אדם טבע ודין נ. ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז מרכז

פסק-דין בתיק עע"ם 6555/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מינהליים עע"ם 6555/11 לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט י' עמית המערערים: 1. אדם טבע ודין 2. ד"ר אברהם כהן נ ג ד המשיבים: 1. ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז מרכז 2. הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז מרכז 3. הועדה המקומית לתכנון ובניה חוף השרון 4. יוסי לייכט 5. מרכז המועצות האזוריות ערעור על פסק דינו של בית המשפט העניינים מינהליים תל אביב מיום 21.06.2011 ב-עת"מ 2001/08 שניתן על ידי כבוד השופטת ש' ברוש תאריך הישיבה: ז' בניסן התשע"ג (18.03.2013) בשם המערערים: עו"ד אלי בן ארי; עו"ד אסף רוזנבלום בשם המשיבים 1-2: עו"ד אורי קידר בשם המשיבה 3: עו"ד ישראל נשבן בשם המשיב 4: עו"ד יעקב רוזן בשם המשיב 5: עו"ד כרמית רבי פסק-דין המשנָה לנשיא מ' נאור: 1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופטת ש' ברוש) ב-עת"מ 2001/08 אדם טבע ודין נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ובנייה מיום 21.6.2011. בפסק הדין נדחתה העתירה שהגישו עמותת אדם טבע ודין ו-ד"ר אברהם כהן (להלן: המערערים) נגד החלטת המשיבה 1, ועדת הערר המחוזית – מחוז המרכז (להלן: ועדת הערר) בערר 439/05 לייכט נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חוף השרון מיום 27.4.2008. בהחלטתה, קבעה ועדת הערר כי המשיבה 3, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה – חוף השרון (להלן: הוועדה המקומית) רשאית להוציא היתר בנייה לשם הקמת מבנה חקלאי מכוח תכנית מתאר מקומית חש/2/10 (להלן: תכנית חש/2/10 או תכנית המתאר), ללא צורך באישור תכנית מפורטת. העובדות הצריכות לענין 2. היתר הבנייה מושא הערעור שלפנינו הוא היתר להקמת רפת לגידול עגלים (להלן: הרפת) שבבעלות מר יוסי לייכט, הוא המשיב 4 לענייננו, בחלקה 132 בגוש 7743 – שטח חקלאי בסמוך למושב בצרה. את הרפת בנה מר לייכט בשנת 2005 שלא כדין וללא היתר בנייה, ואף הועמד בשל כך לדין פלילי. בדיעבד, לאחר שהרפת כבר נבנתה, הגיש מר לייכט בקשה לקבלת היתר בנייה מכוח תכנית חש/2/10. תכנית חש/2/10 היא תכנית מתאר מקומית משנת 1970 שערוכה בקנה מידה של 1:10,000, ואשר חלה על שטח שיפוטה של הוועדה המקומית – שטח של כ-50,000 דונם. 3. ישנן שתי תכניות נוספות הרלוונטיות לשטח עליו נבנתה הרפת: בשנת 1976 הופקדה תכנית מפורטת חש/3/12, אך היא מעולם לא אושרה (להלן: תכנית חש/3/12 או התכנית המופקדת). בנוסף, תכנית מפורטת משמ/46(חש) נכנסה לתוקף לגבי שטח זה בשנת 1987 (להלן: תכנית משמ/46(חש)). מטרותיה של תכנית זו היו, בין היתר, הכנתה של תכנית מפורטת לצרכי רישום מושב בצרה ו"ביטול ואיחוד גושים וחלקות קיימים וחלוקתם מחדש". השטח עליו נבנתה הרפת נכלל כאמור בתכנית זו, אולם הוא לא חולק במסגרתה ונותר, יחד עם הגוש הצמוד, חטיבת קרקע אחת של כ-400 דונם. אקדים ואומר לנוחות הקורא כי לדעתי לתוכנית משמ46(חש) חשיבות מכרעת לתוצאה בהליך זה, אולם הצדדים לא התמקדו בה אלא בתוכנית חש2/10. 4. ביום 24.7.2005 סירבה הוועדה המקומית לבקשת מר לייכט לתת לו היתר בנייה. הסירוב לבקשה נבע מכך שבמסגרת הגלגולים השונים שעברה הבקשה, לרבות דיון אצל המשיבה 2, הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז מרכז (להלן: הוועדה המחוזית) – קבעה הוועדה המחוזית כי אין אפשרות משפטית לתת למר לייכט היתר בנייה עבור הרפת שבנה, משום שאין תכנית בעלת הוראות מפורטות החלה על השטח, שמכוחה ניתן להעניק היתר בנייה. יצוין כי הוועדה המקומית, על אף שסירבה לבקשת מר לייכט עקב עמדת הוועדה המחוזית, לא הסכימה עם הוועדה המחוזית. הועדה המקומית סברה שאין מניעה להוציא היתרי בנייה למבנים חקלאיים בקרקע חקלאית, ולרפת מושא הערעור בפרט, על פי התכניות הקיימות. 