עמותת תנו לחיות לחיות נ. מנהל השירותים הווטרינרים -משרד החקל

21 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6449/19 לפני: כבוד המשנה לנשיאה נ' הנדל כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופט י' אלרון העותרת: עמותת תנו לחיות לחיות נ ג ד המשיבים: 1. מנהל השירותים הווטרינריים-משרד החקלאות 2. שר החקלאות 3. כלביית בני ציון (כלביון) 4. צב"ח באר שבע 5. כ.ג מנופים 6. כלביית בן דוד אחיסמך 7. כלביית כפר יהושע 8. מרכז השלטון המקומי 9. רועי-איש קשר כלביית מושב מגדים 10. כלביית כפר ביאליק עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ז' בשבט התשפ"א (20.1.2021) בשם העותרת: עו"ד רענן הר-זהב; עו"ד יונתן ברמן בשם המשיבים 2-1: עו"ד תהילה רוט בשם המשיבה 6: עו"ד אלי תגר בשם המשיב 9: עו"ד אלי אליאס פסק-דין המשנה לנשיאה נ' הנדל: 1. העותרת – עמותת תנו לחיות לחיות – מבקשת להורות למשיב 1, הוא מנהל השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות (להלן: מנהל השירותים הווטרינריים), לבטל את "האישורים הקיימים לכלביות, אשר אינן בבעלותן ובניהולן של רשויות מקומיות [...] לשמש כ'מאורות רשות', כהגדרתן בסעיף 1 לחוק הסדרת הפיקוח על כלבים", ולהימנע ממתן אישורים חדשים לכלביות כאלה. כמו כן, מבקשת העותרת להורות למנהל לאסור על "העברת כלבים שבידי הרשויות המקומיות לידי כלביות פרטיות, בין שניתן להן אישור לשמש כ'מאורות רשות' ובין שלאו" – ולחלופין, לאסור "על המתת כלבים בכלביות הפרטיות המשמשות כמאורות רשות". יצוין כי ביום 24.11.2019 הוחלט (המשנה לנשיאה ח' מלצר, והשופטים נ' הנדל ו-ג' קרא) לעכב את הדיון בעתירה, "בשים לב לכך שהכנסת ה-21 לא קידמה את הצעת החוק שדנה באספקטים מסוימים של הנושאים העולים בעתירה והכנסת ה-22 גם היא טרם נדרשה לעניין [...] ובלבד שבתקופה זו כל המתה של כלב שהופנה ע"י רשות מקומית כלשהי ל"מאורת הרשות", כמשמעה בחוק להסדרת הפיקוח על כלבים, תשס"ג-2002 – לא תיעשה אלא באישור בכתב של הווטרינר העירוני". אולם, לאחר שהמדינה הבהירה כי עקב התפזרות הכנסת ה-22 לא ניתן להחיל דין רציפות על הצעת החוק למניעת מחלת הכלבת, התשע"ז-2017, ה"ח הממשלה 1155 – שחזרה, למעשה, לנקודת המוצא – ניתן צו על תנאי כמבוקש בעתירה. עתה, הגיעה עת ההכרעה. רקע נורמטיבי וטענות הצדדים 2. בטרם אדרש לטענות הצדדים, אפרוש את התשתית הנורמטיבית המסדירה את הטיפול בכלבים על ידי הרשויות. ראשית, אזכיר את ההוראות הקבועות בחקיקת השלטון המקומי, ובראשן החובות שמטילה בהקשר זה פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), על מנת "לדאוג לבריאות הציבור ולמנוע ממנו מפגעים, מטרדים וסיכונים" (בג"ץ 6446/96 העמותה למען החתול נ' עיריית ערד, פ"ד נה(1) 769, 788 (1998); להלן: עניין העמותה למען החתול). כך, נקבע כי חובתה הכללית של הרשות המקומית לפעול "להסרת כל מטרד או למניעתו" (סעיף 242(1) לפקודת העיריות), טומנת בחובה גם סמכות "להשמיד חתולי הפקר כדי למנוע מפגע תברואתי" (עניין העמותה למען החתול, בעמ' 790 ו-812) – והוא הדין בכלבי הפקר. באופן דומה, סמכותן הכללית של הרשויות לעשות "כל מעשה הדרוש לשם שמירה על תחום העיריה, בריאות הציבור והבטחון בו" (סעיף 249(29) לפקודת העיריות), התפרשה ככוללת גם המתת בעלי חיים המסכנים את בריאות הציבור (עניין העמותה למען החתול, בעמ' 790-791 ו-812; בג"ץ 4884/00 עמותת "תנו לחיות לחיות" נ' מנהל השירותים הווטרינריים בשדה במשרד החקלאות, פ"ד נח(5) 202, 208 (2004) (להלן: עניין תנו לחיות לחיות)). הוראה קונקרטית יותר לגבי כלבים מעוגנת בסעיף 247 לפקודת העיריות, המצווה כי – "(א) העיריה תורה בדבר רישומם והחזקתם של כלבים והשמדתם של כלבי הפקר או כלבים שהם מוחזקים, או מניחים להם לשוטט, במקומות ציבוריים, שלא לפי התנאים שנקבעו. (ב) העיריה תסדיר או תמנע החזקת חזירים, תסדיר החזקת בעלי חיים אחרים באופן שהחזקתם לא תהווה מטרד ציבורי או מפגע לבריאות ותסדיר או תמנע מרעה או מעבר של בעלי חיים". יצוין, כי על אף שהסמכות להמית כלבים ובעלי חיים אחרים עוגנה בפקודת העיריות בצורה כוללנית למדי, ומבלי שנקבעו בצידה קריטריונים ברורים, הפעלתה כפופה למבחן המידתיות. משמע, "אין הרשויות פטורות מלבדוק כל אמצעי חלופי, קיצוני פחות מהמתה, אם קיים, או ככל שיהיה קיים מעת לעת, ולאמצו ככל שניתן" (עניין העמותה למען החתול, בעמ' 795; עניין תנו לחיות לחיות, בעמ' 208-211). מטבע הדברים, חלופות אלה עשויות לכלול העברה למתקני שהייה מסוגים שונים. עוד יצוין כי ההסדר הכללי הקבוע בפקודת העיריות מהווה "מקור השראה" לסמכויות המקבילות הקבועות בסעיף 146(8) לצו המועצות המקומיות, התשי"א-1950 ("למנוע הופעתם והתפשטותם של מחלות ונגעים (ולרבות מחלות ונגעים של בעלי חיים וצמחים), ולבערם, להשמיד מזיקים או בעלי חיים שאין להם בעלים"), ובסעיף 63(א)(8) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958, ועל כן ניתנה לאחרונות פרשנות דומה (עניין העמותה למען החתול, בעמ' 792-793 ו-813). 3. בהתאם להוראות האמורות, הרשויות המקומיות הסדירו את נושא הטיפול בכלבים "בנפרד בדרך של חקיקת חוק עזר עירוני" – מצב שהביא לכך "שההסדרים הקבועים [...] אינם אחידים". על מנת לשנות זאת, וליצור "הסדר אחיד, כלל-ארצי, שעיקריו [...] הוראות לעניין החזקתם של כלבים, ובכלל זה הוראות מיוחדות לגבי אופן ההחזקה של כלבים מסוכנים ומאולפים לתקיפה והטיפול בכלבים אשר היו מעורבים בתקיפת אדם [...] ומתן סמכויות פיקוח לשם הבטחת אכיפתן של הוראות החוק", בא, אפוא, לעולם החוק להסדרת הפיקוח על כלבים, התשס"ג-2002 (להלן: חוק הסדרת הפיקוח), העומד במוקד ההליך הנוכחי (דברי ההסבר להצעת חוק להסדרת הפיקוח על כלבים, התשנ"ח-1998, ה"ח 2723, 382; בג"ץ 6976/04 עמותת "תנו לחיות לחיות" נ' שר החקלאות ופיתוח הכפר, פסקה 3 (1.9.2005)). בין היתר, מתנה חוק הסדרת הפיקוח החזקת כלב ברישיון מתאים (סעיף 2), ומסמיך את שר החקלאות ופיתוח הכפר לקבוע את דרך מתן הרישיון ותנאיו (סעיף 3). סעיף 6 לחוק מסמיך