רע"א 6483-15
טרם נותח
נתיבי ישראל החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ נ. רות קטן ו-
סוג הליך
רשות ערעור אזרחי (רע"א)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק רע"א 6483/15
בבית המשפט העליון
רע"א 6483/15
ע"א 6866/15
לפני:
כבוד השופט י' דנציגר
כבוד השופט נ' סולברג
כבוד השופטת ע' ברון
המבקשת ברע"א 6483/15 והמשיבה בע"א 6866/15:
נתיבי ישראל החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ
נ ג ד
המשיבים ברע"א 6483/15 והמערערים בע"א 6866/15:
רות קטן ו- 56 אח'
המשיבה ברע"א 6483/15 ובע"א 6866/15:
משרד התחבורה - מדינת ישראל
בקשת רשות ערעור וערעור על החלטת בית המשפט המחוזי מרכז-לוד מיום 07.07.2015 בת"א 39066-04-13 שניתנה על-ידי השופט י' קינר
תאריך הישיבה:
כ"ד באייר התשע"ו
(1.6.2016)
בשם המבקשת ברע"א 6483/15 והמשיבה בע"א 6866/15:
עו"ד דיקלה טואשי; עו"ד רונה פריימן
בשם המשיבים ברע"א 6483/15 והמערערים בע"א 6866/15:
עו"ד שחר הררי; עו"ד מירב תהילה
בשם המשיבה ברע"א 6483/15 ובע"א 6866/15:
עו"ד שמרית גולן
פסק-דין
השופט נ' סולברג:
1. ערעור מזה, ובקשת רשות ערעור מזה, על החלטת בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (השופט י' קינר). ההחלטה עוסקת בבקשתה של נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (להלן: נתיבי ישראל) לסלק על הסף את התביעה שהוגשה נגדה ונגד משרד התחבורה (להלן: המדינה). בקשתה התקבלה באופן חלקי, ומכאן ערעורם של המערערים – התובעים, שחלק מתביעתם סולק על הסף; ובקשת רשות הערעור של נתיבי ישראל, המבקשת לקבוע כי יש לסלק חלקים נוספים מן התביעה על הסף (לשם הנוחות, יכונו המערערים בע"א 6866/15 "המערערים" גם במסגרת הדיון בבקשת רשות הערעור, שבו הם המשיבים). הסוגיה המשפטית שבמוקד הערעורים: היחס שבין תביעת פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, לבין תביעת פיצויים על בסיס דיני הנזיקין הכלליים.
רקע והחלטת בית המשפט המחוזי
2. המערערים, רובם מגבעת שמואל, מיעוטם מקריית אונו, הגישו תביעה נגד נתיבי ישראל ונגד המדינה. עניינה, בנזקים נטענים שנגרמו ושנגרמים למערערים עקב סלילתו של כביש 471 – כביש 'מכבית' – שנסלל בתחום השיפוט של גבעת שמואל וקריית אונו. על-פי התביעה, המערערים, בעלי זכויות בדירות הסמוכות לכביש, סבלו ממטרדים בלתי פוסקים במהלך ביצוע העבודות, וסובלים גם כיום ממטרדים בלתי פוסקים, מעת שהכביש נפתח לתנועה. לטענתם, אמנם אושרו תכניות בניין עיר המאפשרות את סלילת הכביש, אולם העבודות בוצעו ללא היתר בניה וללא ההרשאה הנדרשת; זאת ועוד, נתיבי ישראל לא מיגנה את דירות המערערים מפני רעש, למרות שהיה עליה לעשות כן לפי הוראות התכנית החלה על הכביש. עילות התביעה הן נזיקיות: רשלנות, מטרד והפרת חובה חקוקה; ראשי הנזק שנתבעו הם הוצאות חשמל מוגברות, הוצאות ניקיון עודפות, נזקים הנדסיים כתוצאה מעבודות הסלילה, ונזק כללי לנכסים. ראשי נזק אלו כומתו בנפרד לכל דירה, ונוספו עליהם נזקים אחידים לכל המערערים: נזק בשל אי-התקנת מיגון דירתי בסך של 20,000 ₪ לכל אחד, ונזק בשל המטרדים בתקופת עבודות סלילת הכביש בסך של 50,000 ₪ לכל אחד. יש לציין עוד, כי המקרקעין שבבעלותם של המערערים 1-49 וכן המקרקעין שבבעלות המערערים 51, 52 ו-57 גובלים עם תחום התכנית של הכביש; ואילו המקרקעין שבבעלות המערערים 50 ו-53-56 אינם גובלים עם תחום התכנית.
3. נתיבי ישראל הגישה בקשה לסילוק התביעה על הסף, ולבקשה הצטרפה גם המדינה. בבקשה נטען כי יש לסלק את התביעה כולה על הסף בהתבסס על מספר נימוקים, כאשר המרכזי שבהם הוא מיצוי העילה על-ידי המערערים שמקרקעיהם גובלים בתחום התכנית, בכך שהגישו – או יכולים היו להגיש – תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה (להלן: סעיף 197), הקובע מתן פיצויים למי שהמקרקעין שלו נפגעו מאישורה של תכנית, כל עוד הם מצויים בתחום התכנית או גובלים בה. נטען כי המערערים 1-49 אכן נקטו בהליך לפי סעיף 197 ובמסגרתו תבעו פיצוי הכולל גם הוצאות חשמל וניקיון עודפות, מטרדי רעש וירידת ערך; ואף נפסק לטובתם פיצוי בגין חלק מנזקים אלו, על-פי הכרעת שמאי מכריע שמינה יו"ר ועדת הערר לבירור תביעתם שם. משכך, התביעה הנוכחית אינה אלא ניסיון פסול לקבלת כפל פיצוי על נזקים אלו. טענה זו נטענה גם כלפי המערערים 51, 52 ו-57 שיכולים היו להגיש תביעה לפי סעיף 197, אך לא עשו כן, ומשהמועד לכך חלף מוצתה עילתם.
4. עוד נטען בבקשה, כי התביעה כוללת טענות המופנות למעשה כלפי הוראות התכנית והתסקיר שניתן קודם לאישורה, ומשכך נעדר בית המשפט המחוזי סמכות עניינית לדון בטענות אלו. הללו צריכות היו להיטען במסגרת התנגדות לפני הוועדה המקומית לתכנון ובניה ולפני ועדת הערר המחוזית, ולא במסגרת של תביעה אזרחית. בנוסף לטענות עיקריות אלו, נטען גם לחוסר יריבות כלפי חלק מן המערערים אשר זיקתם למקרקעין מוטלת בספק בנוגע למועדים הרלבנטיים לתביעה, וכמו כן הועלו טענות של התיישנות ושיהוי.
5. המערערים השיבו לבקשה וטענו כי יש להבחין בין ההליך המוסדר בסעיף 197 ובין ההליך הנוכחי. לטענתם, תביעה מכוח סעיף 197 מתייחסת לפגיעה שגורמת התכנית, במועד אישורה, לערך המקרקעין; ואילו התביעה הנזיקית עוסקת בפיצוי על נזק שנגרם לאדם בגין פגיעה בו וברכושו ממעשי עוולה בגין ביצוע התכנית, כשמדובר בעוולות שהתגבשו לאחר ביצועה. התביעה עוסקת בעובדות שונות, בתקופות זמן שונות, בנזקים שונים ובנתבעים שונים; משכך אין לסלקה על הסף.
6. בית המשפט המחוזי דן בהיקפו ובפרשנותו של סעיף 197. זו לשונו:
"(א) נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמה, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200.
(ב) התביעה לפיצויים תוגש למשרדי הועדה המקומית תוך שלוש שנים מיום תחילת תקפה של התכנית; שר האוצר רשאי להאריך את התקופה האמורה, מטעמים מיוחדים שיירשמו, אף אם כבר עברה התקופה".
בית המשפט המחוזי עמד על שני השיקולים העומדים בבסיס הזכות לפיצוי מכוח הסעיף: האחד הוא הכלל לפיו פגיעה שנעשית על-ידי המדינה בזכות קניינית של הפרט מחייבת פיצוי לצִדה; השני הוא שיקול כלכלי, לפיו חיוב סטטוטורי של פיצוי לנפגעים מן התכנית יחייב את רשויות התכנון ליתן משקל מספיק לפגיעה שמביאה התכנית, לצד מתן משקל ליתרונותיה. באשר לסוג הנזקים שניתן לתבוע מכוח הסעיף, צוינה ההלכה הפסוקה כי מדובר בפגיעה במקרקעין ולא בפגיעה באדם, אולם פגיעה זו יכולה להיות הן פגיעה ישירה, הן פגיעה עקיפה. הפיצוי הניתן בשל פגיעה במקרקעין מכוח תכנית נקבע בהתאם לירידת ערך הנכס הנפגע עקב אישור התכנית, כאשר ירידת ערך זו יכולה להיגרם באופן ישיר או באופן עקיף משינוי התכנית.
7. לאור עקרונות אלו פנה בית המשפט המחוזי לבחון את עילות התביעה השונות. נקבע, כי ראש הנזק המכונה בתביעה "נזק כללי לנכסים" הוא למעשה נזק בשל ירידת ערך הנכס, שאותו יש לתבוע בגדרי סעיף 197. בית המשפט לא קיבל את ההבחנה בין ירידת ערך בעקבות אישור התכנית, ובין ירידת ערך עקב ביצוע התכנית, וזאת משום שבשלב בחינת ירידת הערך בעקבות אישור התכנית, נלקחת בחשבון גם ירידת הערך הצפויה עקב ביצועה, כגון בשל מטרדים שונים שייגרמו עקב הביצוע. הדבר נעשה באמצעות תחזית שעורכים מומחים בתחום, על בסיס הנתונים העובדתיים, בנוגע למטרד הצפוי. אומדן זה אמנם יכול להתברר אחר כך כשגוי, אך אין זה שונה מכל מקרה אחר שבו נדרש בית המשפט להכריע בדבר היקף נזק שצופה במהותו פני עתיד. משכך, נקבע כי אין אפשרות לתבוע תביעה נזיקית בגין ירידת ערך הנכס בשל ביצוע התכנית, מאחר שהמסלול הדיוני לעשות כן הוא במסגרת סעיף 197. הדבר אינו אפשרי בין אם מדובר באותם נתבעים, בין אם לאו, ולעניין זה אין נפקא מינה לשאלה בגין אלו עילות נזיקיות נתבע הפיצוי.
8. בעקבות מסקנה זו, נמחק ראש הנזק של "נזק כללי לנכסים" מתביעתם של כל המערערים שהגישו תביעה, או שיכולים היו להגישהּ, במסגרת סעיף 197. לעומת זאת, באשר למערערים שאינם גובלים בתחום התכנית – הללו לא יכולים היו להגיש תביעה כאמור, לכן לא מוצתה עילתם; והבקשה לסלק על הסף את תביעתם בגין ראש נזק זה נדחתה.
9. לאחר מכן פנה בית המשפט המחוזי לדון בראשי הנזק של הוצאות ניקיון עודפות והוצאות חשמל מוגברות. בעניין זה נקבע כי אמנם במסגרת התביעה שהתנהלה מכוח סעיף 197 טענו המערערים טענות בעניין זה, אולם שם נטען רק כי הוצאות עתידיות אלו משפיעות על ירידת ערך המקרקעין, ולא התבקש כי השמאי המכריע יקבע את סכומי ההוצאות הללו עצמן. מובן, כי לא ניתן לקבל פיצוי במסגרת סעיף 197 על עצם ההוצאות הללו, וניתן רק להביאן בחשבון לעניין ירידת הערך; מכאן, שנזק נטען זה אינו כלול בפיצוי שניתן במסגרת סעיף 197, ואין מניעה לתבעו בתביעה דנן. הוא הדין, כך נקבע, בכל הנוגע לסעד שנתבע בגין מטרדים בתקופת עבודות סלילת הכביש; מטרדים אלו גרמו נזקים לאדם ולא לערך המקרקעין, הם אינם נכללים בפיצוי שמכוח סעיף 197, ואין מניעה לתבעם כעת. גם הסעד שהתבקש עבור אי-התקנת מיגון מפני רעש, אשר נטען כי נתיבי ישראל היתה מחוייבת להתקינו, אינו רלבנטי לסעיף 197, ואין לסלק סעד זה שבתביעה על הסף.
10. באשר לשאלת סמכותו לדון בטענות הנוגעות לתכנית עצמה, ולתסקיר שהוגש בעניינה, קבע בית המשפט המחוזי כי אכן טענות אלה צריכות היו להיטען במסגרת הליך ההתנגדות לפני הוועדה המקומית, ולא במסגרת תביעה אזרחית. לפיכך, נקבע כי כל הטענות נגד התכנית עצמה והתסקיר שצורף לתכנית, יימחקו ולא יישמעו במסגרת התביעה.
11. לבסוף דחה בית המשפט המחוזי את הטענות הנוגעות להעדר יריבות, להתיישנות ולשיהוי, וזאת מן הטעם שבחינת נושאי היריבות וההתיישנות טעוּנה שמיעת ראיות; ומשום שאין מדובר במצב דברים קיצוני המצדיק סילוק תביעה על הסף מטעמי שיהוי בלבד.
12. על החלטת בית המשפט המחוזי הוגשו כאמור ערעור מצִדם של המערערים ובקשת רשות ערעור מצדה של נתיבי ישראל (אליה הצטרפה גם המדינה). אפתח בטענות שנטענו במסגרת הערעור ובתשובות שניתנו להן, ולאחר מכן אציג את הטענות שבבקשת רשות הערעור ואת התשובות לטענות הללו.
טענות הצדדים בע"א 6866/15
13. בערעורם טוענים המערערים כי שגה בית המשפט המחוזי בהחלטתו לסלק את הסף את תביעתם בגין נזק כללי לנכסים, ולמחוק את הטענות הנוגעות לתכנית עצמה. נטען כי שגה בית המשפט המחוזי בקבעו שאין להבחין בין ירידת ערך בגין אישור התכנית, ובין ירידת ערך בגין ביצועה. סעיף 197 מתייחס רק לירידת ערך מן הסוג הראשון, בעוד שייתכן שתתרחש גם ירידת ערך נוספת בעת הביצוע כתוצאה מעוולה נזיקית. התביעה דנן אינה מופנית כלפי הוועדה המקומית אלא כלפי מי שביצעו את התכנית, שבשל התנהגותם המעוולת נגרמו לנכסים נזקים שעליהם המערערים תובעים פיצוי. מדובר בנזקים שונים שבוצעו על-ידי גורמים שונים; אין מדובר בכפל פיצוי. הודגש כי תכלית הפיצוי הניתן במסגרת סעיף 197 שונה במהותו מתכלית הפיצוי בהליך הנזיקי. במסגרת סעיף 197 ניתן פיצוי תוך איזון בין הצרכים התכנוניים של הציבור בכללותו, ובין הפגיעה בקניינו של הפרט; ואילו תכלית מרכזית של הפיצוי הנזיקי היא השבת מצבו של מי שניזוק לקדמותו. לפיכך, ככל שהתובע מצביע על עוולה נזיקית שביצע הנתבע, על בית המשפט להעניק לו סעד זה ולהשיב את מצבו לקדמותו, ללא תלות בפיצוי שניתן מכוח סעיף 197. עוד נטען בערעור כי שגה בית המשפט בקבעו שאין מקום לדון במסגרת התביעה בטענות הנוגעות לתכנית עצמה. בשלב אישור התכנית נוגעות ההתנגדויות רק להיבטי התכנון ולא לנזקים שייגרמו מחמת התכנית; למוסדות התכנון אין סמכות לדון בהתנגדויות ביחס לרשלנות בהכנת מסמכי התכנית, והתנגדות אינה האכסניה המתאימה לבירור טענות אלו.