5. על החלטה זו של הוועדה המקומית הגיש מר לייכט ערר. ועדת הערר קיבלה את עררו ביום 9.1.2006, כנגד דעת המיעוט של נציגת הוועדה המחוזית. המערערים הגישו על החלטת ועדת הערר, לפיה ניתן להוציא את ההיתר מושא הערעור, עתירה מינהלית (עת"מ 1244/06) לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו. בפסק דין מיום 11.4.2007, שניתן על ידי השופטת ש' גדות (להלן – פסק הדין הראשון), קיבל בית המשפט את הטענה שהועלתה על ידי ועדת הערר והוועדה המחוזית, לפיה החלטת ועדת הערר הסתמכה על בסיס נתונים שגוי. בית המשפט קבע כי החלטת ועדת הערר התקבלה על סמך ההנחה שהקרקע עליה הוקמה הרפת היא קרקע שייעודה "איזור חקלאי", בעוד שתכנית חש/2/10 ייעדה את הקרקע הרלוונטית ייעוד כפול: "איזור חקלאי" ו"שטח לחלוקה חדשה (רפרצלציה)". על כן, החזיר בית המשפט את הדיון בבקשה להיתר לוועדת הערר לבחינה מחודשת. גם כאן ארמוז כי לדעתי שאלת החלוקה מחדש אינה מתעוררת נוכח המסקנה אליה הגעתי. 6. ביום 27.4.2008 ובעקבות פסק הדין הראשון, נתנה ועדת הערר החלטה נוספת בבקשה להיתר, בה החליטה – שוב ברוב דעות כנגד דעת הוועדה המחוזית – שלא לשנות מהחלטתה הראשונה לפיה ניתן להעניק היתר בנייה לרפת מכוח תכנית חש/2/10. ועדת הערר קבעה כי עצם הייעוד כ"שטח לחלוקה חדשה (רפרצלציה)" לא מעיד על צורך בתכנון מפורט נוסף, למעט הצורך בחלוקה למגרשים. ועדת הערר מצאה כי תכנית משמ/46(חש) השלימה שלב זה בשנת 1987, ולכן נקבע כי ביום הגשת הבקשה להיתר בנייה, "הנטל של שלב תכנוני נוסף אותו היה על המקרקעין לעבור בדרכם לקבלת היתר בהם כבר לא היה קיים". משכך, קבעה ועדת הערר כי אין מקום לשנות מהחלטתה הראשונה וכי אין מניעה להעניק היתר בנייה לרפת של מר לייכט, שהיא מבנה חקלאי בקרקע חקלאית. על החלטתה השנייה של ועדת הערר הגישו המערערים עתירה מינהלית נוספת (עת"מ (מינהלי ת"א) 2001/08), היא העתירה מושא הערעור שלפנינו. פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים 7. בפסק דינו מיום 21.6.2011, דחה בית המשפט את עתירת המערערים. על מנת להכריע בשאלה אם רשאית הוועדה המקומית להוציא היתר בנייה לרפת מכוח תכנית חש/2/10 ללא תכנון מפורט, נדרש בית המשפט ללשון התכנית, ובפרט – ללשון ההוראות שבפרק ה' לתקנון התכנית, אשר קובע: "פרק ה': רשימת השימושים א. לגבי שמוש אשר לא הוזכר ברשימת השימושים, תחליט הועדה המקומית על פי גזירה שווה לתכליות המותרות לפי רשימת התכליות באיזור הנידון; ב. כל יעוד אשר אינו לפי תכנית בנין עיר מאושרת טעון אישור הועדה המחוזית; בתכנית מפורטת אפשר לקבוע את השמושים הבאים: (1) אזור חקלאי מיוחד וחלוקה חדשה א. חקלאות, גנים, משתלות, חממות; ב. בתי מגורים לצרכי הנ"ל. ג. בניני משק; ד. בניני ציבור ושרותים לפי צרכי האזור. (2) אזור חקלאי א. חקלאות, גנים, משתלות, חממות, מטעים; ב. בניני משק; ג. בניני מגורים לפי "תכנית ישוב או שכון" בלבד; ד. בתי עלמין לפי תכנית ב.