ע"א 6421-07
טרם נותח
מיכאל נגל נ. הוועדה המקומית לתנון ובניה גני אפק
סוג הליך
ערעור אזרחי (ע"א)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק ע"א 6421/07
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א 6421/07
ע"א 9351/07
לפני:
כבוד המשנה לנשיאה א' רובינשטיין
כבוד השופט ס' ג'ובראן
כבוד השופט ח' מלצר
המערערים בע"א 6421/07
1. מיכאל נגל
והמשיבים בע"א 9351/07:
2. רחל נגל
3. מנחם לקשטיין
4. שושנה פומרנץ
5. אהרון לקיש
6. רבקה לקשטיין- קליין
נ ג ד
המשיבות בע"א 6421/07
1. הוועדה המקומית לתכנון ובניה גני אפק
והמערערות בע"א 9351/07:
2. המועצה המקומית גני תקוה (פורמלי)
ערעור וערעור שכנגד על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב שניתן ע"י כב' השופטת (סג"נ) ד"ר ד' פלפל, ביום 26.06.2007 בתיק ה"פ 153/02
בשם המערערים בע"א 6421/07
והמשיבים בע"א 9351/07:
עו"ד משה קמר
בשם המשיבה 1 בע"א 6421/07 והמערערת 1 בע"א 9351/07:
עו"ד רועי בר; עו"ד מיכל נחום
פסק-דין
השופט ח' מלצר:
1. לפנינו ערעורים הדדיים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (כב' השופטת (סג"נ) ד"ר ד' פלפל), ב-ה"פ 153/02, בגדרו חויבה המערערת ב-ע"א 9351/07 והמשיבה 1 ב-ע"א 6421/07, היא הועדה המקומית לתכנון ולבניה מצפה אפק, חליפתה של הועדה המקומית לתכנון ולבניה "מרכז" (להלן: הועדה המקומית) – לשלם לבעלי חלקה 423 בגוש 6720 בגני תקוה (להלן: נגל ו-החלקה, או המקרקעין, בהתאמה), פיצוים בגין הפקעת יתר שנעשתה לטענתם בחלקה בשנת 1980.
אביא להלן את הנתונים הדרושים להכרעה בערעורים.
רקע
2. החלקות הגובלות: 5-1, 13 ו-95-78, המצויות בגוש 6720, בתחומה של המועצה המקומית גני תקווה (המשיבה הפורמאלית בהליך זה, להלן: המועצה המקומית) – נרשמו החל בשנת 1933 (תקופת שלטון המנדט הבריטי), בשמה של הקרן הקיימת לישראל (קק"ל) (להלן: החלקות ההיסטוריות).
3. בשנות ה-50 של המאה הקודמת נערכו בשטחה של המועצה המקומית גני תקווה הליכי תכנון, שהסתיימו ברישום בפנקסי המקרקעין, בשנת 1959. בגדרם של ההליכים האמורים, אוחדו החלקות ההיסטוריות הנ"ל, שהיו כולן בבעלות קק"ל, כאמור – לכדי חלקה אחת, שנרשמה בתור חלקה 96. שטחה הכולל הרשום של חלקה 96 היה: 1,026,283 מ"ר.
בכלל החלקות ההיסטוריות שאוחדו כאמור, נכללה גם חלקה 5, שהשתרעה על פני שטח של 103,381 מ"ר, באזור חלקו הצפון-מזרחי של גוש 6720 ואשר בשטחה (סמוך לקצה הצפון-מזרחי שלה) היו מצויים המקרקעין הרשומים כיום כחלקה 423.
עוד באותו היום שבו נוצרה חלקה רשומה 96 – היא פוצלה לחלקות: 420-97, ובכללן חלקה 348, שנרשמה בשטח של 25,507 מ"ר. בשלב שני (שנעשה אף הוא באותו יום) פוצלה גם חלקה 348 לחלקות: 427-421, ובהן חלקה 423, שנרשמה (בתאריך 13.1.1959) בשטח של 6,008 מ"ר.
רישומן של החלקות שנוצרו בעקבות הפיצול הנ"ל נערך על פי מפות תמורה, שאושרו על ידי מנהל לשכת הועדה המחוזית (להלן: מפות התמורה).
4. כאן המקום לציין כי פיצולה של חלקה 96 לחלקות 420-97 (ובכללן חלקה 348, אשר פוצלה בהמשך לחלקות: 427-421) נעשה על פי ייעודי הקרקע, שאושרו בתכניות הבאות: תגפ/266 (י.פ. 76 מתאריך 29.3.1950), תגפ/262, הקרויה גם תגפ/262/49 (י.פ. 76 מתאריך 29.3.1950) ו-גמ/323 (י.פ. 447 מתאריך 25.5.1956), הקרויה גם: "היובל (הרחבה)". התכניות האמורות, שנערכו ביוזמתה של הסוכנות היהודית (שתי התכניות משנת 1950) וחברת עמידר (התכנית השלישית, משנת 1956), הוגדרו כ"תכניות מפורטות לשכון עולים" ובגדרן יועדו שטחי החלקות שבתחומן: למגורים, לשטח פרטי פנוי וכן: לבנייני ציבור ולדרכים.
5. בנסחי הרישום של החלקות, שנוצרו בעקבות פיצולה של החלקה הרשומה 96 ואשר יועדו בהתאם לתוכניות הנ"ל לצורכי ציבור, נרשמה (בתאריך 13.1.1959) הבעלות במקרקעין המצויים בתחומן – על שמה של המועצה המקומית גני תקוה, וזאת בפעולה של "ויתור".
בעקבות זאת, הועברה (בתאריך 13.1.1959) הבעלות במקרקעין בשטח כולל של כ-102,912 מ"ר מידי קק"ל לידי המועצה המקומית, בפעולה של "ויתור", כאמור.
6. למען שלמות התמונה אציין כי חלקה 350, שנוצרה אף היא מפיצול חלקה 96 – פוצלה בהמשך (בין היתר) לחלקות: 570, 572, 574, 606-604, שיועדו בתוכניות בנין העיר ל"דרך", וכן לחלקה 576, שיועדה בתוכניות לשטח לבנין ציבורי. החלקות האמורות (בשטח כולל של כ-11,588 מ"ר) נרשמו (בתאריך 9.11.1978) בשמה של המועצה המקומית גני תקווה בפעולה של "מכר ללא תמורה" (להלן: החלקות שפוצלו מחלקה 350 והופקעו בשנת 1978 בפעולה שנרשמה כ-"מכר ללא תמורה").
כן הופקעו בידי הועדה המקומית, עוד קודם לכן, בשנת 1975, החלקות הבאות (שנוצרו אף הן, כאמור, מפיצולה של חלקה 96): 312, 313, 332, 333, 335, 336, 337, 347-339, 349, 351 ו-357-353. הפקעה זו (בשטח כולל של כ-164,916 מ"ר) נרשמה בפנקסי המקרקעין (בתאריך 7.11.1975) כ"הפקעה לפי סעיף 19" (להלן: ההפקעה משנת 1975).
גלגולי הבעלות של נגל בחלקה 423
7. בתאריך 14.12.1960, כשנה לאחר שהוסדר רישומה של חלקה 423 – רכש מר אברהם נגל ז"ל (להלן: מר נגל), את הזכויות בחלקה זו בעסקת מכר ונרשם כבעל הזכויות בה.
לימים (במכתב לועדה המקומית מתאריך 7.7.1978) ציין מר נגל כי: "את החלקה הנ"ל קניתי בשנת 1960 ביודעי שהיא מיועדת לחלוקה ל-3 מגרשים בני 2 דונם כ"א והמיועדים לבניה (כשהשטח מוגדר כ"מגורים – חצי חקלאי"), אותם יעדתי לבתי ושני בני".
ואכן, בשלב מסוים, העביר מר נגל את זכויותיו בחלקה, ללא תמורה – לבתו, גב' הינדה לקשטיין ז"ל ולשני בניו, ה"ה: חיים נגל ז"ל ומיכאל נגל יבדל"א, אשר נרשמו כבעלי הזכויות בה (בחלקים שווים), בתאריך 19.3.1980.
גב' רחל נגל וה"ה: מנחם לקשטיין, שושנה פומרנץ, אהרן לקיש ורבקה לקשטיין-קליין הם יורשיהם של מר חיים נגל ז"ל ושל גב' הינדה לקשטיין ז"ל (בהתאמה), והללו באו במקומם בגדרי הליך זה לאחר פטירת המנוחים – בהתאם להחלטה מתאריך 19.3.2008.
לשם הנוחות אכנה כאן את בעלי הזכויות בחלקה 423 החל מתאריך 14.12.1960, ובהם: המערערים ב-ע"א 6421/07 והמשיבים ב-ע"א 9351/07, בשם כולל: נגל, כאשר ההתייחסות הפרטנית תשתמע, במידת הצורך, מתוך הקשר הדברים.
ההפקעה משנת 1980
8. בתאריך 24.2.1980 (כ-3 שבועות קודם לגיבוש זכויותיהם של נגל במקרקעין, בעקבות העברתן, ללא תמורה, מאביהם אליהם) פורסם בילקוט הפרסומים דבר אישורה של תכנית ממ/990 גני תקוה (להלן: התכנית), אשר ייעדה, בין היתר, חלק מחלקה 423, בשטח כולל של כ-2,700 מ"ר – לצרכי ציבור (להלן: השטח המופקע).
9. בתאריך 25.12.1980 פרסמה הועדה המקומית הודעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943 (להלן: פקודת הקרקעות) ו-חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), לפיה הקרקע המתוארת בתוספת (ובכלל זה השטח המופקע מחלקתם של נגל) דרושה לוועדה באופן דחוף לצרכי הציבור. על יסוד ההודעה האמורה תפסה המועצה המקומית גני תקווה – את החזקה בשטח המופקע מידי נגל (להלן: ההפקעה משנת 1980).
10. השטח המופקע על פי התכנית (2,700 מ"ר) היווה 44.94% משטחה הכולל של חלקה 423, כפי שהיתה רשומה ערב ההפקעה (6,008 מ"ר). יצוין כבר עתה, בהפשטה, כי בהתאם להוראות הדין שהיו בתוקף במועדים הרלבנטיים (שתובאנה בהמשך), הועדה המקומית רשאית היתה להפקיע, לצורכי ציבור מסוימים, עד 40% משטח "החלקה המקורית" (מונח שפרשנותו עומדת במוקד הערעורים כאן) – ללא תשלום פיצויים לבעל הקרקע, וחבה בתשלומם רק בגין עודף השטח המופקע, שגודלו חורג מעבר לשיעור האמור.
ההסכם משנת 1992
11. בתאריך 16.8.1992 נכרת בין נגל לבין המועצה המקומית גני תקווה הסכם שלפיו, בתמורה להעברת הבעלות והחזקה בשטח המופקע בגודל של 2,300 מ"ר – המועצה המקומית תאפשר לנגל לרכוש, בתמורה, זכויות בשטח של 112 מ"ר מחלקה 527, אשר קרקע בשטח של 375 מ"ר ממנה הועברה עוד קודם לכן לידי נגל, ללא תמורה, וזאת כדי שנגל יוכלו לבנות על המגרש האמור.