14. נתיבי ישראל השיבה לערעור, ובמסגרת סיכומיה טענה כי גישתם של המערערים יוצרת מצב שבו כל יוזם תכנית יידרש להתגונן פעמיים אל מול תביעה בגין ירידת ערכם של נכסי השכנים לתכנית: פעם אחת במסגרת תביעה תכנונית לפי סעיף 197, ופעם נוספת בתביעה נזיקית לאחר ביצוע התוכנית. המחוקק קבע מסלול אחד ובלעדי לתביעות מסוג זה –הוא המסלול הקבוע בסעיף 197; אין לאפשר קיומו של מסלול חלופי למסלול זה, שירוקן מתוכן את האיזון הספציפי שערך המחוקק במסגרת סעיף 197. לגופו של עניין, ירידת הערך בגין ביצוע התכנית גולמה במסגרת תחשיב ירידת הערך שנערך בהליך שניהלו המערערים הרלבנטיים בגדרי סעיף 197, לכן אין מקום ליתן פיצוי נוסף בגין כך; ואין נפקות לכך שמדובר בנתבעים שונים, משום שהמערערים כבר פוצו (או יכולים היו לקבל פיצוי) על נזק זה. בנוסף נטען כי יש לדחות את טענת המערערים באשר למקום הראוי לבירור טענות הנוגעות לתכנית. נטען כי מעבר לכך שצדק בית המשפט המחוזי בקביעתו כי היה על המערערים להעלות טענות אלו במסגרת התנגדות לתכנית, הרי שבלאו הכי טענות אלו התיישנו זה מכבר.
15. אף לעמדת המדינה יש לדחות את הערעור, משום שבכל הנוגע לירידת ערך הנכסים בגין מימוש התכנית, סעיף 197 מתווה מסלול יחודי לתביעה בגין נזק זה, ואין אפשרות לתבעו במסגרת הליך נזיקי. במסגרת הסעיף ניתן לתבוע פיצוי גם עבור פגיעה עקיפה, וזו כוללת גם הערכת הנזק שייגרם ממטרדים הנובעים מביצוע התוכנית. הסעיף משקלל את האיזונים השונים הנוגעים לפגיעה בקניינו של הפרט לצורך תכנוני, למען הוודאות הנחוצה לרשות, ולרווח החברתי מן התכנון. נטען, כי סעיף זה עוסק בפיצוי בגין נזק שנגרם עקב אישור התכנית כדין, אגב ההליך המנהלי; ואמנם, יתכנו מצבים שבהם נגרם נזק בשל עוולה נזיקית שארעה באופן נלווה לתכנון או לביצוע התכנית, יתר על הנזק שבעצם אישור התכנית או ביצועה כדין, ובמצבים אלו יש אפשרות שתקום אחריות בנזיקין לצד הפיצוי שבסעיף 197. אולם אין זה המצב בעניין שלפנינו, שכן הנזק שנתבע ושסולק על הסף משקף רק את ירידת הערך שנגרמה מביצוע התכנית כדין, וזו ניתנת להיתבע בהליך הקבוע בסעיף 197. כפי שיפורט להלן, ההבחנה שעורכת המדינה בין נזקים שנגרמו על-ידי אישור התכנית כדין, ובין נזקים שנגרמו בשל פעילות מעוולת נלווית, היא הבסיס לטענותיה גם בבקשת רשות הערעור; את טענות הצדדים בנוגע לבקשה זו אציג כעת.
טענות הצדדים ברע"א 6483/15
16. נתיבי ישראל הגישה בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי, ובה ביקשה לערער על ההיבטים של החלטת בית המשפט המחוזי שמחמתם נדחתה בקשת הסילוק על הסף. ראשית, נטען כי שגה בית המשפט בכך שלא מחק על הסף את תביעתם של המערערים שאינם גובלים בתחום התכנית בגין נזק כללי לנכסים. נטען כי בית המשפט המחוזי נעדר סמכות עניינית לדון בתביעה כזו, משום שרק הוועדה המקומית, במסגרת ההליך שלפי סעיף 197, רשאית לדון בתביעות הנוגעות לירידת ערך מקרקעין עקב אישור תכנית ומחמת ביצועה. בשל כך אין מקום לקביעת בית המשפט המחוזי לפיה אותם המערערים שאינם גובלים בתחומי התכנית, ואשר לא היו זכאים לפיצוי במסגרת הסעיף, רשאים להגיש תביעה נזיקית בעניין. במסגרת האיזון הנערך בסעיף 197 נקבע כי רק לגבי מקרקעין הגובלים בתכנית קמה זכאות עקרונית לפיצוי, ולפיכך אין לעקוף איזון זה באמצעות הגשת תביעה נזיקית. הדבר אף פוגע בוודאות אצל רשות התכנון לגבי העלויות הכרוכות בתכנית, שהיא אחד השיקולים המרכזיים המובאים לידי ביטוי באיזון שערך המחוקק בסעיף 197.
17. שנית, נטען כי שגה בית המשפט המחוזי בכך שלא סילק על הסף את יתר רכיבי תביעת המערערים, בגין נזקים הנדסיים והוצאות תחזוקה. נתיבי ישראל חזרה על טענתה כי דינם של נזקים אלו להתברר במסגרת סעיף 197, וכי הדבר אף נעשה בפועל במסגרת תביעתם של המערערים שהגישו תביעה מכוח הסעיף. מדובר בנזקים הנחשבים לפגיעה עקיפה במקרקעין, ולפי הפסיקה הללו יכולים להיתבע במסגרת הסעיף. באשר לרכיב של אי-התקנת מיגון דירתי, טוענת נתיבי ישראל כי התכנית כלל אינה מחייבת להתקין מיגון בדירותיהם של המערערים, וממילא ככל שיש להם טענות בעניין זה, מדובר בטענות המופנות כלפי התכנית עצמה; וכפי שקבע בית המשפט המחוזי, יש למחוק מן התביעה טענות ממין זה, שצריכות היו להתברר במסגרת הליך ההתנגדות. כמו כן שבה נתיבי ישראל על טענותיה בדבר העדר יריבות, התיישנות ושיהוי, וטענה כי שגה בית המשפט בכך שקבע שמדובר בטענות המצריכות שמיעת ראיות.
18. המדינה ביקשה מבית המשפט לראותהּ כאילו השׂיגה אף היא על החלטת בית המשפט המחוזי, בהתאם לתקנה 462 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984. בתשובתה לבקשה התמקדה המדינה בשאלת האפשרות למי שמקרקעיו אינם גובלים בתחום התכנית, ואינו זכאי לתבוע פיצויים מכוח סעיף 197, לתבוע חלף זאת פיצוי בתביעה נזיקית. המדינה טענה על אי-בהירות מסוימת בהחלטת בית המשפט המחוזי בעניין זה. לכאורה, התיר בית המשפט המחוזי למערערים שמקרקעיהם אינם גובלים בתחום התכנית להגיש תביעה נזיקית, אך בד בבד מחק מתביעתם טענות הנוגעות לעצם אישור התכנית (שהיו צריכות להיטען במסגרת ההתנגדויות לתכנית). מכאן עולה, לעמדת המדינה, כי ההחלטה אישרה למערערים שמקרקעיהם אינם גובלים בתחום התכנית לתבוע רק בגין נזקים הנובעים מביצוע התכנית, להבדיל מנזקים הנובעים מאישורה. פרשנות זו של ההחלטה היא הפרשנות הראויה, לפי עמדת המדינה, ולדידה יש להבהיר כי המערערים שמקרקעיהם אינם גובלים בתכנית, אינם רשאים לתבוע תביעה נזיקית בגין נזקים שנובעים מעצם אישורה של התכנית: פיצויים בגין נזקים אלו מוסדרים בסעיף 197, וזה מחריג מערערים אלו מן האפשרות לתבוע פיצויים בגין כך.
19. המדינה הציגה משנה סדורה בסוגיית היחס שבין סעיף 197 ובין דיני הנזיקין הכלליים, אשר עולה בקנה אחד גם עם העמדה שהציגה בע"א 6866/15 הנ"ל. לפי גישתה, יש להבחין בין שני סוגים של נזקים: האחד הוא נזק שנגרם על-ידי תכנית, שאושרה כדין; והאחר הוא נזק שנגרם על-ידי תכנית או בקשר אליה שלא כדין, כלומר תוך סטייה מהוראותיה או תוך ביצוע רשלני שלה. נזק שנגרם על-ידי אישור התכנית, שהיא פעולה מנהלית הנעשית כחוק, ניתן לפיצוי אך ורק במסגרת האיזון שנקבע בסעיף 197. נזק כזה כולל את ירידת ערך המקרקעין, ובכלל זאת ירידת הערך בגין המטרדים שייגרמו למקרקעין; הן בשל עצם אישור התכנית, הן מחמת ביצועהּ. הסעיף מגביל את הרשאים להגיש תביעה מכוחו ואת תקופת ההתיישנות לתביעה כזו, והוא מהווה הסדר שלילי לתביעות פיצויים בגין נזקים אלו ביחס לכל היתר. לעומת זאת, לעמדת המדינה, נזק שנגרם כתוצאה מעוולה נזיקית הכרוכה בהליכי התכנון והביצוע של התכנית, ככל שהתקיימה עוולה כזו וטרם התיישנה, ניתן לפיצוי במסגרת תביעה נזיקית רגילה.
20. בהקשר זה סבורה המדינה כי יש להבחין בין עוולת המטרד ובין עוולות נזיקיות אחרות. מטרד הנוצר בשל אישורה של תכנית ניתן לפיצוי באופן בלעדי במסגרת סעיף 197, ומי שאינו זכאי לפיצוי במסגרת הסעיף אינו רשאי להגיש תביעה נזיקית חלופית בגין מטרדים שנוצרו בשל אישור התכנית. לעומת זאת, ככל שמתקיימת עוולה נזיקית אחרת, כגון רשלנות או הפרת חובה חקוקה, הרי שבגינה יכול לתבוע כל אדם הטוען לנזק, במסגרת תביעה נזיקית רגילה.
21. עוד סבורה המדינה, כי תרופתו של מי שאינו זכאי לפיצוי במסגרת סעיף 197 אך סבור שעצם אישורה של התכנית יגרום לו נזק, היא במסגרת הליכי ההתנגדות לתכנית. את השגותיו נגד התכנית עליו להעלות במסגרת ההליך התכנוני ובמסלול ההשגה עליו; השגות כאלו תאפשרנה למוסדות התכנון לשקול את הפגיעות, לרבות העובדה כי אלו אינן מאוזנות באמצעות זכות לפיצוי לפי סעיף 197, אל מול התועלת הצפויה מן התכנית, ולקבל החלטה שקולה. לעומת זאת, ויתור על השתתפות בהליך ההתנגדות והגשת תביעה אזרחית לאחר זמן, יסכלו את האפשרות של הרשות הציבורית לקבל את ההחלטה הראויה וההולמת בזמן אמת.
22. המערערים מתנגדים לבקשה. לטענתם, כאמור, סעיף 197 אינו פוגע בזכותם לתבוע תביעה נזיקית המבוססת על עוולות שנעשו בעת ביצוע התכנית, וגם אינו פוגע בזכותו של מי שאינו גובל בתכנית להגיש תביעה כאמור, וזאת בין אם מדובר בעוולת רשלנות, עוולת מטרד ליחיד, או כל עוולה אחרת. ממילא, נטען, כי פרשנות המדינה להחלטת בית המשפט המחוזי אינה נכונה; בית המשפט המחוזי התיר למערערים שמקרקעיהם אינם גובלים בתחום התכנית להגיש כל תביעה נזיקית שהיא, אף אם העוולה התרחשה במועד אישור התכנית ולא במועד ביצועה, משום שהללו לא היו יכולים לקבל סעד במסגרת סעיף 197.
סעיף 197 לחוק התכנון והבניה
23. בטרם הכרעה בשאלות הקונקרטיות שהתעוררו בנדון דידן, שומה עלינו להקדים ולברר את עניינו של הפיצוי הניתן במסגרת סעיף 197, על מנת לעמוד על היחס בינו ובין פיצוי הנפסק בשל עוולה נזיקית. סעיף 197 הריהו הסדר יחודי, שמכוחו ניתן פיצוי על פגיעה במקרקעין בשל תכנית, שלא במסגרת דיני ההפקעה. הסעיף מתחם את המקרקעין המזכים בפיצוי: "מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמה"; מגדיר את הזכאי לפיצוי: "מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם"; וקובע את הגורם המפצה: "זכאי לפיצויים מהועדה המקומית". ובגין איזו פגיעה זכאי בעל המקרקעין לפיצוי? לשון הסעיף כללית, והיא מתייחסת למקרקעין אשר "נפגעו על ידי תכנית". הפסיקה עסקה במשמעותה ובהיקפה של הפגיעה המזכה בפיצוי, וזאת על רקע השיקולים והאיזונים היחודיים לפיצוי בגין פגיעה על-ידי תכנית.
24. בפסיקה הוזכרו כמה תכליות לזכות הפיצוי שעוגנה בסעיף 197, ואשר מהן נובע גם האיזון הייחודי שנוצר במסגרתו. תכלית ראשונה היא פיצוי הפרט שקניינו נפגע מחמת המעשה התכנוני. גם כאשר האינטרס הציבורי מצדיק ואף מחייב את אישורה של תכנית, יתכן שהפרט יפגע הימנה, ועל פגיעה זו מן הראוי לפצותו. הפיצוי מגשים עקרון של 'צדק חלוקתי', משום שמשמעותו היא שהציבור בכללותו נושא בעול הנזקים הנגרמים בעקבות אישור התכנית, ולא רק בעל המקרקעין שנפגע (עע"ם 683/13 רשות שדות התעופה נ' טויטו, פסקה 10 (3.9.2015) (להלן: עניין טויטו); בר"ם 10510/02 הועדה המקומית תכנון ובניה חדרה נ' כהן, פסקה 25 (31.1.2007) (להלן: עניין כהן)). במובן המתואר, הפיצוי שבסעיף 197 מצוי על התפר שבין דיני הנזיקין לדיני הקניין, בדומה למהות הפיצוי הניתן עבור הפקעה: מצד אחד הוא משקף פיצוי בגין נזק שנגרם לבעל המקרקעין, ושואף להשבת מצבו של הניזוק לקדמותו; ואולם מצד שני, הנזק המדובר הוא תוצר של פגיעה בזכויותיו הקנייניות של בעל המקרקעין, הנגרמת בשל הפעלת סמכות שלטונית כדין על-ידי רשויות התכנון, ולא בשל התנהגות מעוולת:
"הפיצוי עקב הפקעה אינו נזיקי, ואף חוזי 'טהור' איננו, והמסקנה היא כי סיווגו של פיצוי זה מצוי בקטגוריה מיוחדת של תשלומים המתחייבים מפגיעות שלטוניות מותרות בקניין הפרט [...] אף כאן [בפיצוי מכוח סעיף 197 – נ' ס'] אין מדובר בתשלום הנובע מעוולה נזיקית, שהרי 'העוול' נעשה על-פי הדין, אלא בפגיעה מותרת ברכוש הפרט למען הכלל - המצמיחה פיצוי לנפגע" (ע"א 4809/91 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים נ' קהתי, פ"ד מח(2) 190, 216 (1994) (להלן: עניין קהתי); וראו אהרן נמדר פגיעה במקרקעין 41-43 (מהדורה שניה, 2008) (להלן: נמדר)).
