי אין הם חייבים דבר לעיריה בגין עבודות הסלילה שנעשו בסמוך לבתיהם. על קביעה זו, העומדת במוקד ערעור זה, הגישה העיריה את הערעור הנוכחי. אפתח איפוא בדיון בסוגיה זו. תוכן האיגרות והרקע לשליחתן 4. האיגרות בהן עסקינן הונחו בתיבות הדואר של תושבי השכונה בתקופה שקדמה למועד הבחירות. האיגרת האחת היא עלון מקופל המורכב משלושה חלקים (להלן: העלון), שבחזיתו מתנוססת תמונת ראש העיריה דאז, מר אורי עמית, ומתחתיה הטקסט הבא: "לתושבי רמת חן, תושבים יקרים, רמת גן אינה דורכת במקום. יום יום צועדת עירנו לקראת שיפוצים ושיפורים. זהו מאמץ כללי שלנו והתוצאות נראות היטב בכל מקום בעיר. השיפורים הללו באים לביטוי ברמת חן ובכל שכונות רמת גן. אין אנו עוסקים בדיבורים, אלא בעשיה ובתנופה של כל המערכות המוניציפאליות. בדפים אלה תוכלו לקרוא על חלק מתנופת הפיתוח של העיריה בעיר בכלל וברמת חן בפרט. לא נחלק הבטחות בחירות, אלא נמשיך ונצעד להמשך תנופתה של העיר רמת גן. ב28- בפברואר הקול שלכם יקבע אם דרך זאת תמשך קדימה. בברכה, אורי עמית, ראש העיר". ראוי לציין כי העלון לא נמען ספציפית לתושב זה או אחר, לא נחתם בחתימת ידו של ראש העיריה, והוא אינו נושא תאריך כלשהו. מאידך מתנוססת עליו הסיסמה "אורי עמית ראש העיר - המשך התנופה ברמת גן". התושבים מסתמכים על חלקים מעלון זה, בכדי לבסס טענתם אודות ההבטחה השלטונית שניתנה להם. חלק מהתושבים מתגוררים ברחוב אלוף דוד, אשר לגביו נכתבו בעלון הדברים הבאים: "כידוע נסללו הכבישים ברמת חן בשנות החמישים, [והם] אינם ניתנים לשיקום. לכן נאלצנו להרוס את הכביש הקיים ולסלול במקומו כביש חדש ... העבודה כללה החלפת צנרת המים, הנחת צנרת תיעול חדשה, עבודות ביוב וריצוף המדרכות במרצפות משולבות. בקטע שמרחוב מצדה לרחוב גבעתי הרחבנו את הכביש. הסרנו שכבת אספלט ישנה וסללנו חדשה. כן בנינו מדרכות משולבות. עלות העבודה: שני מיליון ש"ח. כל העבודות נעשות ע"ח עירית רמת גן". חלק נוסף מהתושבים מתגורר ברחוב המאה ואחת. בעלון צויין כי ברחוב זה נעשו עבודות בעלות כוללת של 700,000 ש"ח, אך לא נאמר דבר וחצי דבר לגבי כוונתה של העיריה לשאת בהוצאות כולן, או לפטור מי מהתושבים מהשתתפות בהוצאותיה. יתר הרחובות בהם מתגוררים תושבים הנמנים עם המשיבים בערעור זה אינם מוזכרים בעלון בשמם, ואין לגביהם כל התיחסות מפורשת. עם זאת, נתלים התושבים בפיסקה נוספת בעלון, שכותרתה "תשתית", בה צויין כדלקמן: "בקדנציה הנוכחית בוצעו יותר מאלפיים (!) פרוייקטים בנושא מים, ביוב, כבישים, מדרכות, ניקוז, רמזורים ותאורה. במסגרתם טופלו קטעים רבים מתוך 175 ק"מ כבישים 350 מדרכות ו40- צמתים מרומזרים בעיר. הוחלפו או חודשו 3785 פנסי רחוב בצירים הראשיים בשכונות ובגנים. בפרוייקטים אלו השקענו עשרות מיליוני שקלים. והכל על חשבון העיריה!" (סימן הקריאה וההדגשה במקור). האיגרת השניה היא כרוז הכולל עמוד אחד, ונושא את סמל עירית רמת גן בראשו (להלן: הכרוז). נוסח הכרוז הוא כדלקמן: "אגרת מידע לתושבי רמת חן תושבת יקרה, תושב יקר ! עירית רמת גן מבצעת ברמת גן עבודות פיתוח ותשתית בהיקף רחב ביותר. הפרוייקטים מתבצעים בשלבים וזאת על מנת להקטין ככל שניתן את ההגבלות מהם (כך במקור - ת"א) סובלים התושבים בזמן ביצוע העבודות. כל עבודות