בנוסף – שלא במסגרת ההסכם הנ"ל – הוגדלו זכויות הבניה של נגל במקרקעין שהיו מלכתחילה בבעלותם, באופן המאפשר בנייתה של יחידת דיור אחת נוספת, מעבר למה שניתן היה לבנות על פי זכויות הבניה שהוקנו להם בשעתו, וכן ניתנה להם הנחה משמעותית (בשיעור של 45%) בתשלום היטלי ההשבחה בגין מימוש המקרקעין שבבעלותם (יוער כי לטענת נגל אין בין ההטבות האמורות לבין ההפקעה דבר והן ניתנו במסגרת אחרת).
12. בתאריך 15.12.1994 פורסמה הודעה לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות בדבר הקניית השטח המופקע למועצה המקומית, החל מיום פרסום ההודעה ברשומות (יוער כי מהנתונים שבפנינו עולה כי בסופו של דבר שטחו הרשום של השטח שהוקנה למועצה המקומית גני תקווה היה: כ-2,060 מ"ר – ולא 2,700 מ"ר, כפי שיועד בתוכנית מלכתחילה).
התכנית החדשה משנת 1995: שינוי ייעודו של השטח המופקע – למגורים
13. בתאריך 6.4.1995 פורסמה תכנית ממ/במ/5066 (להלן: התכנית החדשה), שהינה תכנית לאיחוד וחלוקה מחדש, במשמעות פרק ג' סימן ז' לחוק התכנון והבניה. בגדרה של התכנית החדשה נוידו הזכויות שהופקעו מידי נגל לצרכי ציבור, מהחלקה שהיתה ערב ההפקעה בבעלותם – למגרש בשטח זהה בגודלו במיקום אחר, וזאת מסיבות תכנוניות. בעקבות הניוד האמור, יועד השטח המופקע מחלקתם של נגל – למגורים. נגל התנגדו לתכנית החדשה וטענו, בין היתר, כי לאור שינוי הייעוד של השטח המופקע עומדת להם זכות להחזרת השטח המופקע. בהחלטתה של הועדה המחוזית, מתאריך 9.1.1996 נדחתה התנגדותם של נגל, והתכנית החדשה אושרה.
ההליכים המשפטיים בעקבות שינוי הייעוד של השטח המופקע
14. בשנת 1996 הגישו נגל לבית המשפט המחוזי בתל-אביב עתירה מינהלית (עת"מ 1366/96) – לקבלת סעד הצהרתי שלפיו הם זכאים לקבל בחזרה את המקרקעין הנכללים בשטח המופקע, שייעודו שונה. בגדרי העתירה ביקשו נגל גם צו מניעה זמני שיאסור על ביצוע פעולות בנייה במקרקעין האמורים. בית המשפט המחוזי דחה את בקשתם של נגל מחמת שיהוי ושינוי מצב לרעה, שכן באותו מועד התקשרו כבר צדדי ג' עם הרשות בהסכמים לבניית בתי מגורים על המקרקעין, בהתאם לתוכנית החדשה. גם בקשת רשות ערעור שהגישו נגל לבית משפט זה כנגד ההחלטה האמורה – נדחתה מטעם זה (ראו: רע"א 6844/96).
15. בתאריך 13.1.2002 הגישו נגל המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי (להלן: המרצת הפתיחה) ותבעו בגדרה שני סעדים חלופיים:
האחד – לשלם להם את שווים המלא של המקרקעין שהופקעו מהם מכח התכנית המקורית, כחלופה להחזרת הקרקע עקב אי מימוש מטרת ההפקעה;
והשני החלופי – לשלם להם פיצוי בגין הפקעת-יתר נטענת, שבגינה לא שולם להם פיצוי בשעתו (להלן: התביעה לפיצוי בגין הפקעת-יתר).
התביעה לפיצוי בגין הפקעת-יתר
16. בלוז תביעתם (החלופית) של נגל לפיצוי בגין הפקעת-היתר הנטענת הנ"ל, עמדה במקור הפרופוזיציה שלפיה במהלך השנים, שקדמו להפקעה משנת 1980, הופקעו מהחלקה המקורית, בגלגוליה ההיסטוריים – היא חלקה 96 לטענתם – שטחים לצורכי ציבור בשיעור של 26.22% משטח החלקה המקורית. לשיטתם של נגל, בנסיבות אלה הועדה המקומית לא היתה רשאית להפקיע בשנת 1980, ללא פיצוי, שטח בשיעור העולה על 13.78% (40%-26.22%) משטח החלקה שבבעלותם. מאחר שבפועל הופקע בגדרי ההפקעה משנת 1980 שטח בשיעור של 44.94% משטח החלקה (היינו: 31.16% מעבר ליתרת השטח המותר בהפקעה ללא תשלום פיצויים, כטענתם) – הם זכאים לפיצוי בגין שטח של 1,872.1 מ"ר (31.16% X 6,008 מ"ר), שהופקע ביתר, ללא תשלום פיצויים. כך על פי טענתם של נגל (ראו: סעיף 18 להמרצת הפתיחה).
17. החישוב הנ"ל הוסבר בחוות דעתו של המומחה מטעמם של נגל, השמאי חיים בן ארי (להלן: בן ארי), מתאריך 9.1.2002, תחת הכותרת: "שחזור שטחה המקורי של חלקה 423", כדלקמן:
חלקה 423 מגלמת בתוכה שטחי ציבור בשיעור של 16.01% כתוצאה מחלוקת חלקה 348 (באשר 4,080 מ"ר משטח החלקות שנוצרו בעקבות פיצולה של חלקה 348 – יועד לדרכים), ושיעור של 12.15% נוספים עקב חלוקת חלקה מקורית 96 והחלקות שממנה נוצרה (באשר 124,688 מ"ר משטח החלקות שנוצרו בעקבות פיצולה של חלקה 96 – יועד לשטחי ציבור). לפיכך, כדי לחשב את שטחה "המשוחזר" של חלקה 423 (דהיינו: שטחה של החלקה אלמלא בוצעו הפרשות לצרכי ציבור במה שניתן לכנות: "החלקה האם"), יש "להחזיר" לשטח החלקה הנוכחי של החלקה (6,008 מ"ר) את השטח היחסי של "ההפרשות לצרכי ציבור" (כלשונו של השמאי בן ארי) שנעשו בגלגוליה הקודמים, על פי החישוב הבא:
שטח חלקה 423: 6,008.0 מ"ר
שחזור מחלקה 348: 7,153.2 מ"ר = (1-16.01%)/6008
שחזור מחלקה 96: 8,142.6 מ"ר = (1-12.15%)/7153.2
שטחה "המשוחזר" של חלקה 423 עומד, איפוא, על פי החישוב שלעיל על: 8,142.6 מ"ר. משמעות הדבר היא כי מבחינה רעיונית הופרשו לצרכי ציבור מחלקה 423 המשוחזרת: 2,134.6 מ"ר (8,142.6-6,000 מ"ר), המהווים 26.22% משטח החלקה המשוחזרת (2,134.6/8,142.6).
לגישתו של השמאי בן ארי:
"בהפקעה הנוכחית מיום 25/15/80 מחלקה 423 הופקעו 2,700 מ"ר מתוך שטח של 6,008 מ"ר. דהיינו, שטח בשיעור 44.94%. ההפרשות בעבר מהחלקה המקורית היו בשיעור של 26.22%. לכן, יתרת השטח שניתן היה להפקעה ללא פיצויים מסתכמת ב-13.78% (=26.22% - 40%).
לפיכך, יש לשלם פיצויים בהפקעה הנוכחית בגין השיעור של 31.16% (=13.78% - 44.94%), דהיינו, על שטח של 1,872.1 מ"ר (=31.16% X 6,008 מ"ר)".
יצוין כי בחוות-דעת משלימה תיקן השמאי בן ארי את הנתונים הנ"ל והעמיד את היקף השטח שהופקע ביתר על 1,497.1 מ"ר. בהמשך תוקנה חוות הדעת פעם נוספת, כפי שאפרט בפיסקה 24 שלהלן.
תשובת הועדה המקומית לתביעת הפיצוי בגין הפקעת יתר
18. הועדה המקומית הגישה כתב תשובה להמרצת הפתיחה וטענה כי התובענה איננה ראויה להתברר בדרך הדיונית שבה בחרו נגל, וזאת, בין היתר, מחמת שיהוי בהגשתה (ראו: סעיפים 1.1 ו-3.10 לכתב התשובה). עוד טענה הועדה המקומית שכדי לברר את טענותיהם של נגל: "יש צורך להציג ראיות וחוות דעת שמאית" ובין השאר, לחקור בעלי תפקידים אצל המשיבות (ראו: סעיף 1.3 לכתב התשובה). בתוך-כך, העלתה הועדה המקומית (ללא פירוט), גם טענת התיישנות (ראו: סעיף 2.3 לכתב התשובה). בסיכומו של דבר ביקשה הועדה המקומית להעביר את הדיון בהמרצת-הפתיחה לפסים של תובענה רגילה, ולחילופין, לאפשר לה להגיש חוות דעת מטעמה.
לגופו של עניין טענה הועדה המקומית בכתב התשובה כי שטח המקרקעין שהופקע מחלקתם של נגל בשנת 1980 היה 2,000 מ"ר. מכאן, שההפקעה לצרכי ציבור היתה בשיעור של 33.2% משטח החלקה (6,008 מ"ר). בנסיבות אלה, טענה הועדה המקומית, כי נגל כלל לא היו זכאים לפיצוים בגין ההפקעה וכי ההטבות שהם קיבלו לאחריה – הוענקו להם לפנים משורת הדין.
בהמשך הגישה הועדה המקומית חוות דעת של שמאית מטעמה, גב' פנינה אבן חן (להלן: אבן חן), אשר שימשה גם כמזכירת הועדה המקומית בתקופה הרלבנטית לתובענה. בחוות הדעת מטעמה, הסכימה השמאית אבן חן, באופן חלקי, עם קביעתו של השמאי בן ארי, שלפיה מ"שחזור חלקה 423" עולה כי במסגרת ההפקעה משנת 1980 בוצעה בחלקה, לכאורה, הפקעת יתר, ואולם זו התייחסה, לשיטתה, לשטח של 1,069 מ"ר בלבד. הפער נעוץ בכך שלגישתה של השמאית אבן חן, חלקה 96 נוצרה מאיחוד חלקות, וחלקה 348 נוצרה ונרשמה מכוח תוכנית לאיחוד וחלוקה מחדש של חלקה 96 ושתי חלקות נוספות, בגוש 6720. משכך, "החלקה המקורית", לגישתה של השמאית אבן חן, לצורך חישוב ההפרשות לצרכי ציבור, הינה חלקה 348, שנרשמה בשטח של 25,507 מ"ר, ואין להביא בחשבון רכישות לצרכי ציבור שנעשו קודם להיווצרותה.
