פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בירושלים
ער"מ 6494/00
בפני: כבוד השופט י' זמיר
המערער: דוד חזי
נגד
המשיבה: עיריית תל-אביב-יפו
ערעור על פסק דינו של בית הדין המקומי למשמעת של עובדי עיריית תל-אביב-יפו מיום 9.8.00 בת.ב. 6/99 שניתן על ידי חברי בית הדין ר' בן הראש, ר' פרי וצ' רז
תאריך הישיבה: כ"ו בתשרי התשס"א (25.10.00)
בשם המערער: עו"ד בן דורי משה זאב
בשם המשיבה: עו"ד סמו ברכה
פסק-דין
העובדות
חזי דוד (להלן: המערער), עובד עיריית תל-אביב-יפו, שימש כמנהל בתקופת ניסיון של מחלקת משק אחזקה ומתחמים באגף שיפור פני העיר אשר בחטיבת התפעול של העירייה (להלן: המחלקה).
בחודש יוני 1999 הוגשה כנגד המערער תובענה בבית הדין המקומי למשמעת של עובדי עיריית תל-אביב-יפו, בה הואשם, על-פי שבעה אישומים, בניהול של מחסן המחלקה בניגוד לדין, לתקנון ולנהלים המחייבים לגבי טיפול בציוד ובכספים של העירייה, תוך התרשלות בקיום המוטל עליו כמנהל, בדרך העלולה לפגוע בשמה הטוב של העירייה.
ביום 9.7.00 הרשיע בית הדין את המערער בעבירות לפי חוק הרשויות המקומיות (משמעת), התשל"ח1978-, לפי התקנון הכללי לעובדי העיריה ולפי הנוהל העירוני בעניין הוצאת טובין משימושה של יחידה, בשלושה מן האישומים. בית הדין זיכה את המערער משלושה אישומים אחרים מחמת הספק, וכן זיכה אותו מאישום נוסף כיוון שסבר כי היה מקום, באותו אישום, להסתפק בבירור שערך מנהל האגף עם המערער.
האישומים בהם הורשע המערער נסבו על דרך הניהול של מחסן המחלקה. באישום אחד הורשע המערער על כך שהוציא, בניגוד לנהלים, ללא ידיעה או אישור של מנהל המחסן או של הממונים עליו, ציוד ממחסן המחלקה והעבירו לספק חיצוני, בלא שהוערך שוויו של הציוד על ידי שמאי או גורם עירוני מוסמך כלשהו. בתמורה לציוד, קיבל המערער מידי אותו ספק, במעין עסקת חליפין, ציוד אחר, שאינו דרוש לעבודת המחלקה, ושוויו נופל משווי הציוד שנמסר לספק. באישום אחר הורשע המערער בגין ניהול מערך התחשבנות פסול, שאינו משקף את האמת, עם אותו ספק, בהקשר אחר של רכישת ציוד עבור העיריה. הוא הורשע גם באישום של השמדת ציוד של העיריה, ובכלל זה ציוד תקין ושמיש, בניגוד לנהלים. וכך אמר בית הדין בגזר הדין:
"לאורך כל הכרעת הדין, הובעה הסתייגות רבה מהדרך שנבחרה על ידי הנאשם לבצע את הוצאת הציוד מהמחסן ומסירתו לידי הספק דבס ובמיוחד מחוסר האיכפתיות וחוסר הבקרה המוחלט שגילה בהבטחת קבלת תמורה הולמת וראויה עבור הציוד שנמסר. גם אילו לא היה קיים כלל נוהל בנושא, דבר שמחובתו של מנהל מחלקה לבדוק בכל מקרה, ויתרה מזאת, אף אם היה מקבל הנאשם אישור מפורש מהממונים עליו, לבצע הליך 'הזדכות' עם הספק דבס (דבר שלא היה במקרה הנדון) עדיין היה נקבע על ידי בית הדין כי הנאשם התרשל באופן חמור במילוי תפקידו וזאת בגלל האופן שבו נעשה הדבר. חמור שבעתיים כשמדובר בהתנהגות של מנהל חדש, שהגיע למחלקה בעייתית בה, לדבריו, היו חשדות ל'חוסרים' בציוד וכיו"ב. לא צריך נוהל ואף לא צריכה להיות תקופת חפיפה, בכדי שכל אדם סביר ובר דעת יבין ויראה כי דרך הפעולה שננקטה הינה דרך פסולה, מקל וחומר כשהיא נעשית על ידי או בהנחיית מנהל אשר אמור לתת דוגמא לכפופים לו".
