מבחן בד בע"מ נ. מדינת ישראל- משרד הכלכלה

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6612/22 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט ע' גרוסקופף כבוד השופטת ג' כנפי-שטייניץ העותרת: מבחן בד בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. מדינת ישראל - משרד הכלכלה 2. שר הכלכלה 3. מדינת ישראל - משרד הפנים 4. שר הפנים 5. היועצת המשפטית לממשלה 6. עיריית תל אביב-יפו 7. ראש עיריית תל אביב-יפו עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרים: עו"ד רון זמיר בשם המשיבים 5-1: עו"ד יצחק ברט בשם המשיבים 7-6: עו"ד דנה רייס, עו"ד אפרת מרום פסק-דין השופטת ג' כנפי-שטייניץ: עניינה של העתירה בחיובה של העותרת בארנונה בשיעור מלא בתקופה בה נאסרה עליה, לטענתה, כל פעילות עסקית בנכס שברשותה, בשל מצב החירום ששרר במדינה בעת התפשטות נגיף הקורונה. העותרת, מבחן בד בע"מ, היא חברה פרטית המנהלת עסק ללימוד משחק, אשר מקומו בדרך מנחם בגין 98, בתל אביב (להלן: הנכס). בעקבות מצב החירום שהוכרז במדינה במהלך חודש מרץ 2020, ומגבלות ההתקהלות שנקבעו מכוחו, נאסר עליה לטענתה לקיים כל פעילות עסקית בנכס. באותה עת נכנסו לתוקפם מספר הסדרים שנועדו להעניק סיוע מטעם המדינה לעסקים שלא פעלו בתקופת הקורונה. ההסדרים הנוגעים לענייננו נקבעו בחוק התכנית לסיוע כלכלי (נגיף הקורונה החדש) (הוראת שעה), התש"ף-2020 (להלן: חוק הסיוע או החוק), ובעיקר בתקנה 33א(ב) לתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993, (להלן: התקנה והתקנות, בהתאמה). בתקנה 33א(ב)(1) נקבע כדלקמן: "(ב) מחזיק בנכס שהוא עוסק שהמנהל קבע לגביו, לפי הוראות סעיף 12 לחוק התכנית לסיוע כלכלי, כי הוא זכאי למענק סיוע, לגבי תקופה מתקופות הזכאות, זכאי להנחה בשיעור של 95% מסכום הארנונה הכללית שהוטלה על הנכס בתקופה העוקבת, אם התקיים לגביו אחד התנאים המפורטים בפסקאות (1) עד (3) שלהלן, ובלבד שהרשות המקומית קיבלה אישור מהסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים, בהתאם לנתוני רשות המסים, כי המחזיק זכאי להנחה לפי תקנה זו: (1) מחזור עסקאותיו בשנת 2019 אינו עולה על 200 מיליון שקלים חדשים ומחזור עסקאותיו בתקופת הזכאות נמוך ממחזור עסקאותיו בתקופת הבסיס בסכום העולה על 60% ממחזור העסקאות בתקופת הבסיס;". הוראה זו העניקה הנחה בשיעור 95% מסכום הארנונה, לתקופה שהחל מחודש מאי 2020 ועד לחודש יוני 2021, למחזיק בנכס הזכאי למענק סיוע לעסקים מכוח חוק הסיוע, זאת על בסיס מבחן כלכלי של ירידה בהכנסות המבוסס על מחזור עסקאותיו של המחזיק. אעיר כי המועד האחרון להגשת בקשה להנחה בארנונה מכוח הוראה זו חל ביום 31.12.2022 (תקנה 33א(ד)(5) לתקנות). העותרת טוענת בעתירתה כי בשל מבחני ההכנסות שנקבעו בתקנה שעניינם, בין היתר, ירידה במחזור העסקאות בתקופת הזכאות לעומת התקופה המקבילה בשנת 2019, היא "נפלה בין הכיסאות" ונמנעה ממנה הזכאות להנחה בארנונה. כך לשיטתה, מבחן הזכאות האמור מסייע לעסקים המתבססים על עסקאות במזומן, אך לא לעסקים המבוססים תזרימית על תשלומים דחויים כדוגמת העותרת. העותרת תוקפת אפוא