מכל מקום, לגישתה של הועדה המקומית, התמורה שקיבלו נגל במסגרת ההסכם משנת 1992 וההטבות הנוספות שהוענקו להם לאחר ביצוע ההפקעה, כמפורט בפיסקה 11 שלעיל – מיצו את כלל טענותיהם ותביעותיהם של נגל, לרבות התביעה לקבלת פיצוי בגין הפקעת יתר, שממילא התיישנה, לשיטתה של הועדה המקומית.
ההסכמה הדיונית משנת 2002
19. בתאריך 24.11.2002 הגיעו הצדדים בפני בית המשפט המחוזי הנכבד להסכמה דיונית שקיבלה תוקף של החלטה, אשר כללה, בין היתר, את הרכיבים הבאים:
(-) ויתור על חקירות העדים והמומחים.
(-) הגעה להסכמה בין השמאים, שלפיה שווי הקרקע, ביעוד לבניני ציבור, נכון ל"מועד הקובע" לשומת פיצויי ההפקעה בחלקה (60 יום לאחר פרסום ההודעה לפי סעיפים 5 ו-7 [ראו: סעיף 190(א)(4) לחוק התכנון והבניה, בצירוף סעיף 12(ב) לפקודת הקרקעות)], דהיינו: 25.2.1981), יעמוד על: 90$ לכל מ"ר (ראו: מכתב מתאריך 23.12.2002).
(-) הסכמה שלפיה אם תתקבל טענתם של נגל באשר לחלקה שאליה צריך להתייחס כאל "החלקה המקורית", אזי חישוב הפקעת היתר ייעשה על פי חוות דעתו של השמאי בן ארי.
(-) הסכמה שלפיה אם תתקבל טענתה של הועדה המקומית, בדבר "החלקה המקורית", כי אז התחשיב המצוי בחוות דעתה של השמאית אבן חן, באשר להפקעת היתר – הוא שיקבע.
פסק דינו הראשון של בית המשפט קמא
20. בתאריך 15.7.2003 ניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי הנכבד בתובענה, במסגרתו נדחתה תביעתם של נגל לקבלת הסעד העיקרי שנעתר בגדרה. יחד עם זאת, נקבע על-יסוד חוות דעת השמאי מטעמם של נגל, כי התחקות אחר גלגוליה ההיסטוריים של חלקה 423 אכן מצביע על כך שלאורך השנים, במסגרת רכישות לצרכי ציבור שבוצעו מכוח תכניות איחוד וחלוקה – הופקעה מהחלקה המקורית, כמצבה בשנת 1950, קרקע בשטח כולל של 1,497.1 מ"ר מעבר לשטח שהיה מותר בהפקעה בלא פיצוי (החורג משיעור של 40% משטח החלקה המקורית), ואשר בגינו לא שולם פיצוי. עוד נקבע כי נגל לא ידעו, עד לקבלתה של חוות דעת השמאי מטעמם, בסמוך להגשת התובענה, על זכויותיהם בגין הפקעת-היתר בגלגולה ההיסטורי של החלקה וכי הועדה המקומית היתה מנועה מלהעלות טענת התיישנות כנגד חבותה לשלם לנגל פיצוי בגין הפקעת-היתר.
פסק הדין הראשון של בית משפט זה
21. על פסק הדין האמור הוגשו: ערעור מטעם הועדה המקומית וערעור-שכנגד מטעם נגל (על היקף הפיצוי שנפסק לטובתם), שבהם דן בית משפט זה במאוחד (ע"א 8796/03). בפסק-דין מתאריך 31.5.2005 הורה בית משפט זה (המשנה לנשיא (בדימ') א' מצא והשופטות: א' פרוקצ'יה ו-ע' ארבל) על החזרת התיק לבית המשפט המחוזי, לצורך שמיעת ראיות נוספות והשלמת דיון בשורה של סוגיות עובדתיות ומשפטיות, שפורטו שם, ובהן השאלות הבאות:
(א) האם נגל זכאים לפיצויים בגין הרכישות לצרכי ציבור, שנעשו בגלגול ההיסטורי של החלקה, במצבה בשנת 1950 ואילך, בהתחשב בכך שמדובר ברכישות שנעשו על פי תכניות חלוקה מכוח פקודת בנין ערים, 1936 (להלן: פקודת בנין ערים), אשר קדמו לחקיקתו של הסדר החלוקה החדשה על פי סעיף 20א לפקודת בנין ערים?
(ב) האם תביעתם של נגל נדונה לכישלון מחמת התיישנות, או שיהוי?
(ג) האם הוכח להנחת דעתו של בית המשפט כי בעבר לא ניתן פיצוי לבעלי הקרקע בזמנים הקובעים, תמורת הרכישות לצרכי ציבור, שנעשו בגלגוליה השונים של החלקה?
(ד) באיזו מידה מגיעה לנגל יתרת פיצוי מעבר למה שהם קיבלו בפועל במסגרת ההסכמות עם המועצה המקומית?
השלמת הדיון בבית המשפט קמא
22. לנוכח האמור בפיסקה 21 שלעיל – בית המשפט המחוזי הנכבד קיים הליך שבגדרו הושלמה שמיעת ראיות, לרבות חוות דעת מומחים מטעם שני הצדדים.
23. במסגרת זו הגישו נגל חוות דעת של מומחה מטעמם, מר אבישי גורן, אשר שימש בעבר, בין היתר, כרשם המקרקעין בתל-אביב וברחובות. מר גורן בחן את הפעולות שבוצעו בפנקסי המקרקעין לגבי החלקות שמהן נוצרה חלקה 423, וקבע בחוות דעתו כי: "חלקה 96 היתה בבעלותה של קרן קיימת לישראל". עוד קבע מר גורן כי: "לאחר פיצולה של חלקה 96, נרשמה בשנת 1959 הבעלות בחלקות: 359-358, 420-361, בשמה של המועצה המקומית, על-פי כתב ויתור מקק"ל".
כן קבע מר גורן בחוות דעתו כי בהמשך (בשנת 1974 ובשנת 1977) נרשמה גם הבעלות בחלקות 511-510 (שנוצרו מפיצול חלקה 325) ובחלקות 530, 551, 553, 562 (שנוצרו מפיצול חלקה 350), אשר יועדו כולן לדרך (לרבות החלקות שנזכרו בפיסקה שלעיל; להלן: חלקות הדרך) – בשמה של המועצה המקומית, באותו אופן.
מר גורן עמד בחוות דעתו על ההבחנה בין פעולה של "מכר ללא תמורה", שיכול ותבטא העברה ללא תמורה מידי הבעלים הפרטיים למדינה, או למי מטעמה, כתחליף להפקעה פורמאלית, לבין הפעולה של: "ויתור", המצוינת בנסחי הרישום של החלקות הנ"ל, בכותבו, בין היתר, כך:
"כאמור, בפעולת פיצול של חלקה השייכת לבעלים פרטיים מועברים על שם הרשות המקומית השטחים המיועדים בתוכנית לצרכי ציבור בפעולה של "מכר ללא תמורה". אולם, הואיל וחלקות הדרך האמורות היו רשומות בשמה של קק"ל, ומכיוון שקק"ל לא היתה יכולה לחתום על שטרי "מכר ללא תמורה" של החלקות כיוון שהיא לא מכרה ואינה מוכרת קרקעות, נמצאה הדרך להעביר את הבעלות בחלקות למועצה המקומית בדרך של כתב ויתור מקק"ל. הוויתור האמור נעשה ללא תשלום תמורה מצד המועצה לקק"ל. פרקטיקה זו היתה פרקטיקה ידועה, שבה נקטה קק"ל בכל הארץ, ועל-פיה בוצעו על ידי רישומים רבים בפנקסי המקרקעין".
(ראו: ת/101, בפיסקה 3; ההדגשות שלי – ח"מ).
24. השמאי בן ארי, מטעמם של נגל, הגיש בגדרי הליך-ההשלמה, שנערך על-ידי בית המשפט קמא הנכבד, חוות דעת מתוקנת בשנית (חוות דעת מתאריך 10.7.2005), וטען בגדרה כי איחוד החלקות ההיסטוריות: 5-1, 13 ו-95-78 לחלקה 96 ופיצולה של חלקה 96 – לא נעשו בפעולה אחת הידועה כהליך של רה-פרצלציה או איחוד וחלוקה, אלא בשתי פעולות נפרדות, האחת: איחוד החלקות, והשניה: פיצולן. רישום הפיצול נערך על-פי מפת תמורה מס' 6/56-2 שאושרה על ידי מנהל לשכת הועדה המחוזית ביום 4.9.1957 והפיצול אושר לרישום בתאריך 15.7.1958. לגישתו: "יש להניח כי הדבר נעשה באופן זה, הואיל ובאותה עת וקודם לחקיקתו של סעיף 20א' לפקודת בנין ערים, 1936, לא ניתן היה לבצע הליך של רה-פרצלציה, עד לחקיקתו בשנת 1957".
בחוות הדעת המתוקנת (בשנית) קבע השמאי בן ארי זו הפעם כי: חלקה 423 מגלמת בתוכה שטחי ציבור בשיעור של 16.01% כתוצאה מחלוקת חלקה 348, באשר 4,080 מ"ר מתוך שטחה הכולל, 25,507 מ"ר – יועדו ל"דרך" (כפי שנקבע בחוות דעתו המקורית), וכן 33.47% נוספים עקב חלוקתה של חלקה מקורית 96 – באשר 343,489 מ"ר משטחה הכולל, 1,026,283 מ"ר, הופרשו לצרכי ציבור.
יוער כי בחוות הדעת האמורה (המתוקנת בשנית) נלקחו בחשבון: הן הפרשות לצרכי ציבור שנעשו במסגרת הליכי האיחוד והפיצול שנערכו בשנת 1959; הן ההפקעות שנעשו בשנת 1975; הן ההפקעות שנעשו בשנת 1978 בחלקות שפוצלו מחלקה 350; והן הפקעות שנעשו בשנת 1984 – לאחר ההפקעה משנת 1980, מושא התיק שבפנינו. כן נלקחו בחשבון זו הפעם, במניין השטחים שהופרשו לצרכי ציבור, גם שטחי חלקות שיועדו "לשטח פרטי פנוי (שפ"פ)", המשמש בפועל, לטענתו של השמאי בן ארי, כשטח ציבורי פתוח (שצ"פ).
לפיכך, חישוב שטחה המשוחזר של חלקה 423 מגיע, לשיטתו של השמאי בן ארי בחוות-דעתו המתוקנת בשנית, כדי 10,752 מ"ר, לפי החישוב שלהלן:
שטח חלקה 423: 6,008.0 מ"ר
שחזור מחלקה 348: 7,153.2 מ"ר = (1-16.01%)/6008
שחזור מחלקה 96: 10,752 מ"ר = (1-33.47%)/7153.2
מהשטח הנ"ל הופקעו לצרכי ציבור, על פי שיטתו של השמאי בן ארי, 4,744 מ"ר (10,752-6,008), המהווים 44.12% מהשטח הכולל של החלקה המשוחזרת (יוער כי בחוות הדעת נכתב, ככל הנראה בטעות, כי מדובר ב-43.39%).
