פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 6598/18
לפני:
כבוד השופט ע' פוגלמן
כבוד השופטת ע' ברון
כבוד השופט א' שטיין
העותרים:
מח'ול שוקרי ו-34 אח'
נ ג ד
המשיבים:
1. הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים
2. רשות מקרקעי ישראל
3. משרד הבינוי והשיכון
4. ממשלת ישראל
5. ועדת השרים לענייני תכנון, בנייה, מקרקעין ודיור ("קבינט הדיור")
6. שר האוצר
7. מועצה מקומית ג'דיידה מכר
עתירה למתן צו על תנאי ובקשה למתן צו ביניים
בשם העותרים:
עו"ד אמיל נחאס; עו"ד נזאר מח'ול
בשם המשיבים 6-1:
עו"ד תהילה רוט
פסק-דין
השופטת ע' ברון:
1. בעתירה שלפנינו תוקפים העותרים מספר החלטות שהתקבלו לפי החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשמ"ד-2014 (להלן: החוק או חוק מתחמים מועדפים), שעניינן תכנון נדבך עירוני חדש ביישוב שבו הם מתגוררים – ג'דיידה מכר, שבגליל המערבי (להלן: המתחם).
כך, מבוקש לבטל את החלטת הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור מיום 22.5.2018 (להלן: הוותמ"ל), שאישרה להפקיד את תמ"ל 1058 "ג'דיידה מכר – גבעת טנטור – הנדבך הנוסף מזרח" שהוגשה על ידי רשות מקרקעי ישראל, וכן את תמ"ל 1059 "ג'דיידה מכר – גבעת טנטור – הנדבך הנוסף מערב" שהוגשה על ידי משרד הבינוי והשיכון (להלן: החלטת הוותמ"ל ו-התכניות, בהתאמה). נוסף על כך מבוקש לבטל את החלטת ממשלה מס' 1991 מיום 6.10.2016 שבמסגרתה אומצה החלטה מס' דר/97 של ועדת השרים לענייני תכנון, בנייה, מקרקעין ודיור (להלן: קבינט הדיור), להכריז על מתחם "ג'דיידה מכר – גבעת טנטור" כמתחם מועדף לדיור בהיקף של כ-10,000 יחידות דיור בהתאם לסעיף 3(א) לחוק; ואת החלטת ממשלה מס' 3498 מיום 1.2.2018 שהרחיבה את היקף המתחם בכ-4500 יחידות דיור (שתי החלטות הממשלה יכונו יחדיו: החלטות הממשלה). בד בבד עם הגשת העתירה, ביקשו העותרים כי יוצא צו ביניים שיאסור על המשיבים להפקיד את התכניות טרם ההכרעה בעתירה.
2. במוקד העתירה טענת העותרים כי היקף הבינוי המתוכנן בשטחי התכניות, כ-14,500 יחידות דיור בשטח המשתרע על פני כ-5,400 דונם, יביא למעשה להקמת עיר חדשה שתכלול למעלה מ-60,000 תושבים. לדבריהם מאחר שנקודת המוצא התכנונית היא שהמתחם החדש ייכלל בשטח השיפוט של ג'דיידה מכר, הוצאת התכניות אל הפועל תהפוך את היישוב הקיים לעיר הערבית הגדולה במדינה (כ-100,000 תושבים). כאן המקום לציין כי עוד קודם לחקיקת חוק מתחמים מועדפים קודמה תכנית מתאר ארצית לנדבך עירוני חדש לאוכלוסייה הלא יהודית בצפון הארץ (תמ"א 44), שבשלב מסוים הוקפאה והוחל לקדם תחתיה את התכניות נושא העתירה.
בהינתן האמור, העותרים טוענים כי החלטות הממשלה והחלטת הוותמ"ל התקבלו בחוסר סמכות ובניגוד להוראות חוק מתחמים מועדפים; שכן לפי סעיף 3(א) לחוק לא ניתן להכריז על קרקע כעל מתחם מועדף לדיור, כאשר התכנון הוא להקים במתחם יישוב חדש. לשיטתם, הקמת מתחם דיור עירוני חדש בהיקף כה גדול צריכה להיבחן ברזולוציה של הקמת עיר חדשה, והדבר מצריך בין היתר בחינה רוחבית ומעמיקה של ההשלכות והתהליכים הכרוכים בשינוי המתוכנן; ובוודאי שאין לאפשר כי מהלך כזה ייעשה באמצעות הליך תכנון מזורז לפי חוק מתחמים מועדפים. כן נטען כי קידום התכניות הוא בלתי סביר בנסיבות שבהן הוועדה הגיאוגרפית גליל מערבי טרם קיבלה החלטה בבקשת המועצה המקומית ג'דיידה מכר לשייך את שטח המתחם לתחום שיפוטה (להלן גם: הליך השיוך המוניציפאלי). זאת מאחר שכל עוד סוגית שיוך שטח המתחם עודנה תלויה ועומדת, הרשות המקומית הרלוונטית (מועצת ג'דיידה מכר) אינה שותפה פעילה להליכי התכנון; ולטענתם למעורבותה נודעת חשיבות מכרעת מקום שהתכניות טומנות בחובן השלכות מהפכניות על אופיו הכפרי של היישוב, ועלולות להביא לקונפליקטים חברתיים ולקריסה סוציו-אקונומית.
