מדינת ישראל נ. מנדלסון רונן

בבית המשפט העליון רע"ב 6561/97 בפני: כבוד השופט ת' אור כבוד השופט י' זמיר כבוד השופט י' טירקל המבקשת: מדינת ישראל נגד המשיבים: 1. מנדלסון רונן 2. יארוסקי מלי 3. זיו דוד 4. שוברך סרגיי 5. חמד סעיד אריסן 6. אוחיון דוד 7. ביטון שמעון 8. שיבם יעקב 9. אור יאיר 10. דזנאשוילי זורב 11. אבו שריף מואיר 12. קונבר מוסא 13. לוין ליאוניד 14. עבורי יוסף 15. מוסראתי עלי 16. גבארה באם 17. עמרו שאהין 18. יעיש אפרים 19. רסלאן אמין 20. שרם יצחק בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו מיום 1.10.98 בע"ש 1096/97 שניתן על ידי כבוד השופט בייזר תאריך הישיבה: ב' באייר תשנ"ח (28.4.98) בשם המבקשת: עו"ד דינה זילבר בשם המשיבים: יאיר אור (משיב 9) פסק-דין השופט י' זמיר: 1. שירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס) החליט למנוע מאסירים את השימוש בטלפונים הציבוריים המותקנים בבתי הסוהר באמצעות כרטיסי "בזקכרט". קבוצת אסירים טוענת כי החלטה זאת אינה חוקית. מהו הדין בעניין זה? שירות "בזקכרט" 2. שלוש דרכים היו פתוחות בפני אסירים לשימוש בטלפונים הציבוריים המותקנים בבתי הסוהר. הדרך הראשונה - באמצעות כרטיס "טלכרט". כרטיס זה הוא למעשה אסימון מגנטי, שאדם רוכש, ומשלם עבורו בעת הרכישה, לפי מספר השיחות (ליתר דיוק: יחידות מניה) הניתנות לביצוע באותו כרטיס. הדרך השניה - באמצעות שירות גוביינא. בשירות זה השיחה מתבצעת (לאחר חיוג המספר 142) רק לאחר שמקבל השיחה מודיע שהוא מעוניין לקבל את השיחה, והוא אף המשלם עבור השיחה. הדרך השלישית - באמצעות שירות "בזקכרט". שירות זה (שהונהג בשנת 1995) אינו זמין אלא למי שהצטרף כמנוי אל השירות, וקיבל מן השירות מספר אישי. מספר זה מורכב משני חלקים: חלק אחד בן שמונה ספרות, הקרוי "מספר הכרטיס" של המנוי, וחלק שני בן ארבע ספרות, הקרוי "קוד סודי" של המנוי. עם הקשת המספר 1234, ולאחר מכן הקשת המספר המלא, בן שתים-עשרה ספרות, יכול המנוי להתחבר אל השירות מכל טלפון, פרטי או ציבורי, ולהתקשר לכל מספר טלפון בישראל ואף מחוץ לישראל. ההתקשרות אינה מחייבת החזקה פיזית של הכרטיס ושימוש ידני בכרטיס, אלא די במספר המנוי, והיא אף אינה מוגבלת למנוי עצמו. המנוי רשאי למסור את מספר הכרטיס, ובכלל זה מספר הקוד הסודי, לכל אדם אחר, ולהתיר לאותו אדם להשתמש במספר זה על חשבון המנוי. אחד היתרונות של שירות "בזקכרט", בהשוואה לשתי הדרכים האחרות ליצירת קשר מטלפון ציבורי, הוא מחיר השירות. מבין שלוש הדרכים, שירות הגוביינא הוא היקר ביותר. אחריו בא, מבחינת המחיר, כרטיס "טלכרט". שירות "בזקכרט" הוא, בדרך כלל, הזול ביותר. הפער בין מחיר שיחה בכרטיס "טלכרט" למחיר שיחה בשירות "בזקכרט" אינו קבוע. הוא הולך וגדל ככל שהשיחה מנצלת מספר רב יותר של יחידות מניה. מספר יחידות המניה תלוי במספר נתונים: משך השיחה, שעת השיחה ומרחק השיחה. לפיכך, ככל שהשיחה ארוכה יותר, מתבצעת בשעות עמוסות יותר ולאזור חיוג רחוק יותר, כך היא גם יקרה יותר, וכתוצאה הפער היחסי בין מחירה בכרטיס "טלכרט" לבין מחירה בשירות "בזקכרט" גדול יותר. פער זה מתחיל, בשיחות זולות, באחוזים ספורים, אך מגיע, בשיחות יקרות, לעשרות אחוזים. לדוגמה, לפי הנתונים שנמסרו לבית המשפט, שיחה בין-עירונית, במשך 30 דקות, המתבצעת בימי חול בשעות 18:00 עד 22:00, זולה בשירות "בזקכרט" ב30- אחוזים לערך בהשוואה לשיחה בכרטיס "טלכרט". "בזקכרט" בבתי הסוהר 3. בשעתו הורשו אסירים לעשות שימוש, נוסף לשיחות גוביינא וכרטיסי "טלכרט", גם בשירות "בזקכרט". אולם, לאחר נסיון של שנה וחצי לערך, הגיע שב"ס למסקנה כי השימוש בשירות "בזקכרט" פוגע בסדר ובמשמעת בבתי הסוהר. וכך נאמר בעניין זה בהודעה של פרקליטות המדינה: "כך למשל מראות ידיעות מודיעיניות של שירות בתי הסוהר כי השימוש בשירות