בנסיבות אלה, טען השמאי בן ארי, בחוות דעתו המתוקנת בשנית, כי אף ללא ההפקעה שנעשתה בשנת 1980 הופקעו יותר מ-40% מהחלקה המקורית שממנה נוצרה חלקה 423, ומכאן שבהפקעה שנעשתה בשנת 1980 – לא ניתן היה להפקיע עוד שטחים לצרכי ציבור מחלקה 423, אלא בתשלום פיצויים מלאים. לטענתו, מאחר שנגל קיבלו על פי ההסכם משנת 1992 שטח של 375 מ"ר ללא תמורה, הרי שיתרת השטח שבגינו הם זכאים לפיצויים היא: 2,325 מ"ר ושוויה הכלכלי (בהתאם להסכמה שלפיה שווי הקרקע יעמוד על 90$ למ"ר) הינו: כ-1,802.5 שקל, נכון לתאריך 25.2.1981.
25. השמאית אבן חן, מטעם הועדה המקומית, טענה בחוות דעתה המתוקנת (מתאריך 10.10.2005) כי מפות התמורה שמכוחן נרשמו החלקות בסוף שנת 1959 באופן שתואר ברישא של פסק דין זה – הוכנו ביוזמתה של חב' עמידר, לאחר שביצועה בשטח של תכנית מפורטת לשיכון עולים גמ/323 – כמעט והושלם, וזאת במטרה להתאים את רישום המגרשים בפנקסי המקרקעין לתכניות המאושרות. לגישתה: "רישום שתי מפות התמורה, שבוצע בסוף שנת 1959 איננו מהווה הליך של פרצלציה או רה-פרצלציה, אלא רק 'תכנית לצרכי רישום בספרי המקרקעין' – כהגדרתו בסיפא של ס' 5(א) לתיקון הפקודה [הכוונה היא לתיקון מס' 3 לפקודת בנין ערים, התשי"ז-1957 – ח"מ] – בהתאמה לתכנית בנין עיר מאושרת" (ראו: שם, בעמ' 5).
לפי שיטתה של השמאית אבן חן (שהתבססה על שיטת החישוב שהוצעה בחוות דעתו של השמאי בן ארי): "החלקה המקורית" לצורך חישוב השטח המותר בהפקעה מחלקה 423, ללא תשלום פיצויים – היא חלקה 5 ההיסטורית, ששטחה הרשום היה 103,381 מ"ר. מחלקה זו הופרשו לצרכי ציבור קרקעות בשטח כולל של 14,647 מ"ר. מחלקה 348, ששטחה הרשום עמד על 25,507 מ"ר ושהיתה כלולה בשטחה של חלקה 5 ולאחר מכן בשטחה של חלקה 96 – הופרשו קרקעות לצרכי ציבור בשטח כולל של 4,084 מ"ר. מכאן, שעד לשנת 1980 הופרשו לצרכי ציבור "מהחלקה המקורית" (5) קרקעות בשטח כולל של כ-18,731 מ"ר, המהווים 18.1% משטח חלקה 5 המקורית. שטחה המשוחזר של חלקה 423, על רקע הפרשות העבר שבוצעו בחלקה 5 המקורית, עומד, איפוא, לגישתה, על: 7,336 מ"ר. משטח זה הופקע, ללא תמורה, בשנת 1980 שטח של 2,411 מ"ר (2,786-375), המהווה 32.9% משטח חלקה 423 המשוחזרת. מכאן שסך כל הרכישות משטח החלקה המקורית היה קטן מ-40%, ולכן ניתן היה להפקיע, בשנת 1980, את מלוא השטח המופקע – ללא פיצוי כלל.
על רקע זה, נכתבו בחוות-דעתה של השמאית אבן חן, בין היתר, הדברים הבאים: "בתוקף תפקידי כמזכירת הועדה המקומית, סברתי באותו זמן כי החישוב לשעור [ה]הפקעה המירבי ללא פיצויים – צריך להיעשות מחלקה 428 [צ"ל 423 – ח"מ] (להלן – הנחת המוצא בעבר). כיום, משבדקתי נושא שיחזור הפקעות העבר מן החלקה המקורית – הגעתי למסקנה שונה". דהיינו: שנגל כלל לא היו זכאים, מלכתחילה, לפיצוי בגין ההפקעה שנעשתה בחלקתם בשנת 1980.
פסק הדין, מושא הערעורים
26. בית המשפט המחוזי הנכבד דן בשאלות שהוזכרו בפיסקה 21 שלעיל, בשים לב לכך שנגל לא ערערו על דחיית תביעתם לקבלת הסעד של השבת הקרקע ולמעשה ויתרו עליו. בתאריך 26.6.2007 ניתן על ידי בית המשפט המחוזי הנכבד פסק הדין השני, שהוא מושא הערעורים שבפנינו, בגדרו נקבע ביחס לסעד החלופי שנעתר בתביעתם של נגל, כדלקמן:
(א) החלקה המקורית לעניין ההפקעה, שנעשתה בשנת 1980, כפי שעולה מנסחי הרישום של החלקות – הינה החלקה הרשומה: 96, כטענתם של נגל, ולא חלקה 5 ההיסטורית, כפי שטענה הועדה המקומית. בתוך-כך נדחתה טענתה של הועדה המקומית, שלפיה שחזור ההפקעות שנעשו מחלקה 5, מראה כי לא חלה הפקעת יתר בחלקתם של נגל.
(ב) פעולות האיחוד והחלוקה שבמסגרתן הופרשו בעבר השטחים מהחלקה המקורית (96) נעשו טרם כניסתו לתוקף (בתאריך 18.7.1957) של סעיף 20א לפקודת בנין ערים. לכן לא ניתן לראות בהן רכישה מכוח "חלוקה חדשה" לפי סעיף 20א לפקודה האמורה – שאותה אין להביא בחשבון לעניין חישוב האחוזים של שטח החלקה, שמותר לרכוש ללא תשלום פיצויים, בהתאם להוראת סעיף 4(1) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964 (להלן: החוק לתיקון דיני הרכישה). משמע: שלעניין חישוב שטחה של החלקה המקורית ושיעור הרכישות שנעשו בה – יש לקחת בחשבון גם את הרכישות לצרכי ציבור, שהתבצעו במסגרת פעולות האיחוד והחלוקה האמורות.
(ג) הוכח להנחת דעתו של בית המשפט – במאזן ההסתברויות הנדרש בהליך אזרחי – כי לא שולמו פיצויים בגין הפקעות העבר.
(ד) הזכויות שהוקנו לנגל, בשטח של 375 מ"ר, ללא תמורה – והן בלבד – משקפות את הפיצוי שניתן לנגל בגין ההפקעה שנעשתה בשנת 1980, וזאת בעבור עודף השטח המותר בהפקעה ללא פיצוי, בשיעור של 4.94%, משטח חלקה 423 ערב ההפקעה האמורה.
(ה) תביעתם של נגל לפיצוי בגין הפקעת-יתר – לא התיישנה. קביעה זו התבססה על שלושה נדבכים כדלקמן:
(1) הועדה המקומית היתה מושתקת, בנסיבות, מלהעלות טענת התיישנות. זאת מאחר שהיא לא הודיעה לנגל על הפקעות העבר שנעשו בחלקה ועל זכויותיהם הנובעות מכך, חרף חובתה לעשות כן מכוח הנורמות החלות עליה כרשות ציבורית.
(2) גם אם הועדה המקומית רשאית היתה להעלות טענת התיישנות, הרי שבמועד הגשת התביעה טרם חלפו 7 שנים ממועד התגבשות העילה, בהתאם לכל אחת מהגישות השונות שהובעו על ידי שופטי בית משפט זה ב-ע"א 5964/03 עזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ' עיריית פתח תקווה (16.2.2006) (להלן: עניין ארידור)).
(3) העובדות הנוגעות להפקעות העבר – לא היו ידועות לנגל, או לוועדה המקומית טרם הגשת התביעה, וגם בשקידה סבירה היה קשה לגלותן. בנסיבות אלה חלה "עילת ההשעיה" הקבועה בסעיף 8 לחוק ההתיישנות, התשי"ח-1958 (להלן: חוק ההתיישנות), ומכוחה נדחה מועד תחילת מרוץ ההתיישנות במקרה הנדון למועד גילוין של העובדות הרלבנטיות כאמור, בסמוך להגשת התובענה.
27. לנוכח האמור לעיל קבע בית המשפט המחוזי הנכבד כי נגל זכאים לפיצוי בגין הפקעת היתר שנעשתה בחלקתם, על פי החישוב הבא:
1,872.1 מ"ר (גודל השטח שהופקע ביתר שצוין בהמרצת הפתיחה – להבדיל משטח נטען של 2,325 מ"ר שצוין בסיכומי הטענות של נגל) X 90$ למ"ר (שווי מ"ר של קרקע בשטח המופקע, נכון לתאריך 25.2.1981, שהוא המועד הקובע להערכה, וזאת בהתאם להסכמה בין השמאים מטעם הצדדים, מתאריך 23.12.2002) X 0.008614 (שער ההמרה של הדולר במועד הקובע להערכה), דהיינו: 1,451.36 שקל, בתוספת ריבית לפי סעיף 8(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור (ולא לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן: חוק פסיקת ריבית), כפי שנתבקש על ידי נגל בגדרי הערעור על פסק הדין הראשון), ובסה"כ: 869,834.46 ש"ח למועד מתן פסק הדין. בהמשך (בתאריך 9.11.2007) בעקבות בקשה שהגישו נגל – תוקן פסק-הדין באופן שנקבע כי הסכום האמור יישא גם הפרשי הצמדה מתאריך 25.2.1981.
בנוסף, חויבה הועדה המקומית לשלם לנגל שכ"ט עו"ד בסך של 45,000 ש"ח בתוספת מע"מ וכן הוצאות משפט ריאליות, כפי שיישומו על ידי הרשם.
מכאן הערעורים שבפנינו.
יוער, כי בקשה שהגישה הועדה המקומית לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי הנכבד – נדחתה, הן על ידי בית המשפט המחוזי הנכבד (כב' השופט י' זפט), והן על ידי בית משפט זה (הנשיאה, ד' ביניש), וזאת לנוכח העיקרון שלפיו בית המשפט איננו נוטה לעכב פסק-דין המטיל חיוב כספי, ומטעמים של "מאזן הנוחות" בין הצדדים. בעקבות כך, נקטו נגל בהליכים לגבייתו של פסק הדין מידי הועדה המקומית.