הפיתוח והתשתית בעיר הן במימון מלא של העיריה. הכוונה לכל העבודות בתחומי התשתית במערכות הביוב, [ה]מים, [ה]ניקוז, התאורה, הגינון, המדרכות, הכבישים, מפרצי החניה וכו'. התושבים חייבים בהשתתפות בתשלום אך ורק במקרה של מדרכה או כביש חדשים במקום שלא לא (כך במקור - ת"א) היו בעבר. אנו פועלים לפי נוהג זה בכל חלקי העיר ללא יוצא מן הכלל. יחד נמשיך להצעיד את רמת גן קדימה. בברכה, אורי עמית, ראש העיר". גם איגרת זו לא נחתמה בחתימת ידו של ראש העיריה, והיא אינה נושאת תאריך. מעדותו של מר גולומב, אשר תצהירו צורף לתובענת התושבים, עולה כי האיגרת לא נמענה אישית לכל תושב ותושב, כי אם הונחה בתיבות הדואר של תושבי השכונה (עמוד 15 לפרוטוקול בבית משפט קמא). 5. על הרקע לשליחת האיגרות ניתן ללמוד מפרוטוקול ישיבת מועצת העיר רמת גן, שנערכה ביום 3.1.89. ראש העיריה, מר עמית, היה מוטרד משמועות שהופצו על ידי יריביו במערכת הבחירות, לפיהן אם יבחר לקדנציה נוספת, תגבה עירית רמת גן מתושבי העיר את מלוא הכספים שהושקעו בפיתוח העיר. כך ציין מר עמית באותה ישיבה: "כל מועמד רץ להבחר וגם אני ערכתי עשרות פגישות. נתקלתי בכמה מקומות בהם אמרו לי את הדבר הזה: זה נכון שעירית רמת גן פיתחה, אבל קיבלנו הודעות מכל מיני אישים וגופים, שאחרי הבחירות העיריה תגבה את הכסף. כשאני שומע את זה בכמה נקודות בעיר ... אני חייב להבהיר את הנושא הזה. אנחנו נגבה כספים באותם מקומות שמגיע לנו לגבות. אבל לספר שעל כל הפיתוח בשיכון ותיקים העיריה תגבה את הכסף ? לספר על קרוב לשני מליון דולר שהעיריה השקיע ברחוב הירדן, היא עומדת לגבות את הכסף מהתושבים, מה פתאום? לכן, אני מבקש להבהיר את הנושא." (ההדגשה הוספה). המחלוקת בין הצדדים היא באשר למשמעותן ונפקותן המשפטית של האיגרות, אשר הומצאו לתושבים בנסיבות שתוארו לעיל. ויודגש: התושבים סומכים את טענתם, בדבר קיומה של הבטחה שלטונית מחייבת לפטור אותם מתשלום דמי ההשתתפות, על האיגרות ועליהן בלבד. לא הובאה בפנינו כל טענה לפיה הבטיח ראש העיריה לתושבי השכונה הבטחות כלשהן בעל פה, או בדרך אחרת, ואף לא הובאה כל תשתית ראייתית המעידה על התחייבות כלשהי מצידו של ראש העיריה, זולת שתי האגרות האמורות. תוקפן המשפטי של האיגרות 6. אקדים ואומר כי לדעתי שגה בית משפט קמא בקובעו כי האיגרות הנ"ל מבססות הבטחה שלטונית מחייבת מצידה של העיריה. התנאים להקמתה של הבטחה שלטונית מחייבת גובשו והובהרו בפסיקת בית משפט זה (ראו בג"צ 298/70 פולק נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד כה(2) 3, 8; בג"צ 135/75, 321 סאיטקס נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673; בג"צ 250/78 אביוב נ' שר החקלאות, פ"ד לב(3) 742, 747; בג"צ 580/83 אטלנטיק נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד לט(1) 29, 35; בג"צ 4225/91 גודוביץ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מה(5) 781, בג"צ 142/86 דישון נ' שר החקלאות, פ"ד מ(4) 523, 528; בג"צ 4383/91 שפקמן נ' עירית הרצליה, פ"ד מו(1) 447; בג"צ 5018/91 גדות נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(2) 773). בין השאר, דרשה הפסיקה כי ההבטחה תנתן "מתוך כוונה שיהיה לה תוקף משפטי מחייב ושכך יקבל אותה הצד