על המערער הוטלו אמצעי המשמעת הבאים: העברה למשרה אחרת, על-פי סעיף 17(6) לחוק הרשויות המקומיות (משמעת), ופסילה מלשמש בתפקיד מנהל מחלקה בעירייה למשך תקופה של שבע שנים מיום מתן גזר הדין.
הערעור נסב הן על ההרשעה והן על העונש.
ההרשעה
המערער אינו חולק על הממצאים העובדתיים של בית הדין בדבר המעשים המיוחסים לו בהכרעת הדין. עם זאת, הוא טוען כי כל מעשיו בוצעו לטובתה של העירייה מתוך שיקולים של יעילות ולא למטרות של רווח אישי. משמע, כוונתו היתה טובה, ומחשבתו לא היתה פסולה. לדידו, בעבירה משמעתית נדרשת מחשבה פלילית כמו בעבירה פלילית. ולפיכך, בהיעדר כוונה פלילית מצדו, לא היה מקום להרשיעו. אך בית הדין, אף שלא ייחס למערער כוונה פלילית, דחה טענה זו, וכך אמר בפתח הכרעת הדין:
"נקדים ונאמר כי כבר בשלבי הדיון הראשונים התרשם בית הדין כי לא מדובר בהתנהגות הגובלת בפלילים. לא מדובר בניסיון לגניבה, מרמה או בהפקת רווחים אישיים כפי שהצטייר, לכאורה, מהתובענה. נהפוך הוא, הנאשם נהג כפי שנהג על מנת לקדם את המחלקה בדרך שנראתה בעיניו מהירה ומתאימה, כפי שאדם נמרץ רשאי לנהל את 'עסקו הפרטי הקטן'. אולם לא הקפיד לנהוג תמיד על כללי מנהל תקין הקובעים כללי התנהגות מסוימים אשר על עובדי ציבור, ובעיקר מנהלים המשמשים גם דוגמא לכפופים להם, לקיים".
ובסיכום הכרעת הדין הוסיף ואמר:
"במוסד ציבורי, כמו העירייה, קיימים מנגנוני בקרה ונהלים אשר אולי מאיטים את השגת המטרה, אך מבטיחים שמירה על נורמות התנהגות אשר נועדו למנוע אפשרות למעשים בלתי תקינים ולשמור על תדמית ראויה של הרשות. לצערנו נכשל הנאשם בהבנת המשמעות של אחריות מנהל וכללי התנהגות במוסד ציבורי, ופעל לעתים תוך עקיפתם".