את התקנה גופה וטוענת כי במתכונתה הנוכחית היא חורגת ממתחם הסבירות, ואף פוגעת בזכותה לקניין באופן שאינו עומד בתנאי פסקת ההגבלה. העותרת מוסיפה וטוענת, כי בשים לב לפגמים האמורים, היה על המשיבה 6, עיריית תל אביב-יפו (להלן: העירייה), לעשות שימוש בסמכות הנתונה לה מכוח סעיף 339 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), ולמחוק את חוב הארנונה שנצבר לחובתה. העותרת נקטה במספר הליכים קודמים כדי לזכות בהנחה בארנונה. העותרת הגישה עתירה מינהלית, שנמחקה על הסף בהיעדר סמכות בהחלטת בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו מיום 23.8.2021 (ראו: עת"ם 44759-03-21). במקביל הגישה השגה למנהל הארנונה בעירייה בגין חיובה בארנונה בתקופה הרלוונטית, ולאחר שהשגתה נדחתה הגישה ערר לוועדת ערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית תל אביב-יפו (להלן: ועדת הערר), שנדחה אף הוא בהחלטת ועדת הערר מיום 14.3.2022. במסגרת העתירה דנן מבקשת העותרת שורה של סעדים, ובכללם להורות על תיקון הוראות החוק והתקנות באופן שיאפשר לה לקבל פטור או הנחה מתשלום ארנונה לתקופת הקורונה, מחודש יוני 2020 ועד מרץ 2021; להורות על הקמת ועדת חריגים לבדיקת זכאותה לפטור או הנחה כאמור; ולקבוע שהחוק לוקה בפגמים יסודיים ולהורות על בטלותו או תיקונו. עוד מבקשת העותרת להורות לעירייה, ליתן לה פטור מארנונה לפי סעיף 339 או 330 לפקודת העיריות, כנכס שאינו ראוי לשימוש, או בשל חוסר סבירות קיצוני בהטלת החיוב בתקופה בה נאסר על מחזיקו לעשות בו שימוש עסקי. המשיבים 5-1 (להלן: המשיבים), מציינים בתגובתם כי העותרת הגישה מספר בקשות למענקי סיוע לשנים 2020 ו-2021, וכן בקשות למענק אומיקרון ולמענק בשל פגיעה ממושכת, וכל בקשותיה אושרו, באופן מלא או חלקי. אשר לבקשה להנחה מארנונה, הגישה העותרת בקשה אחת בלבד לחודשים יוני עד אוגוסט 2020, אשר נדחתה בשל אי זכאותה למענק סיוע. צוין כי העותרת לא הגישה בקשות נוספות להנחה בארנונה בגין חודשים נוספים בהם הייתה זכאית למענקי סיוע. המשיבים סבורים כי דין העתירה להידחות על הסף ממספר עילות וטעמים. נטען כי העתירה מכוונת נגד חיוב העותרת בארנונה, ולפיכך דינה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי בדמות נקיטת הליכים לפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר). כן טוענים המשיבים כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת אי-מיצוי הליכים ואי-צירוף משיבים רלוונטיים. לטענתם, העותרת לא פנתה בקשר לטענותיה והסעדים המבוקשים בגדר העתירה למשרדי הממשלה הרלוונטיים, ואף לא צירפה לעתירתה משיבים רלוונטיים – הם שר האוצר, האמון על ביצוע החוק, והכנסת, בהתאם לסעיף 17(ג1) לחוק הכנסת, התשנ"ד-1994. המשיבים מוסיפים וטוענים כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת שיהוי, שכן התקנה העומדת במוקד העתירה פורסמה ביום 16.9.2020, והחוק פורסם עוד קודם לכן; מחמת היעדר פירוט הולם של התשתית העובדתית והמשפטית הרלוונטית לעותרת; ומחמת היעדר עילה. העירייה הצטרפה בתגובתה לעיקרי הטענות שנטענו בתגובת המשיבים. לטענתה, העתירה