ע. מפורטת בלבד. בתכנית מפורטת אפשר לקבוע את השמושים הבאים: (3) אזור ישוב חקלאי וחקלאי קיבוצי [...]". עיקר המחלוקת בין הצדדים, כפי שקבע בית המשפט, היה האם פרק ה' מחייב שתוצא תכנית מפורטת לצורך בניית בנייני משק באזור חקלאי (סעיף (2)(ב)). בהחלטתה בערר, קבעה ועדת הערר כי כאשר ביקשה התכנית לחייב הכנתה של תכנית מפורטת, נכתבה דרישה זו במפורש – למשל בקביעה כי בנייני מגורים ב"אזור חקלאי" יהיו לפי "תכנית ישוב או שכון" בלבד והדרישה כי תוכן תכנית בניין עיר מפורטת לצורך הקמתם של בתי עלמין. לגבי בנייני משק ב"אזור חקלאי" לא רשומה דרישה כזו, ומשכך עולה כי תכנית המתאר אינה דורשת הכנתה של תכנית מפורטת לענין זה. יצוין כי ועדת הערר שינתה את עמדתה לאחר מתן ההחלטה: כפי שיפורט להלן, ועדת הערר והוועדה המחוזית (להלן ביחד: המדינה) טענו בעתירה כי נפל פגם בהחלטת ועדת הערר וכי דין ההחלטה להתבטל, אולם זאת מטעמים שונים מהטיעונים שהעלו המערערים. טענת המערערים הייתה כי הכותרת "בתכנית מפורטת אפשר לקבוע השמושים הבאים" המופיעה בפרק ה' לתקנון (להלן: הכותרת) מתייחסת לכלל השימושים המותרים הן לפי סעיף (1), הן לפי סעיף (2), ועל כן נדרשת תכנית מפורטת גם עבור הקמת בניין משק בקרקע חקלאית. 8. בית המשפט דחה את פרשנות המערערים, בקובעו כי פרשנות זו מרחיקת לכת ומעוררת קושי, שכן כפועל יוצא מעמדת המערערים ישנה חובה להכין תכנית מפורטת גם עבור שימושים דוגמת חקלאות וגנים, שימושים אשר לכל הדעות אינם כרוכים בבנייה. בית המשפט קבע כי הפרשנות של ועדת הערר היא "בהחלט אפשרית", ומשכך, בצדק נתנה ועדת הערר משקל משמעותי לפרשנות שמוסדות התכנון נתנו לתכנית חש/2/10 במשך 30 שנה, לפיה ניתן להוציא מכוח תכנית זו היתרי בנייה. 9. בית המשפט דחה גם את טענתם החלופית של המערערים, לפיה אם לא תתקבל פרשנותם, אזי אין לשון ההוראה ברורה. טענת המערערים הייתה כי יש לפרש את לשון התכנית העמומה לפי שיקולי מדיניות המחייבים הכנת תכנית מפורטת, במטרה להגן על זכות הציבור להתנגד לתכנית, זכות המגלמת את ערכי שקיפות פעולות הרשויות והדמוקרטיזציה. בית המשפט קבע כי במקרה הנדון שיקולי מדיניות אלה אינם מכריעים את הכף. בית המשפט העיר כי אמנם אינטרס ההסתמכות אינו פועל במלוא תוקפו עבור מר לייכט, שבנה את הרפת ללא היתר בנייה, אולם אין להתעלם מכך שההיתר ניתן לו בהתאם לנוהג מקובל ואפשרי, לפי שיקול דעת מוסדות התכנון. ביטול ההיתר והריסת הרפת, כך נקבע, משמעותם פגיעה בלתי סבירה ובלתי מידתית – פגיעה הניצבת מול שיקולי המדיניות עליהם הצביעו המערערים. עוד ציין בית המשפט כי אמנם הגישה הרווחת בבתי המשפט היא שאף בהיעדר דרישה מפורשת, ייטה בית המשפט להורות על הכנתה של תכנית מפורטת אם היעדר הפירוט עלול לפגוע באינטרס ציבורי חשוב. עם זאת, קבע בית המשפט כי במקרה הנדון לא הצביעו המערערים על אינטרס ציבורי מיוחד, ומשכך, נקבע כי אין מקום להתערב בהחלטת ועדת הערר לפיה הוועדה המקומית הייתה רשאית להוציא היתר בנייה לרפת של מר לייכט גם ללא תכנית מפורטת. 10. לקראת סיום, דחה בית המשפט את טענות המדינה, אשר טענה כי יש לבטל את החלטת ועדת הערר מכיוון שלא הושלם התכנון מחדש של השטח עליו נבנתה הרפת – תכנון אשר נדרש מכוח ייעודו הנוסף של הקרקע כ"שטח לחלוקה חדשה (רפרצלציה)". בית המשפט קיבל את עמדת ועדת הערר וקבע כי שלב התכנון מחדש הושלם עם פרסומה למתן תוקף של תכנית משמ/46(חש), אשר ביטלה את הצורך בחלוקה מחדש שנקבע בתכנית המתאר. בית המשפט הכריע כי תכנית משמ/46(חש) מהווה שינוי לתכנית המתאר, וציין כי ככל שהמדינה סברה כי לא ניתן לשנות את הוראות תכנית המתאר באמצעות תכנית משמ/46(חש) משום שהאחרונה היא תכנית מפורטת, הנמוכה במדרג ההיררכי מתכנית המתאר המקומית, מן הראוי היה שטענה זו תעלה בעת אישור תכנית משמ/46(חש). 