25. תכלית שניה למתן הפיצוי היא תכלית כלכלית שעניינה בייעול מלאכתן של רשויות התכנון. ההנחה היא, שקביעת חובת פיצוי תגרום לרשויות התכנון להפנים להליך קבלת ההחלטות אצלן את העלויות הכרוכות בפגיעה במקרקעין שבתחום התכנית ושגובלים עמה, וכך תתקבלנה הכרעות שיאזנו כראוי את האינטרס הציבורי ואת האינטרסים של בעלי המקרקעין (עניין טויטו, פסקה 11; ע"א 4390/90 אלישר נ' מדינת ישראל – הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז המרכז, פ"ד מז(3) 872, 877 (1993)). החשש הוא, כי בלא שתלויה ועומדת חובת פיצוי מיידית, לא ינתן המשקל הראוי לפגיעה בפרט במסגרת אישורה של תכנית:
"אילולא חייבת הייתה המדינה לפצות על פגיעה שבצדה של תכנית, קיים היה חשש סביר, שרשויות התכנון לא ייתנו משקל מספיק לפגיעה שמביאה התכנית, לצד יתרונותיה. הפגיעה שבצדה של תכנית היא שיקול רלוואנטי, במסגרת כלל השיקולים שרשויות התכנון צריכות לקחת בחשבון. כך, למשל, אם הפגיעה שבצדה של תכנית גדולה מהתועלת שהיא מביאה, בדרך כלל עדיף היה שלא להוציא את התכנית אל הפועל. מקום שברור לרשויות התכנון, שבמקביל לפגיעה שבתכנית תהיינה חייבות לפצות את הנפגעים, היקף הפגיעה של התכנית יתבטא במישרין בתקציבן של רשויות התכנון. במצב זה בהכרח תיקח הרשות בחשבון, במסגרת שיקוליה, את השיקול הרלוואנטי האמור של השפעתה השלילית של התכנית" (ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, כפר-סבא, פ"ד מו(4) 627, 640 (1992)).
26. מן העבר השני קיימים שיקולים המגבילים את היקף הפיצוי שיש להעניק במסגרת הסעיף. ראש וראשון לשיקולים אלו הוא הצורך של רשויות התכנון בוודאות באשר לעלויות הכרוכות באישור התכנית. מחמת שיקול זה, נחוץ למתוח קו ברור בין פגיעה המזכה בפיצוי ובין פגיעה שאינה מזכה בו, ונדרש לפרש את הסעיף באופן דווקני. בנוסף, פרשנות מרחיבה יתר על המידה של הזכאים לפיצוי, תטיל נטל כבד מדי על הרשות, עד שזו תימנע מאישור וביצוע תכניות מפאת החשש מן העלות הגבוהה שבפיצוי. בסופו של דבר, תכליתם של דיני התכנון והבניה היא לקדם אינטרסים ציבוריים, אשר לא פעם באים גם על חשבון אינטרסים של פרטים שונים, ואף במחיר של פגיעה מסויימת בזכות הקניין שלהם. יש לאפשר אפוא לרשויות התכנון להגשים את יעודן, תוך התחשבות בפגיעה הנלווית לזכות הקניין של הפרט – אך בלא שזכות זו תרתיע את הרשות יתר על המידה (ראו בהרחבה: עע"ם 2775/01 וינטר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה "שרונים", פ"ד ס(2) 230, 254-259 (2005) (להלן: עניין וינטר); עניין טויטו, פסקה 12; עניין כהן, פסקה 26).
27. דומה, כי האיזון בין התכליות שבקביעת הפיצוי ובין הצורך בוודאות ובקידום הליכי התכנון משתקף בסעיף 197 עצמו בשני היבטים: ראשית, תקופת ההתיישנות שנקבעה בו היא תקופה קצרה יחסית – שלוש שנים מיום תחילת תוקפה של התכנית. תקופה זו, שיש הסבורים שהיא קצרה מדי (ראו נמדר, עמוד 513), מיועדת לצמצם את עלויות התכנית וליתן לרשות ודאות מסוימת באשר להיקף הפיצויים שעליה לשלם בגין הפגיעה שיצרה התכנית (בג"ץ 7250/97 סולימאני נ' שר הפנים, פ"ד נד(3) 783, 792 (2000) (להלן: עניין סולימאני); בג"ץ 156/01 מושב נווה ימין, ארגון פועלים להתיישבות שיתופית נ' שר הפנים, פ"ד נז(5) 289, 295 (2003); ע"א 4595/06 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה נצרת עילית נ' סבן, פסקה 102 (17.7.2011) (להלן: עניין סבן)). שנית, המקרקעין שבגינם קמה זכות לפיצוי מכוח הסעיף, הוגבלו רק לאֵלו "הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמה" ותו לא. אציין, כי נוסח זה של הסעיף תוקן במסגרת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 20), התשמ"ג-1982, וזאת בעקבות פסקי הדין שניתנו בפרשת וארון (ע"א 603/77 וארון נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד לג(3) 409 (1979); ד"נ 28/79 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' וארון, פ"ד לה(1) 561 (1980)), ושבהם נקבע בדעת הרוב כי הסעיף (בנוסחו הקודם) אינו מגביל את מתן הפיצויים מבחינה גאוגרפית. במסגרת התיקון תוחם גבול הזכאות לפיצוי, וזאת בשל שיקולי ודאות ומניעת פגיעה בתפקודן של רשויות התכנון (ראו סקירת ההיסטוריה החקיקתית בעניין וינטר, עמודים 247-250; ולעניין פרשנות לשון הסעיף דהאידנא באופן המשקף איזון בין אינטרסים אֵלו ובין הפגיעה בזכות הקניין של בעל המקרקעין, ראו שם, עמוד 269).
28. האיזון בין השיקולים השונים בא לידי ביטוי גם מחוץ לגדרו של סעיף 197 עצמו, וזאת במסגרת סעיף 200 לחוק התכנון והבניה המגביל את מתן הפיצויים. סעיף זה מונה 11 הוראות שבתכנית, שאם הפגיעה בקרקע נגרמה מחמתן לא יראוה כנפגעת, "ובלבד שהפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות הענין ואין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים". הסעיף קובע אפוא שלושה תנאים מצטברים – ההוראה שבתכנית הגורמת לפגיעה נכללת בסעיף, הפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר, ואין זה מן הצדק לשלם פיצויים – שבהתקיימם יחדיו תופטר הרשות ממתן פיצויים. מבחן הסבירות המעוגן בסעיף מאפשר לאזן בכל מקרה לגופו את זכות הקניין הנפגעת מזה, ואת האינטרס הציבורי מזה (לאופן ישום מבחן הסבירות ראו דנ"א 1333/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נח(6) 289 (2004) (להלן: עניין הורוויץ).
29. והנה, לאחר שעמדנו על התכליות והשיקולים הבאים לידי ביטוי מאוזן במסגרת סעיף 197, נשוב ונעיין במשמעו של הביטוי "שנפגעו על ידי תכנית" כפי שזה התגבש בפסיקתנו. בהקשר זה יש לעמוד על שתי הבחנות – הבחנה בין פגיעה במקרקעין ובין פגיעה באדם; והבחנה בין פגיעה ישירה במקרקעין ובין פגיעה עקיפה בהם.
30. בפסיקתנו נקבע כי במסגרת מתן פיצוי לפי סעיף 197 יש להבחין בין פגיעה במקרקעין לבין פגיעה באדם. סעיף 197 עוסק בפגיעה במקרקעין, קרי – פגיעה בתכונות המקרקעין או בערכם, בעקבות אישור התכנית; הסעיף לא נועד לפצות על פגיעה שהתכנית מסבה לאדם המסוים המתגורר במקרקעין. לפיכך, הפגיעה נבדקת באופן אובייקטיבי ביחס למקרקעין המסויימים, ולא באופן סובייקטיבי ביחס למחזיק במקרקעין באותו זמן (ע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' ברעלי, פ"ד מט(1) 463, 473 (1995) (להלן: עניין ברעלי); בר"ם 5514/06 רוטמן נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה, פסקה 8 (17.10.2006) (להלן: עניין רוטמן); נמדר, עמוד 119). האופן שבו נמדדת הפגיעה במקרקעין הוא בהשוואת שווי המקרקעין לפני אישור התכנית ולאחריה: "וכיצד נמדדת פגיעה במקרקעין לפי המבחן האובייקטיבי? התשובה היא שהפגיעה נמדדת לפי שווי המקרקעין. לצורך זה יש לשום את שווי המקרקעין לפני שהתכנית נתקבלה ואת שוויים לאחר שהתכנית נתקבלה" (עניין ברעלי, שם).
31. מובן, כי הפגיעה במקרקעין על-ידי תכנית כפופה להוכחת קשר סיבתי בין התכנית ובין הפגיעה בערך המקרקעין. בהקשר זה הבחינה הפסיקה בין פגיעה ישירה במקרקעין ובין פגיעה עקיפה בהם, ובחנה את גבולות הקשר הסיבתי הנדרש לצורך תחולתו של הסעיף. פגיעה ישירה במקרקעין מתרחשת כאשר התכנית חלה על המקרקעין עצמם ומשנה את הנורמות המשפטיות החלות עליה, ובגין כך נפגע ערכם באופן ישיר; פגיעה עקיפה היא פגיעה שהקשר הסיבתי בינה לבין הנזק לערך המקרקעין רחוק יותר. מקרה טיפוסי הוא כאשר תכנית מוחלת על מקרקעין סמוכים, ומאפשרת חסימת נוף, אוויר או אור, או גורמת לרעש ולמטרדים נוספים (נמדר, עמוד 207; עניין ברעלי, עמוד 474). הפסיקה הכירה בכך שככלל קמה חובת פיצוי גם בגין פגיעה עקיפה במקרקעין (ראו עניין טויטו, פסקאות 14-19 והאסמכתאות הרבות שצוינו שם); יחד עם זאת נקבע כי ככל שהקשר בין התכנית ובין הפגיעה הוא עקיף יותר, כך תפחת ההצדקה לתשלום פיצויים מכוח הסעיף:
"ככל שהקשר הסיבתי בין התכנית לבין הפגיעה מתרופף, כך גם נחלשת ההצדקה לתשלום פיצויים. אם הקשר הסיבתי רופף עד כדי כך שניתן לומר כי הפגיעה נגרמה כולה או בעיקרה על-ידי גורם אחר, לא תהיה יותר הצדקה לתשלום פיצויים. במקרה כזה ניתן יהיה לומר כי המקרקעין לא נפגעו על-ידי התכנית, כנדרש בסעיף 197, אם משום שהפגיעה אינה נחשבת פגיעה ואם משום שהפגיעה נגרמה על-ידי גורם אחר" (עניין ברעלי, עמוד 475).
הגבול שבין פגיעה עקיפה בת-פיצוי ובין כזו שהקשר הסיבתי בין התכנית ובין הנזק אינו מצדיק פיצוי, תלוי בשאלה "אם לתכנית עצמה, ולמה שבוצע על פיה, יש השפעה על 'תכונותיהם המקרקעיות של המקרקעין'", כלומר "אם פוגעת התכנית בשימוש המלא במקרקעין או בהנאה המלאה מהם" (עניין טויטו, פסקה 15; לדיון ביקורתי בהגדרה זו ראו דפנה לוינסון-זמיר "פגיעות עקיפות במקרקעין על-ידי תוכניות – העברת נטל הפיצוי מהכיס הציבורי לכיס הפרטי" ספר זיכרון לגד טדסקי 361 (1995)). לדוגמה, בכמה פרשיות נקבע הכלל לפיו כשמדובר באישור תכנית גובלת, אשר משנה את נפח התחבורה באזור, ובשל כך גורמת התכנית לירידה בהכנסותיו של עסק כגון תחנת דלק, הרי שהתכנית אינה פוגעת במקרקעין באופן ישיר דיו בכדי לזכות בפיצוי מכוח סעיף 197 (ראו: ע"א 650/83 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה זבולון נ' קורן, פ"ד מ(3) 640 (1986) (להלן: עניין קורן); עניין ברעלי, עמוד 475; עניין רוטמן; עניין כהן; עניין טויטו, פסקאות 14-19). מבחן הקשר הסיבתי נעוץ אפוא אף הוא בצורך לאזן בין התכלית של פיצוי מי שקניינו נפגע מפעולת הרשות, ובין השיקולים הנוגדים שבגינם נדרש שהפיצוי לא ינתן בבחינת 'אין לדבר סוף'.
32. משנקבע כי פגיעות עקיפות מסוימות ניתנות לפיצוי לפי סעיף 197, עולה שאלה פרקטית, שבשל חשיבותה לענייננו אתייחס אליה כבר כעת. מתן פיצוי בשלב אישור התכנית על הנזק הנגרם בעקבות כך שהתכנית מאפשרת לבעל מקרקעין גובלים לחסום אור שמש, אוויר וכיוצא בזה, מעלה את הקושי כיצד יש לחשב פגיעה זו. בית המשפט עמד לא אחת על כך שאופן חישוב הפיצוי מתייחס לירידת ערך המקרקעין עקב שינוי התכנית, גם כאשר מדובר באומדן משוער של הפיצוי. משכך, נדרש לאמוד בשלב אישור התכנית כיצד אישורהּ, על ההשלכות העתידיות המעשיות הכרוכות בכך, יפגע בערך המקרקעין. כך למשל התייחס בית המשפט להערכת נזקיה של 'תכנית מקפיאה':
"הקושי הכרוך בהיעדר ידיעה ברורה אודות משך ההקפאה אינו שונה, מבחינת השפעתו על שווי המקרקעין, מהקושי הקיים במקרים אחרים שגם בהם יקשה להעריך, באופן מדויק, את שיעור הפגיעה במקרקעין במועד הקובע. כך, למשל, הערכת פגיעה במקרקעין בשל בניית כביש בצמוד אליהם עשויה להקים זכות לפיצוי בגין הרעש הפוגע בשווי הקרקע. נזק זה, תלוי בגורמים רבים כגון, היקף התנועה ועוצמת הרעש, שעוצמתם והיקפם ייוודעו רק בעתיד. בכך אין כדי למנוע את קביעת שווי המקרקעין והיקף הפגיעה הנגזר מכך בעת כניסתה של התכנית לתוקף ועוד בטרם נבנה הכביש" (בר"ם 3781/04 הוועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה נ' הר, פסקה 27 לחוות דעתו של השופט עדיאל (בדעת מיעוט, אך לא לעניין זה) (7.8.2006); וראו גם עניין קהתי, עמוד 208).
33. סיכום עד כאן: סעיף 197 מעניק פיצוי שהוא קנייני במהותו על פגיעתה של הרשות התכנונית, שנעשתה כדין, בזכות הקניין של בעל מקרקעין. התכלית העיקרית של הפיצוי היא החזרת מצבו של מי שניזוק מפועלה של רשות התכנון לקדמותו. מטרה נוספת היא יעול וטיוב עבודתה של רשות התכנון; כאשר מאידך גיסא ניצבים השיקולים של קידום האינטרס הציבורי הגלום בעבודת רשות התכנון, והצורך שלה בוודאות, שבגינם יש להגביל את הפיצוי. המסגרת הנורמטיבית הקבועה בסעיף יוצרת איזון יחודי בין האינטרסים הללו, אם במסגרת הוראותיו המפורשות (תקופת ההתיישנות; התיחום הגאוגרפי של הזכאות), אם במסגרת שיקול הדעת השיפוטי שבעקבותיו (בחינת הסבירות שבסעיף 200 לחוק; היקפה של הפגיעה העקיפה המזכה בפיצוי).