הבזקכרט בין כותלי בתי הסוהר מביא לקטטות רבות ולאלימות בין אסירים, למעשי הונאה וגניבת קודים של האסירים האחד מן השני המביאים לכך ש'כמעט כל האגף 'חגג' על כרטיס הבזקכרט' של אסיר מסויים, חיוב משפחות בתשלום עלות השימוש בשירות בסך של מאות ואלפי שקלים וניהול עסקים פליליים באמצעות 'הבזקכרט' המאפשר, בעצם, שימוש בטלפון בלי הפסקה (בה בשעה שכרטיס הטלכרט, למשל, מוגבל לסך מסויים של שיחות). אסירים 'חלשים' נסחטים ומאולצים למסור את הקוד שלהם לשימוש של אסירים חזקים יותר המשתמשים בקוד של חבריהם 'ומנפחים' את חשבונות הטלפון, אותם נאלצות לשלם משפחות האסירים 'החלשים' בעל כורחן, ושלא באשמתן. ... אסירים התקוטטו ואיימו אחד על השני כי יפגעו האחד בשני ו'כי ישפך דם' בגין גניבת קודים של בזקכרט והעברת הקוד בין אסירים רבים שהביא לשימוש סיטוני בשירות וליצירת חשבונות טלפון מנופחים. חלקם של האיומים גם הבשיל לכדי תקריות אלימות של דקירות בין אסירים בגין חשדות לגניבת קודים של בזקכרט". פרקליטות המדינה הגישה לבית המשפט דוגמאות של תלונות שנתקבלו במוקד "בזקכרט", בעיקר מבני משפחות של אסירים, הטוענים כי כרטיס "בזקכרט" שסיפקו לאסיר נוצל על ידי אסירים אחרים לעריכת שיחות בסכום כספי גבוה. "באופן הזה", אומרת פרקליטות המדינה, "נאלצות המשפחות, ושלא בטובתן או ברצונן, לשלם מאות ואלפי שקלים בגין שיחות מבוצעות על ידי האסירים, ותופעה זו יצרה חיכוכים רבים בין האסיר למשפחתו שהוצבה בפני עובדה מוגמרת לפיה עליה לשלם את חשבון הטלפון של האסיר". הנגישות של האסירים אל שירות "בזקכרט" הולידה תקלה נוספת. מבדיקות שנערכו על-ידי חברת בזק התברר כי מכשירי הטלפון הציבוריים בבתי הסוהר שימשו מספר רב מאד של נסיונות התחברות בלתי-מורשית אל השירות באמצעות מספרי "בזקכרט" של אזרחים תמימים שאינם קשורים בדרך כלשהי אל בית הסוהר. חלק (אם כי קטן) מאותם נסיונות עלה יפה. מכל מקום, עצם הנסיונות האלה, שנערכו בבתי הסוהר בהיקף רחב הרבה יותר מאשר במקומות ציבוריים אחרים, מעמיס על מערכת הטלפונים, ופוגם ביכולת הניצול שלה בידי משתמשים אחרים. 4. ההשלכות הרעות של חיבור הטלפונים הציבוריים בבתי הסוהר אל שירות "בזקכרט" הביאו את שב"ס לשקול מחדש את עמדתו. לאחר דיונים, בהשתתפות נציגים של חברת בזק, נתקבלה בשב"ס (בחודש ספטמבר 1996) החלטה לנתק את הטלפונים הציבוריים בבתי הסוהר משירות "בזקכרט". ההחלטה עוגנה בפקודה של נציבות בתי הסוהר (מספר 12.04.08): ביום 1.10.97 שונתה הפקודה, והוסף בה איסור על שימוש בכרטיסי "בזקכרט" בבתי הסוהר (להלן - פקודת הנציבות). החלטת בית המשפט המחוזי 5. בעקבות ההחלטה של שב"ס למנוע מאסירים את השימוש בשירות "בזקכרט" הוגשו מספר עתירות אסירים לבית המשפט המחוזי. ההחלטה הראשונה בעתירה כזאת ניתנה ביום 7.4.97 בבית המשפט המחוזי בבאר שבע (עתירה 2220/97 חלאק נ' שב"ס). בית המשפט (השופט צ' סגל) דחה את העתירה, וקבע בהחלטה מנומקת כי "החלטת המשיב [שב"ס] להפסיק את שירות ה'בזקכרט', בנסיבות הענין, הינה סבירה, ענינית ומאוזנת". החלטה זאת אומצה על ידי בית המשפט המחוזי בנצרת (השופט מ' בן דוד) בהחלטה שנתן ביום 19.5.97 בעתירה של אסיר אחר (עתירה 1193/97 עמיר נ' מדינת ישראל - שב"ס). אך ביום 30.6.97 ניתנה בבית המשפט המחוזי בתל-אביב החלטה הפוכה. בית המשפט (השופט א' בייזר) קיבל עתירה דומה של אסיר נגד ניתוק שירות "בזקכרט". בית המשפט נימק את החלטתו, בקיצור נמרץ, כך: "גניבת שיחות יש גם מחוץ לכלא ולא נראית לי כסבירה סיבה להפסקת השירות ועל שב"ס לפעול להחזרת שירות הבזקכרט לכלא" (ע"ש 1002/97 קורן נ' שב"ס). שבוע לאחר מכן (ביום 6.7.97) קיים השופט בייזר דיון בעתירה של אסיר אחר בענין "בזקכרט". הפעם עלה בידי שב"ס לשכנע את בית המשפט שלא להתערב בהחלטתו בענין זה. בין היתר אמר בית המשפט כך (ע"ש 1034/97 