11. עוד סירב בית המשפט לבחון טענה שהעלתה המדינה, לפיה שגתה ועדת הערר כאשר לא התייחסה לתכנית המופקדת. המדינה טענה כי היתר הבנייה לרפת של מר לייכט אינו תואם את התכנית המופקדת, וזאת בניגוד להוראות שנקבעו בענין זה בסעיף 97(ב)(1) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק). לדעת המדינה, מכיוון שוועדת הערר לא נדרשה כלל לתכנית המופקדת, הרי שלא שקלה את כל השיקולים הצריכים לענין ויש לבטל את ההחלטה. בית המשפט לא נדרש לטענה זו, כיוון שהיא לא הועלתה בפני מוסדות התכנון אלא הושמעה לראשונה במהלך העתירה. עוד ציין בית המשפט כי המדינה לא הצביעה על חוסר התאמה בין ההיתר לבין התכנית המופקדת וכי גם אילו היה מוכח חוסר התאמה, ספק אם סתירה כזו הייתה מובילה להגבלת ההיתר או לביטולו. 12. נוכח כל האמור, דחה בית המשפט את עתירת המערערים, והטיל עליהם הוצאות בסך 60,000 ש"ח – 20,000 ש"ח כל אחד עבור הוועדה המקומית, מר לייכט ומרכז מועצות האזוריות בישראל (המשיב 5 לענייננו). מכאן הערעור שלפנינו. טענות הצדדים בערעור 13. עיקר טענות המערערים נסב סביב זכות ההתנגדות הקבועה בסעיף 100 לחוק התכנון והבנייה. לדבריהם, על מנת לממש זכות זו, נדרש כי היתר בנייה יינתן אך ורק מכוח תכנית בעלת הוראות מפורטות. זאת, שכן היתר בנייה, בניגוד לתכנית, אינו מפורסם ברבים טרם הוצאתו ולא ניתן על כן להתנגד לו. במקרה הנדון, טוענים המערערים, תכנית המתאר אינה מטילה כל מגבלה ממשית על הבנייה המותרת בשטח חקלאי. בהקשר זה מפנים המערערים לפרק ו' לתקנון תכנית המתאר – "טבלת האזורים", אשר קובע שהשטח המינימאלי של המגרש בדונמים מטריים הוא 10 דונם (תכנית מתאר מאוחרת יותר – תכנית מתאר חש/2/10ב' (שינוי בתקנון בלבד) הגדילה את השטח המינימאלי של מגרש ל-25 דונם); ורוחב חזית מגרש מינימאלי הוא 40 מטר. תחת הכותרות "שטח בנין מקסימלי ממ"ר", "מספר קומות", "מספר יחידות דיור", "שטח מקסימלי של נספחים – ממ"ר" ו"שטח מקסימלי של בניני משק חקלאיים", נרשם עבור שטח בייעוד חקלאי כי "מותרת בניה הקשורה לעבוד חקלאי בלבד", ובאשר לכותרת "מרחבים מינימליים בין מבנים לבין גבול החלקה במטרים", נרשם "לפי אשור הועדה המקומית". המערערים מדגישים, כי הפירוט התכנוני הכלול בתכנית המתאר בנוגע לבנייה בשטח בייעוד חקלאי מסתכם בקביעת השטח המינימאלי של המגרש ורוחב החזית המינימאלי של המגרש. על כן, לטענת המערערים, תוצאת פסק הדין של בית המשפט קמא היא כי ניתן להקים לפי תכנית המתאר גם מבני ענק, לרבות מבנים חקלאיים שלהם השלכות סביבתיות משמעותיות, וזאת בהליך של בקשת היתר בנייה בלבד, ללא שקיפות לציבור. המערערים טוענים כי פסיקת בית המשפט קמא סותרת את ההלכה הפסוקה, לפיה מותר להוציא היתר בנייה רק כאשר קיים תכנון של השטח ברמת פירוט סבירה. 14. המערערים טוענים כי שגה בית המשפט בקובעו כי לשון תכנית המתאר מתירה להקים מבנים חקלאיים ללא תכנון מפורט. לדידם, הוראות פרק ה' לתכנית המתאר הן לכל הפחות הוראות מעורפלות, ולכן יש לפרשן באופן העולה בקנה אחד עם עקרונות שיתוף הציבור בתהליך התכנון והדמוקרטיזציה – עקרונות המוגשמים בעזרת הכנתה של תכנית מפורטת בה יכול הציבור לעיין ולה יכול להתנגד. עוד טוענים המערערים כי שגה בית המשפט במשקל שנתן לפרשנות שהעניקו מוסדות התכנון לתכנית המתאר וכי לא קם למר לייכט אינטרס ההסתמכות במקרה הנדון, בין היתר נוכח העובדה שאת הרפת הוא בנה בניגוד לחוק, קודם שניתן לו היתר בנייה. המערערים מכוונים איפוא את עיקר חיציהם לפרשנות תוכנית המתאר, אשר המשיבים מוצאים בה פנים אחרות. 