מכאן – ליחס שבין הוראותיו של סעיף 197 להוראות דיני הנזיקין.
סעיף 197 ודיני הנזיקין
34. סעיף 197 יוצר הסדר יחודי, אך ברקעוֹ מצויים דיני הנזיקין כולם. מהו היחס ביניהם? כלום ניתן לתבוע פיצויים באופן חלופי לסעיף 197 בשל טענה לקיומה של עילה נזיקית? האם יש נפקות לשאלת זהות הנתבעים, היקף הנזק, או טיבה של העילה הנזיקית הנטענת? בעניין זה יש להבחין בראש ובראשונה בין נזקים שניתן היה לתבוע במסגרת סעיף 197, ובין נזקים שהסעיף מגביל את מתן הפיצויים בגינם; וכן בין עוולות נזיקיות המבוססות על תכליות שונות. דרך הילוכי תהא אפוא כדלקמן: ראשית, אדון באפשרות להגיש תביעה נזיקית אשר הנזק הנטען בה ניתן כולו לפיצוי במסגרת סעיף 197; לאחר מכן, אדון בתביעה נזיקית אשר הנזק הנטען בה חורג מגדר האפשר לפי סעיף 197, ואשר מבוססת על עוולה נזיקית ממשפחת העוולות הקנייניות; ולבסוף, אדון בתביעה נזיקית כזו המבוססת על עוולות נזיקיות אחרות.
(א) תביעה נזיקית אשר הנזק הנטען בה מצוי כולו במסגרת סעיף 197
35. מושכלות יסוד הן שלא ניתן לתבוע פעמיים בגין אותו נזק, ובכך לקבל כפל-פיצוי. בהקשר זה אין משמעות לכך שהנתבעים שונים או שעילות התביעה הן שונות; כל עוד הנזק שנגרם הוא אחד, אין ניתן לתבעו פעמיים. במצבים כאלו יכול הנתבע השני לבקש לדחות את התביעה על הסף, בשל כך שהעילה מוצתה. לפיכך, שעה שניתן פיצוי בגין פגיעה "על ידי תכנית" במסגרת סעיף 197, שוב לא ניתן לתבוע בגין אותו נזק ממש בהליך אזרחי. לדוגמה, נניח שלראובן יש מקרקעין ששווים 100. הוועדה המקומית משנה את התכנית החלה על מקרקעין גובלים, ומשנה את יעודם למסחר, ועקב כך יורד שווים של המקרקעין של ראובן ל-80. ראובן זכאי לפיצוי בסך 20 מכוח סעיף 197. נניח כי ראובן טוען ששינוי הייעוד נעשה ברשלנות; ברי כי לאחר שתבע פיצוי מכוח סעיף 197, לא יוכל עוד לתבעו בגין רשלנות.
36. אולם לא זו בלבד: שעה שקבע המחוקק הסדר ספציפי המסדיר כיצד ניתן לקבל פיצוי בשל פגיעה על-ידי תכנית, שוב לא ניתן לפנות לאפיק האזרחי הרגיל לצורך קבלת אותו פיצוי. לפיכך, אין לראובן זכות לבחור אם לתבוע את הוועדה המקומית בהליך נזיקי רגיל או בהליך על-פי סעיף 197; הוא חייב לילך בדרך השנייה, זו שהמחוקק התווה באופן ספציפי, תוך עריכת איזונים הנוגעים לנסיבות המיוחדות המאפיינות פיצוי מעין זה. דיני התכנון והבנייה מסדירים במספר רב של הקשרים את האופן שבו יש לתקוף את החלטות רשויות התכנון ולהשיג עליהן, תוך עריכת איזונים שונים בין האינטרסים של הפרט מזה ושל הצרכים התכנוניים מזה. לא ניתן לעקוף הסדרים אֵלו באמצעות פנייה לבית המשפט האזרחי: "בדרך-כלל, משנקבעת בדין דרך מיוחדת להשגה על החלטות הרשות המינהלית, לא ניתן לתקוף את החלטות הרשות בדרך אחרת" (ע"א 2665/96 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חיפה, פ"ד נב(4) 124, 142 (1998) (להלן: עניין חברת החשמל)). מהגיונם של הדברים נמצאנו למדים כי אין להבחין בין מצב שבו הנפגע פנה לוועדה המקומית במסגרת סעיף 197, ולאחר מכן פנה לבית המשפט האזרחי, לבין מצב שבו בחר הנפגע לפנות באופן ישיר לבית המשפט האזרחי תוך דילוג מודע על פנייה במסגרת סעיף 197. בשני המצבים אין לאפשר פנייה לבית המשפט האזרחי, והכלל הוא שקיימת מניעות מהעלאת טענות שמן הדין להעלותן במסגרת ההליך הספציפי (ראו עניין חברת החשמל, עמודים 139-141; ע"א 455/06 חלקה 21 בגוש 6539 בע"מ נ' עירית הרצליה (11.6.2009); ע"א 1818/08 עודה נ' ראבי, פסקה 22 (3.7.2011)).
37. שעה שעסקינן בפיצוי שניתן כולו באופן עקרוני להיתבע במסגרת סעיף 197, הנפקות המרכזית שיש לקביעה זו על היקף הזכאות לפיצוי (להבדיל מן המסלול הדיוני שיש לנקוט בו) היא כאשר חלף מועד ההתיישנות הקבוע בסעיף. כאשר עסקינן בפיצוי שניתן היה לקבל במסגרת סעיף 197, אולם הנפגע נמנע מלתבוע במועד הקבוע בסעיף, הרי שלא יוכל לתבוע פיצוי זה אך בשל קיומה של עוולה נזיקית נטענת. כלל זה נקבע בעניין סבן, שם נדונה השאלה אם המשיבים היו רשאים לתבוע את הוועדה המקומית בגין ירידת ערך המקרקעין בעקבות אישורה של תכנית, שלטענתם נערכה ואושרה ברשלנות ותוך הפרת חובה חקוקה, בחלוף תקופת ההתיישנות שנקבעה בסעיף 197. בשאלה זו הכריע בית המשפט כך:
"תקופות התיישנות קצרות אלה הן פרי איזון שערך המחוקק בין שיקולים שונים [...] עקיפת תקופת ההתיישנות תוך שימוש בעילות תביעה אחרות הקובעות תקופות התיישנות ארוכות יותר, כשם שמבקשים הרוכשים לעשות, מפרה את האיזון האמור, ומעניקה משקל יתר לשיקולים המצדדים בהארכת תקופת ההתיישנות, חרף כך ששיקולים אלה שוקללו זה מכבר, ועל בסיסם נקבעה תקופת ההתיישנות על-ידי המחוקק [...] בהימצא דין מיוחד הנגזר מתכליות ושיקולים קונקרטיים היפים להקשרו, אין מקום לפנות אל הדין הכללי אשר האיזונים שנקבעו בגדרו שונים. המחוקק השמיע דברו כי תביעות בגין פגיעה בתכנית ייעשו לפי סעיף 197 ויתיישנו בחלוף פרק זמן שאותו קבע, בייחדו סעיף פרטני לשם כך. לא ניתן 'לדלג' מעל קביעה זו תוך שימוש בדין הכללי" (עניין סבן, פסקאות 102-103).
יש להטעים עמדה זו, מפני שניתן להקשות מדוע יגרע חלקו של מי שהרשות פעלה באופן מעוול כלפיו, רק בשל קיומו של ההליך שלפי סעיף 197. נניח, כי אישור התכנית התקבל באופן רשלני; מדוע מוגבלת תקופת ההתיישנות בנוגע לנזק שנגרם בעטיה של הרשלנות לשלוש שנים בלבד? התשובה לכך היא שההסדר שבסעיף 197 נועד להבטיח פיצוי בגין כל פגיעה קניינית עקב אישור התכנית, ללא תלות בשאלת האשמה האפשרית של רשויות התכנון. מנקודת המבט של סעיף 197, אין נפקות לשאלה אם פעלו רשויות התכנון כדין, אם לאו; הפיצוי ניתן מחמת הפגיעה הקניינית הנלווית לאישור התכנית. משכך, הסעיף 'מכסה' את כל הפגיעות הנגרמות בשל אישור תכנית – ומנקודת מבט זו מקל, כמובן, על הנפגע – ולפיכך הוא מהווה דין ספציפי, המגדיר תקופת התיישנות ספציפית, אף אם אישור התכנית נעשה ברשלנות.
38. נראה לעניות דעתי שהוא הדין כאשר הנפגע סבור שהרשלן אינו הוועדה המקומית אלא גורם אחר. הבה נניח שהוועדה החליטה על אישור התכנית לאחר שהוצגה לה חוות דעת מקצועית, והנפגע טוען שהגורם המקצועי שמסר את חוות הדעת התרשל, בעקבות זאת אושרה התכנית וערך המקרקעין נפגע. מכיוון שהמחוקק קבע במפורש, במסגרת סעיף 197, שהפיצוי על ירידת ערך המקרקעין ינתן על-ידי הוועדה המקומית ללא תלות באשמה, לא ניתן יהיה לתבוע בגין אותו נזק אדם אחר שהיה שותף או אחראי לגרימתו. במצבים כאלו יתכן שלוועדה המקומית תקום עילה נזיקית שמכוחה תוכל לחזור אל הרשלן; אולם במישור היחסים שבינה ובין הניזוק – אין מקום להכיר בתביעה חלופית כלפי צד שלישי, שעה שנקבע לכך מסלול 'ישיר' בחוק.
39. תוצאה זו, לפיה אין ניתן לעקוף את גדרי סעיף 197, על תקופת ההתיישנות שבו, באמצעות תביעה המבוססת על עילה נזיקית, יוצרת קושי מסוים כאשר בגין העוולה הנזיקית הנטענת נוצר מצב שבו התובע לא ידע, ולא יכול היה לדעת, על זכותו לתבוע את הוועדה המקומית במסגרת סעיף 197. כך, למשל, כאשר התרשלו רשויות התכנון ולא פרסמו כיאות את התכנית החדשה. כפי שנקבע בסעיף, מרוץ ההתיישנות של התקופה המנויה בו מתחיל "מיום תחילת תוקפה של התכנית". בספרות הובעה ביקורת על כך שבמצבים רבים בעלי מקרקעין אינם מודעים ליום תחילת תוקפה של התכנית, והדבר עלול לגרום לאיבוד זכותם בשל ההתיישנות (ראו נמדר, עמוד 513). כאשר לעובדה זו מצטרפת התנהגות מעוולת של רשויות התכנון, שבגינה נעלם הדבר מעיני הנפגעים, היה מקום לאפשר, בנסיבות מסוימות, הגשת תביעה נזיקית חלופית בגין אותה עוולה, וזאת משום שהנזק שנגרם על-ידי העוולה הנזיקית אינו מתמצה בפיצוי הכספי – שאותו ניתן היה לתבוע במסגרת סעיף 197 – כי אם כולל גם את הנזק שבחוסר הידיעה על אודות התכנית, וממילא חוסר הידיעה על אודות קיומה של זכות התביעה שהתיישנה (השוו, בהקשר המנהלי: ע"א 5161/12 כרמלי נ' מינהל מקרקעי ישראל (8.2.2016)). ברם, נדמה כי התרופה למצבים אלו אינה בפתיחת שערי בית המשפט לתביעה 'עוקפת 197' כי אם בהארכת מועד ההתיישנות באופן פרטני, דבר הנתון כיום לסמכותו של שר האוצר (סעיף 197(ב) לחוק). ברי כי השיקולים האמורים לעיל הם שיקולים רלבנטיים לקבלת החלטה מנהלית בדבר הארכת מועד ההתיישנות, וכי זו עומדת כמובן לביקורת שיפוטית (ראו עניין סולימאני, פסקה 5).
לסיכום, אפוא, יֵאמר כי הכלל הוא שמי שיכול היה לתבוע פיצוי במסגרת סעיף 197 ולא עשה כן, הריהו מנוּע מלתבוע אותו פיצוי בתביעה נזיקית; ואולם, בנסיבות המתאימות, כאשר הניזוק מראה כי מחדלוֹ מלתבוע במסגרת סעיף 197 נובע מן העוולה הנזיקית הנטענת, יהא זה מוצדק להורות על הארכת מועד ההתיישנות, כמובן בכפוף למכלול נסיבות העניין.
40. שאלה מורכבת יותר היא כאשר בגין העוולה הנזיקית מתבקש לתבוע נזק שלא ניתן לתבעו במסגרת סעיף 197. כך הוא, למשל, כאשר מדובר בנזק שלפי הפסיקה נחשב לעקיף מדי, באופן שאינו מזכּה בפיצוי; בנזק הנגרם למי שמקרקעיו אינם גובלים בתחום התכנית; או בנזק שלפי מבחני סעיף 200 אינו בר-פיצוי. מה הדין כאשר הנפגע במצבים אלו מבקש לתבוע פיצוי נזיקי בגין עוולה נזיקית שבוצעה במסגרת הליכי האישור או הביצוע של התכנית? התשובה לכך טמונה בהבחנה שבין עוולות נזיקיות שונות, ובזהות שבין מטרת הפיצוי מכוח סעיף 197 לבין כמה מן העוולות הנזיקיות.
(ב) סעיף 197 והעוולות המגינות על הקניין
41. עמדנו על כך, שהפיצוי במסגרת סעיף 197 ניתן עבור עצם הפגיעה בקניינו של בעל המקרקעין שנפגע מן התכנית. משכך, יש הקבלה מושגית בין תכליתו של פיצוי זה ובין תכליותיהן של העוולות הנזיקיות המנויות בסימן ה' בפרק ג' לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] שעניינן בהגנה על הקניין הפיזי, ובעיקר עוולת המטרד ליחיד (למעט עוולת המטרד לציבור, שעניינה שונה מעט). עוולות אלו "מגינות על אינטרס הפרט בהנאה מזכויותיו במקרקעין" (דוד קרצמר "מטרדים" 10 דיני נזיקין – העוולות השונות (ג' טדסקי עורך, התש"ם) (להלן: קרצמר)), ולפיכך מגינות למעשה על אותו אינטרס שעליו מגן סעיף 197. מלומדי-משפט עמדו על היחס ההדוק שבין הפיצוי לפי סעיף 197 ובין פיצוי בגין מטרד:
"לדיני המטרדים זכות קדימה היסטורית ומהותית לרגולציית התכנון והבנייה. אלו כמו אלו עניינם בקיום המשותף והבו-זמני של בעלי זכויות במקרקעין" (שלום זינגר "על הזכות לפיצוי בגין פגיעות תכנוניות עקיפות לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה" מקרקעין ג/5 24, 32 (2004) (להלן: זינגר).
מטרתה של עוולת המטרד ליחיד היא אפוא להגן על זכותו של בעל מקרקעין להשתמש ולהנות מרכושו. היא מתמקדת בסבירותו של הנזק שנגרם לניזוק, ולא בסבירותה של פעולת המזיק (קרצמר, עמוד 39; זינגר, עמוד 32). ההגנה על זכות השימוש במקרקעין באמצעות עוולת המטרד ליחיד מקבילה במידה רבה להגנה על זכות זו באמצעות הפיצוי הניתן במסגרת סעיף 197 לפגיעות המסווגות כפגיעות עקיפות. בעניין ברעלי, למשל, נוצרה הפגיעה בגין רעש מהכביש – מצב שניתן להגדירו באופן מובהק כמטרד.