את השר "לקבוע עילות לביטול רישיון", ומעניק לרופא וטרינר עירוני סמכות לביטול רישיון בהתאם לעילות אלה, בכפוף למתן זכות טיעון לבעלים (מונח הכולל גם "מי שמחזיק בכלב דרך קבע"; סעיף 1 לחוק). במקרה שבו נעשה שימוש בסמכות הביטול – "ימסור בעליו של הכלב את הכלב, בתוך עשרים וארבע שעות מקבלת ההודעה על ביטול הרישיון, לאחד מאלה: (1) אדם שקיבל רישיון מהרופא הווטרינר העירוני להחזקת הכלב; (2) מיתקן מוגן; (3) מאורת הרשות" (סעיף 6(ד)). מן ההגדרות הקבועות בחוק הסדרת הפיקוח עולה כי "מאורת הרשות" היא "מיתקן שקבעה רשות מקומית, באישור המנהל, לאחזקת כלבים, לרבות מאורת בידוד כמשמעותה בסעיף 3 לפקודת הכלבת" (סעיף 1 לחוק הסדרת הפיקוח; ראו להלן, פסקה 6, לגבי מאפייני "מאורת בידוד"). שיקול הדעת של מנהל השירותים הווטרינריים בנוגע לאישור מאורת רשות מובנה כיום ב"נוהל הפעלת כלביות כמאורות בידוד לפי פקודת הכלבת, 1934, וכמאורת רשות לפי החוק להסדרת הפיקוח על כלבים, התשס"ג-2002, מאי 2013", שאליו אתייחס בהמשך (להלן: נוהל הפעלת כלביות). לעומת זאת, "מיתקן מוגן" הוא "מקום שאישר הממונה להחזקת בעלי חיים ולטיפול בהם או [...] שאישר הממונה לעניין בעל חיים מסוים הפועל לפי תנאים שקבע" (סעיף 2(ב) לחוק הסדרת הפיקוח, וסעיפים 1 ו-8(ג) לחוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים), התשנ"ד-1994 (להלן: חוק צער בעלי חיים)). כלומר, ההכרה במתקן מוגן אינה מותנית בזיקה כלשהי של המתקן לרשות המקומית (וראו סעיף 9(ב)(1) לחוק צער בעלי חיים, "ואולם אם הוחזק בעל החיים במתקן מוגן שהוא מאורת רשות [...]", המאשר כי מאורת רשות עשויה לזכות במעמד של מתקן מוגן, אך לא מדובר במאפיין הכרחי של המתקן). 4. כך או כך, אם בעלים שרישיונם בוטל בחרו בחלופת המסירה למאורת הרשות, הרופא הווטרינר העירוני "ימסרו" – בתום תקופת "עיכוב ביצוע" בת שבעה ימים (סעיף 17(א)(1) לחוק – "למערכת הביטחון או לגורם אחר שיקבע השר, ורשאי השר לקבוע הוראות מיוחדות לגבי מסירת כלב נחייה כהגדרתו בחוק איסור הפליית עיוורים המלווים בכלבי נחייה, התשנ"ג-1993" (סעיף 6(ה)(1)). בהתאם, נקבעו בתקנה 7 לתקנות להסדרת הפיקוח על כלבים, התשס"ה-2005, החלופות הבאות למסירת הכלב: "(1) לאדם אחר ובלבד שאותו אדם קיבל רישיון להחזקת אותו כלב; (2) למערכת הביטחון או לארגון למען בעלי חיים כהגדרתו בחוק צער בעלי חיים" (דהיינו, לפי סעיף 1 לחוק זה, "תאגיד רשום שמטרתו ועיסוקו הגנה על בעלי חיים, מניעת סבל מהם ודאגה לרווחתם"; תוספת הבהרה); "(3) לעמותה שעיסוקה בהכשרת כלבי נחיה, אם הוא כלב נחיה ובתנאי שהעמותה הסכימה לקבלו [...]". עם זאת, במצבים שבהם "לא ניתן למסור כלב" לפי חלופות אלה, "רשאי הרופא הווטרינר העירוני להורות על המתתו; המתת הכלב תבוצע תוך מניעת סבל מיותר, ובעליו של הכלב יישא בהוצאות ההמתה" (סעיף 6(ה)(2)). 5. בד בבד, מאורת הרשות משמשת כיעד בלעדי להעברת כלבים שנתפסו על ידי רופא וטרינר עירוני – או מפקח, שהוא "עובד הרשות המקומית שמינה, לענין חוק זה, ראש הרשות המקומית בהסכמת הרופא הווטרינר העירוני" (סעיף 1 לחוק הסדרת הפיקוח) – לפי סעיף 13 לחוק. דהיינו, כלבים שאין לבעליהם רישיון בר תוקף, או שהם מוחזקים "שלא לפי הוראות חוק זה או שלא לפי תנאי הרישיון". אם הכלב שנתפס מסומן, יש למסור לבעליו הודעה על תפיסתו (סעיף 13(ב)), והלה רשאי לבקש, בתוך עשרה ימים, את השבתו (סעיף 13(ד)). הרופא הווטרינר העירוני רשאי להיענות לבקשה כזו בחיוב, או לדחות אותה – קרי, להימנע ממתן רישיון, או להחליט על ביטולו (סעיף 13(ד)). במקרה האחרון, כמו גם במצבים שבהם הכלב אינו מסומן או שבעליו לא הגיב להודעה על תפיסתו, ינהג הווטרינר בכלב "לפי הוראות סעיף 6(ה)", שהוצגו לעיל (סעיף 13(ד)-(ה)) – וזאת, בחלוף שבעה ימים ממועד ההחלטה שלא להעניק לבעלים רישיון, או לבטל אותו (סעיף 17(א)(2)). הנה כי כן, חוק הסדרת הפיקוח יצק תוכן אחיד וקונקרטי לסמכויות הכלליות שניתנו לרשויות המקומיות – אם כי, הוא מתמקד בכלבים שיש להם בעלים או מחזיקים. אכן, הבעלים הם שנדרשים לשאת בהוצאות השהות במאורת הרשות (סעיף 21(א)), והמתת הכלב (סעיף 6(ה)(2)), וההתייחסות המפורשת היחידה לכלבים "משוטטים" מופיעה בסעיף 21א לחוק, המורה כי "השר, לאחר התייעצות עם השר להגנת הסביבה, יקבע הוראות לעניין דרכים שבהן תפעל המדינה לצמצום ההתרבות של כלבים משוטטים; בלי לגרוע מהוראות כל דין, תקציב למימון פעולות לפי סעיף זה לא ישמש לשם המתת כלבים". 6. נורמה רלוונטית נוספת היא פקודת הכלבת, העוסקת גם בסיכונים נוספים הנשקפים מבעלי חיים – לרבות, "בקר, כבשים, עזים, גמלים [...] כלבים, חתולים וקופים" (סעיף 1 לפקודה) – אך "עיקר מעייניה [...] הוא במניעת מחלת כלבת" (בג"ץ 5645/15 הלר נ' מנהל הלשכה הווטרינרית, פסקה 3 (10.10.2016); להלן: עניין הלר). לשם כך, היא קובעת שורת הוראות באשר לטיפול בבעלי חיים הנגועים בכלבת, או שיש לגביהם חשש כזה. בין היתר, הפקודה מצווה על בעליו של כלב שנשך אדם לקחתו, בתוך 24 שעות, "למאורת הבידוד הקרובה ביותר" (סעיף 4(1)(ב) לפקודה), וסעיף 4א מסמיך רופא ממשלתי להורות לבעלים לפעול בצורה דומה, אם קיים "חשד להדבקה בכלבת כתוצאה ממגע" של הכלב עם אדם. אשר למהות מאורת הבידוד – סעיף 3 לפקודה מסמיך את הממונה על המחוז "לדרוש מכל רשות מקומית להתקין מקום לבידודם של כלבים, חתולים וקופים (שנקרא בזה בשם מאורת בידוד)", על פי המלצת מנהל השירותים הווטרינריים (ראו גם סעיף 6(1) שיובא להלן). המאורה תיבנה "לפי תרשימים ופירוטים שיאושרו ע"י מנהל השירותים הווטרינריים" (סעיף 3 לפקודה), והקריטריונים לאישורה קבועים אף הם בנוהל הפעלת כלביות, שעליו יורחב להלן. כאמור לעיל (פסקה 3), מאורת בידוד באה, מיניה וביה, בגדרי מאורת רשות – אם כי לא כל מאורת רשות תוכל למלא פונקציה של מאורת בידוד. במאמר מוסגר, יוער כי תקנה 1 לתקנות הכלבת (החזקת כלבים, חתולים וקופים במאורות בידוד), התשי"ט-1959, אינה מתייחסת לזהות מפעיל המאורה, ומסתפקת בקביעה כי מאורת הבידוד שאליה נדרשים הבעלים להביא חיה שנשכה, היא "מאורת בידוד של חיות לתצפית כלבת שאושרה בידי מנהל השירותים הוטרינריים". כך או כך, בתום ימי הבידוד "חייב" וטרינר עירוני או ממשלתי להתיר את שחרורו של כלב שנמצא נקי מכלבת (סעיף 4(3)). אולם, אם הבעלים לא החזיר את הכלב לרשותו בשלב זה, "רשאי רופא וטרינר עירוני או רופא וטרינר ממשלתי, לפי העניין, למסור את בעל החיים להחזקתו של אחר, ואם לא ניתן לעשות כן במאמץ סביר ובפרק זמן סביר – להורות על המתתו" (סעיף 4(4)(א)). כמו כן, נקבע כי על הבעלים לשאת בעלויות "הזנת בעל החיים, שיכונו והטיפול בו" בתקופת הבידוד (סעיף 4(5)), ובהוצאות הנוספות הנובעות מהתארכות השהייה והמתת הכלב (סעיפים 4(4)(ב), ו-4(5)(ב)). לעומת זאת, ביחס לכלב "עזוב", שאין לו בעלים, נקבע, בסעיף 6 לפקודת הכלבת, הסדר נוקשה יותר: "(1) רופא ממשלתי, רופא וטרינר ממשלתי או רופא וטרינר עירוני רשאים לדרוש מרשות מקומית שישכנו במאורות בידוד של אותה רשות מקומית ועל חשבונה, כל כלב, חתול או קוף עזובים או שאין להם בעלים ואשר נשכו אדם. (2) כל בעל חיים שנעצר בהתאם להוראות סעיף קטן (1) מסעיף זה יבודד למשך עשרה ימים. (3) כתום עשרת ימי הבידוד הנ"ל ישמידו את בעל החיים האמור" (ההדגשה אינה במקור). כלומר, גם כאשר בעל החיים נמצא נקי מכלבת, ברירת המחדל על פי הדין היא השמדה – בניגוד לכלב שמועלות לגביו טענות קנייניות, אז ניתן להסגיר את הכלב ה"נקי" לידי אותו אדם (סעיף 6(3) לפקודה). פקודת הכלבת מכילה הוראות נוספות לגבי "השמדת" בעלי חיים, ובהן הסמכות "לבקש משופט שלום ליתן צו להשמיד בלא תשלום פיצויים כל כלב, חתול או קוף, אשר נשכו אדם יותר מפעם אחת או שלדעתו הם צפויים במידה יתרה להידבק בכלבת ולהעבירה" (סעיף 5 לפקודה), והסמכות לצוות על השמדת בעל חיים "הנגוע בכלבת או שהוא חשוד על כך", או שנושך על ידי בעל חיים כזה (סעיף 7 לפקודה; ראו גם סעיפים 7א, 9 ו-10). ניתן לתמצת הסדרים אלה באמירה כי "על פי הפקודה, הכלל הוא שבעל חיים החולה בכלבת או חשוד בכלבת יושמד", נוכח חשיבות השמירה על בריאות הציבור (עניין הלר, פסקה 3). מטעם זה, ניתנה להוראות הפקודה פרשנות מרחיבה, המקלה על המתת בעלי חיים חשודים (עניין העמותה למען החתול, בעמ' 785)- אם כי הפעלת הסמכויות לפי הפקודה עודנה כפופה לעקרון המידתיות (שם, בעמ' 786 ו-809-810). למעשה, סעיף 15א לפקודה – שהתווסף לה כתיקון עקיף, במסגרת סעיף 24 לחוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים) (תיקון מס' 10), התשע"ו-2015, ס"ח 2516, 296 – מעניק עיגון מפורש לשיקולי רווחת בעלי החיים, וקובע כי "מי שניתנה לו סמכות לפי פקודה זו רשאי, בעת הפעלת סמכותו, לשקול שיקולים לצמצום פגיעה ברווחתם של בעלי חיים כהגדרתם בחוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים), התשנ"ד-1994, ולקידום מטרותיו של החוק האמור". יצוין כי פקודת הכלבת נתפסת כהסדר מיוחד, "הדוחה לעניין זה את ההסדר הכללי לפי חקיקת השלטון המקומי", כפי שהוצג לעיל (שם, בעמ' 807; ראו גם עניין הלר, פסקאות 2-3). 7. לבסוף, יש להזכיר את חוק צער בעלי חיים, שאף הוא רלוונטי לענייננו. כך, סעיף 8 לחוק מסמיך את "הממונה, שוטר, מפקח או פקח [...] לתפוס בעל חיים שיש להם יסוד סביר לחשוד שנעברה בו עבירה לפי חוק זה או שעומדים לעבור בו עבירה כאמור", ולהעבירו למתקן מוגן – כפי שהוגדר לעיל (פסקה 3). מדובר, למשל, בעבירות על איסור התעללות בבעלי חיים (סעיף 2 לחוק), איסור נטישה (סעיף 2א) וכיוצא באלה. סעיפים 9-10 לחוק קובעים באלו מקרים ניתן יהיה להחזיר את בעל החיים לבעליו, וסעיף 12 מסמיך את הממונה למסור, בתנאים מסוימים, "בעל חיים שנתפס לפי סעיף 8 לאדם שאינו בעליו או מי שהיה מחזיקו". לצד זאת, סעיף 13(א) מורה כי "נוכח הממונה או רופא וטרינר עובד ציבור שהמנהל הסמיכו לכך, כי בעל חיים חולה או סובל, ואינו מקבל טיפול רפואי הולם, רשאים הם להעבירו למתקן מוגן או לצוות על המתתו, הכל לפי מצבו הרפואי". משמע, במקרים שאינם באים בגדרי פקודת הכלבת או חוק הסדרת הפיקוח – ולכן לא נדרשת בהם העברה למאורת רשות או בידוד – הרשויות עצמן רשאיות למסור כלבים לכל "מתקן מוגן", לרבות כזה שאין להן כל זיקה אליו. חשיבות יש גם לתקנות צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים) (החזקה שלא לצרכים חקלאיים), התשס"ט-2009 (להלן: תקנות צער בעלי חיים), הקובעות הוראות מפורטות באשר לאופן החזקת בעלי חיים במתקנים שונים, לרבות מאורת הרשות. הן מגדירות את "הרשות המקומית שקבעה את מאורת הרשות כמיתקן מטעמה" כאחראית על המתקן (תקנה 1, ופרק ד' לתקנות), ועומדות ביסוד חלק ניכר מהוראות נוהל הפעלת כלביות. במישור אחר, סעיף 2א1 לחוק צער בעלי חיים מבהיר כי, מבלי לגרוע מהוראות כל דין, "לא יראו בהמתה שבוצעה תוך מניעת סבל מיותר", משום הפרת חובת הבעלים או המחזיק בבעל החיים לספק לו "את צורכי מחייתו, לדאוג לבריאותו ולמנוע התעללות בו" (סעיף 2א1). 8. על רקע ההסדרים העיקריים לגבי החזקת והמתת כלבים על ידי הרשויות (וראו גם פקודת מחלות בעלי חיים [נוסח חדש], התשמ"ה-1985), אדרש כעת לטענות הצדדים. לשיטת העותרת, "המונח 'מאורת רשות' טומן בחובו הנחה בסיסית, לפיה הרשות המקומית היא מפעילת המתקן" – והנחה זו משתקפת בהוראות סטטוטוריות נוספות, דוגמת הגדרת הרשות המקומית כאחראית על המתקן, בתקנה 1 לתקנות צער בעלי חיים (ראו לעיל, פסקה 5). מסקנה זו נשענת גם על נוהל הפעלת הכלביות, המבליט את תפקידה המרכזי של הרשות המקומית בהפעלת מאורת הרשות. כך, למשל, נקבע כי "כל רשות מקומית בישראל חייבת להקים בתחומה כלבייה רשותית" (או להתקשר בהסכם עם מאורת רשות אחרת; סעיף 4); וכי מנהל השירותים הווטרינריים יאשר את הפעלת הכלביה כמאורת רשות ובידוד "לאחר שהוגשה לו בקשה בכתב על ידי הרשות המקומית המבקשת להפעיל את הכלבייה" (סעיף 1), ובכפוף להצהרת רופא וטרינר עירוני שהוא "האחראי על הכלבייה הרשותית לצורך יישום הוראות נוהל זה" (סעיף 3). סעיף 12 לנוהל אף מטיל על הווטרינר העירוני חובה להתייצב במאורה "לפחות פעם ביום", וסעיף 11 מבהיר שאין לאצול לווטרינר פרטי "סמכויות שלטוניות". בנסיבות אלה, הפעלת מאורות הרשות על ידי גורמים פרטיים נתפסת בעיני העותרת כהתפרקות פסולה מסמכות, בשל היקפה הרחב של האצילה; שיקול הדעת המהותי שהיא מעניקה למפעילים; וניגוד העניינים הטבוע בפעילות גורמים המונעים משיקולי רווח. העותרת סבורה כי התנהלותן המעשית של הרשויות מעצימה את הפגם באצילת הסמכות – ומבקשת לבטל את מעמד הכלביות הפרטיות גם מכוח ההבטחה המינהלית שהעניקו נציגי משיבים 1-2 לוועדת המשנה לצער בעלי חיים של ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת, להביא לסגירת הכלביות הפרטיות עד שנת 2019. שעה שלא ניתן להכיר בכלביות פרטיות כמאורות רשות, מבקשת העותרת לאסור באופן גורף על העברת כלבים למתקנים פרטיים – שכן סעיף 6(ה) לחוק הפיקוח, ותקנה 7 לתקנות הפיקוח, "אינם מציבים כלל את האופציה להעביר כלב הנמצא בידי הרשות לידי כלביה פרטית, אם היא אינה מוגדרת כמאורת רשות". לחלופין, מבקשת העותרת לאסור על המתת כלבים בכלביות פרטיות, גם אם יוחלט שניתן לאשרן כמאורות רשות, נוכח קשיי הפיקוח על פעילותן, וחוסר המעורבות של הרשויות בהחלטותיהן. 9. מנגד, המשיבים גורסים כי דין העתירה להידחות. אליבא דמשיבים 1-2, "הגדרת 'מאורת רשות' שבסעיף 1 לחוק כוללת את האפשרות להפעלת מאורת רשות בניהול פרטי", כל עוד "הפיקוח על החזקת הכלבים במקום וכלל ההחלטות המהותיות באשר לגורלם של הכלבים נעשים אך ורק על ידי הרופא הווטרינר העירוני". לדידם, הן לשון החוק, הן תכליתו הסובייקטיבית, והן תכליתו האובייקטיבית – כמו גם הפרשנות שהעניק משרד החקלאות לחוק הסדרת הפיקוח במהלך שנים ארוכות – שוללות את עמדת העותרים, אשר טומנת בחובה סיכון לבריאות הציבור ולרווחת הכלבים. אכן, משרד החקלאות מעודד את הרשויות המקומיות להפעיל בעצמן את המאורות, אך השימוש המצומצם בכלביות פרטיות כמאורות רשות – 6 במספר, על פי עיקרי הטיעון – הוא בגדר "הכרח בל יגונה". סעיף 4 לנוהל הפעלת כלביות אינו משנה, לטעמם, את התמונה, משום שאין בכוחו להטיל חובה כלשהי על הרשויות המקומיות – מה גם שהנוהל עצמו מכיר, בסעיף 12 לו, באפשרות הפעלת המאורה על ידי גורם פרטי. לדברי משיבים 1-2, "נקודת המוצא" היא כי "ההחלטות המהותיות כולן מתקבלות בהתאם להוראות החוק על ידי הרופא הווטרינר העירוני בלבד", הפועל בהתאם להוראות נוהל הפעלת כלביות, לרבות עריכת ביקור יומי במאורה (סעיף 12); ניהול רישום יומי (סעיף 21), שמירת נתונים (סעיף 33), ועוד. לפיכך, ולאור הפיקוח האפקטיבי של משרד החקלאות – שנהליו מחייבים עריכת ביקורת במאורות הרשות פעמיים בשנה – הפעלתן השוטפת של הכלביות על ידי גורם פרטי מהווה הסתייעות "טכנית" מותרת. הבחנה דומה בין מישורי הביצוע וקבלת ההחלטות עורכים המשיבים גם ביחס להמתת כלבים. לדבריהם, כפי שכבר הבהיר מנהל השירותים הווטרינריים – בהנחייתו מיום 3.4.2019, ובהבהרה לה מיום 5.12.2019 – נדרש אישור פרטני של הרופא הווטרינר העירוני להמתת כלב שהועבר למאורה על ידי הרשות. אף על פי כן, לאחר שאישור כזה ניתן אין מניעה כי גורם פרטי הוא שיוציא אותו אל הפועל, שכן מדובר בהסתייעות מותרת. אשר לסוגיית ההבטחה המינהלית, משיבים 1-2 טוענים כי חלק מן הדברים נאמרו על ידי גורמים נטולי סמכות, וכי איש מהדוברים לא הציג הבטחה קונקרטית, מפורשת ונטולת סייגים לסגירת הכלביות הפרטיות. משכך, ומאחר שנקיטת צעד זה באופן מיידי כרוכה בפגיעה בבריאות הציבור וברווחת הכלבים, לא מדובר בהבטחה מחייבת. 10. משיב 8, הוא מרכז השלטון המקומי, מציג עמדה שונה, ומבליט את ההשלכות התקציביות של עמדת העותרים. על פי השקפתו, לא זו בלבד שאין מניעה להגדיר כלביה פרטית כמאורת רשות, אלא שבתום "תקופת ההמתנה", שבמהלכה נושאת הרשות המקומית בעלויות החזקת הכלבים, "גורלם של הכלבים שנתפסו על ידי רשות מקומית אינו שונה מגורלם של כלבים שנאספו שלא על ידי רשות מקומית", ואין לאחרונה כל אחריות כלפיהם. לפיכך, הווטרינר העירוני נדרש לקבל את ההחלטה על המתת כלב – להבדיל מביצועה בפועל – רק כאשר הכלב "רשום על שם הרשות המקומית". אולם, אם הכלב נמסר "לחזקתו של אחר [...] ובכלל זה גם כלביה פרטית", הרשות יצאה מהתמונה, והכלביה נדרשת לפעול בהתאם להוראות הכלליות לגבי המתת בעלי חיים. מרכז השלטון המקומי סבור, אפוא, שאין ממש בטענות הכלליות והעקרוניות של העותרת, וכי מוטב להסתפק בביקורת פרטנית על רשויות שאינן ממלאות את חובות הפיקוח והבקרה שלהן בהתאם לדין. 11. שתיים מן הכלביות הפרטיות – משיבות 5 ו-6 – נטלו אף הן חלק בהליך. הראשונה, כ.ג. מנופים בע"מ, הדגישה כי היא פועלת "רק בהתאם להוראות הרשויות לרבות וטרינר הרשות", וכי "קיבלה לאורך השנים וממשיכה לקבל שבחים והמלצות מהווטרינרים הרשותיים". לדבריה, התפקיד שהיא ממלאת מהווה הסתייעות מותרת, ואינו מעורר קושי. רעותה – כלביית בן דוד אחיסמך – סמכה את ידיה על התיאור שהציגו משיבים 1-2 בנוגע למהות היחסים בין הרשויות המקומיות והכלביות הפרטיות. היא ציינה כי הרשות המקומית מוסיפה לממן את שהות הכלבים במאורה גם לאחר עשרה ימים, והדגישה שהמתתם כפופה, בכל שלב, לאישור הווטרינר העירוני, ה"מגיע למקום יום יום" (פרוטוקול הדיון מיום 20.1.2021, עמ' 13-14). 