אכן, גם אם המערער הפר את החוק, התקנון והנהלים מתוך מחשבה שיש בכך כדי לקדם את היעילות בניהול המחלקה, וכתוצאה גם לשרת את טובת העירייה, אין במצב נפשי כזה כדי למנוע הרשעה בעבירת משמעת. יתירה מזאת. אין במצב נפשי מעין זה אפילו כדי למנוע הרשעה בעבירה פלילית, שהרי בדרך כלל לא נדרשת לצורך הרשעה בעבירה פלילית כוונה להזיק, אלא די במודעות לעבירה, כפי שנקבע בסעיף 20 לחוק העונשין, התשל"ז1970-. קל וחומר כך בעבירת משמעת, שהיא שונה מעבירה פלילית מבחינת התכלית, וכתוצאה מכך גם מבחינת סדר הדין ודיני הראיות. מהו, אם כן, היסוד הנפשי הנדרש בעבירת משמעת? על כך השיב בית משפט זה בעש"מ 5550/98 יעקב גל-אור נ' מדינת ישראל, נג(1) 326, 333, לאמור:
"השאלה מהו היסוד הנפשי הנדרש בעבירות משמעת בשירות המדינה, או בעבירות משמעת בארגונים אחרים, היא עדיין שאלה פתוחה. היא גם שאלה קשה. אפשר לראות את הדין המשמעתי, לעניין זה, כדין פלילי או כדין מעין-פלילי, ובהתאם לכך ליישם עליו את הדרישה ליסוד נפשי כפי שהיא מקובלת בדין הפלילי... אולם, כאמור, הדין המשמעתי שונה במהותו מן הדין הפלילי... הדעת נותנת כי שוני זה יבוא לידי ביטוי גם בשוני לגבי היסוד הנפשי של העבירה. האם אין זה סביר וראוי לדבר, בהקשר של עבירת משמעת, על מחשבה משמעתית להבדיל ממחשבה פלילית? לדעתי, יש מקום להבדיל, לגבי היסוד הנפשי, בין עבירה פלילית רגילה לבין עבירת משמעת של התנהגות שאינה הולמת את עובד המדינה, ואולי אף עבירות משמעת נוספות".
התכלית של דיני המשמעת צריכה להכתיב גם את היסוד הנפשי הנדרש בעבירות משמעת. התכלית העיקרית של דיני המשמעת בשירות הציבורי היא השמירה על התפקוד הראוי והתדמית הנאותה של השירות. מתכלית זאת נגזרת החובה הכללית המוטלת על עובד הציבור לקיים את הוראות החוק, התקנות והנהלים, ולציית להוראות שניתנו לו כדין על ידי הממונים עליו, בכל הנוגע למילוי תפקידו. אכן, ארגון גדול ומורכב כמו השירות הציבורי לא יוכל לתפקד כנדרש, לצורך מתן שירות נאמן ויעיל לציבור, אלא אם עובד הציבור יפעל לפי החוק ובהתאם להוראות שניתנו לו כדין. ארגון כזה לא יוכל לתפקד כנדרש אם עובד הציבור, יהיה זה עובד מן השורה או מנהל המחלקה, יהיה רשאי, כל אימת שהחוק או ההוראה אינם נראים לו טובים וראויים, לבצע את תפקידו בניגוד לחוק או להוראה. ואין בכך כדי לשנות שיש לעובד הציבור כוונה נאה ורצון טוב לשרת את הציבור בדרך שנראית לו יעילה ומוצלחת יותר. גם אם הוא צודק לגוף הענין במקרה מסויים, ולכאורה יהיה בכך כדי להועיל אם יתעלם מן החוק או מן ההוראה, אין התועלת הצפוייה באותו מקרה שקולה כנגד הנזק הצפוי לשירות הציבורי, וכתוצאה גם לציבור, מפגיעה בשלטון החוק ומערעור המשמעת בשירות. לפיכך, הדרך הראויה במקרים מעין אלה היא, פעולה במסגרת החוק לתיקון החוק או פעולה במסגרת הנהלים לשינוי ההוראה, ולא הפרת החוק או ההוראה. זוהי מצוות השכל הישר, והיא גם יסוד חיוני של מינהל תקין.