3. המשיבים 6-1 (להלן: המשיבים) עומדים על דחיית העתירה על הסף. לטענתם, יש לדחות את הטענות שהופנו כלפי החלטות הממשלה בשל השיהוי שדבק בהן; ומאחר שממילא החלטות הממשלה לא שינו את המצב התכנוני שחל על המקרקעין והן מהוות רק "יריית פתיחה" להליך התכנוני. לצד האמור, נטען כי על העותרים להעלות את טענותיהם כלפי החלטת הוותמ"ל באמצעות הגשת התנגדויות לתכניות, ועל כן מדובר בטענות מוקדמות שהובאו לפתחו של בית משפט זה טרם זמנן. לצד דברים אלה, אף צוין שככל שטענות העותרים יידחו והתכניות יאושרו, ניתן יהיה לתקוף את ההחלטה לאשרן על דרך של הגשת עתירה מנהלית לבית משפט לעניינים מנהליים.
לגופם של דברים, המשיבים טוענים כי החלטת הממשלה שאישרה הכרזה על המתחם כמתחם מועדף לדיור (החלטת ממשלה מס' 1991), והחלטת הממשלה שתיקנה את גבולותיו (החלטת ממשלה מס' 3498), נועדו להרחיב את מספר יחידות הדיור בשטחה של המועצה המקומית ג'דיידה מכר – בשים לב לצורך ליתן מענה להיעדר עתודות מגורים בצפון הארץ לאוכלוסיית המיעוטים – ולא להקים יישוב חדש. ובהקשר זה נטען כי ההחלטה על הקמת יישוב חדש אינה נגזרת מכמות יחידות הדיור, וכי בשום שלב לא התקבלה החלטה מהותית בדבר הקמת יישוב עצמאי ונפרד. עוד טוענים המשיבים כי ההחלטה לקדם את ההליך התכנוני מבלי להמתין לסיומו של הליך השיוך המוניציפאלי היא החלטה סבירה ומוצדקת בנסיבות העניין, המסורה לשיקול דעתו של המוסד התכנוני המוסמך, שאין הצדקה להתערב בה. ועוד בהקשר לדברים אלה, ציינו המשיבים כי גורמי המועצה המקומית ג'דיידה מכר ובראשם ראש המועצה ומהנדס המועצה, היו ועודם שותפים מלאים להליך התכנוני הנוגע לתכניות; לרבות היותו של ראש המועצה חבר בעל זכות הצבעה בוותמ"ל. משכך הדגישו המשיבים כי גם אם היה מסתיים הליך השיוך המוניציפאלי, לא היו נתונים למועצה המקומית כל זכות או מעמד בהליך התכנון שלא ניתנו לה עד כה.
יוער כי המשיבה 7, המועצה המקומית ג'דיידה מכר, לא הגישה תגובה מטעמה לעתירה. להשלמת התמונה יצוין כי לאחר שהוגשה תגובת המשיבים לעתירה הודיעו המשיבים כי ככל שלא יוצא צו ביניים בנוגע להפקדת התכניות, אזי בכוונתם להפקידן תוך שהודגש כי לא יהיה בכך משום שינוי המצב התכנוני בשטח; ולפי הנמסר בהודעה מטעם העותרים, התכניות הופקדו זה מכבר.
4. לאחר עיון בעתירה ובתגובה לה, על נספחיהן, הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף – וזאת בהיות הטענות שביסוד העתירה מוקדמות, ומקומן להתברר במסגרת ההליכים התכנוניים שעודם מתנהלים.
בשנת 2014 נחקק החוק לקידום מתחמים מועדפים לדיור כאמצעי להתמודדות עם העלייה הניכרת שחלה במחירי הדיור בישראל בשנים האחרונות. החוק קובע הסדרים זמניים מיוחדים לתכנון מזורז של תכניות בנייה למגורים בהיקף רחב, על מנת להגדיל באופן מואץ את היצע יחידות הדיור (סעיף 1 לחוק), כאשר במסגרת החוק נקבעו לוחות זמנים מזורזים לקידומה של תכנית מועדפת לדיור. לפי החוק, הליך התכנון נפתח בהכרזה (מטעם "הממשלה או ועדת השרים שמינתה לעניין זה") על קרקע כעל "מתחם מועדף לדיור", בהתאם לתנאים שנקבעו בחוק (סעיף 3 לחוק); והכרזה כזו מאפשרת לקדם תכנון של תכנית מועדפת לדיור שניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה ללא צורך באישור תכנית נוספת (סעיף 4(א) לחוק). עוד יצוין כי ההוראות של תכנית מועדפת לדיור גוברות על כל תכנית אחרת, למעט תמ"א 35 (סעיף 4(ו) לחוק), ולצורך קידומה מוקנות לוותמ"ל סמכויות ותפקידים של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, בסייגים הקבועים בחוק (סעיף 8(א) לחוק) (להרחבה בנושא ראו: עע"מ 1846/18 הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור נ' החברה להגנת הטבע, פסקאות 21-19 (17.9.2018). מצוידים במסגרת נורמטיבית זו, נפנה לביאור הטעמים המצדיקים דחיית העתירה על הסף.