שהוגשה לוקה בשיהוי כבד המצדיק את דחייתה ולוּ מטעם זה בלבד. כן מוסיפה העירייה כי יש לדחות את העתירה מחמת מעשה בית דין, משטענותיה של העותרת נדונו והוכרעו זה מכבר על-ידי ועדת הערר, וכן מחמת היעדר סמכות עניינית, משהסמכות לדון בעתירות הנוגעות לענייני ארנונה מסורה לבית המשפט לעניינים מינהליים. עוד מוסיפה העירייה כי טענות העותרת לפגיעה כלכלית שנגרמה לה והטענה כי לא הייתה פעילות בנכס בתקופת הסגרים, נטענו בעלמא מבלי שהובאו ראיות ממשיות לתמיכתן. באשר לטענות העותרת למתן פטור מארנונה, נטען כי סעיף 339 אינו מקנה לעירייה סמכות בלתי מוגבלת למחיקת חובות, וכי ממילא לא ניתן לשעות לבקשתה בהקשר זה משקיים הסדר ספציפי לקבלת הנחה, בהתאם לקבוע בחוק ובתקנות. דיון והכרעה לאחר עיון בעתירה ובתגובות שהוגשו לה, באתי לכלל מסקנה כי דינה להידחות על הסף. ראשית, דין העתירה להידחות על הסף מחמת השיהוי הכבד שדבק בהגשתה. העותרת מבקשת לתקן באופן רטרואקטיבי את הוראות החוק והתקנות שקבעו את המבחנים למתן סיוע לעסקים, באמצעות הנחה מארנונה, בשל מגבלות הקורונה. תקנה 33א העומדת במוקד העתירה פורסמה ברשומות ביום 16.9.2020, וחוק הסיוע פורסם עוד קודם לכן, ביום 29.7.2020 (תקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993, ק"ת 8761; וחוק התכנית לסיוע כלכלי (נגיף הקורונה החדש) (הוראת שעה), התש"ף-2020, ס"ח 2835). העותרת הגישה את העתירה דנן רק ביום 3.10.2022, כשנתיים לאחר פרסום החוק והתקנות. שיהוי זה עומד בעוכריה (בג"ץ 7266/15 ביקלס נ' שר הכלכלה, פסקה 14 (3.4.2016); בג"ץ 2699/21 דישון – כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ נ' שר החקלאות ופיתוח הכפר, פסקה 7 (20.5.2021); בג"ץ 2938/20 ליאור כספי חברת עורכי דין נ' הכנסת, פסקה 6 (2.9.2020); בג"ץ 7198/21 איגוד נותני שירותים פיננסיים נ' ממשלת ישראל, פסקה 19 (17.11.2021)). זאת בפרט עת מדובר בחוק ובתקנות שעניינן בסיוע תקציבי הניתן לעסקים על-ידי המדינה לשנות המס 2020 ו-2021 (והשווה: בג"ץ 1492/20 איגוד הכדוריד בישראל נ' מועצה להסדר הימורים בספורט, פסקה 10 (5.7.2020); בג"ץ 4885/13 רמת דוד - חינוך מיוחד נ' משרד החינוך, פסקה 13 (4.5.2014); בג"ץ 908/14 עמותת בית חב"ד טבריה נ' משרד החינוך, פסקה 17 (8.5.2014)). עם כל ההבנה להסברי העותרת באשר ל"כאוס אשר התחולל בתקופת הקורונה" שתרם לשיהוי בהגשת העתירה, אין בכך כדי ליתן הסבר מניח את הדעת להשתהות של שנים בהגשתה. לכך יש להוסיף כי סמוך למועד הגשת עתירתה חלף גם המועד להגשת בקשות למענק סיוע מכוח החוק, כמו גם המועד להגשת בקשות להנחה בארנונה מכוח תקנה 33א (ראו סעיף 11 לחוק הסיוע ותקנה 33א(ד)(5) לתקנות). בעתירה שלפנינו דבקו פגמים נוספים המצדיקים את דחייתה על הסף, שעניינם באי-מיצוי הליכים ואי-צירוף משיבים נדרשים. כידוע, ככלל, על הפונה לבית משפט זה להקדים ולפנות לרשות המוסמכת בטרם הגשת העתירה. כלל זה כוחו יפה גם לעתירה שעניינה תיקון חוק או תקנות כבענייננו (בג"ץ 267/21 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר האוצר, פסקאות 5-3 (24.1.2021); בג"ץ 2305/20 חברת