רפאל נ' שב"ס): "לאור הנימוקים החדשים שהובאו בפני על ממדי התופעה בבית הכלא ולאור העובדה שלרשות האסירים עומדות שתי דרכים אחרות לקשר טלפוני עם בני משפחותיהם, וזה באמצעות טלכרד או שיחות גוביינא, אני סבור שאין חוסר סבירות בהחלטת שב"ס לבטל את שרות הבזק כרד. לקחתי בחשבון שבכלא לא יושבים 'ל"ו צדיקים' ולכן התופעה אינה מפתיעה אותי. יחד עם זאת מאחר ויש תחליף לשיחות בזק כרט הרי שאין מניעה לבטל שרות זה לאור גניבת השיחות הנעשית במימדים גדולים. ההחלטה שנתתי בענין זה, בה קיבלתי את העתירה של אסיר מטלפן מסויים אינה מבוטלת, אולם היא מתייחסת רק לאותו עותר". 6. לא חלפו אלא שבועות ספורים, והשופט בייזר נדרש שוב לפסוק בענין זה. הפעם הוגשו עשרים עתירות (ע"ש 1063/97 ואחרים) על ידי אסירים המרצים את עונשם בכלא איילון ובכלא מעשיהו. בית המשפט איחד את הדיון בעתירות אלה ונתן בהן (ביום 21.8.97) החלטה אחת. בהחלטה זאת חזר השופט בייזר על ההחלטה שנתן בע"ש 1034/97 (לעיל פיסקה 5) ודחה את העתירות. אך הוא לא חתם את החלטתו בכך. הוא מצא להעיר בשולי הדברים כך: "בסוף הדיון התברר לי, יותר נכון כך נטען על ידי חלק מהעותרים, כי יש אפשרות טכנית לתכנת 'בזקכרט' של מנוי מסויים באופן שיוכל להתקשר רק למספר אחד. אם אמנם זה אפשרי הרי שגניבת הקוד לא תועיל לגנב שהרי הוא אינו מעוניין להתקשר למשפחת בעל הקוד אלא למקום אחר וזה חסום בפניו ובמקרה כזה אין מניעה להמשך השרות על ידי 'בזקכרט'. לאור האמור לעיל יש לראות את העתירות כגמורות אולם המשיב מתבקש להודיע לי תוך 30 יום מהיום באם שינה את החלטתו ביחס לחסימת השרות הנ"ל כשנראה לי כי אכן ניתן לעשות זאת". המדינה הגישה לבית המשפט, כפי שנתבקשה בהחלטה, חוות-דעת מאת ראש צוות טלקומוניקציה ותשתיות תקשורת בשב"ס. חוות-הדעת מאשרת כי קיימת אפשרות להגביל את ההתקשרות מכרטיס "בזקכרט" למספרי טלפון מסויימים הקבועים מראש. אפשרות זאת משמשת בעיקר הורים המבקשים להפקיד בידי ילדיהם כרטיס "בזקכרט" לשם יצירת קשר עם בני המשפחה בלבד (ומכאן, כנראה, בא לה השם "בזק-קט"). יחד עם זאת, כך המשיכה חוות-הדעת, אפשרות זאת היתה ידועה לשב"ס בעת שנתקבלה ההחלטה על הניתוק של שירות "בזקכרט", ואין בה כדי לענות על הבעיות אשר הובילו לאותה החלטה. הסיבה לכך היא, שאין אפשרות מעשית לחבר קו טלפון לשיחות המתבצעות באמצעות כרטיס "בזק-קט" בלבד, להבדיל מכרטיס "בזקכרט". מכאן, שחיבור הטלפונים הציבוריים בבתי הסוהר לשיחות הנערכות באמצעות כרטיסי "בזק-קט", יאפשר לאסירים לעשות שימוש גם בכרטיסי "בזקכרט" רגילים (שלהם, של בני משפחתם ושל אסירים אחרים), על כל התוצאות הקשות שנגרמו מכך בעבר, ואף להמשיך בנסיונות פיצוח הקוד הסודי של כרטיסי "בזקכרט" של מנויים אחרים. הסבר זה לא נתקבל על דעת בית המשפט. ביום 1.10.97 קיבל השופט בייזר החלטה המחייבת את שב"ס "להחזיר תוך 45 יום מהיום את שרות הבזקכרט לטלפונים שבבתי הכלא". בית המשפט נימק החלטה זאת כך: "החלטתי בה אישרתי ניתוק הבזקכרט ניתנה כשעדיין לא ידעתי על קיום האפשרות לחיבור הקוד הסודי רק למספר מסויים. כעת משנוכחתי שהדבר קיים אין זה סביר לדעתי שינותק שרות הבזקכרט מבתי הכלא". בית המשפט התייחס בהחלטה זאת לטענה של שב"ס שחיבור הטלפונים בבתי הסוהר לשירות "בזקכרט" יאפשר נסיונות לפיצוח קודים של "בזקכרט" על-ידי אסירים "כשהם מנסים קודים אקראיים שונים וקורה שהם מצליחים". על טענה זאת השיב בית המשפט כי נסיונות לפצח את קוד הכניסה לשירות "בזקכרט" ייתכנו גם מטלפונים מחוץ לבית הסוהר; וגם אם ההיקף של התופעה גדול במיוחד בבתי הסוהר, הרי "זו רעה חולה שצריך להתמודד איתה", אך לא בדרך של ניתוק מוחלט משירות "בזקכרט"; מכל מקום, הסיכוי שנסיון הפיצוח יעלה יפה הינו קלוש. בית המשפט לא התייחס בהחלטתו לטענה של שב"ס שחיבור הטלפונים בבתי הסוהר לשירות "בזקכרט" יפתח פתח לגניבות וסחיטות בין האסירים לבין עצמם, במטרה להשתלט על מספר הכרטיס, ואף יקל על אסירים לנהל עניינים פליליים מחוץ לבית הסוהר באמצעות הטלפון. בית המשפט קבע בהחלטתו כי אסירים המעוניינים לקבל כרטיס "בזק-קט" יפנו, באמצעות שב"ס, אל חברת בזק, והציע "ליחד בכל אגף רק טלפון אחד לשיחות באמצעות בזקכרט - דבר שיגביל את אפשרויות הגניבות". המדינה ביקשה רשות לערער על החלטה זאת של בית המשפט המחוזי. בית משפט זה החליט לתת את הרשות, ולדון בבקשה כבערעור. הביצוע של החלטת בית המשפט המחוזי עוכב עד להכרעה בערעור. הערעור והתשובה 7. המדינה טוענת בערעור כי לא היה מקום להתערבותו של בית המשפט המחוזי בהחלטת שב"ס. לפי הטענה, החלטת שב"ס נתקבלה כדין: היא נותנת משקל סביר לכל השיקולים הענייניים, מתעלמת מכל שיקול זר, ומקפידה על פגיעה קטנה ככל שניתן באסירים בהתחשב בחובה המוטלת על שב"ס לקיים את הסדר והביטחון בבתי הסוהר. כיוון שכך, לא היה לבית המשפט יסוד להתערב בהחלטה זאת, אפילו אם לדעתו היה מקום להעדיף החלטה אחרת על פניה. יתירה מכך. לדעת המדינה, החלטת בית המשפט המחוזי מתעלמת מן העובדה שפתיחת קו טלפון לשיחות באמצעות כרטיסי "בזק-קט" פותחת בהכרח את אותו קו גם לשיחות באמצעות כרטיסי "בזקכרט" רגילים. עובדה זאת אומרת כי כל השיקולים שתמכו בהחלטת שב"ס לנתק את הטלפונים הציבוריים בבתי הסוהר משירות "בזקכרט" יעמדו בעינם גם אם שב"ס יחליט להגביל את השיחות לכרטיסי "בזק-קט". והרי בית המשפט המחוזי כבר סמך את ידיו על שיקולים אלה, הן בהחלטה שקיבל (ביום 6.7.97) בע"ש 1034/97 (לעיל פיסקה 5) והן בהחלטה הראשונה (מיום 21.8.97) בתיק זה (לעיל פיסקה 6). לפיכך לא היה במידע שנתברר לבית המשפט באשר לכרטיסי "בזק-קט" כדי לשנות את התוצאה. 8. במהלך הדיון בערעור התעורר אצלנו ספק אם שב"ס שקל כראוי את כל טענות המשיבים. לפיכך בקשנו מן המשיבים שיציגו שוב את טענותיהם בפני שב"ס, ובקשנו משב"ס שישקול שוב את טענות המשיבים, ויודיע לבית המשפט את עמדתו. המשיבים הגישו, לפי ההחלטה, פירוט של טענותיהם. אחת הטענות המרכזיות שלהם היא העלות הגבוהה של שיחה בכרטיס "טלכרט" בהשוואה לשיחה בכרטיס "בזקכרט". ראו לעיל פיסקה 2. ולא רק עלות השיחות בעוכריהם, אלא גם כמות השיחות. לטענתם, מספר השיחות שהם יכולים לבצע בכרטיסי "טלכרט" אינו מספיק: בני המשפחה המבקרים את האסיר רשאים להביא לאסיר בכל ביקור, פעם בשבוע, כרטיס "טלכרט" הכולל עד 100 יחידות מניה, וכמות זאת אינה מספקת את צורכי האסיר. הרשות הניתנת לאסיר לרכוש בקנטינה של בית הסוהר כרטיסי "טלכרט" במסגרת תקציבו החודשי אינה פותרת את הבעיה, כיוון שהתקציב של האסיר מופנה, מחוסר ברירה, לרכישת מוצרים חיוניים אחרים, לרבות מזון. כמו כן, המשיבים אינם רואים יסוד לחשש של שב"ס מפני הנסיונות לפיצוח הקוד הסודי של כרטיסי "בזקכרט". לדבריהם, הסיכוי הסטטיסטי להצלחת נסיון כזה הוא "אחד למיליון". לטענת שב"ס בדבר המסחר, הגניבות והסחיטות בקרב האסירים בקשר לכרטיסי "בזקכרט", יש בפי המשיבים שלוש תשובות. ראשית, קשה מאד לגנוב את המספר האישי של המנוי, ואף אם בוצעה גניבה כזאת, בידי המנוי לשנות בכל עת את הקוד הסודי של כרטיסו. שנית, תופעת המסחר בכרטיסי "בזקכרט" בבתי הסוהר הינה בעלת היקף קטן, והיא קיימת רק אצל אסירים מכורים לסמים, המוכנים למכור תמורת הסם את כל רכושם, לרבות המספר של כרטיס "בזקכרט". שלישית, כיוון שהתופעה נובעת מהימצאות סמים בבתי הסוהר, ניתן לחבר לשירות "בזקכרט" רק את בתי הסוהר השיקומיים ואת האגפים הנקיים מסמים, ולא לפגוע באסירים אחרים. המשיבים גם מתנגדים להגנה ששב"ס מבקש לפרוס בענין זה עליהם ועל משפחותיהם. לדבריהם, האסיר או משפחתו יכולים לבטל בכל עת את כרטיס ה"בזקכרט" של האסיר, אם נעשה בו שימוש על ידי אחר שלא לרצונם, ואין זה ראוי כי