כך עולה גם מן החוק. חוק הרשויות המקומיות (משמעת) קובע בסעיף 9(1) כי עובד רשות מקומית עובר עבירות משמעת אם "עשה מעשה או התנהג באופן שפגע במשמעת עובדי הרשות המקומית". לענין היסוד הנפשי בעבירה זאת די בכך שהעובד ידע או אמור היה לדעת, כעובד סביר, שהמעשה או ההתנהגות פוגעים במשמעת. סעיף 9(2) לאותו חוק קובע כי עבירת משמעת היא, אם העובד "לא קיים את המוטל עליו כעובד הרשות המקומית על פי חוק, תקנה, נוהג, הוראה כללית או הוראה מיוחדת שניתנה לו כדין, או התרשל בקיום המוטל עליו כאמור". גם לגבי עבירה זאת די בכך, לעניין היסוד הנפשי, שהעובד ידע או היה אמור לדעת, כעובד סביר, על קיום החוק, התקנה, הנוהג או ההוראה, לפי הענין. העבירה של התנהגות שאינה הולמת את התפקיד, שהיא כמדומה העבירה השכיחה ביותר, נקבעה בסעיף 9(3) לאותו חוק בלשון זאת: "התנהג התנהגות שאינה הולמת את תפקידו כעובד הרשות המקומית או התנהג התנהגות העלולה לפגוע בתדמיתה או בשמה הטוב של הרשות המקומית". על היסוד הנפשי הנדרש בעבירה זאת נאמר בעש"מ 5550/98 (לעיל, בעמ' 334) כך:
"נראה לי כי לצורך קיום היסוד הנפשי בעבירת משמעת של התנהגות שאינה הולמת, די בכך שעובד מדינה סביר (או, לשון אחרת, אדם מן היישוב) יכול היה, בנסיבות העניין, להיות מודע לטיב המעשה".
ועוד נאמר שם (בעמ' 335) כדלקמן:
"המבחן להתנהגות בלתי הולמת אינו מבחן סובייקטיבי של העובד, אלא מבחן אובייקטיבי של האדם הסביר, הרואה לנגד עיניו את התכלית של שירות ציבורי וממלא את תפקידו כראוי".
דברים ברוח זאת נאמרו גם בבג"ץ 7074/93 סויסא נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מח(2) 750, בקשר לעבירת משמעת של "התנהגות שאינה הולמת שוטר או שיש בה כדי לפגוע בתדמית המשטרה". באותו מקרה השאלה היתה באילו נסיבות הקבלה של טובת הנאה על ידי שוטר מגיעה כדי עבירת משמעת זאת. התשובה שניתנה היא, שהקבלה של טובת הנאה מגיעה כדי עבירת משמעת אם קיים קשר בין מתן טובת ההנאה לבין תפקידו של המקבל כשוטר "תוך מודעות (בפועל או בכוח) של השוטר לקיומו של קשר זה" (שם, עמ' 786). וכך אמר לעניין זה המשנה לנשיא ברק (בעמ' 788-787):
"מרכיב חיוני בעבירות השוחד הוא שהשוטר הנוטל את טובת ההנאה מודע (סובייקטיבית) לכך שהיא ניתנת לו בעד פעולה הקשורה לתפקידו כשוטר. האם מודעות זו חיונית היא בגדרי האיסור המשמעתי? נראה לי כי התשובה היא בשלילה. שוטר הנוטל טובת הנאה בעד פעולה הקשורה בתפקידו, ושאינו מודע לכך שמתן טובת ההנאה קשור בתפקידו, עובר עבירה משמעתית, ובלבד ששוטר סביר במקומו היה מודע לכך... ביסוד גישה זו מונח האיזון הראוי בין הצורך להבטיח את תפקודה הראוי של המשטרה, אמון הציבור בשוטריה ושמירה על תדמיתה כשומרת חוק, לבין הצורך לשמור על האינטרסים הראויים להגנה של השוטר. מאיזון זה מתבקשת המסקנה כי אין מקום להטיל אחריות משמעתית על שוטר שקיבל טובת הנאה בעד פעולה הקשורה לתפקידו, שלא היה מודע לכך בפועל, ושאף שוטר סביר תחתיו לא היה מודע לכך... לעומת זאת, אם טובת ההנאה מתקבלת על-ידי שוטר בעד פעולה הקשורה בתפקידו, בלי שהוא מודע לכך, אך בנסיבות שהיה עליו להיות מודע לכך - כלומר, ששוטר סביר תחתיו היה מודע לכך - מתגבשת אחריות משמעתית, שכן יש בקבלתה של טובת ההנאה הזאת כדי לפגוע בעיני הציבור בתדמית המשטרה... תדמיתו של השוטר (שאינו מודע) משחררת אותו מאחריות פלילית. חוסר רגישותו של השוטר (שאינו מודע במקום ששוטר סביר היה מודע) אינו משחרר אותו מאחריות משמעתית".