12. מנגד, העותרת סבורה כי תצהיר התשובה של משיבים 1-2 אינו תואם את המציאות, ומתכחש להתנערות הרשויות המקומיות מחובותיהן לפי חוק הסדרת הפיקוח – עליה מלמדים מענה הרשויות לשורת פניות של העותרת, ועמדת המרכז לשלטון מקומי. בד בבד, העותרת מציינת כי ההבטחה המינהלית מעידה, לכל הפחות, על חוסר סבירות המדיניות הנוכחית; דוחה את טענות המשיבים בנוגע למשקל ההיסטוריה החקיקתית והפרשנות שהעניק משרד החקלאות לחוק; וטוענת שאין להגזים בנזק הפוטנציאלי הכרוך בקבלת העתירה – מה גם שהוא רלוונטי, לשיטתה, רק במישור הסעד. אשר להמתת הכלבים, העותרת גורסת כי בהעדר בחינה עצמאית של התשתית העובדתית הרלוונטית על ידי הווטרינר העירוני, אין באישור פורמלי לביצוע ההמתה כדי לטשטש את העובדה שמדובר באצילת סמכות אסורה, ולכן היא עומדת על הבקשה לאסור לחלוטין המתה במאורות פרטיות. הכרעה 13. אף שהעתירה מעוררת סימני שאלה רבים לגבי התנהלות הרשויות, לא ניתן להיעתר לה במתכונתה הנוכחית, משום שהיא אינה מגלה עילה לשלילה גורפת של הפעלת מתקנים פרטיים כמאורות רשות – כמבוקש בראשה הראשון. אפתח ואומר, כי לא מצאתי ממש בטענת העותרת בדבר קיומה של הבטחה מינהלית מחייבת לסגירת מתקנים אלה. אכן, "פעולה מינהלית הנעשית כלפי ציבור רחב ובלתי מסוים איננה יכולה, מעצם טיבה, לשמש הבטחה מינהלית בת-תוקף, בלא כל תלות בשאלה מה היתה כוונת הרשות שיצרה את הפעולה או המצג" (יואב דותן "הבטחה מינהלית לציבור" משפט וממשל ה 465, 495 (2000) (להלן: דותן); ראו גם בג"ץ 8425/13 איתן מדיניות הגירה ישראלית נ' ממשלת ישראל, פסקה 12 לחוות דעתו של השופט י' עמית (22.9.2014)). ה"הבטחה" לסגירת הכלביות הפרטיות עד שנת 2019 מבטאת מדיניות כללית של משרד החקלאות, ולא לחינם היא ניתנה לציבור כולו – באמצעות ועדת המשנה לצער בעלי חיים של ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת – ולא לבעל עניין ספציפי. לפיכך, אין מניעה עקרונית לשנותה, ולאמץ מדיניות גמישה יותר, בכפוף לדרישות הפרוצדורליות והמהותיות של המשפט המינהלי. מכל מקום, גם בהנחה שאין לשלול קטגורית את מעמדה של "הבטחת מדיניות" (ראו ע"א 8490/06 בדרה נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 26 (17.4.2011)), זהות "נמען" ההבטחה והיקף השפעתה משליכים על יישום הקריטריונים הכלליים, עד כי "ברוב המכריע של המקרים דברים המכוונים כלפי הציבור בכללותו לא יובנו כהבטחה מחייבת" (דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ג 321, ובה"ש 28; דותן, בעמ' 485-487). ואמנם, אין למצוא בדברי נציגי משרד החקלאות לוועדת המשנה לצער בעלי חיים התחייבות "מסוימת ומפורטת" לסגירת הכלביות, כנדרש, ולבטח שלא מדובר בהתחייבות נטולת סייגים ובלתי מותנית. כך, מר חנן מלמד, מלשכת שר החקלאות, הודיע כי "הגענו למסקנה שהתמונה המצטיירת פה היא תמונה שמצטיירת בהרבה מועצות [...] וכהחלטה גורפת וכללית שהועברה גם לידיעת השר ובברכתו [...] כמוטו אנחנו רואים לנכון שעד שנת 2019 לסגור, לא לאשר יותר כלביות פרטיות" (פרוטוקול ישיבה 4 של ועדת המשנה לצער בעלי חיים של ועדת החינוך, התרבות והספורט, הכנסת ה-20, 29 (8.3.2016); להלן: פרוטוקול 4). אם לא די בכך שה"החלטה" הוצגה כמוטו – ביטוי המציג שאיפה יותר מאשר החלטה אופרטיבית – מר מלמד המשיך והבהיר כי: "אנחנו רוצים לעשות את זה על ידי עבודה מעמיקה עם הרופאים הרשותיים [...] לבנות מיפוי כלל ארצי בגדול [...] כרגע אנחנו מתכננים לבנות תכנית רב שנתית, תוכנית חומש למיפוי הארץ והחוסרים של הכלביות, לפנות למועצות ביחד [...] ואנחנו מתכננים לראות איך אנחנו מסייעים להם, מתוקף החלטת הממשלה של הקמת אגף צער בעלי החיים והתקצוב שקיים שם. אנחנו מקווים שיהיה לנו שיתוף פעולה מכלל הגורמים, כי בסופו של דבר משרד החקלאות יכול לרוץ, אבל אם הרשויות בעצמן לא יתאגדו ולא יחליטו שהם רוצים ללכת על זה, אז זה יפה מאד, אבל בפועל זה לא יקרום עור וגידים" (שם, בעמ' 30). הצהרת הכוונות לגבי סגירת הכלביות הותנתה, אפוא, בגיבוש תוכנית מפורטת, באיתור מקורות תקציביים, ובשיתוף פעולה של מגוון גורמים חיצוניים, ודי בכך כדי לשלול את מעמדה כהבטחה מינהלית מחייבת (בג"ץ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(4) 459, 485-484 (1999); בג"ץ 7031/09 חניון אשקלון – חניונים ומפעלי תיירות בע"מ נ' רשות הטבע והגנים, פסקאות 21-23 (22.7.2014)). ראוי לציין כי "נמען" ההבטחה, ועדת המשנה לצער בעלי חיים, עמדה אף היא על התנאים למימוש ההצהרה, ונמנעה מלהתייחס אליה כאל החלטה מוגמרת (ראו דברי הסיכום בעמ' 30 לפרוטוקול 4; מכתב סיכום הדיון, שצורף כנספח 2 לעתירה; ופרוטוקול ישיבה 7 של ועדת המשנה לצער בעלי חיים של ועדת החינוך, התרבות והספורט, הכנסת ה-20, 10 ו-18 (18.12.2017) (להלן: פרוטוקול 7)). 14. בהעדר בסיס לטענת ההבטחה המינהלית, נדמה שדיוני ועדת המשנה לצער בעלי חיים תומכים דווקא בעמדת המשיבים בסוגיה העיקרית שמעוררת העתירה. עיון בפרוטוקולים – ובעיקר במה שאין בהם – מעיד כי הגם שהמחוקק ראה בשלילה את השימוש בכלביות פרטיות, הוא לא מצא באישורן כמאורות רשות חריגה מסמכות (פרוטוקול 4, עמ' 15; פרוטוקול 7, עמ' 3 ו-10). אכן, הנורמות המסדירות את הפעלת מאורות הרשות – ובהן חוק הסדרת הפיקוח, ונוהל הפעלת כלביות – מפקידות בידי הרשויות המקומיות, ובייחוד הרופא הווטרינר העירוני, שורת סמכויות שהפעלתן כרוכה בשיקול דעת (ראו לעיל, פסקאות 3-5). אולם, המשיבים מבהירים כי סמכויות אלה, לקבלת "החלטות מהותיות" לגבי גורל הכלבים, נותרות בידי הרשויות ואינן מועברות למפעילי המתקנים הפרטיים. זאת ועוד, הן השלטון המקומי והן משרד החקלאות מפעילים, לדברי המשיבים, פיקוח אפקטיבי על הכלביות הפרטיות שאושרו כמאורות רשות. בהנחה שכך הם פני הדברים – ולהיבט עובדתי זה אדרש להלן – הרי שעצם קביעתה של כלביה פרטית כמאורת רשות אינו מעורר קושי מיוחד במונחי סמכות. כזכור, סעיף 1 לחוק הסדרת הפיקוח מגדיר את מאורת הרשות כ"מיתקן שקבעה רשות מקומית, באישור המנהל, לאחזקת כלבים, לרבות מאורת בידוד כמשמעותה בסעיף 3 לפקודת הכלבת". כלומר, חוק הסדרת הפיקוח אינו מכיל כל התייחסות לזהות הבעלים או המפעיל של המאורה, וכל שנאמר בו הוא כי מדובר במיתקן שהרשות המקומית "קבעה" כמאורתה. כמובן, ל"קביעה" זו משמעות רבה במישור האחריות. בין היתר, נושאת "הרשות המקומית שקבעה את מאורת הרשות כמיתקן מטעמה" באחריות להקצאת מקום לטיפול רפואי עבור הכלבים (תקנה 16(11) לתקנות צער בעלי חיים, בשילוב תקנה 1 לתקנות), ולחיסון ועיקור כלבים חסרי בעלים (תקנות 16(12)(א) ו-16ג(א)). לא זו בלבד, נוהל הפעלת כלביות מטיל על הרופא הווטרינר העירוני שורת חובות, לרבות נוכחות יומית במאורה (סעיף 12 לנוהל; ראו גם להלן, פסקה 14). אולם, אחריות לחוד, ו"בעלות" ו"ניהול שוטף" לחוד. כפי שמעידים הדברים הבאים, להבחנה זו ניתן ביטוי ברור בהליך אישור תקנות צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים) (החזקה