שב"ס יכפה בענין זה את רצונו על האסיר ומשפחתו. טענות המשיבים הועברו לשב"ס. על רקע הטענות התקיימו דיונים חוזרים בין שב"ס לבין חברת בזק ובתוך שב"ס. בסופו של דבר החליט שב"ס שלא לשנות את החלטתו הקודמת בדבר ניתוק הטלפונים הציבוריים בבתי הסוהר משירות "בזקכרט". כיוון שכך, שומה על בית המשפט להכריע בשאלת החוקיות של החלטת שב"ס. את חוקיות ההחלטה יש לבחון על רקע הדין בנוגע לשיחות טלפון על ידי אסירים. שיחות טלפון על ידי אסירים 9. הקשר הטלפוני של אסירים עם העולם החיצון לא הוסדר בפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש] או בתקנות מכוחה. הוא הוסדר, בפירוט ניכר, על ידי נציב בתי הסוהר בפקודת הנציבות. ראו לעיל פיסקה 4. פקודה זאת קובעת שעל מנת לסייע בידי האסיר לקיים קשר עם בני משפחתו, תינתן לו אפשרות להתקשר אליהם באמצעות טלפון ציבורי המותקן בבית הסוהר. לפי הפקודה, הקשר הטלפוני מהווה "טובת הנאה המוענקת והנשללת בהתאם לכללים הקבועים בתקנה 19 לתקנות בתי הסוהר, התשל"ח1978-, ובפקודת הנציבות 12.02.04". תפיסה זאת היא העומדת ביסוד הוראות שונות בפקודת הנציבות, המגבילות באופנים שונים את הקשר הטלפוני של אסיר (כגון, תדירותו, אורכו ומועדיו), ומעניקות סמכות לשב"ס למנוע קשר טלפוני מאסירים מסויימים, ואף לנתק שיחות טלפון של אסיר. מקור הסמכות להטלת המגבלות הוא סעיף 80א לפקודת בתי הסוהר, המסמיך את נציב בתי הסוהר להוציא פקודות כלליות "לענין ארגון השירות, סדרי המינהל, המשטר והמשמעת בו והבטחת פעולתו התקינה". על מקור זה אמרתי בעע"א 1076/95 מדינת ישראל נ' קונטאר, פ"ד נ(4) 492, 499, כך: "האם מגבלה על קשר טלפוני היא אחת המגבלות המתחייבות משלילת החירות האישית? מבחינה עקרונית ומעשית גם יחד, הטעמים המחייבים מגבלות על ביקורים ועל מכתבים מצדיקים גם מגבלות על קשר טלפוני. כך, למשל, שיקולים של בטחון וסדר, המצדיקים ביקורת על ביקורי ידידים... מצדיקים גם ביקורת על שיחות טלפון. מכאן שהסמכות המוקנית לנציב בתי הסוהר בסעיף 80א לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], להסדיר בפקודה את המינהל, המשטר, המשמעת והפעולה התקינה של שירות בתי הסוהר, כוללת גם סמכות לקבוע בפקודה כזאת הסדר לגבי קשר טלפוני על-ידי אסירים, כפי שנקבע בפקודת הנציבות". 10. נציב בתי הסוהר חייב להפעיל את הסמכות המוקנית לו בסעיף 80א לפקודת בתי הסוהר בהתאם לתכליות הפקודה. התכלית המיוחדת של הפקודה היא, כאמור בסעיף 80א לפקודה, להבטיח את הארגון, המינהל התקין, המשטר, המשמעת והפעולה התקינה של שב"ס. התכלית הכללית של הפקודה, כמו של כל חוק אחר, היא לקיים ולקדם את ערכי היסוד של החברה, ובהם עיקרון השוויון וזכויות היסוד של האדם. במקרה של התנגשות בין התכליות, על הנציב למצוא את האיזון הראוי בהתאם לנסיבות המקרה. כך גם בנוגע למגבלות המוטלות על שיחות טלפון של אסירים. מצד אחד, מן הראוי לאפשר קשר טלפוני של האסיר עם בני משפחתו ועם אחרים מחוץ לבית הסוהר. קשר טלפוני הוא חלק מחופש הביטוי של כל אדם, והאסיר אינו יוצא מכלל זה. יתירה מכך. קשר כזה משרת גם אינטרס חברתי, המבקש לתמוך בתא המשפחתי ולעודד קשרים חברתיים, וגם את האינטרס של שב"ס, שכן הוא עשוי להחליש תסכול ועוינות מצד האסיר, שסופם לפגוע בסדר ובבטחון, גם בתוך בית הסוהר. מצד שני, יש הצדקה להגביל את חופש הביטוי של אסיר ככל שנדרש לקיום הסדר והבטחון. ראו, לדוגמה, עע"א 4463/94 גולן נ' שירות בתי הסוהר, פ"ד נ(4) 136, 158-157; עע"א 1076/95 מדינת ישראל נ' קונטאר, פ"ד נ(4) 492, 503-502; רע"ב 823/96 ואנונו נ' שירות בתי הסוהר (טרם פורסם). מכאן השאלה, במקרה שלפנינו, אם האיסור שנקבע בפקודת הנציבות, להשתמש בשירות "בזקכרט", משקף איזון ראוי בין התכליות השונות של הפקודה. המקרה הנדון 11. ברור כי האיסור שנקבע בפקודת הנציבות, להשתמש