השני", והדגישה כי "בהצהרת כוונות אין די לכך" (בג"צ 4225/91 הנ"ל, בפיסקה 5 לפסק הדין). הרציונל לדרישה זו הינו ברור. האינטרס הציבורי בחופש פעולתה של הרשות מחייב כי זו לא תתפס על כל אמירה בעלמא. רק כאשר מתכוונת הרשות להקנות תוקף משפטי מחייב להתבטאויותיה, וכך מובנים דבריה על ידי מקבל ההבטחה, קם האינטרס שהרשות תעמוד בדיבורה ותמלא את התחייבויותיה. האם עולה מהאיגרות כוונה ברורה בעלת תוקף משפטי מחייב של ראש העיריה לוותר על גביית דמי ההשתתפות מהתושבים? דומני, כי יש לענות על כך בשלילה. כוונה כזו אינה מתיישבת עם דברים שאמר ראש העיריה במועצת העיר, עליהם ביקשו התושבים להסתמך, והיא גם אינה עולה מנוסח האיגרות. מדבריו של ראש העיריה במועצת העיר, שהובאו לעיל, עולה כי כוונתו היתה להזים את השמועות אשר הופצו במסגרת מערכת הבחירות, ואשר לפיהן צפויה העיריה לגבות סכומים העולים על המגיע לה, לאחר הבחירות. מדבריו לא עולה כי התכוון לוותר על סכומים המגיעים לעיריה על פי חוק העזר. תימוכין לכך, ניתן למצוא בעובדה כי באותה ישיבה של מועצת העיר הנזכרת לעיל, שנערכה ביום 3.1.89 בסמוך למועד הבחירות, ציין ראש העיריה במפורש כי "אנו נגבה כספים באותם מקומות שמגיע לנו לגבות". בהתאם לכך, באותה ישיבה ממש, אישרה המועצה בתמיכתו של ראש העיריה פרטי תקציב המטילים חובת השתתפות בסך 175,000 ש"ח על תושבי הרחובות אלוף דוד ורזיאל, אשר חלקם נימנים עם התושבים. זאת, בנוסף להחלטות קודמות להטיל על התושבים דמי השתתפות בסכומים שונים, שהתקבלו בתמיכת ראש העיריה בישיבות המועצה, שהתקיימו ביום 9.9.87 וביום 29.2.88. כוונה כאמור גם אינה עולה מנוסח האיגרות. נוסחן מעיד על כוונת ראש העיר להביא לידיעת התושבים כי נעשו בעיר עבודות פיתוח מסיביות וכי רובן המכריע של עבודות אלה נעשה על חשבון העיריה. אין הוא מעיד על כוונה לוותר על תשלומים המגיעים לעיריה על פי הדין. בשום מקום לא נאמר במפורש כי העיריה מוותרת או מוחלת על המגיע לה מהתושבים. אמנם, יתכן כי יש באיגרות תיאור לא מדוייק ומוגזם של המציאות. אולם תיאור על דרך ההגזמה, לפיו "הכל נעשה על חשבון העיריה", כאשר בפועל חלק מהמימון נעשה באמצעות גבית דמי השתתפות מתושבי העיר, אין בו, כשלעצמו, כדי להעיד על וויתור מצידה של העיריה. מדובר באמירות כלליות אשר לא ניתן להסיק מהן על כוונה ברורה ומחייבת, או על התחייבות, לויתור ספציפי כלשהו. עיון מקרוב באיגרות מלמד, לדעתי, על העדר כוונה מצידו של ראש העיריה להתחייב התחייבות משפטית. העלון אינו כולל מילות הבטחה או התחייבות כלשהן. למען הסר ספק, מוסיף העלון ומציין במפורש כי "לא נחלק הבטחות בחירות". אף בכרוז אין הבטחה כלשהי. אדרבא, מצויין שם כי, במקרים מסויימים, יהיו חייבים התושבים בהשתתפות בתשלום. זאת, כשמדובר בסלילת מדרכה או כביש חדשים במקום בו לא היו בעבר. אכן, נוסח זה אינו ברור די צורכו. בין הצדדים התגלעה מחלוקת בשאלה מהו כביש "חדש". באי כוח העיריה טענו כי הכבישים שנסללו על ידי רסקו בשנות החמישים לא עמדו בכל סטנדרט מקובל, והם התקבלו על ידי העיריה אך ורק כתשתית לכביש כמשמעותה בחוק העזר. עולה מכך, כי, לשיטת העיריה, הכבישים שנסללו בשכונה הם כבישים חדשים לכל דבר ועניין. התושבים חולקים על פרשנות זו וטוענים כי אין