15. המערערים מציינים עוד, בסעיף 86 (עמוד 15) לערעורם: "[...] במאמר מוסגר בלבד, ראוי להזכיר כי על השטח הנדון חלה תכנית נוספת, היא מש"מ/46, אשר אושרה בשנת 1987 (ונזכרת בפסקאות 3 ו-17 בפסק דינו של כבוד בית המשפט קמא). סעיף 19 לתקנונה של מש"מ/46 קובע כי "כל פיתוח ובינוי יאושרו על סמך תכנית מפורטת אחרת הקובעת הוראות בעניינים אלה" (ההדגשות במקור – מ"נ). היות ותכנית מפורטת כזו אינה קיימת, הרי שפרט זה מפריך מן היסוד את פרשנות המשיבים ובית המשפט הנכבד קמא לפיה לא היתה חובה לאשר תכנית מפורטת במקרה זה. ואולם, ערעור זה מבקש לעסוק, כאמור, בשאלה עקרונית החורגת מנסיבות המקרה הקונקרטי, והנוגעת לכל מרחב התכנון חוף השרון, ולכן אין אנו נתלים בהוראת מש"מ/46 והדבר צוין לתשומת הלב בלבד". (ההדגשות הוספו – מ.נ.) 16. המערערים מדגישים כי השאלה שהם מבקשים לדון בה היא שאלה עקרונית, הנוגעת לתוכנית המתאר, וכי ההחלטה להגיש עתירה דווקא נגד הרפת שבנה מר לייכט, נובעת בראש ובראשונה מטעמים מעשיים. הם מסבירים כי היתרי בנייה אינם מפורסמים ברבים וכי בקשתו להיתר של מר לייכט הגיעה בפני וועדת הערר אך בשל עמדת הוועדה המחוזית, כי לא ניתן להוציא היתר בנייה מכוח תכנית המתאר. ואולם, ההחלטה של ועדת הערר הייתה החלטה עקרונית המכשירה את הפרקטיקה של הקמת מבני משק ללא תכנון מפורט, וזו הסיבה לכך שדווקא הרפת של מר לייכט היא שעומדת במוקד הערעור. על כן, מוסיפים המערערים כי – ככל שיתקבל ערעורם – הם מותירים לשיקול דעת בית המשפט את האפשרות לקבוע כי הסעד של ביטול היתר הבנייה לרפת ייכנס לתוקף באופן לא מיידי, על מנת לאפשר להסדיר את חוקיות המבנה בתכנית מפורטת. 17. ועדת הערר שינתה, כאמור, את עמדתה לאחר החלטותיה בעררו של מר לייכט. המדינה טענה בפני בית המשפט קמא, וטוענת כעת, כי דין הערעור להתקבל, אך זאת שלא מטעמיהם של המערערים. עם זאת, יודגש כי המדינה לא הגישה ערעור מטעמה. לדבריה, לא ניתן לתת היתר בנייה במקרקעין משתי סיבות עיקריות: ראשית, לטענת המדינה נדרש שלב נוסף – אשר לא בוצע – של תכנית חלוקה במקרקעין עליהם נבנתה הרפת מכוח ייעוד המקרקעין גם כ"שטח לחלוקה חדשה (רפרצלציה)". המדינה טוענת כי שעה שתכנית משמ/46(חש) הותירה בפועל את השטח עליו נבנתה הרפת כחטיבת קרקע אחת של 400 דונם ללא חלוקה כלל, לא ניתן לומר כי תכנית זו מקיימת את דרישת החלוקה שבתכנית חש/2/10. בהקשר זה, מדגישה המדינה כי השטח המינימאלי למגרש על פי תכנית המתאר (לאחר התיקון) עומד על 25 דונם (ולא 400), כי התכנית המופקדת מציעה לחלק את הגוש הרלוונטי למגרשים קטנים בהרבה מהחטיבה הקיימת כיום וכי הבקשה להיתר הבנייה הספציפי תוחמת חטיבת קרקע של כ-5 דונם ומתייחסת למגרש 132, אלא שחלוקה זו אינה תכנונית. שנית, טוענת המדינה כי בקשתו של מר לייכט למתן היתר בנייה סותרת את החלוקה למגרשים בשטח מינימאלי של 5 דונם שנקבעה בתכנית המופקדת. ואולם, מוסדות התכנון לא נתנו דעתם להשלכות של התכנית המופקדת החלה על המקרקעין, וזאת בניגוד לקבוע בסעיף 97(ב) לחוק התכנון והבניה. לטענת המדינה, חלוף הזמן מאז שהופקדה התכנית אינו יכול להצדיק הימנעות מוחלטת מבדיקת היחס בין ההיתר המבוקש לבין התכנית המופקדת. 18. טענה נוספת שמעלה המדינה היא כי לא ניתן להוציא את היתר הבנייה ללא אישור הוועדה המחוזית. זאת, על סמך הכרעת ועדת הערר, אשר קבעה בהחלטתה הראשונה כי אין מניעה להוציא את היתר הבנייה, בכפוף לקבלת אישור של הוועדה המחוזית. לפי ועדת הערר, הפרשנות הנכונה של סעיף ב' בפרק ה' לתקנון תכנית המתאר, הקובע כי "כל יעוד אשר אינו לפי תכנית בנין עיר מאושרת טעון אישור הועדה המחוזית", מחייבת כי הוצאת היתר הבנייה תהיה כפופה לאישור הוועדה המחוזית. זאת, שכן ברור כי ייעוד שאינו לפי תכנית בנין עיר טעון תכנית שתקבע ייעוד כזה – תכנית המחייבת את אישור הוועדה המחוזית. על כן, "כדי לתת משמעות לסעיף זה נראה כי כוונת עורך התכנית הייתה ליעוד במסגרת היתר, למטרה שאינה לפי תכנית בנין עיר שהייתה מאושרת עת אושרה חש/2/10". 