בשירות "בזקכרט", פוגע בחופש הביטוי של האסיר. השאלה היא, אם פגיעה זאת מוצדקת לאור שיקולים של סדר ובטחון. תחילה, כאמור, השיב על כך בית המשפט המחוזי בחיוב. ראו לעיל פיסקה 6. וכך אמר (ביום 21.8.97): "בהתחשב בכך שלרשות האסירים עומדים אמצעים אחרים לביצוע השיחות הטלפוניות, וביצוע ההחלטה אין משמעותו בשום פנים ואופן ניתוקם מקשר טלפוני עם משפחותיהם, ובהתחשב במכת הגניבות שפקדה את הכלא - אני סבור עדיין כי החלטת שב"ס עומדת במבחן הסבירות ואין בדעתי לשנותה". אולם לאחר מכן, כשנודע לבית המשפט על האפשרות להשתמש בכרטיס "בזק-קט", הוא כרטיס "בזקכרט" המוגבל לקשר עם מספר טלפון מסויים, שינה בית המשפט את עמדתו. ראו לעיל שם. וכך אמר בהחלטתו: "אם אמנם זה אפשרי [להגביל כרטיס 'בזקכרט' למספר אחד] הרי שגניבת הקוד לא תועיל לגנב שהרי הוא אינו מעוניין להתקשר למשפחת בעל הקוד אלא למקום אחר וזה חסום בפניו ובמקרה כזה אין מניעה להמשך השירות על ידי 'בזקכרט'". לפיכך הורה בית המשפט לשב"ס להנהיג בבתי הסוהר שירות "בזק-קט". אולם, כפי ששב"ס ציין בהודעה לבית המשפט המחוזי, והמשיבים אינם חולקים על כך, אין כיום אפשרות מעשית להנהיג שירות "בזק-קט" בלבד, באופן החוסם שירות "בזקכרט". כלומר, אם שב"ס יאפשר לאסירים להשתמש בשירות "בזק-קט", המוגבל למספר מסויים, אי-אפשר יהיה למנוע בעדם להשתמש גם בשירות "בזקכרט", שאינו מוגבל למספר מסויים. כיוון שכך, השיקולים שהצדיקו, בעיני בית המשפט המחוזי, את ביטול שירות "בזקכרט", עומדים בעינם. המסקנה היא שהטעם אשר ניתן על ידי בית המשפט המחוזי אינו יכול לתמוך בהחלטה של בית המשפט לחייב את שב"ס להנהיג שירות "בזק-קט" בבתי הסוהר. 12. אף כי הטעם שניתן על ידי בית המשפט המחוזי אינו יכול לתמוך בהחלטה של בית המשפט לחייב את שב"ס להנהיג שירות "בזק-קט" בבתי הסוהר, עדיין שאלה היא אם החלטה זאת מוצדקת לגוף העניין, על יסוד הטעמים שהציגו המשיבים (לעיל פיסקה 8), אם לא מטעמו של בית המשפט. שב"ס מציג כאחד הטעמים את הנסיונות המרובים של אסירים להתחבר אל שירות "בזקכרט" באמצעות מספרים של אזרחים תמימים. ספק בעיני אם זהו טעם טוב לניתוק השירות. אולם שב"ס טוען גם כי שירות "בזקכרט" פוגע בסדר ובבטחון בבתי הסוהר. הפגיעה אינה רק בגדר וודאות קרובה אלא, לטענת שב"ס, היא עובדה הנלמדת מן הנסיון של שנה וחצי בהן הופעל שירות זה בבתי הסוהר. השוו בג"ץ 806/88 Universal City Studios Inc. נ' המועצה לביקורת סרטים ומחזות, פ"ד מג(2) 22, 41. שב"ס תומך את הטענה בראיות. ראו לעיל פיסקה 3. המשיבים אינם סותרים טענה זאת. הם טוענים כי התופעות השליליות של איומים, סחיטות, גניבות ותגרות הכרוכות בשירות "בזקכרט" מוגבלות לאגפים בהם כלואים אסירים המכורים לסמים. הם מוסיפים כי הפגיעה בסדר ובבטחון על ידי אסירים אלה מוגבלת בהיקף ובחומרה, וכי אין היא מצדיקה את ההחלטה של שב"ס, הפוגעת גם באסירים שאינם עושים שימוש לרעה בשירות זה. במצב זה, ובהתחשב בסמכות של שב"ס להסדיר את השימוש בטלפון על ידי אסירים, ואף להגביל את השימוש על יסוד שיקולים ענייניים, אין לבית המשפט יסוד לשלול באופן גורף את ההחלטה של שב"ס להגביל את השימוש בשירות "בזקכרט", ככל שנדרש כדי למנוע את הפגיעה בסדר ובבטחון בבתי הסוהר. ראו לעיל פסקאות 10-9. עם זאת, כל מגבלה המוטלת על ידי שב"ס על השימוש בטלפון על ידי אסירים, כמו כל החלטה מינהלית, חייבת לעמוד, בין היתר, במבחן המידתיות. מבחן זה דורש כי עוצמת הפגיעה, כתוצאה מהחלטת הרשות, לא תעלה על הנדרש לשם השגת התכלית של החוק. כל אסיר מוגן על ידי מבחן זה ככל אדם. ראו, לדוגמה, עע"א 4463/94 גולן נ' שירות בתי הסוהר, פ"ד נ(4) 136, השופט מצא בעמ' 162, 165, השופט חשין בעמ' 180, והשופטת דורנר בעמ' 189-188. לפיכך השאלה היא אם החלטת שב"ס למנוע לחלוטין את השימוש בשירות "בזקכרט" (לרבות שירות "בזק-קט") בבתי הסוהר עומדת במבחן המידתיות. 