ערעורה של הועדה המקומית (ע"א 9351/07):
28. הועדה המקומית משיגה על עצם קבלת תביעתם של נגל ועל חיובה בתשלום פיצוי כלשהו בגין הפקעת יתר בחלקתם של נגל. הוועדה חוזרת, למעשה, בעיקרו של דבר, על הטענות שהעלתה "בסיבוב השני" של התיק בפני בית המשפט המחוזי הנכבד ומטעימה כדלקמן:
(א) בהתאם להוראותיהם של: החוק לתיקון דיני הרכישה ושל פקודת הקרקעות, "חלקה מקורית" הינה: "חלקה כפי שהיתה ערב הרכישה הראשונה לפי כל חוק רכישה". בענייננו, אין מחלוקת על כך שהחלקה המקורית, שבה נמצאו, מבחינה פיזית-גיאוגרפית, המקרקעין שנרשמו לימים כחלקה 423 והזכויות הקנייניות בהם הוקנו לנגל, הינה חלקה 5 בגוש 6270, ששטחה כ-103 דונם (103,381 מ"ר). הרכישה הראשונה (ככל שהיתה), ביחס לחלקה האמורה – בוצעה מכח 3 תכניות, אשר אושרו בין השנים 1949 ו-1955 ופורסמו בילקוט הפרסומים בשנת 1950 ובשנת 1956 (בהתאמה). סעיף 3(2) לחוק לתיקון דיני הרכישה קובע כי מועד הרכישה עת חלה פקודת בנין ערים הינו מועד תחילת תוקפה של התכנית המייעדת שטחים להפקעה לצרכי ציבור, ומכאן ש"החלקה המקורית" לצורך חישוב השטח המותר בהפקעה ללא תשלום פיצויים (מחלקה 423) – הינה החלקה שהיתה רשומה לפני שבוצעו הרכישות מכוח שלוש התכניות האמורות, דהיינו: חלקה 5.
לחילופין, נטען, כי חלקה 96 – שנרשמה מטעמים טכניים למשך רגעים בודדים, בתאריך 13.1.1959 – נוצרה במסגרת הליכי איחוד וחלוקה בפועל, מכוח התכניות הנ"ל, והוראת סעיף 4(1) לחוק לתיקון דיני הרכישה חלה עליה. מכאן, נטען כי בית המשפט קמא שגה כשלא החיל במקרה הנדון את הסייג הקבוע בסעיף 4(1) לחוק האמור, שלפיו אין מביאים בחשבון לעניין חישוב אחוזי ההפקעה – את השטחים שנרכשו מכוח הליכים שכאלה.
(ב) בית המשפט קמא שגה בקבעו כי הוכח במאזן הסתברויות שלא שולם פיצוי בגין הפקעות העבר. חזקת תקינות המעשה המנהלי עומדת לצידה של הועדה המקומית, ולכן לא היה מקום לזקוף לחובתה את העובדה שלא עלה בידה לאתר מסמכים, שמתייחסים לפעולות שנעשו לפני למעלה מיובל שנים.
(ג) בית המשפט קמא שגה כשלא הכיר בהטבות שניתנו לנגל כחלף פיצוי בגין כל הפקעת יתר, אם היתה כזו.
(ד) בית המשפט קמא הנכבד שגה בקבעו כי היתה מוטלת על הועדה המקומית חובה ליידע את נגל על אודות הפקעות העבר שנעשו בחלקות המקור של חלקה 423 וכי בנסיבות היתה הועדה המקומית מנועה מלהעלות טענת התיישנות. לטענת הועדה המקומית היא לא סברה כי בוצעה הפקעת יתר וממילא, לשיטתה, לא היתה לנגל כל זכות שלגביה חלה עליה חובת יידוע. לגופו של עניין, נטען כי התביעה התיישנה, על פי כל אחת מהגישות השונות שהובעו בעניין ארידור, לרבות גישתו של השופט א' גרוניס שם, אשר סבר כי מועד תחילת מירוץ ההתיישנות בתביעה לקבלת פיצויי הפקעה הינו מועד תפיסת החזקה במקרקעין. בהקשר זה נטען כי החזקה במקרקעין הוקנתה לוועדה המקומית לכל המאוחר בתאריך 15.12.1994, עת פורסמה הודעה ברשומות לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות, וממועד זה ועד להגשת התביעה (בתאריך 13.1.2002) – חלפו למעלה מ-7 שנים. עוד נטען כי לא חלה בנסיבות "עילת ההשעיה" הקבועה בסעיף 8 לחוק ההתיישנות, שכן נגל לא הסבירו מדוע לא ניתן היה לבצע את הבדיקה שערך השמאי מטעמם סמוך להגשת התביעה (ושבעקבותיה, כנטען, נודע להם על הפקעות העבר) – קודם לכן. בנוסף טענה הועדה המקומית כי הרציונלים של דיני ההתיישנות והשיהוי, לרבות האינטרס של יציבות הקופה הציבורית – הצדיקו את דחיית התביעה במקרה הנדון מחמת כל אחת מהדוקטרינות האמורות.
29. בתשובה לטענות הנ"ל טענו נגל, בין היתר, כך:
(א) חלק ניכר מהשגותיה של הועדה המקומית מכוונות כלפי קביעות עובדתיות של בית המשפט קמא הנכבד – שבהן אין ערכאת הערעור נוטה להתערב.
(ב) הועדה המקומית לא העלתה טענת ההתיישנות, כנגד התביעה לקבלת פיצויי הפקעה בגין הפקעת היתר (שהיא התביעה העומדת במוקד הערעורים כאן), בהזדמנות הראשונה, קרי: במועד הגשת כתב תשובתה להמרצת הפתיחה, ולוּ בשל כך אין לשעות לטענתה האמורה. גם טענת ה"שיהוי" – לא כוונה כנגד התביעה החלופית לקבלת הפיצויים בגין הפקעת היתר ואף הטענה שנטענה בשעתו – לא נכללה בסיכומיה של הועדה המקומית בפני בית המשפט קמא, ולכן אין להיזקק לה. בנוסף, בנסיבות המקרה דנן, שבהן המומחית מטעם הועדה המקומית הודתה כי בזמן אמת היא יצאה מתוך נקודת הנחה מוטעית באשר לזהותה של החלקה המקורית שלפיה יש לערוך את חישוב הפיצויים, ורק בעקבות הגשתה של התביעה היא הבינה כי שגתה – אין מקום לחסום את תביעתם בטענת התיישנות, ואין מניעה להחיל את עילת ההשעיה הקבועה בסעיף 8 לחוק ההתיישנות. לגופו של עניין נטען כי אף אליבא דגישתו של השופט א' גרוניס בעניין ארידור, אשר גרס כי מועד תחילת מירוץ ההתיישנות בכגון דא הינו מועד מסירת החזקה לרשות המפקיעה – הועדה המקומית לא הוכיחה את טענת ההתיישנות. בהקשר זה מטעימים נגל כי מועד תפיסת החזקה במקרקעין איננו שקול למועד פרסום הודעה ברשומות לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות, כפי שטוענת הועדה המקומית, אלא מועד מאוחר יותר, הטעון הוכחה.
(ג) בקביעת "החלקה המקורית" אין לבחון את היסטוריית חלוקתן של כל החלקות עד קץ הדורות, אלא רק עד לחלקה הרשומה, אשר ממנה נעשתה הרכישה הראשונה, קרי: שממנה בוצעה לראשונה ההפרשה לצרכי ציבור. בהתאם להוראת סעיף 3(2) לחוק לתיקון דיני הרכישה – כדי שרכישה מכוח פקודת בנין ערים תיחשב כרכישה לצרכי ציבור, על התכנית צריכה להיות כזו שקובעת כי: "החלקה או כל חלק ממנה יופקעו ללא תשלום פיצויים, או יועברו על שם רשות ציבורית ללא תמורה, או הקובעת הוראה כיוצאת באלה שמטרתה להוציא את החלקה או כל חלק ממנה מידי בעליה ללא תשלום פיצוים". לגישתם של נגל, אף אחת מהוראות תכניות בנין העיר שאושרו בשנים 1950 ו-1956 ושמכוחם נוצרה חלקה 96 – אינן כאלה, ובפועל כל ההפרשות לצרכי ציבור נעשו אך ורק מחלקה 96, ולא מחלקה 5, כפי שאף עולה מנסחי הרישום של החלקות.
(ד) באשר לעמדה שלפיה על ההפרשות שנעשו בשנת 1959 חלה הוראת סעיף 4(1) לחוק לתיקון דיני הרכישה – מטעימים נגל כי טענה זו לא הועלתה על ידי הועדה המקומית בבית המשפט קמא הנכבד והיא אף סותרת את קביעתה המפורשת של המומחית מטעם הועדה המקומית עצמה, שלפיה: "רישום שתי מפות התמורה שבוצע בסוף שנת 1959 איננו מהווה הליך של... רה-פרצלציה..." – קביעה שעולה בקנה אחד גם עם מסקנותיהם של המומחים מטעמם.
(ה) השמאית מטעם המערערת קבעה בחוות-דעתה (בעמ' 19) כי ההפרשות משטחה של "החלקה המקורית" (שהיתה לגרסתה: חלקה 5) עד להיווצרותה של חלקה 423 – "הגיעו לשיעור של 18.1%". מכאן, טוענים נגל, כי אין בסיס לטענתה של הועדה המקומית לפיה לא היתה הפרשת-יתר מחלקה 423. לגישתם, הפרשות והפקעות העבר משטחה של "החלקה המקורית", היא חלקה 96 (לטענתם), שבוצעו לצרכי ציבור ללא תשלום פיצויים הגיעו לשיעור של 43.39% ובמצב דברים זה – ההפקעה מחלקה 423 בשנת 1980, בשיעור של 44.94% מהשטח הרשום של החלקה האמורה – חייבה תשלום פיצויים מלאים.
ערעורם של נגל (ע"א 6421/07):
30. נגל מלינים על הסכומים שנפסקו לטובתם, וטוענים בהקשר זה כך:
(א) חרף העובדה שבית המשפט המחוזי קבע כי נעשתה הפקעת יתר בשטח של 2,325 מ"ר – הוא לא פסק לטובתם את מלוא סכום הפיצוי שנתבע על ידם, אלא בעבור שטח של 1,872.1 מ"ר בלבד, שנתבע על ידם במקור בהמרצת הפתיחה. בהקשר זה טוענים נגל כי במהלך המשפט הובאו ראיות ועדויות המתייחסות להיקפה של הפקעת היתר, לרבות קביעה בחוות דעתו של השמאי מטעמם שלפיה יתרת השטח שבגינו זכאים נגל לפיצויים הוא 2,325 מ"ר, והועדה המקומית לא התנגדה לכך והסכימה, למעשה, ל"הרחבת חזית" במישור זה. בנסיבות אלה, טוענים נגל כי יש לראות את כתב התביעה כמתוקן בהסכמה.
(ב) הסכום שנתבע במקור, בסך של 2,411.92 ש"ח למועד הקובע לשומת הפיצויים (25.2.1981) – גבוה יותר מהסכום שנקבע, לאור הסכמת הצדדים, על ידי בית המשפט המחוזי, והועמד נכון למועד הקובע על סך של 1,451.36 ש"ח. במצב דברים זה – שגה בית המשפט המחוזי בנמקו את החלטתו שלא לפסוק לנגל פיצויים בגין מלוא השטח, בכך שהאגרה נישומה על-ידם בחסר. מה גם שהאגרה בגין תביעה לפיצויי הפקעה – איננה נגזרת מסכום הפיצוי.