19. המשיבים האחרים – הוועדה המקומית, מר לייכט ומרכז המועצות האזוריות (להלן ביחד: המשיבים) – סומכים ידם על פסק דינו של בית המשפט קמא. המשיבים טוענים כי צדק בית המשפט קמא בקובעו כי תכנית המתאר מאפשרות להוציא היתרי בנייה ללא צורך בתכנית מפורטת. המשיבים חוזרים על טענתם לפיה מקום שבו מנסח התכנית רצה בכך, תכנית המתאר דרשה במפורש להכין תכנית מפורטת, ואין דרישה כזו בנוגע לבנייה שקשורה לעיבוד חקלאי בשטח שייעודו חקלאי אלא דרישה לאישור של הוועדה המקומית בלבד. כך, טוענים המשיבים כי אין כל הגיון שבנייה הקשורה לעיבוד חקלאי, בשטח שייעודו חקלאי, תדרוש אישור של תכנית נוספת. עוד מדגישים הם את פרק הזמן הארוך במהלכו סברו כל מוסדות התכנון המעורבים כי ניתן להוציא היתרי בנייה מכוח תכנית המתאר, וטוענים כי פרשנות זו היא לכל הפחות בגדר פרשנות אפשרית, שמקבלת משנה תוקף לאור יישומה בפועל במשך שנים ארוכות. לטענת המשיבים, על אף שייתכן והיום היה על תכנית המתאר לכלול הוראות מפורטות יותר או שהיה צורך להכין תכנית מפורטת, הרי שסעיף 145(ז) לחוק התכנון והבניה, כפי שנחקק בחוק התכנון והבניה (תיקון מספר 43), התשנ"ה-1995, ס"ח 450, קבע הוראת מעבר לפיה לא ניתן לתת היתר בנייה מכוח תכנית שאין בה פירוט בדבר ייעוד הקרקע, חלוקה למגרשים, קווי בניין, מספר קומות או גובה הבניינים ושטחי בנייה מותרים רק כאשר התכנית הופקדה לאחר יום 1.1.1996. מר לייכט מוסיף וטוען כי גם אם יתקבל הערעור, על פי מבחני הבטלות היחסית אין מקום לבטל את היתר הבנייה שניתן לו. 20. שמענו את טענות הצדדים ביום 18.3.2013. ביום 24.3.2013 ביקשנו מהצדדים השלמת טיעון בנוגע לשאלה האם "רפת" היא בגדר "בנייה הקשורה לעיבוד חקלאי בלבד" כאמור לגבי ייעוד חקלאי בפרק ו' לתקנון תכנית המתאר. במענה לשאלתנו, הפנו המערערים לסעיף 7(ב) לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, אשר מבחין בין "עיבוד חקלאי של האדמה" לבין "גידול בעלי חיים" כשני סוגים שונים של פעילות חקלאית. לטענתם, ההוראה בפרק ה', הקובע כשימוש מותר בשטח חקלאי גם בנייני משק, אינה מתיישבת על פני הדברים עם האמור בפרק ו'. לדעת המערערים, פרשנות של התכנית בפני עצמה עשויה להוביל לשתי תוצאות שונות, ולכן הם טוענים כי גם כאן כשלה התכנית בלשונה וכי יש צורך להבהיר, ברמה העקרונית, את המצב התכנוני. 21. המדינה הפנתה אף היא לסעיף 7(ב) לתוספת הראשונה לחוק, וציינה כי על פני הדברים "רפת" אינה בבחינת "בנייה הקשורה לעיבוד חקלאי בלבד". עם זאת, סברה המדינה שיש לתת את הדעת גם להוראות פרק ה' לתכנית, הקובעות כי בנייני משק – לרבות רפתות (לפי פרק ב' לתכנית המתאר) – הם שימוש המותר בשטח שייעודו חקלאי. בסופו של יום, עמדת המדינה היא כי "ניתן להתיר עקרונית הקמת רפת מכוח התכנית, אך הדבר מחייב אישורה של הוועדה המחוזית". 22. עמדת המשיבים היא כי שיש לפרש את המונח "עיבוד חקלאי" כעבודה שהיא חקלאית, על כל ענפיה השונים. הם טוענים כי יש צורך לנקוט בפרשנות שלא מביאה לסתירות בין חלקים שונים של תכנית המתאר, ומפנים בהקשר זה להכללת "רפת" בהגדרת "בניין משק" לפי פרק ב' לתכנית המתאר ולכך שבנייני משק מופיעים ברשימת השימושים המותרים בשטח חקלאי לפי פרק ה' לתכנית. עוד מפנים המשיבים לכך שבפרק ו' – טבלת האזורים, לגבי "אזור חקלאי מיוחד וחלוקה חדשה" (ייעוד שכאמור אינו חל בענייננו), נרשם בהערות כי "המרווח המינימלי בין בית ומבנה להחזקת בעלי חיים