13. החלטת שב"ס, כזכור, אינה מונעת את הקשר הטלפוני על ידי אסירים. היא אינה מקטינה את מספר הטלפונים הציבוריים המותקנים בבתי הסוהר ואף אינה מצמצמת את הזמן או משנה את המועדים בהם אסיר רשאי לעשות שימוש בטלפון הציבורי. היא רק מבטלת אחת משלוש הדרכים שהיו פתוחות בפני האסיר לצורך שימוש זה: עדיין האסיר רשאי לעשות שימוש בטלפון הציבורי באמצעות כרטיס "טלכרט" וכן באמצעות שירות גוביינא. אך הביטול של שירות "בזקכרט" פוגע באסיר משתי בחינות: ראשית, מן הבחינה של היקף התקשורת; שנית, מן הבחינה של עלות התקשורת. מן הבחינה של היקף התקשורת, השימוש בכרטיסי "טלכרט" מוגבל למכסה מסויימת יחידות מניה, ואילו השימוש בכרטיסי "בזקכרט" אינו מוגבל למכסה כלשהי של יחידות מניה. עוצמת הפגיעה של ההחלטה למנוע בעד אסירים שימוש בכרטיסי "בזקכרט" גדולה יותר ככל שהם מוגבלים יותר בשימוש בכרטיסי "טלכרט". אך מבחינה זאת חל שינוי זוחל, לטובת האסירים, בעמדת שב"ס. תחילה התירה פקודת הנציבות לאסיר לרכוש כרטיסי "טלכרט" בסכום הוצאות הקנטינה המותרות לו באותו חודש. לאחר מכן (בשנת 1997) התירה פקודת הנציבות לבני משפחה של אסיר פלילי להביא לו בכל ביקור שבועי כרטיס "טלכרט" בן 100 יחידות מניה, נוסף על רכישותיו בקנטינה. בעקבות עתירה של אסיר לבית המשפט המחוזי הסכים שב"ס (בינואר 1998) להעלות את הכמות לכרטיס "טלכרט" בן 120 יחידות מניה לכל ביקור. ולאחרונה הודיע שב"ס לבית המשפט העליון כי החליט להכפיל את הכמות, ולהתיר לבני המשפחה להביא לאסיר בכל ביקור שבועי שני כרטיסי "טלכרט", כל אחד בן 120 יחידות מניה. על סמך הודעה זאת קיבל בית המשפט העליון ערעור של המדינה על החלטה אחרת של בית המשפט המחוזי לבטל את ההגבלה על כמות כרטיסי "טלכרט" שמותר לבני המשפחה להביא לאסיר. בפסק-הדין, המקבל את הערעור, אמר בית המשפט העליון כך: "הננו סבורים שמתן אפשרות לרכוש כרטיסי טלכרט בקנטינה עד לגובה הסכום המותר בהוצאה לאסיר באותו חודש, בצירוף האפשרות לקבל מבני המשפחה שמונה-תשעה כרטיסי טלכרט בני מאה ועשרים פעימות כל אחד מידי חודש, עונה בצורה סבירה על צרכי שמירת הקשר של אסיר עם בני משפחתו ואחרים עמם ברצונו לשוחח טלפונית" (רע"ב 1662/98 מדינת ישראל נ' יורם שקולניק (לא פורסם)). התפתחות זאת, שארעה לאחר שמיעת הטענות בערעור שלפנינו, מחלישה במידה ניכרת את עוצמת הפגיעה, כתוצאה מחסימת שירות "בזקכרט", מן הבחינה של היקף התקשורת. שהרי גם לאחר חסימת שירות "בזקכרט", האפשרות הקיימת להתקשר בכרטיסי "טלכרט" עונה, כפי שנקבע במשפט שקולניק, "בצורה סבירה על צרכי שמירת הקשר של אסיר עם בני משפחתו ואחרים עמם ברצונו לשוחח טלפונית". עדיין נותרה השאלה אם חסימת שירות "בזקכרט" אינה פוגעת באסירים מעבר למידה הראויה מן הבחינה של עלות התקשורת. אכן, בשיחות טלפון ממושכות למרחק רב קיים פער משמעותי בין מחיר השיחה באמצעות "בזקכרט" לבין מחירה באמצעות "טלכרט": שיחה באמצעות "בזקכרט" עשוייה להיות, לטענת המשיבים, זולה כדי 30% משיחה באמצעות "טלכרט". ראו לעיל פיסקה 2. פער זה התייחס לכרטיס "טלכרט" בן 50 יחידות מניה, והוא הצטמצם כאשר הותר לאסירים להחזיר כרטיסי "טלכרט" בני 120 יחידות מניה. אף-על-פי כן, הפער הקיים עדיין יוצר פגיעה משמעותית, לפחות לגבי חלק מן האסירים, שהפרוטה אינה מצוייה בכיסם. האם פגיעה זאת אינה חורגת ממתחם המידתיות עד שהיא מצדיקה פסילת ההחלטה של שב"ס? 14. התשובה נובעת מן ההלכה בדבר היקף הביקורת של בית המשפט על החלטות שב"ס בנוגע לניהול בתי הסוהר. בית המשפט פסק וחזר ופסק פעמים רבות כי הביקורת שלו היא ביקורת שיפוטית בלבד. כפי שהשופט מצא אמר לאחרונה ברע"ב 2682/97 מדינת ישראל נ' כהן (לא פורסם): "הלכה פסוקה היא שהאחריות לניהולם של בתי הסוהר מוטלת על נציב בתי