בה ממש. מחלוקת נוספת צפויה להתעורר בשאלה האם מדרכה שהורחבה ונסללה מחדש באבנים משולבות נחשבת "מדרכה חדשה" לצורך גבית דמי ההשתתפות. אף לשאלה זו עשויות להינתן תשובות שונות. לא נכריע במחלוקות אלה במסגרת ערעור זה. הבאנו את הדברים רק כדי להדגיש, שאין לייחס למנסחי האיגרות כוונה להתחייב התחייבות משפטית. בנוסף, יש משמעות לכך שהאיגרות לא נמענו אישית אל התושבים שאליהם כוונה ה"הבטחה", ושחסרה בהם חתימת ידו של ראש העיר. האיגרות אף אינן מנוסחות כמסמך משפטי, אין בהן פניה אישית אל הנמען, ואין הן כוללות כל התייחסות להוראות דין המקנות לראש העיריה את הסמכות לפטור את התושבים מתשלום. העדרם של אלה מחזק את המסקנה כי ראש העיריה לא התכוון לכבול את ידיו בהתחייבות משפטית. הנסיבות שאפפו את המצאת האיגרות לכל אחד מהתושבים מלמדות שהאיגרות לא היו אלא חלק מתעמולת הבחירות של מר אורי עמית. כפי שציינתי לעיל, האיגרות מטעם ראש העיר הונחו בתיבות הדואר של התושבים בעיצומה של מערכת הבחירות. העלון מעיד על עצמו באופן ברור ובלתי משתמע לשתי פנים כי הוא עלון בחירות. הכיתוב המתנוסס על חזיתו נושא בעליל אופי של תעמולת בחירות. סיסמת הבחירות של מר עמית, והמשפט "ב28- בפברואר הקול שלכם יקבע אם דרך זאת תמשך קדימה" אינם מותירים מקום לספק בעניין זה. דעתי היא כי קשה להעלות על הדעת שעלון מסוג זה יובן על ידי קוראיו כהבטחה שלטונית מחייבת. ברור וידוע לכל, כי במסגרת כללי המשחק המקובלים במשטר דמוקרטי טיבן של הבטחות כלליות לקראת בחירות שהן בבחינת הצהרות כוונות בלבד ואין הן בגדר התחייבויות משפטיות בעלות תוקף מחייב. אף הכרוז אינו מעורר ספק באשר לתכלית שבבסיסו. המשפט המופיע בסיומו - "יחד נמשיך להצעיד את רמת גן קדימה" - והעובדה כי הגיע לבתי התושבים בסמוך למועד הבחירות, מעידים כי גם איגרת זו היא חלק ממסע הבחירות שהתנהל אותה שעה. האיגרות כוללות, אם כן, הצהרות כלליות של מועמד בבחירות העומדות להתקיים בתאריך קרוב, אשר הדגש בהן הוא על כוונותיו של המתמודד בבחירות, ללא שהן כוללות התחייבות בעלת תוקף משפטי כלפי הבוחרים. זאת כוונת שולח האיגרות, וכך יש להבין את תוכנן. די בכל האמור לעיל, כדי להביא לביטול קביעת בית המשפט המחוזי, על פיה כוללות האיגרות התחייבות משפטית של העיריה שלא לתבוע דמי השתתפות. 8. ראוי לציין כי בתי המשפט הפדרליים בארצות הברית פסקו ברוח דומה. בענין Russell v. District of Columbia, 747 F. Supp. 72, 80 (D.D.C. 1990), affirmed, U.S. App. D.C. 417, 984 F.2d 1255 (D.C. Cir. 1993) נדון תוקפה של הבטחה שנתן ראש עירית וושינגטון דאז, במהלך נאום שנשא בפני עובדי בית חולים, לשנות את מעמדם של העובדים הזמניים בבית החולים למעמד של עובדים קבועים. בית המשפט פסק כי: “The statement, in the Court’s opinion, was in the nature of a campaign promise, which would not have been interpreted by most listeners as creating legally binding contract. Mr. Russell has presented no evidence of any personal representations by the mayor that his specific appointment would be converted to permanent status. The court thus finds that not only was it unreasonable for Mr. Russell to believe that Mayor Barry