יהיה לא פחות מ-10 מטר, פרט לבית אמון שהמרווח יהיה לא פחות מ-5 מטר". בהערות עבור שטח שייעודו חקלאי, נרשם "כנ"ל". על כן, מסיקים המשיבים כי ניתן לבנות מבנים שבהם מחזיקים בעלי חיים בשטח שייעודו חקלאי, גם לפי טבלת האזורים שבפרק ו'. מר לייכט מפנה לכך שאותו ביטוי שאת פרשנותו ביקש בית המשפט – "בנייה הקשורה לעיבוד חקלאי בלבד", הוא שנקבע עבור חמש דרישות שונות בכל הנוגע לשטח חקלאי: שטח הבניין המקסימלי; מספר הקומות; מספר יחידות הדיור; השטח המקסימלי של נספחים; והשטח המקסימלי של בנייני משק חקלאיים. על כן, הוא טוען, ברור הדבר כי הקביעה שמותרת בנייה הקשורה לעיבוד חקלאי בלבד לא נועדה לפסול בנייתם של בנייני משק חקלאיים, דוגמת הרפת שעומדת במרכז הערעור שלפנינו. דיון והכרעה 23. כבר בפתח הדברים אבהיר כי דין הערעור להתקבל, וזאת שלא מן הטעמים להם טוענים כל הצדדים במחלוקת שלפנינו. יריעת המחלוקת שבין הצדדים בערעור שלפנינו רחבה, ואת עיקר מאמציהם הפנו הצדדים לפרשנות הראויה של תכנית המתאר. ואולם, על השטח עליו נבנתה הרפת חלות כאמור שתי תכניות שפורסמו למתן תוקף – תכנית מתאר חש/2/10 משנת 1970, ותכנית מפורטת משמ/46(חש) משנת 1987. המערערים והמשיבים – כל אחד מטעמיו – העדיפו "הכרעה עקרונית" המבוססת על תכנית המתאר. כשלהכרעה העקרונית השלכות רוחב נרחבות. זאת תוך התעלמות מהשינויים שהחילה תכנית משמ/46(חש). גם בית המשפט קמא נדרש לתכנית משמ/46(חש) רק לענין הצורך לקיים חלוקה מחדש בשטח עליו נבנתה הרפת בטרם ניתן יהיה להוציא היתר בנייה, ולא בחן את ההשלכות של הוראות אחרות בתכנית המפורטת על המקרה שלפנינו. לטעמי, לא ניתן להשלים עם התעלמות – מכוונת או מוטעית – זו. תכנית בנין עיר היא חיקוק (ראו למשל: עע"ם 2523/11 פייר-טימיאנקר נ' ועדת ערר מחוזית – משרד הפנים, פסקה 17 (20.8.2012) (להלן: ענין פייר-טימיאנקר)). כפי שכתב השופט ברנזון ב-ע"א 398/63 ליבוביץ נ' כץ, פ"ד יח 384, 391 (1964): "תכנית בנין עיר היא בגדר חיקוק. יכול חיקוק להיות אות מתה במובן זה שאין מקפידים על ביצועו או שאין הוא מתאים עוד לזמנים החדשים. אבל אין חיקוק עובר ובטל מעצמו. הוא ממשיך לחיות ויש לקיימו במקום ובנסיבות שאליהם הוא מתייחס. לא תמיד הוא כיין המשומר ההולך ומשתפר במרוצת הזמן, אך בשל כך בלבד לא פג תוקפו". 24. דברים אלה נכונים על אחת כמה וכמה בענין שלפנינו. הצדדים כולם מסכימים כי תכנית משמ/46(חש) חלה על השטח שבמוקד הערעור, ואף העלו טענות בדבר השפעתה של תכנית זו, בהקשרים אחרים, על המצב המשפטי החל. גם בית המשפט קמא קבע כי תכנית זו חלה על השטח המדובר, ואף קבע – בענין הצורך בחלוקה של השטח – כי תכנית משמ/46(חש) מהווה שינוי לתכנית חש/2/10. על כן, תכנית משמ/46(חש) היא חלק מהדין החל על השטח מושא הערעור. אין מקום להחיל על המקרה שלפנינו דין השונה – ולו מחמת חלקיותו – מהדין כפי שהוא בפועל, אף אם כל הצדדים היו מעדיפים כי הדין יהיה אחר מכפי שהוא ואף אם מוסדות התכנון לא הקפידו לפעול בהתאם להוראות תכנית משמ/46(חש) (וראו: בג"ץ 5384/90 ישראל אמריקן דיוולופר (ד.