(ג) בית המשפט שגה בחישוב סכום הפיצוי בתוספת ריבית והפרשי הצמדה, שערך לפי סעיף 8(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור. לגישתם של נגל, הסכום הנומינלי שנפסק, בסך 1,451.36 ש"ח בצירוף הפרשי הצמדה למדד המחירים לצרכן וכן ריבית לפי סעיף 8 לחוק האמור – עומד על סך של 2,061,329.61 ש"ח ליום מתן פסק הדין, ולא כפי שנפסק.
(ד) היה מקום לערוך את חישוב הריבית לפי חוק פסיקת ריבית, ולא לפי החוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, אשר החלתו איננה מאפשרת פיצוי ריאלי מלא על מחיר הכסף, ואיננה עולה בקנה אחד עם ההגנה לקניין המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
(ה) הסכום שנפסק בעבור שכ"ט עו"ד, בסך של 45,000 ש"ח בצירוף מע"מ – איננו הולם את היקף העבודה בתיק זה על שני גלגוליו, נמוך באופן משמעותי מהסכום שנגל התחייבו לשלם לבא-כוחם בפועל, ואף לא עומד ביחס ישר לסכום הפיצויים המגיע לנגל.
31. כנגד טענות אלה טוענת הועדה המקומית, בעיקר, כדלקמן:
(א) בית המשפט קמא לא היה מוסמך לפסוק לנגל פיצוי בגין שטח גדול יותר מכפי שנקבע בחוות הדעת המתוקנת (בפעם הראשונה) של השמאי בן ארי (1,497 מ"ר), וזאת: לנוכח ההסדר הדיוני בין הצדדים משנת 2002, מאחר שנושא זה לא נכלל ברשימת העניינים שלגביהם החזיר בית-משפט זה את הדיון לבית-המשפט המחוזי, ומשום שנגל לא ביקשו בשום שלב לתקן את תביעתם.
(ב) הטענה בדבר שגיאה בשערוך סכום הפיצויים – נטענה בעלמא וללא פירוט ומשכך אין לקבלה.
(ג) הטענה בדבר החלתו של חוק פסיקת ריבית והצמדה על פיצויי הפקעה – לא נטענה במסגרת המרצת הפתיחה והועלתה לראשונה על ידי נגל במסגרת הטיעונים שהוגשו לבית משפט זה ב-ע"א 8796/06 ולכן אין להיזקק לה. לגופו של עניין נטען כי בשורה של פסקי דין נקבע, חרף מורת הרוח שהובעה, כי מנגנון השערוך לפי החוק לתיקון דיני הרכישה גובר על המנגנון הקבוע בחוק פסיקת ריבית והצמדה וכי מדובר בעניין שיש למצוא לו פתרון בהסדרה חקיקתית.
(ד) אין מקום להתערבות בשכר טרחת עו"ד שנפסק.
התפתחויות לאחר הגשת הערעורים
32. בתאריך 8.1.2009 נשמעו טיעוני הצדדים בפני הרכב בראשותה של חברתי, השופטת א' פרוקצ'יה. לאחר פרישתה, הורה הנשיא, א' גרוניס (בהחלטה מתאריך 3.4.2012), כי חברי, השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין יבוא במותב הדן בערעורים במקומה. עוד נקבע בהחלטה האמורה כי: "עקב השינוי בהרכב ומאחר שתלוי הליך דיון נוסף בדנ"א 1595/06 לגבי פסק הדין בע"א 5964/03 עזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ' עיריית פתח תקוה, ישלימו בעלי הדין טיעונים בכתב לאחר שיינתן פסק דין בדנ"א 1595/06".
33. בתאריך 21.3.2013 ניתן פסק הדין ב-דנ"א 1595/06 הנ"ל בעניין ארידור (להלן: ד"נ ארידור), ובהמשך השלימו הצדדים את טיעוניהם, כאמור בהחלטתו של הנשיא הנ"ל.
נגל טענו כי לנוכח פסק-הדין בד"נ ארידור, שבגדרו התקבלה להלכה דעת הנשיא א' גרוניס, שלפיה תקופת ההתיישנות בתביעה לפיצויי הפקעה מתחילה להימנות, לכל המאוחר, במועד שבו תפסה הרשות חזקה במקרקעין, ולצד זאת נפסק כי ההלכה האמורה תיכנס לתוקף בחלוף 3 שנים ממועד מתן פסק-הדין, כאשר ביחס לתובענות תלויות ועומדות לעת מתן פסק-הדין: "לא תתקבלנה טענות של התיישנות התביעה לפי חוק ההתיישנות" – הרי שדין ערעורה של הועדה המקומית להידחות, למצער בכל הנוגע לסוגיית ההתיישנות.
הועדה המקומית טענה כי לצד הקביעה הנזכרת לעיל, נקבע בפסק הדין בד"נ ארידור גם כי: "הנתבעים בתובענות שההלכה החדשה לא תחול לגביהן כאמור, רשאים להעלות כנגד התובענות טענת שיהוי...", וכפועל יוצא מכך נפסק כי התיק באותו עניין "יוחזר לבית המשפט המחוזי להשלמה, כולל לבירורה של טענת השיהוי". משכך, ולנוכח הטענות שהועלו מצידה לאורך ההליך – טענה הועדה המקומית כי דין ערעורה להתקבל, ולו בשל השיהוי שדבק בתביעתם של נגל. לחילופין, טענה הועדה המקומית כי יש להורות על החזרת התיק לדיון בפני בית המשפט קמא הנכבד בסוגיית השיהוי.
34. בעקבות בקשה של נגל, מתאריך 14.07.2014, להתיר להם להגיש תשובה להשלמת הטיעונים מטעם הועדה המקומית ובעקבות התפתחות שארעה בסמוך לכך – זימנתי את הצדדים לדיון שנערך בפני בתאריך 3.9.2014. לנוכח ההצהרות שנמסרו מטעם הצדדים – לפרוטוקול, לאחר שדווחה להם ההתפתחות האמורה – החלטתי בתום הדיון, כי אמשיך לשבת בהרכב הדן בערעורים. בגדרי החלטה זו הוריתי גם לצדדים להגיש אסמכתאות עדכניות בסוגיות המועלות בערעורים והתרתי לנגל להשלים את טיעוניהם, הכל כפי שהתבקש על ידם. בנוסף, ביקשתי מהצדדים להודיע, עד לתאריך 31.12.2014, אם עלה בידיהם להגיע להסדר משום דרכי שלום במכלול, שכן הם מסרו שנפתחו ביניהם מגעים בכוון זה.
35. במועד הנקוב (31.12.2014) – הועדה המקומית הודיעה כי לא עלה בידי הצדדים להסדיר את המחלוקות שהתגלעו ביניהם בתיקים שבכותרת – מחוץ לכותלי בית המשפט. לפיכך עלינו להידרש למכלול על פי שורת הדין, ולליבון הדברים אפנה איפוא עתה.
הסוגיה הטעונה הכרעה
36. האם עלה בידיהם של נגל להוכיח כי בשנת 1980 בוצעה בחלקתם הפקעת יתר ללא תשלום פיצויים? זו הסוגיה העיקרית המונחת להכרעה בפנינו. תשובה חיובית לשאלה האמורה תצריך התייחסות לשאלות נוספות, שבהן דן בית המשפט קמא הנכבד והועלו גם במסגרת הדיון בתיק בפנינו, כגון: האם נגל זכאים לקבלת פיצויים בגין הפקעת היתר הנטענת, על פי התחשיב שערכו?; לעומת זאת, תשובה שלילית לשאלה האמורה – תייתר, מטבע הדברים, את הדיון בשאר הסוגיות העקרוניות המתעוררות כאן ותכריע את גורלו של ערעור הועדה המקומית לחסד, ואת גורל ערעורם של נגל לשבט, על המשמעויות הנלוות לכך.
דיון והכרעה
37. אקדים ואומר כי לאחר עיון במכלול החומר הרב שהונח בפנינו ולאחר שמיעת טיעוני הצדדים, הגעתי למסקנה כי יש להשיב בשלילה לשאלה העיקרית שהוצגה בפיסקה 36 שלעיל. כפועל יוצא מכך, דעתי היא כי דין ערעורה של הועדה המקומית להתקבל בעיקרו, בכפוף לאמור בפיסקה 72 שלהלן, ודין ערעורם של נגל להידחות. אביא להלן את נימוקי למסקנות האמורות.
38. המונח "הפקעה" הוגדר על-ידי המלומד אריה קמר, במהדורה השלישית של ספרו, דיני הפקעת מקרקעין, אשר עורכו (עו"ד משה קמר), הוא בא-כוחם של נגל בתיק שבפנינו, כך: "רכישה כפויה של זכויות פרטיות במקרקעין המתבצעת על ידי המדינה, או מטעמה, למען מטרה ציבורית, כנגד תשלום פיצויים". הגדרה זו, שהופיעה גם במהדורות מאוחרות יותר של הספר האמור אומצה גם בפסיקתו של בית משפט זה (ראו: אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין כרך ראשון 13 (מהדורה שביעית, 2008) (להלן: קמר 2008) (ההדגשה שלי – ח"מ); אהרון נמדר הפקעת מקרקעין עקרונות, הליכים ופיצויים, 116 (2005) (להלן: נמדר); ע"א 2274/06 עיריית חולון נ' זימק (15.1.2009) (להלן: עניין זימק), בפיסקה 24; עע"ם 1370/07 קרמר נ' המועצה המקומית אבן-יהודה (28.12.2011) (להלן: עניין קרמר), בפיסקה 28; ע"א 4737/06 חסונה נ' רשות הפיתוח מינהל מקרקעי ישראל (31.12.2012), בפיסקה 23; השוו: אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין כרך ראשון 28-27 (מהדורה שמינית, 2013) (להלן: קמר 2013)).
הנה כי כן, על פי ההגדרה המקובלת של המונח "הפקעה", שהובאה לעיל – נשוא ההפקעה הן זכויות פרטיות במקרקעין, להבדיל, למשל, מזכויות השייכות למדינה (ראו: קמר 2008, בעמ' 22-21 והאסמכתאות המובאות שם בה"ש 21; השוו: קמר 2013, בעמ' 37). בהתאם לכך, הובעה בדברי מלומדים העמדה שלפיה העברת זכויות בקרקעות של: המדינה, רשות הפיתוח, או של הקרן הקיימת לישראל (שהם: "מקרקעי ישראל", לפי סעיף 1 לחוק-יסוד: מקרקעי ישראל), אשר שייכות לציבור ומשמשות לצרכים ציבוריים – מרשות ציבורית אחת לרשות ציבורית אחרת – איננה בבחינת "הפקעה", מאחר שלא מתקיים לגביה היסוד של: "זכויות פרטיות במקרקעין", וכפועל יוצא מכך גם אין זה מתפקידם של דיני ההפקעות להסדירה (עיינו: נמדר, בעמ': 132, 133, 140, 160-158).