משמע, לצורך היסוד הנפשי בעבירת משמעת די בכך, בדרך כלל, שעובד סביר היה בעל המודעות הנדרשת, כלומר, מודעות לטיב המעשה ולנסיבות העניין. היסוד נפשי זה דומה (אם כי לא בהכרח זהה) ליסוד הנפשי של רשלנות, לפי סעיף 21 לחוק העונשין, שיכול להיות מספיק, לפי סעיף 19 לאותו חוק, אם כך נקבע בחוק לגבי עבירה שאינה מסוג פשע. ראו עש"מ 5550/98, לעיל, בעמ' 334. אך בדין הפלילי יסוד נפשי זה הוא בגדר חריג; ואילו בדין המשמעתי יסוד זה הוא בגדר כלל. אכן, הדעת נותנת שיש חריגים לכלל זה. אך במקרה הנדון אין צורך לדון בכך.
במקרה הנדון, דומה כי נתקיים במערער גם היסוד הנפשי הנדרש בדרך כלל בדין הפלילי, כלומר, מודעות לטיב המעשה ולקיום הנסיבות, כפי שנקבע בסעיף 20 לחוק העונשין. מכל מקום, ודאי שנתקיים בו היסוד הנפשי הנדרש בדרך כלל בדין המשמעתי, כלומר, שהיה עליו כעובד סביר, לא כל שכן כמנהל סביר, להיות מודע לטיב המעשה ולקיום הנסיבות של עבירת המשמעת. כפי שבית הדין ציין בהכרעת הדין, מנהל המחסן הסביר למערער מה הנוהל לגבי הוצאת ציוד מן המחסן, אך המערער הוציא את הציוד מן המחסן, שלא לפי הנוהל, בעת שמנהל המחסן נעדר מן המקום. בית הדין הוסיף ואמר:
"אנו קובעים כי הנאשם הכיר וידע את נוהלי ההצטיידות והרכש וההוצאה מכלל שימוש, גם אם לא בשמם או במספרם המדויק, וזאת גם לאור תפקידו הקודם בעירייה בתחום הציוד המשרדי... וגם אם לא הכיר את הנהלים, דבר שאיננו סביר, הוא הכיר את כל האנשים אשר היו יכולים להנחותו. מחוייבותו כמנהל בכיר היתה לבדוק את קיומם של הנהלים ולדאוג כי המחלקה אותה הוא מנהל, על כל הצוות ה'בעייתי' שקיבל, ובוודאי העובד החדש שהביא, ילמדו אותם ויפעלו על פיהם".
ועוד אמר בית הדין כך:
"הדרך שנבחרה [על ידי הנאשם] פסולה מעיקרה, לא סבירה, נוגדת כל נורמה ציבורית, והתנהגות המנהל בנושא זה איננה התנהגות שניתן לצפות ממנהל סביר".
המסקנה היא, כי אין יסוד לטענת המערער שלא נתקיים בו היסוד הנפשי הנדרש לצורך הרשעה בעבירות משמעת, ולפיכך אני דוחה את הערעור על ההרשעה.
גזר הדין
המערער טוען גם נגד אמצעי משמעת שהוטלו עליו בגזר הדין: העברתו למשרה אחרת ופסילתו מלכהן כמנהל מחלקה בעיריה במשך תקופה של שבע שנים. הוא טוען כי אמצעי המשמעת, במקרה זה כמו בכל מקרה, צריכים להיות סבירים ומידתיים. אך, לטענתו, האמצעים שהוטלו עליו חורגים מן הסבירות ומן המידתיות. בנסיבות המקרה מן הראוי להסתפק, לדעתו, בנזיפה או בנזיפה חמורה.