א.) בע"מ נ' ראש עיריית קרית אתא, פ"ד מו(2) 237, 241 (1992)). דיון בפני בית המשפט אינו "תכנית כבקשתך", בו מכתיבים הצדדים לבית המשפט כי הוא מתבקש להחליט "החלטה עקרונית" על סמך תוכנית המתאר בהתאם לאינטרסים וההעדפות של הצדדים. על בית המשפט להכריע בהליכים המתבררים לפניו על יסוד מכלול העובדות ונתונים החלים על המקרה, ובמקרה שלנו נתונים אלה כוללים את השינויים והתוספות שהתווספו בתוכנית משנת 1987 שינויים שהם כאמור בגדר דין. על כן, בבואנו לברר מהו הדין החל על הענין שלפנינו בדבר הצורך בהכנת תכנית מפורטת בטרם ניתן יהיה להוציא היתר בנייה, חובה עלינו להידרש אף לקבוע בתכנית משמ/46(חש), שהיתה מונחת בפני בית המשפט קמא. 25. סעיף 19 לתקנון תכנית משמ/46(חש) קובע בצורה מפורשת כי "כל פִתוח ובִנוי יאושרו על סמך תכנית מפורטת אחרת הקובעת הוראות בענינים אלה". זאת, בניגוד לתכנית המתאר, אשר לגביה – חרף כל המחלוקות שבין הצדדים, וחרף העמימות הרבה שעולה מבין שורות התקנון של תכנית המתאר – לא יכול להיות ספק שהיא אינה כוללת הוראה מפורשת הדורשת להכין תכנית מפורטת לצרכי בניית מבנה חקלאי בשטח חקלאי או הפוטרת מהצורך בתכנית כזו. במצב דברים זה, חובה לאור הוראות תכנית משמ/46/(חש) להכין תכנית מפורטת בטרם ניתן להוציא היתר בנייה עבור הרפת של מר לייכט. תכנית המתאר חש/2/10 "שותקת" בשאלה שעומדת במחלוקת בין הצדדים, או לכל הפחות – הוראותיה אינן ברורות כל צרכן ומותירות אפשרויות פרשניות שונות שבית המשפט, כפרשן המוסמך, צריך להכריע ביניהן (ראו: ענין פייר-טימיאנקר, בפסקה 17). אולם, אין טעם בהכרעה עקרונית כזו לגבי מקטע של תוכנית בו חלות הוראות אחרות. ההוראות של תכנית משמ/46(חש) אף תואמות את עקרונות דיני התכנון והבנייה, לפיהם הענקת היתר בנייה חרף היעדרו של פירוט מספק חוטאת לתכליות דיני התכנון והבנייה, לרבות עקרונות השקיפות של הליכי התכנון ושיתוף הציבור בהליכים אלה (עע"ם 241/12 ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום נ' פז בית זיקוק אשדוד בע"מ, פסקה 15 (9.8.2012); וראו גם את פסק דינו של חברי השופט פוגלמן, שניתן לאחרונה: עע"ם 7171/11 העמותה למען איכות חיים וסביבה בנהריה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה (12.8.2013)). על כן, סעיף 19 לתכנית זו מוביל למסקנה כי על פי הדין החל על החלקה שבה בנה מר לייכט את הרפת, יש צורך בתכנית מפורטת. 26. לאור סעיף 19 לתכנית משמ/46(חש), אין מקום להידרש לשאלות התיאורטיות שהעלו המערערים בדבר הצורך להכין תכנית מפורטת מכוח תכנית חש/2/10 אילו תכנית משמ/46 לא היתה באה לעולם – שכן שאלות אלה אינן נובעות מהמצב העובדתי שלפנינו, ואין מקום או אפשרות להכריע בדבר הפרשנות הראויה של תכנית תיאורטית במצב משפטי תיאורטי בלא נסיבות של מקרה קונקרטי לגופו. עוד אין מקום להכריע בשאלה הנוספת שנגעה לצדדים האם רפת היא בכלל בגדר "בניה הקשורה לעִבוד חקלאי בלבד" – שהיא הבנייה היחידה המותרת ב"אזור חקלאי" על פי פרק ו' לתקנון. 27. אשר על כן, דין הערעור להתקבל. לא ניתן להוציא היתר בנייה לרפת שבמוקד הערעור עד אשר תאושר תכנית מפורטת בהתאם להוראות הדין החלות על השטח. ההוצאות שהוטלו על המערערים בבית המשפט קמא – מבוטלות. לא יהיה צו להוצאות בערכאתנו. עם זאת רשמנו לפנינו כי המערערים אינם מבקשים כי הרפת תהרס לאלתר, והם מוכנים לאפשר למשיב 4 להגיש תוכנית בנין בה יבקש "להכשיר" את הרפת. המשנָה לנשיא השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ע' פוגלמן: אני מסכים לחוות דעתה של חברתי, המשנה לנשיא מ' נאור. מבקש אני להדגיש כי הכרעתנו מבססת עצמה על נסיבותיו הפרטיקולאריות של המקרה העומד להכרעה: הוראות תכנית משמ/46 (חש), עמימות ההוראות הרלבנטיות בתכנית חש/10/ 2 ועקרונות השקיפות של הליכי התכנון ושיתוף הציבור, כפי שהיטיבה חברתי להבהיר. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של המשנָה לנשיא מ' נאור. ניתן היום, ‏‏י"א תשרי, תשע"ד (15.9.2013). המשנָה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11065550_C17.doc עע מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il