had made a legally enforceable promise, but also that Mr. Russell had reason to know that the mayor would not intend for his statement to be legally binding”. בענין אחר הקרוב לענייננו, אשר נידון בבית משפט פדרלי במדינת טקסס, טען אדם כי אינו חייב בתשלום מסי רכוש שהוטלו עליו, בהסתמך על הבטחות שניתנו במסגרת נאומים שנשאה מתמודדת על משרה ממשלתית. בית המשפט דחה טענה זו בציינו: “The statements upon which Plaintiff’s claim are based were not made specifically to plaintiff by then gubernatorial candidate Richards. It may be reasonably concluded that she made them for the general benefit of the citizens of the state of Texas. It would be wholly unreasonable for any listener to interpret a campaign promise, by its inherent nature, to serve as an offer to enter into a legally binding contract. Thus, it would be unreasonable for plaintiff to believe that Richards had made a legally enforceable promise.” (May v. Kennard Indep. Sch. Dist., 1996 U.S. Dist. LEXIS 14596) 9. למעלה מן הדרוש להכרעה בענייננו, אציין, בתכלית הקיצור, כי מקובלת עלי הטענה לפיה לא עמדו התושבים בנטל המוטל עליהם, להוכיח כי ראש העיריה היה מוסמך לתת את ההבטחה לה טוענים התושבים. על פי חוק העזר, אין לראש העיריה סמכות לוותר על כספים המגיעים לעיריה מכוח הוראות חוק העזר ובהתאם להחלטות מועצת העיר. התושבים לא הצביעו על כל מקור אחר לסמכות כזו. מכאן, ש"הבטחתו" של ראש העיריה, אפילו התכוון להבטיח, כטענת התושבים, אינה יכולה להיחשב הבטחה שלטונית מחייבת של העיריה. 10. עוד אציין - ואף זאת למעלה מן הדרוש ובתכלית הקיצור - כי אפילו סברתי כי האיגרות הנ"ל מבססות הבטחה שילטונית מצידו של ראש העיר הניתנת לאכיפה, סבור הייתי כי בנסיבות המקרה הנוכחי מצוי בידי העיריה צידוק מספיק בכדי לשנות את ההבטחה או לבטלה, זאת בשל האפליה הכרוכה בהבטחה הנטענת. מר שרעבי, מנהל היחידה לעבודות ציבוריות בעירית רמת גן, ציין בתצהירו, אשר הוגש לבית משפט קמא, כי משנת 1960 ועד שנת 1986, נסללו, הורחבו והושלמו מרבית הכבישים ברחובותיה של שכונת רמת חן, וכי "כל בעלי הנכסים ברחובות אלה חוייבו מכוח חוק העזר ושילמו את מלוא הסכומים בהם חוייבו" (עמוד 3 לתצהירו). עובדה זו לא נסתרה בראיות המשיבים. יתרה מזאת. מפרוטוקול ישיבת המועצה מיום 3.1.89 עולה כי חלק מתושבי השכונה, המתגוררים באותם רחובות ממש, שבהם מתגוררים המשיבים בענייננו, שילמו את דמי ההשתתפות שנדרשו מהם, עוד בטרם ניתנה ההבטחה הנטענת. בעמוד 19 לפרוטוקול הישיבה הנ"ל צויין כי "לדוגמה, ברח' רזיאל, שם ישנם אנשים ששילמו את כל האגרות בעבר, ויש אנשים שעדיין לא שילמו". דומני כי מתן הבטחה לפטור מתשלום לחלק מתושבי השכונה, לאחר שחלק אחר מתושבי השכונה כבר שילם את המגיע ממנו, מהווה אפליה פסולה. אינני רואה כיצד ניתן להצדיק את אפליתם לטובה של התושבים במקרה דנן, ביחס ליתר תושבי שכונת רמת חן. בענין בג"צ 678/88 כפר ורדים נ' שר האוצר, פ"ד מג(2) 501 ציינתי (בפיסקה 8 לפסק דיני) כי "ההפליה, להבדיל מהבחנה בין פלוני למשנהו, משמעותה מנהג של איפה ואיפה שרירותי, שאין לו הצדקה בשל העדר