39. יחד עם זאת, בשנת 2008 נקבע להלכה על-ידי בית משפט זה כי קיימת לוועדות המקומיות סמכות עקרונית להפקיע (מכוח חוק התכנון והבניה) "מקרקעי ישראל" ובכללם כאלה שהבעלות בהן רשומה בשם הקרן הקיימת לישראל. באותו עניין הובהר גם כי תוצאת פסק הדין: "משיבה על כנו את הנוהג בן עשרות השנים... שבמסגרתו הפקיעו הועדות המקומיות מקרקעין שהיו בבעלות המינהל מבלי כל טענה מצדו בדבר חוקיות ההפקעה" (ראו: עע"ם 3535/03 הוועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון נ' הקרן הקיימת לישראל (10.8.2008) (להלן: עניין הקרן הקיימת לישראל); עיינו גם: קמר 2013, בעמ' 28-27).
לצד זאת הובהר בעניין הקרן הקיימת לישראל, שעסק גם בסוגיה אם מוטלת על הועדה המקומית חובה מקדמית למצות את הליכי המשא ומתן להסכם חכירה קודם לביצוע הפקעה של מקרקעי ישראל, כי ההכרעה בסוגיה האמורה:
"...נדרשת במישור היחסים שבין גורמים ציבוריים-שלטוניים לבין עצמם בהקשר הספציפי של מקרקעי ישראל. השיקולים במישור היחסים שבין הגורמים המופקדים על מקרקעי ישראל לבין הועדות המקומיות שונים מהשיקולים הצריכים במישור היחסים שבין הרשות לבין הפרט. במובנים מסוימים, הפקעה במישור היחסים שבו אנו עוסקים אינה מעלה את אותם קשיים שמתעוררים במישור היחסים שבין השלטון לגורמים פרטיים. לא מדובר כאן בהתנגשות בין טובת הפרט לבין טובת הכלל ואין פגיעה בזכויות היסוד של הפרט עליהן בא חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו להגן. "אדם" כאן הוא הפרט, האזרח שמגילת הזכויות מבקשת למנוע את הפגיעה בכבודו ובחירותו. לא "כבודה" של הרשות ולא "חירותה" עמדו לנגד עיני המכונן. אין חשש בענייננו, כאשר מדובר בהפקעת מקרקעי ישראל, מפני פגיעה בצדדים שלא מודעים לזכויותיהם ולאפשרויות הפתוחות בפניהם להשפיע על ההליך...".
(שם, בפיסקה 15; ההדגשות שלי – ח"מ).
40. מאז ימי המנדט הבריטי, נחקקו בישראל 25 פקודות וחוקים, המסמיכים את הממשלה, רשויות התכנון ורשויות וגופים אחרים להפקיע מקרקעין (לפירוט, עיינו: קמר 2013, פרק שני, עמ' 221-78). הפקעות הנעשות על ידי הועדה המקומית, מכוח הסמכות המוקנית לה בסעיף 188(א) לחוק התכנון והבניה, דוגמת זו שנעשתה בתיק שבפנינו בשנת 1980, מבוצעות בפועל, במידה שלא נקבעו הוראות מיוחדות בחוק האמור – על פי הוראותיה של פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (לעיל ולהלן: פקודת הקרקעות), בשינויים ובתיאומים המפורטים בסעיף 190 לחוק האמור.
המונח "רכישה", שבו נוקטת הפקודה עשוי, אמנם, להטעות, אולם ברור כי עניינה של הפקודה איננו ברכישה הסכמית מרצון חופשי, של זכויות במקרקעין, אלא ברכישה שלטונית כפויה שלהן, קרי: "הפקעה" (ראו: קמר 2013, בעמ' 82). הוא הדין במקום שבו נעשה שימוש במונח "רכישה" ב"חוקי רכישה" נוספים, שעניינם בנטילה שלטונית כפויה של זכויות במקרקעין.
41. סעיף 20(2) לפקודת הקרקעות (בדומה לסעיפים נוספים ב"חוקי רכישה" אחרים), הקנה לרשות המפקיעה סמכות לרכוש, לצורך המטרות הציבוריות שמנויות בסעיף האמור (בין היתר: הרחבתן, או סלילתן של דרכים), ללא תשלום פיצויים – "שטח קרקע", שנכלל "במגרש", אשר איננו "עולה על רבע כלל-שטחו של המגרש".
המונח "מגרש", שבו נוקטת פקודת הקרקעות, פירושו: "כלל הקרקע שבבעלות אחת המהווה שטח אחד" (ראו: סעיף 20(1)(ב) לפקודת הקרקעות). מהגדרה זו של המונח "מגרש", אשר איננו שקול בהכרח ל"יחידת רישום", נובע כי ה"מגרש" שמותר להפקיע רבע ממנו ללא תשלום פיצויים – עשוי להיות קטן מחלקה רשומה, מחד גיסא, ויכול שיכלול אף מספר חלקות רשומות, מאידך גיסא, ובלבד שהן תהיינה שייכות לבעלים אחד ויש ביניהן רצף קרקעי אחד (עיינו: נמדר, בעמ' 453; קמר 2013, בעמ' 546; ע"א 6663/93 צאיג נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה ראשון לציון, פ"ד נה(1) 49 (2001) (להלן: עניין צאיג)).
הנה כי כן, על פי הוראת סעיף 20 לפקודת הקרקעות, הרשות המפקיעה מוסמכת להפקיע, ללא תשלום פיצויים לנפקע, עד 25% מכלל הקרקע שבבעלות אחת, המהווה שטח קרקעי אחד, או יחידת קרקע אחת (להלן: כלל אי-הפיצוי). כלל זה מהווה חריג לעיקרון שלפיו אין הפקעה ללא תשלום פיצויים, אלא אם כן ברור וגלוי שהמחוקק התכוון לשלול זכות לפיצוי (ראו: קמר 2013, בעמ' 541 והאסמכתאות המובאות שם בה"ש 1).
42. הוראה דומה להוראה הנ"ל נכללה בעבר בסעיף 27 לפקודת בנין ערים, 1936 (בוטלה באופן חלקי בשנת 1965, עם חקיקתו של חוק התכנון והבניה ובאופן מלא בשנת 1981), אשר קרא כך:
"למרות כל דבר האמור בכל פקודה אחרת תהא ועדה מקומית מוסמכת להפקיע בלא פיצוי כל קרקע הכלולה בתכנית לבנין עיר והדרושה לצורך סלילת כביש, רחוב, מגרש-משחק או מגרש שעשועים הכלולים בתכנית, או לצורך הטיתם או הרחבתם בתנאי שלא יפקיעו בדרך זו יותר מרבע השטח של מגרשו של כל בעל קרקע ומותר לה לועדה המקומית, לאחר מסירת הודעה של חודש ימים בכתב לאותם בעלים, לקנות מיד חזקה בקרקע בשעור של לא יותר מרבע שטחה כאמור, לצורך הנ"ל... אם נטלו יותר מרבע השטח, ישלמו פיצויים לבעל הקרקע בעד הקרקע העודפת על רבע השטח. מקום שהוטל מס השבחה עפ"י הוראות פקודה זו, הרי שויה של הקרקע שניטלה בחינם יובא בחשבון לעומת מס ההשבחה המגיע".
(ההדגשה שלי – ח"מ).
43. חוק התכנון והבניה הרחיב (בסעיף 190(א)(1) לו) את המטרות הציבוריות שלשמן רשאית הועדה המקומית להפקיע שטח קרקע ללא תשלום פיצויים, וכן את גודלו של השטח המותר בהפקעה ללא תשלום פיצויים – ל"ארבע עשיריות" מכלל שטחו של "המגרש".
המונח "מגרש" מוגדר בחוק התכנון והבניה כ"יחידת קרקע שנקבעה בתכנית כתוצאה מפעולת חלוקה או איחוד או איחוד וחלוקה, או בתשריט חלוקה או איחוד, אף אם טרם נרשמה כחלקה בפנקסי רישום המקרקעין, בין אם מותרת בה בניה ובין אם לאו". מכאן, שמותר לוועדה המקומית להפקיע, ללא תשלום פיצויים לנפקע, עד 40% מכלל הקרקע שבבעלות אחת, המהווה שטח אחד, או יחידת קרקע אחת, ובלבד שהשטח המופקע יועד בתכנית שמכוחה מבוצעת ההפקעה – לצרכי ציבור המנויים בסעיף 190(א)(1) לחוק.
44. המצב התחיקתי, שתואר בפיסקה 41 שלעיל, איפשר בעבר לרשויות, להפקיע, באופן חוזר ונשנה, מכוח "חוקי רכישה" שונים, חלקים מאותו שטח – ללא תשלום פיצויים, מבלי שתהיינה כפופות להגבלות החלות עליהן לעניין זה בכל "חוק רכישה" בנפרד. בעקבות ביקורת שנמתחה על המצב התחיקתי האמור, על-ידי בית משפט זה – נחקק בשנת 1964 (עובר לחקיקתו של חוק התכנון והבניה) – החוק לתיקון דיני הרכישה, אשר נועד: "להתמודד עם האפשרות של 'עקיפת' ההגבלות הסטטוטוריות החלות על הפקעה ללא תשלום פיצויים בדרך של הפקעות חוזרות" (ראו: עניין זימק, בפיסקה 28; ההדגשה שלי – ח"מ; עיינו גם: עניין צאיג, בעמ' 67). וכך נכתב בדברי ההסבר להצעת חוק האמור (ראו: הצ"ח 592, 58 (8.1.1964)):
"החוק המוצע בא להגביל את ההפקעות החוזרות ללא תשלום פיצויים ולקבוע ששטח הקרקע שיופקע ללא תשלום כאמור, לא יעלה על 25% מהשטח המקורי, יהא מספר ההפקעות החוזרות אשר יהא, ויהא מספר הבעלים שהתחלפו אשר יהא. יוצאת מכלל הגבלה זו רה-פרצלציה, כי במקרה זה נהנה הנפגע על ידי ההפקעה במישרין, ולא רק בעקיפים – מהשיפור שבתכנית הרה-פרצלציה".
(שם, בעמ' 59; ההדגשות שלי – ח"מ).
אעבור מיד בסמוך לסקירת הוראותיו של החוק לתיקון דיני הרכישה הרלבנטיות לענייננו, אולם טרם שאעשה כן אעיר כי במסגרת תיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות, הוסף לחוק לתיקון דיני הרכישה (בתאריך 15.2.2010) סעיף 13ב, הקורא כך:
"13ב. על אף האמור בכל דין, החל ביום תחילתו של תיקון מס' 3 (בסעיף זה – המועד הקובע), יחולו הוראות סעיף 20 לפקודת הקרקעות וכן הוראות סעיפים 2, 4 ו-5 לחוק זה, על רכישה כמפורט להלן:
(1) רכישה לפי הוראות חוק רכישה שנעשתה לפני המועד הקובע;
(2) רכישה לפי הוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, או רכישה בידי רשות מקומית מכוח הרשאה שניתנה לה לפי סעיף 22(2) לפקודת הקרקעות, בין שנעשתה לפני המועד הקובע ובין לאחריו.