שלא לצרכים חקלאיים) (תיקון), התשע"ז-2017 (להלן: התיקון), על ידי ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת – "איציק שמולי (המחנה הציוני): איפה נכנסות הכלביות הפרטיות. דגנית בן דב: כשאתה אומר כלבייה פרטית, אם אתה מתכוון לכלביית רשות, היא כלביית רשות. שרן השכל (הליכוד): לא אבל יש רשויות שמשתמשות בכלביות פרטיות. דגנית בן דב: אז היא כלביית רשות. אם היא משמשת ככלביית רשות, ומוכרת ככלביית רשות לעניין החזקה של כלבים משוטטים לפי החוק להסדרת הפיקוח על כלבים היא כלביית רשות, גם אם היא בידיים פרטיות, והאחריות היא על הרשות" (פרוטוקול ישיבה 465 של ועדת החינוך, התרבות והספורט, הכנסת ה-20, 12 (26.7.2017)). הנה כי כן, המחוקק שאישר את התיקון – במסגרתו התווספו לתקנה 1 לתקנות צער בעלי חיים, המילים "ולעניין פרק ד', אחראי על מיתקן שהוא מאורת רשות – הרשות המקומית שקבעה את מאורת הרשות כמיתקן מטעמה" – היה מודע להפעלת כלביות פרטיות כמאורות רשות, ולא מצא בכך ניגוד לתקנות שאישר (וראו גם פרוטוקול ישיבה 474 של ועדת הכלכלה, הכנסת ה-15, 13-14 (11.6.2002), שהזכירה המדינה בכתבי טענותיה, באשר למודעות דומה של המחוקק בשלבי חקיקת חוק הסדרת הפיקוח עצמו). בכך יש כדי לחזק את ההבחנה בין אחריות ובעלות, ולהעיד כי אחריות הרשות המקומית למאורתה יכולה לדור בכפיפה אחת עם בעלות פרטית על המתקן. 15. נוהל הפעלת כלביות אינו משנה באופן מהותי את התמונה. אמנם, סעיף 4 לנוהל קובע כי "כל רשות מקומית בישראל חייבת להקים בתחומה כלבייה רשותית", ומכאן, לכאורה, שמנהל השירותים הווטרינריים רשאי לאשר רק מאורה שהוקמה על ידי הרשות המקומית עצמה (או על ידי רשות אחרת שעמה התקשרה). אולם, בראש ובראשונה יש להזכיר כי "פעולה בניגוד לנוהל [...] אינה עולה כדי חריגה מסמכות – הואיל ומדובר בהנחיה מינהלית שהרשות רשאית, ובמצבים חריגים אף חייבת, לסטות ממנה" (בג"ץ 3508/16 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר החקלאות, פסקה 9 (30.7.2017). אכן, סטייה מנוהל קיים "טעונה הצדקה 'עניינית וסבירה'" (שם), וניתן גם להניח כי נדרשת לשם כך "סיבה חזקה במיוחד" – להבדיל מיתרון זניח על פני המסלול שמשרטטת ההנחיה (יואב דותן הנחיות מינהליות 423 (1996)). ברם, המשיבים טוענים כי הפעלת כלביות פרטיות כמאורות רשות היא בגדר "הכרח בל יגונה" בנקודת הזמן הנוכחית – ודומה כי גם העותרת אינה מתכחשת לכך לחלוטין (אף שהיא ממעיטה בחומרת ההשלכות, וסבורה שיש להתחשב בהן רק במישור הסעד; עמ' 16 לעיקרי הטיעון). לפיכך, בהתחשב במדיניות משרד החקלאות לגבי צמצום השימוש במתקנים פרטיים (ראו לעיל, פסקה 13) – ובייחוד בתוצאות שהניבה עד כה: רק 6 מתקנים כאלה משמשים היום כמאורות רשות, בהשוואה ל-13 בשנת 2015 (פרוטוקול 4, 3) – אין בסעיף 4 לנוהל כדי להצדיק שלילה גורפת ומיידית של האישורים, כפי שמבקשת העותרת. זאת ועוד, הפרשנות שמציעה העותרת לסעיף 4 אינה עולה בקנה אחד עם הוראות אחרות של הנוהל – ובייחוד, סעיף 12 לו, המכיר מפורשות בפעילות כלביות פרטיות כמאורות רשות, ויוצר "הוראת מעבר" המקלה עליהן בדרישת הנוכחות של הרופא הווטרינר העירוני. נוכח הוראה זו, אליה מצטרף סעיף 11 לנוהל, המתיר "להיעזר" בשירותי וטרינר פרטי (כל עוד אין מדובר באצילת "סמכויות שלטוניות"), נראה כי ה"הקמה" בה עוסק סעיף 4 מתמצה במישור האחריות, אך אינה מתיימרת לקבוע דבר לגבי הבעלות על המתקן וניהולו השוטף. בעניין זה, נודעת משמעות מסוימת גם לעמדת יוצר הנורמה, מנהל השירותים הווטרינריים, ולהתנהלותו המעשית לאורך השנים. אמנם, לא מכבר הובהר כי אין להעניק "משקל מיוחד לעמדת המאסדר ככזו ובמנותק מתוכנה" (דנ"א 4960/18 זליגמן נ' הפניקס חברה לביטוח בע"מ, פסקה 1 לחוות דעתי ופסקאות 67-68 לחוות דעת המשנה לנשיאה ח' מלצר (4.7.2021)). אולם, באותה נשימה ציינתי כי "הנסיון המעשי מלמד שבכל מקרה – עמדתו הפרשנית של המאסדר מקבלת משקל ראוי בהתאם לנסיבות המקרה, וטענותיו נדונות בכובד ראש" (פסקה 1 לחוות דעתי). מבלי להרחיב, אפוא, לגבי ההבחנות שנערכו בהקשר זה בעניין זליגמן, די לומר כי "בין יתר השיקולים שבית-המשפט ישקול בבואו לפרש תקנה או הנחיה מינהלית, רשאי הוא בנסיבות המתאימות להביא בחשבון גם את הפרשנות הנוהגת על-ידי הרשות" (בג"ץ 6395/98 אלקושי נ' קצין התגמולים – משרד הביטחון, פ"ד נד(1) 454, 462-463 (2000)), וכך יש לנהוג גם בענייננו. 16. בהעדר הוראה סטטוטורית או מינהלית השוללת אישור מתקנים פרטיים כמאורות רשות – "הפסיקה מבחינה בין אצילת הסמכות, הכוללת את העברת שיקול הדעת לגבי הסמכות לאחר, ובין קבלת עזרה מאחר לצורך ביצוע הסמכות. בית המשפט הכיר בכך שבעל הסמכות יכול להיעזר בגורם אחר לצורך מילוי תפקידו על-ידי העברה של תפקידים בעלי אופי טכני, ואפילו כרוכה בכך הפעלה מוגבלת של שיקול דעת על-ידי אותו גורם [...] בניגוד לסוגיית ההאצלה, לא קיימת חזקה לפיה תכלית החוק היא למנוע מבעל הסמכות לקבל סיוע מאחר לצורך הפעלת הסמכות, נהפוך הוא - חזקה על החוק שבו מעוגנת סמכותה של הרשות כי תכליתו היא לאפשר לה להיעזר באחרים" (בג"ץ 5031/10 עמותת עיר עמים נ' הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים, פסקה 18 (26.3.2012)). העותרת מודעת, כמובן, להבחנה זו, אך רואה בעצם ניהולן של הכלביות על ידי גורם פרטי התפרקות מוחלטת ואסורה של הרשויות המקומיות מסמכותן – בדומה לקביעת בית משפט זה בעניין הפרטת בתי הסוהר. אולם, בהשוואה זו אין ממש. ראשית, בעניין בתי הסוהר יוחסה משמעות רבה לכך שהסמכות שנאצלה היא "אחת מסמכויותיה העיקריות והפוגעניות ביותר" של המדינה, ה"צבועה בצבע עז של ריבונות המדינה ושיקול דעת בהפעלת הסמכות" (בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים, חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר, פ"ד סג(2) 545, פסקה 3 לחוות דעת הנשיאה מ' נאור (2009)). לעומת זאת, על אף חשיבותה הרבה של השמירה על רווחת בעלי החיים, המחוקק מעולם לא העניק למדינה מונופול על הטיפול בהם – ואף הסמיך מפורשות את הרשויות להסתייע