42. לאור החפיפה האמורה, עולה השאלה אם ההסדר המעוגן בסעיף 197 הוא הסדר רצוי או שמוטב להותיר את הסדרת הסוגיה לדיני המטרדים, שבכוחם לקבוע את האחריות בנזיקין ואת הפיצוי שיש ליתן. בהקשר זה לא למותר להזכיר כי גם במסגרת דיני המטרדים ניתן מקום לצורך הציבורי בשימוש במקרקעין, וזאת במסגרת סעיף 48ב לפקודת הנזיקין, הקובע כי ככלל "שימוש במקרקעין הדרוש לטובת הציבור לא יהיה בו מיטרד לענין סימן זה". מלומדים שונים עמדו על שאלה זו. כך למשל כתבה פרופ' לוינסון-זמיר:
"נשאלת השאלה, מדוע ראוי לחייב את רשות התכנון לפצות על נזק שנגרם לפלוני על-ידי בניה של שכנו אלמוני. האם לא די בכך שהנהנה מן הזכויות שהוענקו בתוכנית יחוב בפיצוי הנזק שהן גורמות? העובדה שהפגיעה אירעה עקב תוכנית שהתירה את הפיתוח, אינה תשובה מספקת [...] עוולת המטרד מגלמת איזון בין שימושי קרקע סותרים. היא מכירה בכך שנזקים שכיחים וקטנים יחסית, המהווים חלק בלתי-נפרד מהחיים בחברה והמפוזרים בצורה אקראית, אינם ראויים לפיצוי. אין זה רצוי מבחינה חברתית ואין זה משתלם מבחינה מנהלית לפצות על נזקים כאלה. לא מצאנו סיבה לחרוג מאיזון זה בתביעה לפי סעיף 197" (דפנה לוינסון-זמיר פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות תכנון 384-386 (1994) (להלן: פגיעות במקרקעין); והשוו לגישתו של זינגר, עמודים 40-43).
הסדרת הפיצוי בגין פגיעה עקיפה במסגרת יחודית, חלף הסדרתו במסגרת דיני המטרדים הרגילים, אינה אפוא עניין טריוויאלי. במדינות מערביות רבות אין מוסדר פיצוי שכזה (רחל אלתרמן "ירידת ערך מקרקעין בשל נזקי תוכניות: ניתוח השוואתי בינלאומי כבסיס לרפורמה בישראל" מקרקעין ט/5 3 (2010) (להלן: אלתרמן)). אציין עוד, שבהצעת חוק התכנון והבנייה, התש"ע-2010, הייתה הכוונה לצמצם עד מאוד את הפיצוי הניתן בגין פגיעות עקיפות, כפי שהדבר הוסבר בדברי ההסבר להצעת החוק:
"זכות לפיצויים בגין פגיעה עקיפה לא קיימת, למיטב הידיעה, בעולם המערבי. פגיעות מסוג זה לעת התרחשותן, להבדיל ממועד התרתן בתכנון סטטוטורי, מוסדרות בעולם במסגרת דיני המטרדים. דינים אלה נועדו להסדיר את כלל ה'חיה ותן לחיות', ולכן יוצרים איזון נכון בין פיתוח אורבני סביר וצפוי, לבין פיתוח החורג מסביבתו ומשפיע השפעה של ממש על האפשרות להמשיך ולקיים על המקרקעין הסמוכים את השימושים הקיימים בהם זה מכבר. דיני המטרדים מביאים בחשבון גם את האינטרס הציבורי ועצמתו לעומת הפגיעה בפרט אף מקום שבו זו קיימת" (דברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבנייה, התש"ע-2010, ה"ח הממשלה 600, 835 (2010)).
43. בהקשר זה יש מקום להבחין בין שני סוגים של תכניות. האחד הוא תכנית שמטרתה המובהקת היא לצרכי ציבור, כגון לצורך סלילת כביש וכיוצא בזה; האחר הוא תכנית שמטרתה להיטיב עם פרט כזה או אחר, כגון להוסיף זכויות בנייה במקרקעין שבבעלותו של אדם. כאשר עסקינן בתוכניות מן הסוג הראשון, הרי שהנהנה מהן הוא הציבור בכללותו, ובמצב זה יש הצדקה רבה יותר להטיל את עלויות הנזקים הנלווים לתוכנית על הציבור. ברוח זו, סעיף 119ד(א) לחוק התכנון והבנייה מורה כי כאשר מוגשת תכנית מסוג 'תכנית דרך' על-ידי רשויות המדינה, תהא אחריות הפיצוי בגין כך מוטלת בעיקר על המדינה:
"הוגשה תכנית דרך בידי המדינה או מטעמה כאמור בסעיף 119ב(1) או בידי רשות שהוקמה לפי דין שאינה רשות מקומית או ועדה מקומית, וחויבה ועדה מקומית בתשלום פיצויים לפי סעיף 197 עקב אישור התכנית, ישפה מגיש התכנית כאמור את הועדה המקומית, ב- 70 אחוזים מסכום הפיצויים".
44. לעומת זאת, כאשר הנהנה המרכזי מאישור התכנית הוא אדם פרטי או יזם עסקי, פוחתת ההצדקה להטיל את חובת הפיצוי על רשות התכנון, ויש הגיון בהסדרת היחסים בין הניזוק והנהנה בפועל באמצעות דיני המטרדים. אכן, חלק מן המלומדים סבורים שבנוגע לפיצוי בגין נזק עקיף יש להבחין בין שני המצבים, ולאפשר מתן פיצוי לפי סעיף 197 רק כשמדובר בצרכי ציבור (ראו: פגיעות במקרקעין, עמוד 390-391; אלתרמן, עמודים 45-46). מכל מקום, אף אם יש הסוברים כי זהו הדין הרצוי, הרי שאין הוא הדין המצוי. לפי סעיף 197 כפי שהתפרש בפסיקתנו, אחראית הוועדה המקומית לנזקי תכנון עקיפים ללא תלות בשאלה מיהו הנהנה מאישור התכנית. הפתרון שמצאו להן רשויות התכנון למצב זה הוא 'לגלגל' את עלויות הפיצוי על הנהנה מהתוכנית באמצעות חתימה על התחייבות הסכמית לעניין זה, כך שהנהנה מן התוכנית הוא זה שיפצה הלכה למעשה את הניזוק ממנה (וראו סעיף 198(א) לחוק התכנון והבניה; בג"ץ 1494/05 וינברג נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה בתל אביב (15.3.2005); נעמי אלסטר-פנחסי "סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 – פיצויים לנפגעים כתוצאה מתכנית מתאר שלא על דרך הפקעה" הפרקליט לו 516, 532 (1984)).
45. הובהר עד כה שניתן לתבוע פיצוי בגין נזקי התכנית גם על נזקים עקיפים, המשקפים במצבים רבים את המטרדים שעתידים להתרחש עם מימושה של התכנית. מכאן עולה השאלה אם ניתן לתבוע נזקים אלו במסגרת תביעה נזיקית על יסוד דיני המטרדים, במצבים שאינם 'מכוסים' על-ידי סעיף 197. לגישתי, התשובה העקרונית לשאלה זו היא בשלילה.
46. האיזון הנוצר במסגרת סעיף 197 עשוי להיות שונה מן האיזון שיתקבל כאשר תיבחן סוגיית הפיצוי במשקפיה של עוולת המטרד ליחיד. אף שזו מסוגלת כאמור לשקלל גם את האינטרס הציבורי שגלום באישור התכנית, הרי שעיקרה נטוע במישור היחסים הפרטני שבין המזיק והניזוק. לעומת זאת, סעיף 197 מבוסס על נקודת המבט התכנונית, והאיזון הקבוע בו נובע מן השיקולים היחודיים למתן פיצוי קנייני בגין פגיעה הנגרמת בשל אישור תכנית, שעליהם עמדתי לעיל. לעמדתי, איזון זה מהווה הסדר שלילי ביחס לעוולות הנזיקיות שעניינן בהגנה על זכויותיו הקנייניות של הנפגע. לפיכך, נזק שסעיף 197 אינו מעניק פיצוי בגינו אינו יכול להיתבע על בסיס הטענה, שהתכנית שאושרה יוצרת מטרדים. הדבר מנוגד לאיזון שנערך באופן ספציפי ביחס להגנת קניינם של אֵלו שנפגעים מאישורה של תכנית. להלן אבהיר עמדתי זו.
47. ראשית, יש לעמוד על הבחנה שעושים המערערים בין פיצוי בגין ירידת ערך הקרקע, ובין פיצוי בגין עצם הפגיעה בשימוש בקרקע. לפי הטענה, יש להבחין בין הפגיעה של המטרד בערך המקרקעין, ובין הפגיעה שהוא גורם ליכולת השימוש וההנאה מהם. בעוד שסעיף 197 מעניק פיצוי על רכיב ערך המקרקעין, הוא אינו מעניק פיצוי בגין הפגיעה ביכולת ההנאה מן המקרקעין – ועל כן ניתן לתבוע נזק זה בהתבסס על עוולת מטרד, ככל שהיא מתקיימת. במסגרת דיני המטרדים, יש להבחנה זו בסיס בדברים שנאמרו בעניין אתא נ' שוורץ, כאשר מתוארת הפגיעה הנגרמת מן המטרד:
"הפגיעה במשיב היא כפולה - היינו היא הן רכושית והן לא-רכושית: יש במטרד משום גרימת נזק לערכו של הבית בכלל, ושל דירתו של המשיב בפרט, וזוהי הפגיעה הרכושית. כן יש פגיעה מהותית בנוחות ובהנאה הסבירה מאיכות החיים, המביאה לשלילה של היכולת לנהל חיים סדירים בתנאים סבירים ובכך הפגיעה הלא-רכושית" (ע"א 44/76 אתא חברה לטכסטיל בע"מ נ' שוורץ, פ"מ ל(3) 785, 800 (1976); כן ראו קרצמר, עמוד 147).
אעיר, כי על דברים אלו הובעה ביקורת מנקודת מבט כלכלית. יש הסבורים כי מבחינה כלכלית יש לראות את ירידת ערך המקרקעין כמשקפת ומגלמת בתוכה את אי-הנוחות הנמשכת, וממילא פיצוי בגין ירידת הערך משקף גם פיצוי בגין אי-הנוחות:
"הפגיעה הרכושית – קרי, ירידת ערך הבית – אינה אלא הביטוי המהוון (capitalized) של ערך הפגיעה הלא רכושית המתוארת כאן. השתיים הן צורות ראייה חלופיות של אותו הנזק עצמו. הרכוש שנזק כל שהוא מייצג, הוא הערך המהוון של זרם ההנאות הצפוי ממנו לבעליו. אם נגרם נזק לנכס עצמו, קטנה ההנאה ממנו בכל פרק זמן נתון, ולכן יורד ערכו. וכן גם היפוכו של דבר: אם מטעמים כלשהם קטנות ההנאות הצפויות מהנכס, יורד ערכו גם מבלי שנגרם נזק כל שהוא לנכס עצמו, ובכך נגרם נזק לרכוש" (אפריים קליימן "הפגיעה ממטרד ליחיד והתרופה לה – הערות של כלכלן" משפטים ט 85 (התשל"ט)).
אכן יתכן כי מבחינה כלכלית טהורה, בחינה שמאית של ירידת ערך הנכס משקפת את הפגיעה הנמשכת ביכולת השימוש וההנאה ממנו. יחד עם זאת, עדיין ניתן לקבוע כי יש לפצות את הניזוק בפיצוי החורג מירידת הערך. את דברי בית המשפט בעניין אתא נ' שוורץ יש להבין על רקע זה, שההכרעה שם התבססה באופן מובהק לא רק על שיקולים כלכליים אלא על שיקולים של צדק מתקן, שלפיהם יש לבחון את פגיעתו של המטרד לא רק במישור הכלכלי, אלא גם כפגיעה סגולית בזכות הקניין – באופן שלא בא לכדי תיקון שלם באמצעות הפיצוי הכלכלי הטהור, ונדרש לפצות עליו באופן נפרד (השוו גד טדסקי "אגב משפט אתא" הפרקליט לב 448 (1979); בנימין שמואלי "'קליעה למטרה': הצעת תפיסה פלורליסטית חדשה לדיני הנזיקין המודרניים" משפטים לט 233, 301-310, ה"ש 198 (התש"ע)).
מכל מקום, לעוולת המטרד אכן יכולים להיות ברמה העקרונית שני פנים: פגיעתו של המטרד בערך הכספי של הקניין, ופגיעתו ה'לא-רכושית' ביכולתו של בעל הקניין להנות מקניינו (השוו גם בועז שנור תביעות נזיקין סביבתיות 158, 455 (2011); למצבים שבהם אכן ניתן פיצוי בגין שני הפנים הללו ראו למשל ת"א (ת"א) 1412/95 אהובה נ' התחנה המרכזית החדשה בת"א בע"מ (10.8.2004); ת"א (מרכז) 6120-08-07 טויל נ' חברת התחנה המרכזית החדשה בתל אביב בע"מ (20.6.2012)). כיצד באים שני הפנים הללו לידי ביטוי במסגרת דיוננו-שלנו?
48. כזכור, הפיצוי הניתן במסגרת סעיף 197 הוא פיצוי על הנזק הנגרם למקרקעין ולא על הנזק הנגרם לאדם המצוי בהם. הטעים זאת בית המשפט בעניין ברעלי כך:
"סעיף 197 מדבר על פגיעה במקרקעין ולא על פגיעה באדם. מכאן שהפגיעה נבדקת לפי מבחן אובייקטיבי של פגיעה במקרקעין, כלומר בתכונותיהם כמקרקעין, ולא לפי מבחן סובייקטיבי של פגיעה באדם המחזיק אותו זמן במקרקעין. אדם בא והולך, ואילו המקרקעין לעולם עומדים. מטרד רעש, לדוגמה, עשוי לפגוע במקרקעין, כלומר באפשרות להשתמש וליהנות מן המקרקעין. מכאן שמטרד רעש עשוי להיחשב פגיעה. אך השאלה, אם אמנם הרעש מגיע כדי פגיעה ומה מידת הפגיעה, אינה תלויה בשאלה מי מחזיק במקרקעין במועד מסוים ומה מידת הרגישות שלו לרעש. לעניין זה אחת היא אם הוא מוסיקאי או חירש. לכן גם לא יהיה בכך כדי לשנות לעניין הפיצויים בגין הפגיעה שפלוני, המחזיק במקרקעין, העביר את זכותו במקרקעין לפלמוני. וכיצד נמדדת פגיעה במקרקעין לפי המבחן האובייקטיבי? התשובה היא שהפגיעה נמדדת לפי שווי המקרקעין. לצורך זה יש לשום את שווי המקרקעין לפני שהתכנית נתקבלה ואת שוויים לאחר שהתכנית נתקבלה" (עניין ברעלי, עמוד 473).
ההבחנה שבין נזק הנגרם למקרקעין לנזק הנגרם לאדם, אף שאינה זהה לכפל-הפנים של דיני המטרדים שעליו עמדנו לעיל, הרי שהיא חופפת אותה במידה רבה, וממילא הדרא קושיא לדוכתא: האם פגיעה שנגרמה לאדם, שאינה בת-פיצוי לפי סעיף 197, ניתנת לתביעה נזיקית 'רגילה', ככל שמתקיימים יסודות עוולת המטרד?