5. החלטות הממשלה. ככלל טענות המכוונות כלפי עצם ההכרזה על מתחם כמועדף לדיור הן מוקדמות במהותן וזאת מאחר שמדובר ב"שלב מקדמי, בבחינת 'קריאת כיוון'"; ובהינתן שאין בהכרזה זו כדי לשנות את המצב התכנוני שחל על המקרקעין (בג"ץ 6450/17 הועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה נ' ועדת שרים לענייני תכנון, בנייה מקרקעין ודיור, פסקה 3 (19.11.2017) (להלן: עניין פתח תקוה); בג"ץ 8086/17 מגשימים כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ' שר האוצר, פסקה 3 (5.3.2018)). משאלה פני הדברים, אין להידרש לטענות העותרים כלפי החלטות הממשלה, וממילא עומדת להם האפשרות להעלות את טענותיהם בנדון במסגרת ההליכים התכנוניים. כך במיוחד לנוכח חלוף הזמן מהמועד שבו התקבלו החלטות הממשלה (שנתיים מאז החלטת הממשלה שאישרה את החלטת קבינט הדיור להכריז על המתחם כמועדף לדיור וכ-11 חודשים מעת שהיא תוקנה בהחלטת ממשלה נוספת), ובהינתן הצעדים המשמעותיים שנעשו מאז לקידום הליכי התכנון; בלא שהונח צידוק כלשהו לשיהוי שדבק בטענות העותרים.
6. וכעת לעניין החלטת הוותמ"ל. הלכה מושרשת היא שבית משפט זה לא יידרש לביקורת שיפוטית על שלבי ביניים של הליך תכנון שטרם מוצה (עניין פתח תקווה, פסקה 3; בג"ץ 396/16 גינסברג נ' הוועדה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 12 (15.3.2016)); וכזו היא החלטת הוותמ"ל שאישרה את הפקדת התכניות. בגדרו של שלב ההפקדה "ניתנת לציבור האפשרות ליטול חלק בהליך התכנוני על דרך של הגשת התנגדויות לתוכנית שהופקדה" (ראו והשוו: עע"מ 2141/09 הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון, פסקה 10 (17.10.2011) (להלן: עניין אחל"ה)); כאשר לפי החוק לקידום מתחמים מועדפים ההתנגדויות יישמעו לפני חוקר שמינה יושב ראש הוותמ"ל, המלצותיו יוגשו לוועדת המשנה שתחליט בהתנגדויות ולאחר מכן הנושא מועבר להחלטת הוותמ"ל – בהתאם למועדים שקבועים בחוק (סעיף 19 לחוק).
הנה כי כן, ההליך התכנוני עודנו מצוי בעיצומו, ואין אפוא מקום לדון בהשגות התכנוניות של העותרים טרם שאלה הובאו לפני מוסדות התכנון המוסמכים, וקודם שנתקבלה החלטה סופית בדבר אישור התכניות. במילים אחרות, "זמנה של ביקורת שיפוטית מעין זו יגיע, כאשר הליכי התכנון יבואו אל סיומם" (עניין אחל"ה, פסקה 12 והאסמכתאות שם). עוד יצוין כי המנגנון שנקבע בחוק לתקיפת החלטות של הוותמ"ל לאישור תכנית מקומית – כפי התכניות בענייננו – הוא הגשת עתירה מינהלית לפני בית משפט לעניינים מנהליים, ורק לאחר שמוצו כל יתר האפשרויות ניתן להגיש ערעור לבית משפט זה (סעיף 5(1) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 יחד עם פרט 10(א) לתוספת הראשונה). משכך, העתירה מוקדמת אף ככל שהיא נוגעת להחלטת הוותמ"ל ודינה להידחות גם בהיבט הזה. כן יצוין כי העובדה שהליכי התכנון קודמים להליכי השיוך המוניציפליים, אף היא אינה מצדיקה כשלעצמה התערבות בשיקול הדעת המסור למוסדות התכנון (להרחבה בנושא ראו: בג"ץ 8824/13 כפר הס מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' שר הפנים, פסקאות 23-22 (25.7.2016); עע"מ 5916/16 מועצה אזורית זבולון נ' הוועדה לדיור לאומי מחוז חיפה, פסקה 27 (21.11.2018)); וזאת במיוחד לנוכח הבהרת המשיבים כי מקומה של המועצה המקומית ג'דיידה מכר לא קופח במסגרת הליכי התכנון שהתקיימו עד כה. ויצוין כי מהתמונה שנפרשה לפנינו אין בסיס לטענת העותרים שלפיה המועצה אינה שותפה להליך התכנוני.
7. התוצאה היא שהעתירה נדחית, ובהתאם גם הבקשה למתן צו ביניים. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.
ניתן היום, ג' בשבט התשע"ט (9.1.2019).
ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט
_________________________
18065980_G06.docx שו
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il