בגורמים פרטיים בעניין (כאמור לעיל, פסקאות 3 ו-7, לגבי "מתקן מוגן"). אשר על כן, אין לראות בהפעלתה הטכנית של מאורת רשות על ידי גורם פרטי, לגיטימי כשלעצמו, משום התפרקות אסורה מסמכות שלטונית. זאת ועוד, ההכרעה בעניין בתי הסוהר נבעה מכך ש"הסמכויות הנתונות לזכיין הפרטי אינן סמכויות טכניות בלבד אלא מדובר בסמכויות פוגעניות, הכרוכות באופן שגרתי בהפעלת שיקול דעת מצד מנהל בית הסוהר מטעם הזכיין ומצד העובדים הכפופים לו, שבידיהם שליטה על התנהלות שגרת החיים היומיומית של האסירים בבית הסוהר. זאת ועוד, מטבע הדברים ניהולו והפעלתו של בית סוהר מחייבים התמודדות עם סיטואציות בלתי-צפויות תוך מגע בלתי אמצעי עם האסירים וקבלת החלטות מהירות באופן מיידי, כאשר הפיקוח והבקרה על קבלת ההחלטות ועל אופן הפעלת שיקול הדעת יכולים להיעשות רק בדיעבד" (שם, פסקה 31 לחוות דעת הנשיאה ד' ביניש (2009)). כל עוד הרשויות המוסמכות מותירות בידיהן את ההחלטות המהותיות, הכרוכות בהפעלת שיקול דעת – ומוודאות שמפעיל המאורה מבצע כהלכה את תפקידו הטכני, ואינו חורג ממנו– ספק רב אם ניתן להשוות בין שגרת בתי הסוהר לתפעול היום-יומי של הכלביות. בהקשר זה יצוין כי נוהל הפעלת כלביות מטיל על הרשויות המקומיות חובות פיקוח ובקרה מקיפות על המתקנים הפרטיים. כך, סעיף 12 לנוהל מצווה על הרופא הווטרינר העירוני האחראי (או וטרינר עירוני מטעמו) להתייצב בכלביה לצורך בדיקת בעלי החיים "לפחות פעם ביום בשעות העבודה למעט ימי המנוחה הרשמיים" – ולהיות "זמין לקריאת חירום גם בשעות ובימים שאינם זמני עבודה". כמו כן, נקבע כי משרתו של הווטרינר העירוני "תבנה כך שהרופא יגיע למקום בכל יום בו מצויים בעלי חיים בכלבייה ויוכל לפקח על המתרחש בה, לבדוק את בעלי החיים שבכלבייה, לטפל בהם" (סעיף 14); כי הרופא שביצע את הבדיקה ידווח לווטרינר העירוני האחראי "מדי יום", על "ממצאים חריגים הנוגעים להתנהגותם, מצבם ובריאותם של בעלי החיים שבכלבייה" (סעיף 15) – וכי "כל עובד" ידווח לווטרינר העירוני באופן מיידי על כל ממצא חריג (סעיף 22); כי הכלבן האמון על הטיפול השוטף בכלבים, יהיה בעל כישורים שיניחו את דעת הרופא הווטרינר הרשותי האחראי (סעיף 19), ויפעל בהתאם להוראותיו (סעיף 16); כי "לא יוצא בעל חיים מכלבייה רשותית אלא באישורו בכתב של הרופא הווטרינר העירוני האחראי" (סעיף 28); וכי על הרופא הווטרינר העירוני האחראי לוודא את אמינות הרישומים שעל הכלבייה לערוך, ולדאוג לשמירתם (סעיפים 23-33). ככל שדרישות אלה – אליהן מצטרפות גם בדיקותיו העיתיות של משרד החקלאות – אכן מתקיימות, הרי שיש בכך כדי למלא אחר חובת הפיקוח של הרשות, ולתמוך במסקנה שלפנינו הסתייעות מותרת (עניין תנו לחיות לחיות, בעמ' 213). 17. הנה כי כן, בהעדר פגם אינהרנטי באישור כלביות פרטיות כמאורות רשות, ובהעברת כלבים אליהן בהתאם להוראות חוק הסדרת הפיקוח, לא ניתן להיעתר לראשיה הראשונים של העתירה במתכונת הגורפת בה נוסחו. אשר לחלקו השני של הראש השני, העוסק בהעברת כלבים למתקנים פרטיים שאינם מאורות רשות, אוסיף כי אין מחלוקת שהעברה כזו, בנסיבות שבהן החוק מחייב העברה למאורת הרשות, אינה חוקית – ומכאן שאין צורך להעניק סעד כלשהו בעניין. לעומת זאת, קיימות נסיבות שבהן החוק מעניק הסמכה מפורשת להעברת כלבים למתקנים פרטיים שאינם מאורות רשות – דוגמת העברה למתקן מוגן, לפי סעיף 8 לחוק צער בעלי חיים (ראו לעיל, פסקה 7) – כך שאין מקום לצו הגורף שביקשה העותרת בהקשר זה. 18. למעשה, ההבחנה בין אצילה אסורה להסתייעות מותרת חורצת גם את דין ראשה השלישי – והחלופי – של העתירה, במסגרתו מבקשת העותרת לאסור לחלוטין על המתת כלבים בכלביות פרטיות המשמשות כמאורות רשות. בעניין תנו לחיות לחיות הובהר כי הרשויות המקומיות אינן רשאיות לאצול לגורם פרטי את סמכותן להחליט על המתת חתולי רחוב, וכי מתן "תפקיד מובהק של שיקול דעת" לגורם כזה, לוקה באי חוקיות. בית המשפט עמד בהקשר זה על הניגוד "בין התכליות הציבוריות של הסמכות לבין אינטרסים פרטיים, לרבות אינטרסים כלכליים, של הגוף הנאצל" (פסקה 15), ועל הפסול בהעדר פיקוח אפקטיבי על הגוף הפרטי, מקום בו: "ההחלטה אם להמית חתולים נתונה בכל מקרה בידיהם. הם האחראים לגיבוש התשתית העובדתית. ההמתה נעשית הרחק מעיני הרשות המוסמכת – בסביבה שלא ניתן בהכרח לנטר את הנעשה בה – ולא במתקן ייעודי של הרשות המקומית תחת עיניהם הפקוחות של הווטרינרים הרשותיים. החברה נדרשת לדווח לרשויות על פעילותה בתמצית אחת לחודש בלבד" (פסקאות 14 ו-15). בד בבד, נאמר כי – "נראה לי כי עקרונית אין מניעה להסמיך גורם חיצוני, ובכלל זה אף חברה פרטית, לבצע את ההמתה בפועל, בתנאי שגורם זה עבר הכשרה בביצוע המתה בדרך נאותה, שאינה מרבה את סבלו של בעל חיים המומת, והכול לפי אמות מידה שתקבע הרשות המוסמכת המקצועית ובכפיפות לכך שההמתה תבוצע במתקן מתאים של הרשות, בניהולו של הווטרינר הרשותי ובפיקוחו הצמוד" (שם, פסקה 16). הוי אומר, הפעלת שיקול דעת לחוד וביצוע לחוד. כך לגבי סמכויות ההמתה שעמדו במוקד עניין העמותה למען החתול (ראו לעיל, פסקאות 2 ו-4), וכך לגבי סמכויות הרופא הווטרינר העירוני, לפי חוק הסדרת הפיקוח. יפה נהגו, אפוא, משיבים 1-2 כשהבהירו כי "מאורת רשות בניהול פרטי אינה רשאית להמית כלב שהועבר אליה מידי רשות מקומית, ללא הוראה כאמור בחוק ואישור פרטני מאת הרופא הווטרינר העירוני של הרשות שהעבירה לידיה את הכלב" (פסקה 98 לתצהיר התשובה). עמדה זו עוגנה, כזכור, בהנחיית מנהל השירותים הווטרינריים מיום 3.4.2019 – שהתייחסה גם לחובת התיעוד של הוראות המתה פרטניות – ובמכתב המנהל מיום 5.12.2019. שעה שההכרעה הפרטנית לגבי גורלו של כל כלב נותרת בידי הרופא הווטרינר העירוני, אין מניעה להפקיד את ביצוע ההמתה בפועל בידי מפעיל פרטי בעל הכשרה נאותה. ובמבחן המעשה 19. לכאורה, ניתן היה לסיים בכך את הדיון, אך העתירה, המידע שצורף לה, ועמדת מרכז השלטון המקומי מעוררים סימני שאלה לגבי קיומו האפשרי של פער בין האסדרה הפורמלית ובין המציאות "בשטח". כזכור, מרכז השלטון המקומי סבור כי בתום תקופת ההמתנה