נדגים זאת כהמשך לדוגמה שניתנה בעניין ברעלי: בעקבות שינוי תכנית ירד ערך המקרקעין. בחינת ירידת הערך נעשית כזכור באמצעות חוות דעת שמאית, ואינה תלויה בזהותו ובמאפייניו של המתגורר במקרקעין, אם הוא חרש או מוסיקאי. נניח שאכן מתגורר בנכס מוסיקאי, ויכולתו להנות מן הנכס נפגעה, מעבר לירידת הערך, גם בכך שהוא אינו מסוגל להתאמן בנגינה מחמת הרעש. סעיף 197 אינו מעניק לו פיצוי בגין כך; האם הוא רשאי לתבוע זאת במסגרת עוולת המטרד? פסיקתנו טרם גיבשה עמדה ברורה בשאלה זו (ראו למשל: ע"א (י-ם) 9682/06 עיריית ירושלים נ' דרעי, פסקה 30 (6.2.2008); עמ"נ (ת"א) 318/07 טיוטו נ' הועדה המקומית לתו"ב בראשל"צ, פסקה 7 (16.8.2010); ת"א (שלום ת"א) 46727/04 דויטש נ' מגדל חברה לבטוח בע"מ - ת"א (17.1.2007); כן ראו פגיעות במקרקעין, עמוד 384). לגישתי, כאמור, התשובה לשאלה זו היא בעיקרו של דבר שלילית.
49. כפי שציינתי, האינטרס המוגן באמצעות סעיף 197 ועל-ידי העוולות הקנייניות הוא אינטרס דומה, אולם היקף ההגנה על אינטרס זה בהסדרים הסטטוטוריים הללו שונה. גבולות הפיצוי שונים; על-פי נוסחת האיזון של עוולת המטרד ליחיד, למשל, נדרשת "הפרעה של ממש לשימוש סביר במקרקעין של אדם אחר או להנאה סבירה מהם" (סעיף 44 לפקודת הנזיקין); לעומת זאת, נוסחת האיזון של ההסדר התכנוני מצויה כאמור במערכת האיזונים שנקבעה בגדרם של סעיפים 197 ו-200 לחוק התכנון והבניה.
כזכור, מלומדים שונים הביעו ביקורת על כך שהפיצוי בגין נזקים עקיפים הוטל על כתפיו השחוחות של סעיף 197, במקום להותירו על גבה החסון של עוולת המטרד. אולם, לדידי, הפער שבין ההסדרים השונים דווקא מתיישב היטב עם הדבר הזה. היקף ההגנה השונה בשני ההסדרים מובן על רקע ההבדל המהותי שבין הצדדים בהליך הנזיקי ואלה שבהליך התכנוני. דיני המטרדים קובעים את האיזון שבין פרטים, שכנים, המבקשים לעשות שימוש במקרקעין שבבעלותם. הם יוצרים את נוסחת האיזון שבין ניצול מלא של הקניין ובין הפגיעה בקניינו של הזולת הנוצרת עקב כך. לעומת זאת, בהליך התכנוני עומדים זה לעומת זה האזרח והרשות, המייצגת את האינטרס התכנוני הציבורי, השוקלת שיקולים מערכתיים. האיזון הנדרש במצב זה שונה מטבעו, כאמור בהרחבה לעיל. כפי שנפסק בעניין הורוויץ, גם את דרישת הסבירות שבסעיף 200 יש לפרש על רקע איזון ספציפי זה.
50. אישורה של תכנית עלול לטמון בחובו יצירת מטרדים שונים כלפי הסובבים את התכנית. המטרדים עלולים לפגוע בעוצמות שונות בקניינם של הסובבים, הן בשוויו של הקניין, הן ביכולת ההנאה והשימוש ממנו. גם אם במסגרת דיני המטרדים יש לפצות עבור שני היבטים אלו בנפרד, הרי שסעיף 197 קובע הסדר ממצה באשר לפיצוי בגין מטרדים אלו. המחוקק ביקש לאזן בין צרכי הציבור המגולמים בהליכי התכנון ובין הפגיעה בקניינו של הפרט. נוסחת האיזון שנקבעה היא פיצוי 'אובייקטיבי', על הירידה בערך הנכס; מחד גיסא – ניתן לקבל פיצוי בעד כל ירידת ערך שהיא, ללא קשר לסבירות ההפרעה לשימוש בנכס (כל עוד לא מתקיימים התנאים שבסעיף 200); ומאידך גיסא – פיצוי זה מוגבל רק להיבט האובייקטיבי של פגיעת המטרד, ולא להיבט הסובייקטיבי. לפיכך, ככל שמדובר במטרד הנובע במישרין מן התכנית (כגון רעש הנובע מתכנית המאשרת סלילת כביש או הקמת מפעל, וזאת כאשר התכנית מפורטת דיה וניתן להסיק ממנה כבר בעת אישורה כי תגרום למטרדים אלו), לא ניתן לתבוע בתביעת נזיקין בגין הנזקים בעטיו של המטרד בפועל לאדם המשתמש בנכס הניזוק.
51. בעינַי, הטלת חובת הפיצוי במצבים אלו על הרשות, להבדיל מהפרט, הגיונה בצדה. כאשר עסקינן במטרדים הנובעים באופן ישיר מאישורה של תכנית, הרי שמי שעומד מאחוריהם היא רשות התכנון, ולא הפרט המבצע את התכנית. כאשר מתקבלת החלטת רשות התכנון, למשל, כי יש להקים באזור מסוים מגדלי מגורים, הרי שהנושאת באחריות כלפי האזרח הנפגע מכך היא הרשות; לא הקבלן המבצע. היא זו שצריכה לשקול, במסגרת השיקולים התכנוניים, אם הצורך בהקמתם של המגדלים מצדיק מתן פיצוי לכל הפרטים שייפגעו מכך. החלטה מעין זו צריכה להתקבל על רקע ראיה מכלולית של האינטרסים הציבוריים והפרטיים השונים; המסגרת ההולמת לבחינת היקף הפיצוי לנפגעים ממנה היא המסגרת התכנונית, ולא המסגרת הנזיקית – הבוחנת את השאלה במשקפי היחסים שבין אדם לשכנו גרידא.
52. בהקשר זה יודגש, כפי שציינתי לעיל, כי לא כל תכנית המאושרת על-ידי רשות התכנון, מתקבלת על רקע ראיה רוחבית ומערכתית; לעתים, שינויה של תכנית מגיע 'מלמטה', בשל יוזמה עסקית של יזם המעוניין להשיא את רווחיו באמצעות הגדלת אחוזי בניה, וכדומה, או יוזמה פרטית אחרת. במצבים אלו יש הצדקה מסוימת להטלת האחריות על הגורם הפרטי, כשם שעושים זאת דיני המטרדים, וכפי שצוין לעיל מצוי הפתרון לכך באפשרות של רשות התכנון לאשר תכניות מעין אלו תוך 'גלגול' עלות הפיצוי של סעיף 197 על הנהנה מהתכנית. אפשרות זו, המוכרת כפרקטיקה נוהגת, מאפשרת לרשות להטיל את העלות על הנהנה מהתכנית כאשר מדובר בתכנית שהשיקולים הרוחביים הגלומים בה הם מועטים, ועיקרה במציאת איזון בין האינטרס של בעל מקרקעין לאינטרס של שכניו. יחד עם זאת, גם במצבים אלו האחריות הראשונית נותרת של רשויות התכנון, המאשרות את התכנית. עליהן לשקול אם אישורה של התכנית לא יפגע בגובלים במקרקעין יתר על המידה. ממילא, גם ההסדר הפיצויי יהיה זה שנקבע בסעיף 197 (הגם, שלאופי התכנית כאמור עשויה להיות השפעה על בחינת הסבירות המעוגנת בסעיף 200).
53. בשולי הדברים אוסיף כי אני ער לביקורת שהועלתה מכיוונה של הפרקטיקה על כך שנטל הפיצוי בגין פגיעות עקיפות על הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה הוא כבד מזה שביכולתן לשאת, דבר העלול ליצור עיוותים שונים בהחלטותיהן (ראו: שירה ברנד ורחל אלתרמן הזכות שקמה על יוצרה: תביעות לפיצויים בגין נזקי תיכנון בישראל (2010); אלתרמן, עמודים 4-5). יתכן כי הטלת העומס הכלכלי על הוועדות המקומיות בדווקא, שאין הבור התקציבי שלהן מתמלא מחולייתו, אינה פתרון ראוי, ואולי קביעת חובת הפיצוי בסעיף 197 ללא בחינת מקור תקצובו כדבעי יוצרת עיוותים שמן הדין ליתן עליהם את הדעת; ברם, במישור העקרוני אני מוצא הצדקה לקביעתו של המחוקק לפיה האחריות לפיצוי בגין נזקי תכנית מוטלת על רשות התכנון ולא על מבצע התוכנית, כפי שהטעמתי לעיל.
54. מן הדברים עולה שנזק אשר סעיף 197 אינו מכיר בו כבר-פיצוי, אינו יכול להיתבע גם על בסיס עוולת המטרד. אולם כאן המקום להבחין בין מי שזכאי לתבוע לפי הסעיף, אלא שהיקף הפיצוי הניתן לו הוא מוגבל, ובין מי שכלל אינו זכאי לתבוע משום שאינו גובל בשטח התכנית שאושרה. במצב השני, משמעותה של התוצאה האמורה היא כי לאדם יכול להיגרם נזק אך הוא אינו רשאי לנקוט הליך משפטי כלשהו לצורך תביעת פיצוי. מי שמקרקעיו אינם גובלים בתכנית המאושרת אינו רשאי לתבוע לפי סעיף 197; אם גם לפי דיני המטרדים לא יוכל להגיש את תביעתו, נמצא שאין לו כל כתובת משפטית להעלאת טענותיו בדבר הנזק שנגרם לו. כתובתו היחידה, כפי שיבואר להלן, תהיה בשלבי אישור התכנית, באמצעות הגשת התנגדות; אולם אין לו כל כתובת משפטית לאחר מעשה, לכשיגרם לו נזק. התוצאה היא פגיעה קשה בזכות הגישה לערכאות, ודומה בעינַי כי לא די בהסקת מסקנה – אף אם זו מסקנה מתבקשת – כי סעיף 197 יוצר הסדר שלילי משתמע, על מנת לשלול כליל את זכות התביעה בגין נזקי המטרד (השוו, אף כי אין הנדון דומה לראיה: בג"ץ 8276/05 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הביטחון (12.12.2006)).
55. לפיכך, בניגוד למי שזכאי להגיש תביעה לפי סעיף 197, אלא שאין חפיפה מלאה בין הפיצוי שהוא זכאי לו לפי סעיף זה לבין הפיצוי שאולי היה יכול לקבל באמצעות דיני המטרדים, הרי שמי שכלל אינו זכאי להגיש תביעה לפי הסעיף, אין לומר כי חסומה בפניו האפשרות להעלות את טענותיו לפני בית המשפט. כוונתי למי שאינו גובל בתחום התכנית שאושרה, ולמי שלא היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם ביום תחילתה של התכנית. מכיוון שבעל מקרקעין שאינם גובלים בתחום התכנית אינו זכאי להגיש תביעה לפי סעיף 197, הוא רשאי להגיש תביעה אזרחית חלופית על בסיס טענה לקיומו של מטרד, והוא הדין למי שטוען לנזקים שנגרמו לו בגין אישור התכנית, אך הוא אינו בעל המקרקעין או בעל זכות בהם.
56. ודוק: אין פירושו של דבר שהתובע במצב זה זכאי לקבל פיצוי לפי דיני המטרדים; קביעתי מצומצמת לתחום סדרי הדין, לשאלה אם רשאי התובע להגיש את תביעתו על בסיס עוולת המטרד כאשר אינו בא כלל בשעריו של סעיף 197. אשר לדין המהותי, אציין רק כי במסגרת תביעה שכזו על בית המשפט ליתן דעתו להיבטים התכנוניים ולצרכי הציבור שהם משקפים, ולזכור כי המטרד הנטען אינו אלא פועל יוצא של תכנית שאושרה. בהקשר זה יש לתת את הדעת להבחנה בין תכנית שעניינה צורך ציבורי מובהק, לבין תכנית שעניינה השאת רווחיו או רווחתו של גורם פרטי. בשני המצבים רשאי בית המשפט שידון בעניין להידרש לסעיף 48ב לפקודת הנזיקין, אשר כאמור מצמצם עד מאוד את מתן הפיצוי בגין מטרד, כאשר המטרד נובע מצורך ציבורי. משכך, בפני התובע על בסיס עוולת המטרד ניצבת משוכה גבוהה, שאינה פשוטה כלל ועיקר, לשם קבלת פיצוי, שעה שסעיף 197 אינו מעניק לו פיצוי זה; אולם ככל שיחפוץ, רשאי התובע במצב האמור להגיש תביעתו למען תתברר בבית המשפט המוסמך.
57. לבסוף, עלי להתייחס להשלכה נוספת של הכלל לפיו מי שזכאי להגיש תביעה לפי סעיף 197 אינו רשאי להגיש תביעה נזיקית המבוססת על עוולת המטרד. בעוד שלפי דיני המטרדים ניתן להורות על צו מניעה להפסקת המטרד, הרי שבמסגרת סעיף 197 אין ניתן לעשות כן. מכאן, ששלילת האפשרות לתבוע את הפרט בגין מטרד משמעה גם שבמצב של נזק מחמת אישור תכנית לא ניתן יהיה לבקש צו מניעה להסרת המטרד. סבורני כי תוצאה זו ראויה בנסיבות העניין. יהיה זה בלתי מתקבל על הדעת שהרשות התכנונית תאשר תכנית, ולאחר מכן ייקבע כי ביצועה של התכנית אינו אפשרי, משום שהיא יוצרת מטרד שמוצדק ליתן צו מניעה נגדו. במצב כזה, ככל שיתרחש, נאמר כי נפל פגם מנהלי בהליך אישור התכנית, אשר מתברר כי היא בלתי סבירה באופן קיצוני, משום שאינה ישימה. ממילא, טענות כגון אלו צריכות להיטען במסגרת הליכי התכנון – הליך ההתנגדות, ההשגות והעררים שבעקבותיו.
58. מן הראוי להקדיש מילה אחרונה נוספת למשמעותם של הדברים. בימים עברו, ניתן היה להסתפק בדיני המטרדים בכדי לקבוע את גבולות מימוש הקניין הפרטי במקרקעין, ואת האיזון בין אינטרס זה ובין האינטרסים של בעלי קניין אחרים. בחינה זו נעשית על רקע היחסים בין זה לבין אלה, ובפריזמה זו בלבד. בחינה זו עדיין רלבנטית כאשר ביחסים שבין שני פרטים עסקינן, שכל אחד חפץ להשתמש במקרקעיו ולנצלם באופן מלא. ברם, דיני המטרדים כשלעצמם אינם פתרון מיטבי כאשר בהחלטות שלטוניות רוחביות עסקינן, כגון הקמת כביש, שכונות מגורים, אזורי תעשיה וכדומה. במצבים אלו, מחד גיסא, הפגיעה השלטונית בקניינו של הפרט, כשלעצמה, מצדיקה פיצוי, ועל הגוף השלטוני מוטלת האחריות לעשות כן; מאידך גיסא, אחריותו של הגוף השלטוני לצרכי הציבור מצדיקה גם, בהיבטים אחרים, את הגבלת הפיצוי. במצבים אלו, יש להסיר את האחריות ממבצע התכנית, ולהטילה על הרשות; ואת האינטרס של בעל המקרקעין הנפגע יש לאזן אל מול האינטרס הציבורי בכללותו, ולא אל מול האינטרסים הפרטיים של מבצע התכנית. ריבוי הפעילות הרגולטורית התכנונית מגביר את מעורבותה של הרשות ביצירת מטרדים, וממילא גם את אחריותה בתשלום פיצוי בגינם. בד בבד, מוּסרת אחריות ממבצע המטרד, ולפיכך לא יהיה זה נכון לתבוע הימנו פיצויים במסגרת דיני המטרדים. ככל שסבורה הרשות כי הנהנה מן התכנית צריך לשאת באחריות מסוימת לפגיעה באינטרסים של בעלי קניין סמוכים, היא יכולה כאמור 'לגלגל' עליו את עלויות הפיצוי, באופן מלא או חלקי; אולם היא אחראית על הפגיעה בפרט, והיא הכתובת למתן הפיצוי.