שוזפו סחר בע"מ נ' ראש הממשלה, פסקה 3 (16.4.2020)). העותרת כלל לא הקדימה פניה לגורמים הרלוונטיים בטרם הגישה עתירתה – בין אם כנסת ישראל ובין אם משרד האוצר כגוף האמון על ביצוע חוק הסיוע והתקנות שהותקנו מכוחו, ואף לא צירפה גורמים אלה כמשיבים לעתירה (בג"ץ 8379/20 התאחדות התעשיינים בישראל נ' מדינת ישראל, פסקה 8 (25.4.2021); בג"ץ 5485/20 נסים נ' משרד המשפטים, פסקה 2 (16.8.2020); בג"ץ 3913/19 העמותה לצייד חוקי וסיוע לחקלאות ולסביבה נ' רשות הטבע והגנים הלאומיים, פסקה 4 (21.11.2019)). בכל המתייחס לטענות העותרת בעניינה של העירייה, דין העתירה להידחות גם מחמת קיומו של סעד חלופי. כעולה מן העתירה, העותרת הגישה השגה למנהל הארנונה בעירייה בגין חיובה בארנונה בתקופה הרלוונטית, ולאחר שהשגתה נדחתה הגישה ערר לוועדת הערר שנדחה אף הוא. משסברה העותרת כי ועדת הערר שגתה בהחלטה שנתקבלה בעניינה, רשאית הייתה להגיש ערעור מינהלי לבית המשפט לעניינים מינהליים ובגדרו לפרוש את טענותיה (ראו: סעיף 6(ב) לחוק הערר, ופרט 7 לתוספת השנייה בחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000; וראו בהקשר זה גם: בג"ץ 1996/22 כל בו חצי חינם בע"מ נ' בית המשפט המחוזי מרכז-לוד, פסקה 3 (31.3.2022); בג"ץ 7990/07 הקרן לזכרון לואיז ווטרמן וייז נ' שר הפנים, פסקה 7 (2.10.2007). כן ראו ההחלטה שנתקבלה בעניין העותרת ביום 23.8.2021 בעת"ם 44759-03-21). משלא נקטה בהליכים אלה, אין לה להלין אלא על עצמה. בשולי הדברים אעיר, כי בית משפט זה הבהיר לא אחת כי בתחומי כלכלה ומשק הסמכות והמומחיות לקביעת מדיניות כוללת מצויה בידי הרשות המבצעת והמחוקקת. כך הובהר אף במקרים דומים לענייננו אשר עסקו במשבר הקורונה והמדיניות הכלכלית שננקטה על-ידי רשויות המדינה בהקשר זה. צוין כי בית משפט זה אינו נוטה להתערב "באופן בו המדינה מבקשת להקצות את משאביה כדי להתמודד עם המשבר הכלכלי הקשה שנוצר בעקבות מגפת הקורונה" ואף "יימנע מלהורות לרשות מינהלית להפעיל את סמכותה החקיקתית, ובוודאי שלא יחליף את שיקול דעתה בשיקול דעתו שלו, באמצעות קביעת תוכנו של ההסדר החקיקתי הרלוונטי" (בג"ץ 2589/20 לשכת רואי חשבון בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 19 (30.4.2020); בג"ץ 2397/20 דורון, טיקוצקי, קנטור, גוטמן, נס, עמית גרוס עורכי דין נ' ממשלת ישראל, פסקה 8 (12.5.2020); בג"ץ 2382/20 לשכת יועצי המס בישראל נ' ראש הממשלה, פסקה 8 (28.7.2020); בג"ץ 282/21 פלונית נ' כנסת ישראל הרשות המחוקקת (14.1.2021); בג"ץ 4412/21 בר שלום נ' כנסת ישראל, פסקה 6 (30.6.2021)). בכלל זה נדחתה גם הטענה כי מבחן מחזור העסקאות שנקבע כתנאי להענקת מענקי סיוע לעסקים שנפגעו כתוצאה מהתפשטות נגיף הקורונה, לוקה בחוסר סבירות ובהפליה פסולה (בג"ץ 5984/20 המון- ווליום בע"מ נ' ממשלת ישראל, פסקאות 6-3 (3.11.2020)). העתירה נדחית אפוא על הסף. לפנים משורת הדין, לא ייעשה צו להוצאות. ניתן היום, ‏ל' בשבט התשפ"ג (‏21.2.2023). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 22066120_X05.docx עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1