אכן, אמצעי המשמעת צריכים להיות, כטענת המערער, סבירים ומידתיים או, מוטב לומר, הולמים את עבירת המשמעת בנסיבות המקרה. אולם האם האמצעים שהוטלו על המערער חמורים יתר על המידה?
בית הדין ציין בגזר הדין, מצד אחד, כי הוא מתחשב בכך שהמערער ביקש לפעול לטובת המחלקה, בעדויות האופי שהובאו מטעמו ובעובדה שהוא מושעה מעבודתו למעלה משנה. אולם, מן הצד השני, בית הדין ציין את "הכשלים החמורים" בדרך ניהול המחלקה על-ידי המערער, והדגיש במיוחד את העובדה שהמערער אינו מבין, גם לאחר הכרעת הדין, בתום התדיינות ארוכה ומורכבת, את הפסול שבמעשיו. על רקע זה, "בית הדין השתכנע כי הנאשם אינו ראוי להמשיך ולכהן בתפקיד ניהולי בכיר בעיריה ולתפקד באותה מסגרת עבודה שבה נעברה העבירה".
לדעתי, אמצעי המשמעת שבית הדין הטיל על המערער הולמים לחלוטין את העבירות בהן הורשע בהתחשב בנסיבות העניין. לעניין האמצעי הראשון שהוטל על המערער, כלומר העברתו למשרה אחרת, יש לציין כי המערער נכשל במילוי תפקידו כמנהל המחלקה. לפיכך, הדעת נותנת כי גם ללא גזר הדין, המחייב להעביר את המערער למשרה אחרת, הוא לא היה זוכה במינוי של קבע כמנהל המחלקה, והיה עליו לעזוב את משרתו. כפי שנאמר בגזר הדין, המשנה למנכ"ל העיריה העיד בפני בית הדין, ולדבריו "לאור תלונות של מנהל האגף ועובדים נוספים החליט עם תום ששת חודשי הנסיון כי הנאשם לא עמד בתקופת הנסיון וביקש להאריך אותה לחצי שנה נוספת. העד הביע דעתו כי לאור האישומים בהם הורשע הנאשם הוא איננו ראוי להמשיך בעבודתו בעיריה". אכן, המסקנה המתבקשת מן ההרשעה של המערער היא, כי טובת העיריה, כשהיא לעצמה, מצדיקה את סיום כהונתו של המערער כמנהל המחלקה בה בוצעו העבירות.
אמצעי המשמעת השני, שבית הדין הטיל על המערער, פוסל את המערער מלכהן כמנהל מחלקה בעיריה לתקופה של שבע שנים. הפסילה נדרשת, לא רק כאמצעי להבהיר ולהדגיש בפני מנהלים בשירות הציבורי את החובה לפעול במילוי תפקידם על-פי הדין, לרבות הנהלים המחייבים, אלא גם משום שהמערער נראה בשלב זה בלתי-כשיר לכהן כמנהל. כפי שבית הדין אמר בגזר הדין, המערער "נכשל בהבנת המשמעות של אחריות מנהל במוסד ציבור", לא באופן חד-פעמי אלא באופן שיטתי, ועדיין אין הוא מבין את משמעות הכשלון: "בקושי רב הוא מוכן לראות במעשיו ובמחדליו 'טעות בלהט הדברים'". נדרש, אם כן, זמן כדי שהמערער יוכל אולי להבין ולהפנים, תוך כדי שירותו בתפקיד אחר בעיריה, את כללי ההתנהגות הראויה למנהל בשירות הציבורי. תקופה של שבע שנים, אף כי אין היא קצרה, אין היא נראית בעיני ארוכה במידה שתצדיק התערבות של בית המשפט. לפיכך אני דוחה את הערעור על גזר הדין.
הערעור נדחה.
ניתן היום, י' בתשרי התשס"א (8.11.00).
ש ו פ ט
העתק מתאים למקור
שמריהו כהן - מזכיר ראשי
00064940.I03