הסוהר. בגדר עתירות אסירים הבאות לפניו רשאי בית המשפט לבחון את החלטות הנציב ושירות בתי הסוהר באמות המידה של סמכות וסבירות. אך בית המשפט אינו רשאי לשים עצמו במקום הנציב והשירות ולהמיר את שיקול-דעתם בשיקול דעתו". ראו גם רע"פ 2410/93 מדינת ישראל נ' לוי, פ"ד מז(3) 802, 804. לא זו בלבד. ניהול בתי הסוהר שונה מניהול יחידה מינהלית רגילה. כדברי השופט חשין בעע"א 4463/94 גולן נ' שירות בתי הסוהר, פ"ד נ(4) 136, 173, "נדמים הם בתי הסוהר לצבא או למשטרה, אלא שההקפדה על סדר ומשמעת חייבת שתהיה נוקשה יותר בבתי הסוהר ולו מפאת סוג האוכלוסיה שבהם". מפאת סוג האוכלוסיה שבבתי הסוהר, ומחמת הצרכים והבעיות הכרוכים בקיום שליטה גורפת על חיי היומיום של האסירים, מוקנים לנציב בתי הסוהר בהכרח מתחם סבירות ומתחם מידתיות רחבים באופן יחסי. ראו עע"א 7440/97 מדינת ישראל נ' גולן (טרם פורסם) בפיסקה 7. בתוך המתחם יש לאפשר לנציב לנהל את בתי הסוהר, תוך התחשבות בזכויות האסירים, לפי שיקול דעתו. האם ההחלטה של שב"ס להפסיק את השימוש בשירות "בזקכרט" בבתי הסוהר, לאור התופעות השליליות שנתגלו במהלך השימוש בשירות זה, חורגת ממתחם המידתיות? אף שההחלטה פוגעת באסירים, בעיקר משום שהיא מייקרת את השיחות מטלפונים ציבוריים בבתי הסוהר, ומבחינה זאת היא החלטה מצערת, אין בידי לומר כי היא פוגעת בהם מעבר למידה הנדרשת לקיום הסדר והבטחון בבתי הסוהר. לכן אין יסוד לבית המשפט לבטל את ההחלטה. 15. עם זאת, אין זה בהכרח סוף פסוק לעניין הנדון מבחינת שב"ס או מבחינת המשיבים. החובה עדיין מוטלת על שב"ס בכל עת שלא לפגוע באסירים מעבר למידה הנדרשת על פי צורכי הסדר והבטחון, שהם עשויים להשתנות מעת לעת. לעת הזאת, אין יסוד לומר כי הפגיעה באסירים, כתוצאה מן ההחלטה לנתק את הטלפונים הציבוריים בבתי הסוהר משירות "בזקכרט", חורגת ממתחם המידתיות. אך המצב עשוי להשתנות. על שב"ס מוטלת חובה לבחון את המצב מעת לעת כדי לראות אם ניתן וראוי לשנות את החלטתו באופן שיחליש את הפגיעה באסירים בלי לפגוע באופן ממשי בסדר ובבטחון. תחום התקשורת משתנה ומשתכלל ללא הרף. לכן יתכן, למשל, שתימצא דרך ונכונות מצד חברת בזק, או מצד גוף אחר, לאפשר שיחות בטלפון מסויים באמצעות כרטיסי "בזק-קט", או כרטיסים דומים, בלי לאפשר שיחות באמצעות כרטיסי "בזקכרט" רגילים. ואולי ניתן וראוי לאפשר שיחות באמצעות כרטיסי "בזק-קט", גם במצב הקיים, באופן ניסיוני? יתכן גם שתימצא דרך אחרת לאפשר לאסירים שיחות טלפון רבות וזולות יותר. ואולי ניתן וראוי לאפשר לאסירים שיחות טלפון באמצעות כרטיסי "בזקכרט" בבתי סוהר שיקומיים או באגפים שיקומיים של בתי סוהר בלי שתהיה בכך פגיעה ממשית בסדר ובבטחון? אנחנו מצפים כי שב"ס ישקול אפשרויות אלה. כך או כך, ראוי כי שב"ס ישוב ושקול את עמדתו בעניין זה מעת לעת, תוך שיתוף מומחים בתחום התקשורת, ומתוך מגמה להקל על האסירים את השימוש בטלפונים הציבוריים. אל יהיה הדבר קל בעינינו: הקשר הטלפוני, שהוא חשוב לכל אדם, חשוב במיוחד לאסיר. וכך כתב לבית המשפט אחד האסירים בשם המשיבים בערעור זה: "באגף בו אני שוהה, כ80%- מהאסירים שפוטים למאסר עולם, ואינם בסבב חופשות, וקשר הטלפון חשוב להם כמו אוויר לנשימה... החיים בכלא אינם קלים, כל יום זה מעין מלחמת קיום, הקשר עם 'העולם החיצוני' נותן שקט נפשי ותעשייתי הן לשב"ס ולמשפחות האסירים". 16. סיכומו של דבר, הערעור מטעם המדינה מתקבל, ההחלטה של בית המשפט המחוזי מיום 1.10.97 מתבטלת, והחלטת שב"ס למנוע שירות "בזקכרט" בבתי הסוהר עומדת בתוקפה. ש ו פ ט השופט ת' אור: אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' טירקל: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' זמיר. ניתן היום, ג' בטבת תשנ"ט (22.12.98). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 97065610.I04