59. עד כה עסקתי במטרדים הנובעים במישרין מן התכנית. לעומת זאת, כאשר המטרד הנטען אינו נובע במישרין מן התכנית, אין מניעה לתבוע בגין הנזקים שנגרמים מחמתו. דוגמה מובהקת לכך היא מטרד שנעשה תוך חריגה מהתכנית. אם תכנית בניה אישרה הקמת כביש בן 4 נתיבים, ובפועל הוקם כביש בן 6 נתיבים, הרי שהמטרד – ככל שמתקיימים יסודות העוולה – הנוצר בגין תוספת שני הנתיבים הללו, מקורו איננו בתכנית, והתביעה בגינו אינה באה בגדרי האיזון הנערך במסגרת סעיף 197. גם כאשר המטרד אינו נעשה תוך חריגה מובהקת מהתכנית, הרי שבמצבים שבהם הוא אינו נובע ממנה במישרין ניתן לתבוע בגינו במסגרת תביעה נזיקית. בכלל זה ניתן לומר, כי מטרדים זמניים שסבלו מהם שכנים לתכנית בגין ישׂוּמה, כגון המטרדים הנגרמים בעת סלילת הכביש ועקב סלילתו, אינם מטרדים הנגרמים במישרין מן התכנית, והם ניתנים אפוא לתביעה נזיקית (השוו: ת"א (שלום י-ם) 8558/02 יחזקאל נ' החברה לניהול תחנות בע"מ (17.4.2008)).
(ג) סעיף 197 ועוולות מבוססות-אשמה
60. אעבור כעת לדון בשאלה השלישית, והיא מהו הדין החל כאשר נטען לקיומה של עוולה שאינה נמנית על משפחת העוולות הקנייניות, ואשר בגינה נגרם נזק רחב בהיקפו מזה שניתן היה לתבוע בגינו במסגרת סעיף 197. ראשית, ברור כי ניתן לתבוע את הרשות בעילת רשלנות, אם הרשלנות הנטענת אינה מתייחסת לעצם אישור התכנית אלא להיבטים אחרים של פעולת הרשות, כגון איחור בלתי סביר בהליכי התכנון. "טעמים רבים, שאין צורך להרחיב עליהם את הדיבור כאן, תומכים בכך שנזקים הנובעים בעיקרם מהתמשכות הליכי תכנון ייתבעו במסגרת תביעה נזיקית, על מנגנוניה, מגבלותיה ויתרונותיה" (דנ"מ 6808/06 הוועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה נ' הר, פסקה 13 (21.10.2007)). הוא הדין ביחס לאחריותן בנזיקין של רשויות תכנון בגין מצגי שווא רשלניים, בגין הוצאת היתר בנייה בלתי-חוקי, וכיוצא באלו.
61. גם כאשר הרשלנות הנטענת היא זו שגרמה לאישור התכנית, ניתן לכאורה לתבוע בנזיקין את רשות התכנון אם לא ניתן לקבל פיצוי בגדרי סעיף 197. דוגמה לכך היא הטענה לפיה רשויות התכנון נהגו באופן רשלני במסגרת הליכי אישור תכנית, ובעקבות זאת נגרם נזק שאינו בר-פיצוי לפי הסעיף, כגון נזק למי שאינו גובל בתכנית. במצב דברים זה אין לומר שסעיף 197 מהווה הסדר שלילי המונע כשלעצמו את הגשת התביעה. האיזון שערך המחוקק במסגרת סעיף זה אינו מביא בחשבון מצב שבו רשויות התכנון התנהגו באופן מעוול, ואת ההשלכות של התנהגותם זו. כאשר הגביל המחוקק את הפיצוי רק למי שמקרקעיו גובלים בתחום התכנית, נעשה הדבר כאיזון בין הפגיעה הקניינית כשלעצמה ובין הצורך הציבורי-תכנוני; אולם יתכן שהאיזון ישתנה, אם יתברר שמאן דהוא פעל שלא כשורה, למשל באופן רשלני או תוך הפרת חובה חקוקה, ובשל כך אושרה התכנית. או אז, יתכן שאותו גורם ימצא אחראי בנזיקין לפגיעה בערך המקרקעין, למרות שלפי סעיף 197 אין ניתן לקבל פיצוי בגין פגיעה זו. הוא הדין כאשר מדובר בפגיעה כה עקיפה באופן שאינו מזכּה בפיצוי, כבמקרים שנדונו בעניין קורן ודומיו. יתכן שהקשר הסיבתי המשפטי לעניינו של סעיף 197 ישלול את הפיצוי, אולם הקשר הסיבתי המשפטי הנשקל בגדרי עוולת הרשלנות, שהוא שונה מטבעו, יורה על הטלת אחריות בנזיקין. זאת משום שאינו דומה קשר סיבתי באשר לפגיעה בקניין מבלעדי התנהגות מעוולת, לקשר הסיבתי שיידרש במסגרת עוולת הרשלנות או הפרת חובה חקוקה, כאשר ההתנהגות אינה כשורה.
62. לפי האמור עד כה, ככל שנטען לקיומה של עוולה נזיקית המבוססת על אשמתו המוסרית של המעוול, כגון רשלנות או הפרת חובה חקוקה, ניתן יהיה לתבוע בנזיקין בגין נזקים שאינם ברי-פיצוי במסגרת סעיף 197. ואולם, עדיין ניצבת לפנינו טענת המדינה לפיה הגם שאין לראות את ההסדר שנקבע בסעיף 197 כהסדר שלילי ביחס לעוולות נזיקיות הכרוכות בהתנהגות מעוולת – עדיין מנוע הניזוק מלתבוע את נזקו במסגרת תביעה אזרחית, וזאת משום שהיה עליו להעלות את הטענות הללו במסגרת ההליכים התכנוניים. אכן, כפי שציינתי לעיל, כבר נפסק כי ככלל, טענות שניתן היה להעלות במסגרת התנגדות לתכנית אין להעלות שנית במסגרת תביעה נזיקית, משום שהפורום הראוי לדון בהן הוא זה שנקבע במסגרת ההסדר הסטטוטורי הספציפי. כדברים הללו אמר בית המשפט בעניין חברת החשמל:
"אכן, ההליכים לדיון בהשגה המינהלית, ובהם קביעת הפורומים המוסמכים לדון בהשגות כאלה; הרכבם של פורומים אלה; לוחות הזמנים להשגה על פעולות הרשות ודרכי הדיון בהשגות כאלה, אינם הליכים אקראיים או שרירותיים. הם נקבעים בדין, על-מנת להגשים באורח מאוזן והוגן את התכלית העומדת ביסוד החקיקה. תכלית זו תסוכל, אם בתי-המשפט לא יעמדו על עיקרון ברור, שלפיו אין מקום לשוב ולהעלות בפניהם עניינים אשר הוכרעו בהליך ספציפי ומוגדר שנקבע לדיון בהם. לשיקול זה עוצמה ניכרת במקרה שבפנינו. התכנית העומדת על הפרק, כמו תכניות רבות מסוגה, מתייחסת למקרקעין אשר יש בהם בעלי זכויות רבים. עם תום הדיון בהתנגדויות לתכנית, ולאחר שלא הייתה כל פנייה לערכאות המוסמכות, היו אלה, כמו גם רשות התכנון, רשאים להניח כי התכנית, על הקביעות שבה ביחס לדמי האיזון, היא תכנית תקפה לכל דבר ועניין. הם היו רשאים לכלכל מעשיהם על-פי קביעות אלה. אילו היינו מקבלים את ניסיונה של חברת החשמל לחולל שינוי בקביעות שבתכנית ביחס לתשלומי האיזון, שנים אחרי שעברה התכנית את כל ההליכים לאישורה ולא הותקפה בערכאות, היה בכך כדי לסכל כל יכולת להסתמך על הקביעות האמורות שבתכנית. תוצאה זו עלולה להיות קשה מבחינת בעלי המקרקעין באזור התכנית ומבחינת הרשות. יש בה כדי לפגוע בציפיות ראויות להגנה של בעלי המקרקעין ושל הרשות. כעניין של מדיניות שיפוטית, תוצאה זו אינה סבירה ואינה רצויה" (עניין חברת החשמל, עמודים 142-143; ההפניות הושמטו – נ' ס').
משיקולים אלו, הכלל הוא שטענות לגבי פגמים בהליך התכנוני, ובהן גם טענות הנוגעות לרשלנות או להפרת חובה חקוקה במסגרת ההליך התכנוני, יש להעלות לפני הפורום המתאים ובמסגרת שנקבעה לכך בדין, קרי – הליך ההתנגדות, ההשגות והעררים שניתן להגיש על החלטות רשויות התכנון. בעל דין שיכול היה לעשות כן ונמנע מכך – אינו רשאי, ככלל, להעלות טענות ממין זה במסגרת של תביעה בנזיקין לאחר מכן. הוא הדין גם בנוגע לתביעות המבוססות על עוולת המטרד, בגזרה המצומצמת שצוינה לעיל, שבגדרה ניתן להגיש תביעה נזיקית; הכלל הוא כי למרות קיומה של זכות התביעה העקרונית, ישנה מניעות מלתבוע אם ניתן היה להעלות את הטענות בדבר חשש למטרד במסגרת ההליך התכנוני עצמו, באמצעות הגשת התנגדות לתכנית.
63. סעיף 100 לחוק התכנון והבניה קובע כי "כל מעונין בקרקע, בבנין או בכל פרט תכנוני אחר הרואה את עצמו נפגע על ידי תכנית מיתאר מחוזית או מקומית או תכנית מפורטת שהופקדו, רשאי להגיש התנגדות להן". על החלטות הנוגעות להתנגדות זו נקבעו דרכי השגה בחוק. כפי שצוין בעניין סבן –
"דינים אלה לא נקבעו בעלמא; מתן אפשרות למי שעלול להיות מושפע מתכנית להשמיע את קולו באמצעות הגשת התנגדות נושא עימו חשיבות רבה – לא רק במתן זכות טיעון לבעל עניין בתכנית, אלא אף במתן אפשרות לרשויות התכנון להתוודע למכלול ההיבטים של התכנית כדי שתוכלנה להגיע להחלטה המיטבית [...] הימנעות מהגשת התנגדויות עשויה להתפרש כהסכמה לתכנית המוצעת, ולהשתיק טענה נגדה בהמשך הדרך, במיוחד כשרשויות התכנון הסתמכו על היעדרן של התנגדויות ופעלו בהתאם" (שם, פסקה 93).
גם בהקשר זה בא אפוא לידי ביטוי הפער שבין ההליך התכנוני, שבו ניצבים האינטרסים של הפרט אל מול מגוון רחב של אינטרסים פרטיים אחרים וכן גם האינטרס הציבורי בכללותו, ובין ההליך הנזיקי, האדברסרי, שבו ניצבים זה לעומת זה המזיק והניזוק לבד. החשיבות שבהעלאת התנגדויות בשלבי התכנון בזמן אמת היא בראש ובראשונה טיוב ההחלטה המנהלית, באופן שמכלול האינטרסים והשיקולים הנובעים מהם ישמשו לגיבושה. ויתור על הגשת התנגדות, והגשת תביעה נזיקית חלף זאת, משמעו העברת ההכרעה מן הרשות המנהלית, האמונה על כך, אל הרשות השופטת הרואה לנגד עיניה את המזיק והניזוק בלבד.
64. יחד עם זאת, לכלל האמור ישנם חריגים. כאמור בעניין חברת החשמל, התכלית הספציפית שגלומה בהליכי ההתנגדות "תסוכל, אם בתי-המשפט לא יעמדו על עיקרון ברור, שלפיו אין מקום לשוב ולהעלות בפניהם עניינים אשר הוכרעו בהליך ספציפי ומוגדר שנקבע לדיון בהם". מדובר אפוא ב'עיקרון ברור', אך הוא אינו יוצר מחסום בלתי-עביר. כפי שצוין בעניין אחר, אין כלל משפטי חד-משמעי הקובע כי תקיפת הליכים מנהליים במסגרת הליך אזרחי אינה אפשרית מחמת העדר סמכות או מיצוי עילה:
"קביעתו בחוק של מסלול ייעודי להשגה על החלטה מסוימת של הרשות (היינו, מסלול לתקיפה ישירה של ההחלטה), עשויה להוות שיקול להימנע ממתן סעד מקום שזה נתבע במסלול אחר, בדרך של תקיפה עקיפה. עם זאת, עצם קיומה של אפשרות לתקיפה ישירה של פעולה מינהלית לא בהכרח ישלול בכל מקרה את האפשרות לתקיפה עקיפה" (דנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, פסקה 28 לחוות דעתו של הנשיא (בדימ') א' גרוניס (14.4.2015)).
עם זאת, מן הנימוקים שהובאו לעיל ברי כי הכלל צריך להיות תקיפת הליכי התכנון במוסדות ובמסגרות שנקבעו לכך בדין. נדרש טעם של ממש על מנת לשכנע את בית המשפט לדון בטענות המופנות כלפי טיבן של תכניות שאושרו, שעה שבירור העניין צריך היה להעשות במסגרת מוסדות התכנון. טעם כזה יכול להיות, למשל, שהרשלנות הנטענת התגלתה בשלב מאוחר, או שמנימוקים סבירים ומשכנעים לא ידע התובע על אודות הליכי התכנון. שיקול אפשרי נוסף הוא אופייה וחומרתה הלכאורית של ההתנהגות המעוולת. אולם בעניין זה רובץ נטל כבד על התובע, לשכנע את בית המשפט כי ראוי להיזקק לתביעתו.
סיכום ביניים
65. מן הדיון לעיל עולה כי נזק שניתן לתבעו במסגרת סעיף 197, לא ניתן לתבעו במסגרת הליך נזיקי בחלוף תקופת ההתיישנות; וכן כי נזק שסעיף 197 לא מעניק פיצוי בגינו, לא ניתן לתבעו בהתבסס על עוולת המטרד, ככל שמדובר במטרד הנובע במישרין מן התוכנית, אלא אם כן התובע כלל אינו זכאי לבוא בשערי הסעיף. לעומת זאת, ניתן לתבוע בתביעה נזיקית פיצוי עבור נזק שסעיף 197 אינו מעניק פיצוי בגינו, אם העוולה הנזיקית אינה עוולה קניינית, אלא מבוססת על התנהגות מעוולת של המזיק, כגון רשלנות או הפרת חובה חקוקה. אמנם, ככל שמדובר ברשלנות במסגרת הליך התכנון, הכלל הוא כי יש להעלות טענות על כך במסגרת הליך ההתנגדות, ורק במצבים חריגים תותר העלאת טענה ממין זה במסגרת הליך נזיקי מאוחר.