הקבועה בסעיף 17 לחוק הסדרת הפיקוח, יש לראות את הכלב כמי שהועבר לחזקת המתקן הפרטי, ולכן "הרשות המקומית אינה נושאת עוד באחריות ושיקול הדעת בנוגע לטיפול בכלב, ובכלל זה גם המתתו, מסורה לכלבייה הפרטית" (פסקה 2.2 לתצהיר התשובה מטעם המרכז). כפועל יוצא, "לא נפל פגם", לדעתו, בכך שהרשויות אינן מודעות לגורל הכלבים שנמסרו למאורות הרשות בחלוף תקופה זו, כפי שעולה מן המידע שאספה העותרת. עמדה זו, עומדת בניגוד מובהק לעמדת משיבים 1-2, שבאת כוחם מסרה כי "העמדה המשפטית שלנו בעניין ברורה. האחריות לא מתנתקת, הרשות המקומית ממשיכה להיות אחראית לכלב, קבלת ההחלטות לגביו (מסירה לאימוץ או המתה) צריכה להתקבל על ידי הווטרינר גם אחרי 10 ימים" (פרוטוקול הדיון בהתנגדות לעשיית צו מוחלט, מיום 20.1.2021, עמ' 7). אכן, דבריה של משיבה 6 בדיון (ראו לעיל, פסקה 9) מעידים כי לפחות חלק מן הכלביות והרשויות פועלים בהתאם לעמדת משיבים 1-2, ומותירים בידי הרופא הווטרינר העירוני את שיקול הדעת לגבי ההמתה. עם זאת, עמדת המרכז מעוררת ספק לגבי אופן ההתנהלות של יתר הגורמים המעורבים – בייחוד על רקע הממצאים שהציגה העותרת לגבי פערי המידע בקרב חלק מהרשויות המקומיות (לרבות בהתכתבויות עדכניות, אשר צורפו לעיקרי הטיעון מטעמה). נוכח טענת מרכז השלטון המקומי כי חלופת המסירה "לארגון למען בעלי חיים כהגדרתו בחוק צער בעלי חיים" – דהיינו, "תאגיד רשום שמטרתו ועיסוקו הגנה על בעלי חיים, מניעת סבל מהם ודאגה לרווחתם" (סעיף 1 לחוק צער בעלי חיים) – כוללת גם כלביות פרטיות, נדמה שיש צורך בהסדרה ברורה של סוגיית האחריות לכלבים לאחר התקופה הקבועה בסעיף 17 לחוק הסדרת הפיקוח. ראוי כי מנהל השירותים הווטרינריים יבהיר לרשויות המקומיות את זהות הגופים שהמסירה אליהם מנתקת את אחריות הרשות, ואת התנאים לניתוק אחריות זו. לצד זאת, נכון להתנות אישור של כל מתקן פרטי קונקרטי כמאורת רשות, בהוראות המבהירות את היקף אחריות הרשות המקומית הרלוונטית, בשים לב למאפייניו הספציפיים של המתקן. 20. נקודה שנייה, הקשורה בטבורה לקודמתה, נוגעת לאופן התנהלותם בפועל של הרשויות המקומיות, המתקנים הפרטיים שאושרו כמאורות רשות, ומשרד החקלאות – הן בנוגע לבקרה השוטפת על התנהלות המאורות, והן בנוגע לקבלת החלטות מהותיות לגבי גורל הכלבים. על רקע דברי הכלביות הפרטיות שנטלו חלק בהליך – וחשוב מכך, הצעדים שנקטו משיבים 1-2 בעקבות העתירה (חידוד הצורך באישור הרופא הווטרינר העירוני לכל המתה, וקידום "נוהל כלביות – דיווח על תנועת כלבים בכלביות רשות ובארגונים למען בעלי חיים"; פסקאות 32-33 לעיקרי הטיעון משיבים 1-2) – דרך המלך לבירור הכשלים המעשיים עליהם הצביעה העותרת עוברת בבדיקה פרטנית של הרשויות ומאורותיהן. כך ביחס לטענות כי אישורי המתה ניתנים "בשלט רחוק", וממילא כחותמת גומי גרידא – בעוד שיקול הדעת המהותי מצוי בידי מפעיל המתקן הפרטי – וכך ביחס לטענות הנוספות לגבי חוסר המעורבות של הרשויות בנעשה בכלביות. העתירה דנן התמקדה במישור העקרוני, ובמישור זה לא עלה בידה להצביע על פגם מובנה באישור והפעלת מתקנים פרטיים כמאורות רשות. אולם, אם יתברר שישנם מתקנים פרטיים שאושרו כמאורות רשות למרות העדר פיקוח ובקרה הולמים, ותוך הפקדת שיקול דעת מהותי בידי מפעילי המתקנים – בניגוד להוראות הדין והנוהל – תוכל העותרת לפעול באופן פרטני נגד מתקנים אלה, גם על יסוד הטענות שהעלתה בעתירה הנוכחית. 21. אשר על כן, העתירה במתכונתה הנוכחית נדחית, והצו על תנאי שניתן בה – בטל. זאת, בכפוף להבהרה שהוצגה לעיל (פסקה 19), בנוגע לפעולות שראוי כי מנהל השירותים הווטרינריים ינקוט, הן במישור הכללי והן ביחס לאישורים קונקרטיים של כלביות פרטיות כמאורות רשות – ולשמירת טענות העותרת במישור הפרטני (כאמור בפסקה 20). נוכח תוצאה זו, ובהתחשב בתרומתה הכללית של העתירה להסדרת פעילותן התקינה של מאורות הרשות (כמפורט בפסקאות 18-20) – כמו גם בחשיבות הציבורית של הסוגיה והצורך הרב בהכרה בכך, ובשלב הדיוני אליו הגיע ההליך – תישא המדינה בהוצאות העותרת בסך 10,000 ש"ח. המשנה לנשיאה השופטת ע' ברון: אני מצטרפת בהסכמה לחוות דעתו המקיפה והמלומדת של חברי השופט נ' הנדל, על נימוקיה. ש ו פ ט ת השופט י' אלרון: אני מצטרף לחוות הדעת המנומקת והמפורטת של חברי השופט נ' הנדל, לפיה דין העתירה להידחות. כפי שנפסק זה מכבר, באיזון בין שמירה על בריאות הציבור לבין אינטרס ההגנה על בעלי החיים, גובר, דרך הכלל, האינטרס הראשון (עע"מ 861/19 מדינת ישראל משרד החקלאות ופיתוח הכפר נ' "נח" התאחדות ישראלית של ארגונים להגנת בעלי חיים, פסקה 1 לחוות דעתו של השופט ע' פוגלמן (26.6.2019) (להלן: עניין נח)). בהתאם למסגרת הנורמטיבית כפי שפורטה בהרחבה על ידי חברי השופט נ' הנדל, חלה על הרשות המקומית חובה לקבוע מאורות כ"מאורות רשות" (סעיף 1 לחוק הסדרת הפיקוח על כלבים, התשס"ג–2002 (להלן: חוק הפיקוח), ולהפעילן בהתאם ל"נוהל הפעלת כלביות כמאורות בידוד לפי פקודת הכלבת, 1934, וכמאורות רשות לפי החוק להסדרת הפיקוח על כלבים, התשס"ג–2002, מאי 2013" (להלן: הנוהל). אולם, אין בהוראות האמורות כדי לגרוע מאפשרות הרשות המקומית לאצול את סמכותה כך שיאושרו כמאורות רשות גם כלביות פרטיות, ובפרט שעה שלפי חוק הפיקוח והנוהל סוגיות מהותיות יוותרו להכרעת הרשות המקומית והווטרינר העירוני, הנדרשים להפעיל פיקוח אפקטיבי והדוק על מאורות הרשות. זאת ועוד, החקיקה הרלוונטית למקרה דנן אף קובעת כי המתת כלב בכלביות פרטיות המשמשות כמאורות רשות תעשה על פי הכרעה פרטנית של הווטרינר העירוני ביחס לכל כלב וכלב (סעיף 6(ה)(2) לחוק הפיקוח; סעיפים 4(4)(א) ו-6 לפקודת הכלבת, 1934. בנסיבות אלו, איני סבור כי יש מקום להתערב בשיקול דעת הרשות המינהלית שהתקבלה בגדרי סמכותה (עניין נח, פסקה 3 לחוות דעתי). ש ו פ ט אשר על כן, הוחלט כאמור בחוות דעתו של המשנה לנשיאה נ' הנדל. ניתן היום, ‏ט"ו באלול התשפ"א (‏23.8.2021). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 19064490_Z15.docx מא מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1