שוני הגיוני משמעותי בנסיבות בין האחד למשנהו". במקרה שלפנינו, אין כל יסוד להבחנה בין המשיבים לבין יתר תושבי השכונה. לא מתקיים כל שוני רלבנטי, המצדיק מתן יחס שונה לשתי הקבוצות. עולה מכך, כי אפילו היתה מתגבשת הכוונה להעניק פטור מתשלום דמי ההשתתפות לחלק מתושבי השכונה לכדי הבטחה שלטונית מחייבת, היתה זו הבטחה מפלה. סבורני, כי אפליה מעין זו מהווה צידוק מספיק, המאפשר, ואולי אף מחייב, את חזרת הרשות מהבטחתה. המסקנה העולה מכל האמור לעיל היא, כי התושבים אינם זכאים לסעד הצהרתי כי האיגרות הנ"ל מבססות הבטחה שלטונית, המחייבת את העיריה להעניק להם פטור מתשלום דמי השתתפות. העדר הודעה כדין על החיוב בתשלום 11. כאמור בראשית הדברים, טענו התושבים בבית משפט קמא ובפנינו כי לא נשלחו אליהם הודעות כדין, בגין החיוב בתשלום דמי ההשתתפות. סעיף 4 לחוק העזר קובע כדלקמן: "החליטה המועצה לסלול כביש או מדרכה, יודיע ראש העיריה על החלטתה לבעלי הנכסים החייבים בדמי השתתפות לפי סעיפים 7 או 10". התושבים טוענים כי לא קיבלו הודעות כאמור, באחת הדרכים המפורטות בסעיף 14 לחוק העזר, וכי פגם זה יורד לשורשו של עניין. אף מהטעם הזה סברו התושבים כי זכאים הם לסעד ההצהרתי המבוקש. בית המשפט המחוזי הגיע למסקנה, שהואיל ועבודות הסלילה נעשו בפרהסיה ולעיני כל, די בכך כדי לדחות את טענתם. לדעתי, נקודת המוצא היא, כאמור בחוק העזר, שנדרש משלוח הודעה כאמור בסעיף 4 כדי לחייב את התושב בתשלום דמי השתתפות. עם זאת, תתכנה נסיבות בהן יחוייב התושב לשלם דמי השתתפות גם אם לא קיבל הודעה, כאשר עצם סלילת הכביש או המדרכה עשוי לשמש בין גורמים אשר יצדיקו את החיוב. בענייננו, לא התלבנו הנסיבות במלואן, כדי שנוכל לקבוע שהמחדל במשלוח ההודעה, אם היה מחדל כזה, אינו צריך לעמוד לרועץ לעיריה. אוסיף לכך, שמטעם התושבים, המונים 92 נפשות הוגש תצהיר אחד בלבד, מפיו של מר גולומב. מטבע הדברים לא יכול היה מר גולומב להצהיר מידיעתו האישית אודות טיב ההודעות שקיבלו, אם קיבלו, התושבים האחרים. ההתייחסות לנושא זה בבית המשפט המחוזי היתה חלקית בלבד, ועל כן טענה זו אינה בשלה להכרעה בערעור זה, ואין בידינו לחוות עליה דיעה לגופה. שקלנו, אם לא ראוי להחזיר את הדיון לבית המשפט המחוזי, על מנת שידון נוספות בטענה זו. בסופו של דבר, הגענו למסקנה שראוי להשאיר שאלה זו ללא הכרעה במסגרת ההליכים בתיק זה. בפני התושבים פתוחה הדרך לחזור על טענתם בדבר אי קבלת הודעה לפי סעיף 4 לחוק העזר בכל הליך חדש - בין אם הם ינקטו בו ובין אם יתבעו לשלם את דמי ההשתתפות - תוך ביסוסה על תשתית ראייתית הולמת, אשר תאפשר לדון בטענה לגופה, ולהכריע בה בהתאם לעובדות כפי שתוכחנה ובהתאם לנסיבות כפי שתהיינה. תוצאת הערעור 12. התוצאה היא שדין ערעור העיריה להתקבל, מהטעמים עליהם עמדתי לעיל, כשלמשיבים שמורה זכותם כאמור בפיסקה 11 לעיל. פסק דינו של בית משפט קמא מתבטל בזאת. המשיבים ישאו בהוצאות המערערת, בסך 15,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט א' מצא: אני מסכים. ש ו פ ט השופט מ' חשין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ת' אור. ניתן היום, כח' באייר התשנ"ז (4.6.97). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי עכב/ 93066200.E02