מן הכלל אל הפרט
66. לאחר שהתווינו את הכללים הדיוניים הנוגעים לממשק שבין הדין הנזיקי והדין התכנוני, אפנה לבחון את החלטת בית המשפט המחוזי מושא הערעור. אקדים ואציין, כי משעה שהערעור העלה את הסוגיה העקרונית שבה דנו לעיל, ראינו לנכון ליתן גם רשות ערעור בהקשר זה; אולם, רשות הערעור מצומצמת לנושא זה בלבד, ואיננו רואים לנכון ליתן רשות ערעור בנוגע לשאר הטענות של נתיבי ישראל, בדבר העדר יריבות, התיישנות ושיהוי. קביעתו של בית המשפט המחוזי כי אין לדחות על הסף את התביעה, ולוּ בשלב זה שלפני שמיעת ראיות, בגין טענות אלו, אינה מצדיקה מתן רשות ערעור בהתאם לאמות המידה המעוגנות בסעיף 41(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984.
67. ניתן לפרוט את החלטת בית המשפט המחוזי לפרוטות, לכמה מרכיבים עיקריים הרלבנטיים לסוגיה שבדיון: ראשית, נדחתה על הסף התביעה בגין נזק כללי לנכסים, משום שהיא זהה לתביעה בגין ירידת הערך הנתבעת במסגרת סעיף 197; שנית, נקבע כי אין לדחות על הסף תביעה בגין הוצאות ניקיון עודפות והוצאות חשמל מוגברות, משום שבמסגרת סעיף 197 הובאו הללו בחשבון רק לעניין ירידת הערך, ולא ניתן פיצוי עבור ההוצאות עצמן; שלישית, נקבע כי אין לדחות על הסף תביעה בגין מטרדים בתקופת עבודות סלילת הכביש, משום שהללו אינם נזק למקרקעין אלא נזק לאדם; רביעית, נקבע כי המערערים שאינם גובלים בתחום התכנית רשאים להגיש תביעה בעילות נזיקיות שונות, משום שלא היו יכולים להגיש תביעה לפי סעיף 197; וחמישית, נקבע כי יש למחוק מן התביעה את כל הטענות נגד התכנית עצמה והתסקיר שצורף לה. אדון בחמשת מרכיבי ההחלטה כסדרן.
68. באשר לקביעתו הראשונה של בית המשפט המחוזי, הרי שלאור האמור לעיל – בדין יסודה. בית המשפט המחוזי התרשם כי מבחינה עובדתית משקף סעד זה את ירידת ערך המקרקעין בגין ביצוע התכנית, וכאמור, ירידת ערך זו משתקפת בהערכה השמאית הנערכת במסגרת סעיף 197. לפיכך לא ניתן לתבוע פיצוי בגין נזק זה בהליך נזיקי, אף אם מדובר בנתבע אחר וללא תלות בעילה הנזיקית שמכוחה נתבע פיצוי זה. אמנם יתכן, כטענת המערערים, כי בגין עוולה נזיקית שהתרחשה בעת ביצוע התכנית נוצרו נזקים אשר גורמים לירידת ערך לנכס מעבר לירידת הערך מעצם אישור התכנית. כך הוא, למשל, אם ביצוע הכביש נעשה ברשלנות, והדבר גרם לכך שהלכלוך המגיע מן הכביש רב באופן בלתי-צפוי מזה שהיה מתוכנן, ומשכך הוא אינו נובע במישרין מן התכנית. ברם, בית המשפט המחוזי התרשם, כעניין שבעובדה, שאין זה המצב כאן. התרשמותו העובדתית של בית המשפט המחוזי, שאינני מוצא כל עילה להתערב בה, היא כי מדובר בתביעה בגין ירידת הערך שנגרמה בשל ביצועה של התכנית ככתבה וכלשונה. ככזו, היא אכן מגולמת בירידת הערך שעליה ניתן פיצוי במסגרת סעיף 197, ואין מקום להותיר תביעה זו על כנה במסגרת התביעה הנזיקית.
69. באשר להוצאות חשמל וניקיון, תלוי הדבר בעילה שבגינה נתבע פיצוי זה. ככל שמדובר בהוצאות הנגזרות מעצם בנייתו של הכביש, הרי שמדובר למעשה בפיצוי בגין מטרד הנובע במישרין מן התוכנית, ומשכך התרופה לנזק זה מצויה בפיצוי בגין ערך המקרקעין. אכן, כפי שעולה מן ההחלטה, המערערים שהגישו תביעה לפי סעיף 197 הסתמכו בהערכת נזקם על כך שיהא צורך מעתה ואילך להוציא הוצאות עודפות עבור חשמל וניקיון, וכי צורך זה גורם אף הוא לירידת ערך המקרקעין. ככל שזהו המצב, הרי שאין הצדקה ליתן פיצוי גם על ההוצאות עצמן וגם על ירידת הערך שהן גורמות. כפי שצוין לעיל, המנגנון שנקבע על-ידי המחוקק בסעיף 197 קובע כי הפיצוי בשל הליך תכנוני ינתן עבור ירידת הערך, כאשר זו משקפת מבחינה כלכלית את העלות – הממונית והלא ממונית – של קיומו העתידי של המטרד שיוצרת התכנית.
70. יחד עם זאת, ככל שההוצאות הנתבעות בהליך דנן הן הוצאות שאינן נובעות באופן ישיר מן התכנית, היינו שמעבר להוצאות חשמל וניקיון הנגזרות מעצם אישור התכנית לסלילת הכביש, נגרמו למערערים הוצאות נוספות, בגין התרשלות באופן סלילת הכביש וכיוצא בזה, אזי היה מקום לדון בתביעתם זו. על פני הדברים, כפי שעולה מכתב התביעה ומהחלטת בית המשפט המחוזי, אין זה מצב הדברים לאשורו. ברם, שעה שבבקשה לסילוק על הסף עסקינן, והיות והדבר אינו מפורש בהחלטה, סבורני כי ניתן לאפשר למערערים לברר עניין זה שנית בבית המשפט המחוזי.
71. באשר למטרדים שנגרמו בעת סלילת הכביש, הצדק עם בית המשפט המחוזי כי ניתן עקרונית לפצות את המערערים בגין ראש נזק זה. כאמור לעיל, אין מדובר בנזק הנובע במישרין מן התכנית, אלא במטרדים ארעיים שנגרמו בתקופת הוצאתה של התכנית אל הפועל. מטרדים אלו אינם זהים למטרדים שהתכנית יוצרת ואשר בגינם מוענק הפיצוי מכוח סעיף 197, וממילא אין זהות בין התביעה מכוח סעיף זה ותביעת הפיצוי בגין מטרדים אלו.
72. באשר למערערים שלא היו זכאים להגיש תביעה מכוח סעיף 197, הרי שלאור העובדה שמערערים אלו אינם באים בשערי הסעיף כלל, אין לשלול מהם לחלוטין את זכות התביעה הנזיקית, בין אם היא מבוססת על עוולת המטרד, קל וחומר אם היא מבוססת על עוולת רשלנות. יחד עם זאת, צודקת המדינה בטענתה כי ככל שמדובר בטענות הנוגעות להתרשלות בעת אישור התכנית, היו צריכים המערערים הללו לפעול בערוצים התכנוניים, קרי – להגיש התנגדות לתכנית. עניין זה נקבע בהחלטת בית המשפט המחוזי גופה, במסגרת הרכיב החמישי שלה. אולם, כפי שמצוין בהחלטה, טרם נקבע אלו טענות בדיוק תימחקנה מכתב התביעה בשל נימוק זה, ומשכך מוקדם לטעת מסמרות בהיבט זה של הבקשה. מכתב התביעה עולה שלפחות חלק מן הטענות הנזיקיות מופנות כלפי אופן ביצוע התכנית ולא כלפי אופן אישורה, ומשכך אין מקום בשלב זה לסלק על הסף היבט זה של התביעה. עניין זה יתברר אפוא בבית המשפט המחוזי, בהמשך ההליך.
73. ולבסוף, באשר לקביעה על מחיקת הטענות הנוגעות לאישור התכנית גופה, כדין הורה בית המשפט המחוזי כי יש למחוק טענות אלו. אכן, המקום הטבעי לבירור טענות אלו הוא במסגרת ההליך התכנוני, אצל רשויות התכנון, ולא בשלב מאוחר יותר במסגרת הליך משפטי. אמנם, לעיל ציינתי כי אין מדובר בכלל נוקשה של העדר סמכות עניינית, אלא בכלל שניתן לשקול, בנסיבות המתאימות והנדירות, חריגה ממנו. במסגרת הערעור לא נטען כי בענייננו מתקיימות נסיבות חריגות שכאלה, ועל כן אינני רואה טעם לחרוג מן הכלל ולאפשר למערערים לטעון טענות המופנות כלפי הליך אישור התכנית גופה.
74. סוף דבר: אציע לחברַי כי נדחה את הערעור על כל חלקיו; וכי נקבל את בקשת רשות הערעור בחלקה, במובן זה שסוגיית הוצאות החשמל והניקיון העודפות תובא שנית לפתחו של בית המשפט המחוזי, כאמור לעיל בפסקה 70, ורק אם בית המשפט יווכח כי התביעה בהקשר זה מבוססת על טענה נזיקית שאינה נובעת מעצם אישורה של התכנית, תיוותר זו על כנה. לנוכח התוצאה ומחמת הצורך בבירור מעמיק של סוגיות דיוניות שונות, אציע שלא נעשה צו להוצאות.
ש ו פ ט
השופט י' דנציגר:
אני מסכים לחוות דעתו המקיפה והיסודית של חברי, השופט נ' סולברג.
אף אני סבור, כי מי שזכאי להגיש תביעה לפיצוי במסגרת סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: סעיף 197), בין אם הגיש תביעה ובין אם לאו, מנוע מלהגיש תביעה נזיקית, בגין אותו נזק שניתן היה לתבעו בגדר סעיף 197. לא ניתן לעקוף את ההסדר הייחודי שנקבע בסעיף 197, גם כאשר סוג הנזק אינו "מכוסה" על ידו, למשל כאשר מדובר בנזק עקיף שנגרם בגין מטרד הנובע במישרין מהתכנית, או בחלוף תקופת ההתיישנות המיוחדת הקבועה בסעיף. סעיף 197 קובע את נוסחת האיזון בין האינטרס התכנוני הציבורי ובין הפגיעה בקניינו של הפרט עקב ההליך התכנוני, והוא יוצר הסדר ממצה בהקשר זה.
מי שכלל אינו זכאי להגיש תביעה לפי סעיף 197 (למשל, משום שמקרקעיו אינם גובלים בתכנית המאושרת), פתוחה בפניו האפשרות להגיש תביעה אזרחית על בסיס טענה לקיומו של מטרד, או נזקים אחרים שנגרמו לו בגין אישור התכנית.
אשר לנזק שסעיף 197 אינו מעניק פיצוי בגינו - מהפן המהותי, כאשר העוולה הנזיקית אינה עוולה קניינית (מטרד) אלא עוולה מבוססת אשמה, כגון רשלנות או הפרת חובה חקוקה, ניתן לתבוע בגינו. עם זאת, מהפן הפרוצדוראלי, ככל שמדובר ברשלנות במסגרת ההליך התכנוני, הרי שככלל, יש להעלות טענות אלה במסגרת הליך ההתנגדות.
אני מסכים גם לתוצאה האופרטיבית אליה הגיע חברי, כאמור בסעיף 74 לחוות דעתו. בסופו של יום, יש לזכור כי מדובר בדחייה של תביעה על הסף, שהיא סעד קיצוני. לכן, ככל שישנו ספק לגבי זכותם של המערערים לתבוע רכיב כלשהו, יש לאפשר להם למצות את זכויותיהם.
ש ו פ ט
השופטת ע' ברון:
אני מצטרפת לדעתם של חבריי, כי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: סעיף 197) קובע הסדר לתשלום פיצויים, בגין פגיעה במקרקעין על ידי תכנית, שיש בו ייחוד עילה. הסדר זה טומן בחובו איזון בין זכות הקניין של בעל המקרקעין, לבין האינטרס הציבורי הגלום בפועלה של רשות התכנון ובתוך כך בצורך שלה לתכנן ולכלכל את תקציבה. לפיכך, בעל זכות במקרקעין הזכאי לפיצוי בגין נזקיו מכוח סעיף 197, אינו רשאי להגיש תביעה נזיקית בגין אותם נזקים – וזאת בין אם מיצה את זכותו לפי סעיף 197 והגיש תביעה בפועל, ובין אם לאו. וכבר נפסק כי "בהימצא דין מיוחד הנגזר מתכליות ושיקולים קונקרטיים היפים להקשרו, אין מקום לפנות אל הדין הכללי אשר האיזונים שנקבעו בגדרו שונים. המחוקק השמיע דברו כי תביעות בגין פגיעה בתכנית ייעשו לפי סעיף 197 ויתיישנו בחלוף פרק זמן שאותו קבע, בייחדו סעיף פרטני לשם כך. לא ניתן 'לדלג' מעל קביעה זו תוך שימוש בדין הכללי" (ע"א 4595/06 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה נצרת עילית נ' סבן, בפסקה 103 (17.7.2011)).
עם זאת, סעיף 197 אינו יוצר הסדר שלילי לגבי מי שאינו זכאי לפיצוי מכוח הסעיף – והכוונה היא למי שהמקרקעין שבבעלותו אינם בשטח התכנית או גובלים בה, ולמי שביום תחילתה של התכנית לא היה בעל זכות בהם. לפיכך מי שאינו בא בגדר הסעיף, רשאי לתבוע פיצוי בגין נזקים שנגרמו לו כתוצאה מהתכנית בתביעה נזיקית כללית. ממילא סעיף 197 אף אינו יוצר הסדר שלילי בנוגע לסוגי נזקים שאינם באים בגדרו מעצם טיבם וטבעם – כדוגמת נזק הנובע מביצוע שלא כדין של התכנית. ואולם יש להבהיר: המתח שבין האינטרסים הנוגדים הבאים לידי ביטוי בהסדר שקבע המחוקק בסעיף 197 – זכות הקניין מזה והאינטרס התכנוני מזה – ממשיך לחול גם באותה תביעה המוגשת מכוח דיני הנזיקין הכלליים (ראו והשוו: דברי השופט מ' חשין (כתוארו אז) ברע"א 5768/94 א.ש.י.ר. יבוא יצור והפצה נ' פורום אביזרים ומוצרי צריכה בע"מ, פ"ד נב(4) 289, 341-340 (1998)). שומה אפוא על בית משפט הדן בתביעת הנזיקין להביא לאיזון ראוי בין כל אותם אינטרסים; ובין היתר לשאוף לכך שמצבו של מי שאינו זכאי לפיצוי לפי סעיף 197 לא יימצא טוב יותר ממצבו של מי שזכאי לפיצוי לפי ההסדר שבסעיף זה.
אני מסכימה אפוא לתוצאה האופרטיבית שאליה הגיע השופט נ' סולברג, ולהערותיו של השופט י' דנציגר בנדון. בחוות דעתו המעמיקה והמלומדת פורש חברי השופט סולברג רשת של שאלות עקרוניות נוספות הכרוכות בייחוד העילה שבסעיף 197, ואולם לא מצאתי שיש מקום לעת הזו להכריע בהן מעבר לנדרש בהליך שבענייננו.
ש ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נעם סולברג.
ניתן היום, כ"ז בתמוז התשע"ו (2.8.2016).
ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 15064830_O07.doc עב
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il