מכוח הוראת סעיף 13ב. לחוק לתיקון דיני הרכישה, הנ"ל, בוטלה למעשה, ממועד תחילתו של התיקון האמור, בתאריך 15.2.2010, הסמכות להפקיע מקרקעין מכוח סעיף 20 לפקודת הקרקעות, ללא תשלום פיצויים, בסייגים המפורטים בו. הוראה זו איננה חלה על ההפקעה, מושא התיק שבפנינו ולכן לא ארחיב לגביה (להרחבה עיינו: קמר 2013, בעמ' 550-547).
וכעת לסקירת הוראותיו של החוק לתיקון דיני הרכישה הצריכות לענייננו.
הגבלת הרכישה ללא תשלום פיצויים – הוראות החוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור
45. החוק לתיקון דיני הרכישה קובע בסעיפים הרלבנטיים לענייננו, כך:
"הגבלת הרכישה ללא תשלום פיצויים
2. (א) נרכש מכוח חוק רכישה חלק מחלקה ולאחר מכן נרכש, בין מכוח אותו חוק ובין מכוח חוק רכישה אחר, חלק נוסף מאותה חלקה, לא יעלה, על אף האמור בחוק רכישה, השטח הכולל, שנרכש ללא תשלום פיצויים בכל רכישות אלה ביחד, על אחוז מקסימלי משטח החלקה המקורית כמפורט בסעיף זה, ועל העודף ישולמו פיצויים לפי חוק הרכישה שמכוחו בוצעה הרכישה האחרונה.
(ב) האחוז המקסימלי לעניין סעיף זה הוא 40 – אם בין הרכישות היתה רכישה שבוצעה מכוח חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965...
(ג)...".
(ההדגשות שלי – ח"מ).
המונחים: "חלקה" ו-"חלקה מקורית" הוגדרו בסעיף 1 לחוק האמור, כדלקמן:
"'חלקה' – בשטח שבו נעשה סידור זכויות הקנין לפי פקודת הקרקעות (סידור זכות הקנין) [בנוסחה החדש: פקודת הסדר זכויות במקרקעין [נוסח חדש], התשכ"ט-1969 – ח"מ] – חלקת רישום הרשומה לפי אותה פקודה; בכל מקום אחר – יחידת הרישום בפנקסי המקרקעין, ובאין פנקסים כאלה – שטח קרקע רצוף שבבעלות של אדם אחד או של מספר בני אדם ביחד;".
"'חלקה מקורית' – חלקה כפי שהיתה ערב הרכישה הראשונה לפי כל חוק רכישה".
(ההדגשות שלי – ח"מ).
המונח: "חוק רכישה" הוגדר בסעיף 1 לחוק לתיקון דיני הרכישה (לאחר תיקונו בשנת 1969) כ"אחד מאלה:
פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943;
פקודת בנין ערים, 1936;
פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943;
פקודת הדרכים (רחבן והתווייתן);
חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965".
46. תכליתו של סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה הוסברה על ידי כב' השופט י' זמיר בעניין צאיג, כך:
"מהי התכלית של סעיף 2(א) של החוק לתיקון דיני הרכישה? התכלית, כפי שניתן להסיק אף מלשון הסעיף, היא לאזן בין האינטרס הציבורי לבין האינטרס הפרטי הכרוכים ברכישה לצורכי ציבור. האינטרס הציבורי בא לידי ביטוי בחוקי הרכישה השונים. חוקים אלה מקנים סמכות לרשויות מינהליות לרכוש מקרקעין פרטיים לצורכי ציבור, בכפייה אם יש צורך בכך, ואף לרכוש אותם, עד שיעור מסוים מן המקרקעין, ללא פיצויים...
בשעתו, הגבול שנקבע בחוקי הרכישה לצורך הפקעה ללא תשלום פיצויים היה 25% משטח המקרקעין. חוק התכנון והבניה הרחיב את הגבול וקבע סמכות להפקיע ללא תשלום פיצויים עד 40% משטח המקרקעין. זוהי נקודת האיזון בין האינטרס הציבורי לבין האינטרס הפרטי. החוק לתיקון דיני הרכישה בא להבהיר כי נקודת האיזון אינה זזה כאשר הרשות המינהלית מפקיעה חלקים מן החלקה פעם אחר פעם, וגם אינה זזה כאשר רשויות מינהליות שונות מפקיעות חלקים מאותה חלקה, כל רשות מכוח חוק רכישה אחר למטרה שונה".
(שם, בעמ' 67; ההדגשות שלי – ח"מ).
47. נוסף על הוראת סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה, רלבנטי לענייננו גם סעיף 3 לחוק האמור, הקובע את מועד הרכישה לפי כל אחד מחוקי הרכישה הנכללים ב"רשימה הסגורה" המנויה בו, ומורה כדלקמן:
"3. המועד שבו רואים שטח כנרכש מכוח חוק רכישה לענין חוק זה, הוא:
(1) ברכישה מכוח פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943 – המועד שבו פורסמה ברשומות ההודעה לפי סעיף 5(1) לאותה פקודה בדבר הכוונה לרכוש לצרכי ציבור את החלקה או כל חלק ממנה;
(2) ברכישה מכוח פקודת בנין ערים, 1936 – המועד של תחילת תקפה של תכנית בנין עיר, הקובעת שהחלקה או כל חלק ממנה יופקעו ללא תשלום פיצויים, או יועברו על שם רשות ציבורית ללא תמורה, או הקובעת הוראה כיוצאת באלה שמטרתה להוציא את החלקה או כל חלק ממנה מידי בעליה ללא תשלום פיצויים;
(3)-(4) ...
(5) ברכישה מכוח חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 – המועד שבו ניתנה לבעל החלקה ההודעה על הכניסה אליה לפי סעיף 190(ב) לאותו חוק, ואם היום לה בעלים אחדים – המועד שבו ניתנה ההודעה האחרונה כאמור".
(ההדגשה שלי – ח"מ).
עוד שייכות לענייננו הוראותיו של סעיף 4 לחוק לתיקון דיני הרכישה, המשלימות את הוראותיו של סעיף 2(א) לחוק האמור ומסדירות את אופן חישוב האחוז משטח החלקה המותר בהפקעה ללא תשלום פיצויים, אשר קוראות כך:
"4. לענין חישוב האחוזים של חלקה שמותר לרכוש לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים –
(1) אין מביאים בחשבון רכישה מכוח חלוקה חדשה לפי סעיף 20א לפקודת בנין ערים, 1936, ולפי סימן ז' לפרק ג' לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965;
(2) אין נפקא מינה אם בעודף החלקה המקורית, הנשאר אחרי הרכישה הראשונה וכל רכישה שלאחריה, חל שינוי בקנין, או שינוי עקב חלוקתה של החלקה ליחידות רישום אחדות או עקב איחודה עם חלקות אחרות;
(3) מביאים בחשבון גם רכישות שהיו לפני תחילתו של חוק זה".
(ההדגשה שלי – ח"מ).
סיכום ביניים
48. ניתן לסכם ולומר כי מצירופן של ההוראות הנ"ל עולה כדלקמן (לשם הנוחות אעשה כאן שימוש במונחים: ההפקעה/הרכישה הקודמת ו-ההפקעה/הרכישה הנוכחית):
(א) אם הופקע לצרכי ציבור, ללא תשלום פיצויים, חלק משטח קרקע רצוף, שבבעלות אחת של אדם, או מספר אנשים, מכוח אחד מבין "חוקי הרכישה" המנויים ברשימה הסגורה המופיעה בסעיף 1 לחוק לתיקון דיני הרכישה, אף בטרם תחילת תוקפו של החוק האמור (להלן: ההפקעה הקודמת) ולאחר מכן הופקע מכוח חוק התכנון והבניה חלק נוסף "מאותה חלקה", או מאותה יחידת קרקע שממנה נעשתה ההפקעה הקודמת (להלן: ההפקעה הנוכחית) – הועדה המקומית פטורה מתשלום פיצויים לבעלי הקרקע במועד ההפקעה הנוכחית, וזאת בנוגע לשטח מופקע מצטבר של עד 40% מהשטח הכולל של "אותה חלקה", כפי שהיתה ערב ביצוע ההפקעה הקודמת, דהיינו: אלמלא בוצעה בה ההפקעה הקודמת; באשר לעודף השטח המופקע מעבר ל-40 האחוזים האמורים תהיה הועדה חייבת בתשלום פיצויים, והכל – בתנאי שהשטח המופקע בהפקעה הנוכחית איננו עולה על 40% משטחו הנוכחי של המגרש שבו מבוצעת ההפקעה הנוכחית (ראו גם: עניין צאיג). לשון אחר: הועדה חייבת בתשלום פיצויים בעבור שטח מופקע מעבר ל-40% משטח המגרש בהפקעה הנוכחית, אלא אם כן בוצעה הפקעה קודמת (או הפקעות קודמות) מאותה חלקה – שאז הוועדה חייבת בתשלום פיצויים בעבור השטח שהופקע מעבר ל-40% משטחה של החלקה המקורית.
(ב) לעניין זה, נחשבת כהפקעה שנעשתה לפי פקודת בנין ערים – פרסומה למתן תוקף של תכנית בנין עיר, הקובעת ששטחי החלקה (שבבעלות פרטית של אדם, או מספר אנשים), או כל חלק ממנה: יופקעו ללא תשלום פיצויים, או יועברו על שם רשות ציבורית ללא תמורה, או הקובעת הוראה כיוצאת באלה, שמטרתה להוציא את החלקה או כל חלק ממנה מידי בעליה ללא תשלום פיצויים.
(ג) אופן חישוב האחוזים של חלקה שמותר לרכוש ללא תשלום פיצויים – נותר בעינו גם כאשר בעודף החלקה המקורית, שנשאר אחרי ההפקעה הראשונה וכל הפקעה אחריה, חל שינוי בקנין, או שינוי עקב חלוקתה של החלקה ליחידות רישום אחדות, או עקב איחודה עם חלקות אחרות.
49. מכללי ההן הנ"ל, מיתר הוראות החוק לתיקון דיני הרכישה, שנסקרו לעיל, ומהאופן שבו הן פורשו עד כה בפסיקתו של בית משפט זה ובדברי מלומדים – יש ללמוד לאו במקרים האחרים המתאימים. לאמור: במקום שהתנאים הנ"ל לא התקיימו, או שהתקיים חריג לעניין אופן חישוב השטח המותר בהפקעה ללא תשלום פיצויים – הועדה המקומית איננה מוגבלת בביצועה של הפקעה מכוח חוק התכנון והבניה, ללא תשלום פיצויים, אלא רק עד כדי 40% משטח המגרש ערב ביצועה של אותה הפקעה.
משמע, הועדה המקומית לא נדרשת להביא בחשבון לעניין חישוב השטח המותר ללא תשלום פיצויים, את השטח שנרכש ברכישה קודמת, כאשר:
(א) לא היתה רכישה קודמת מכוח "חוק רכישה" מאותה חלקה, כך שבנוגע להפקעה הנוכחית – לא מדובר ב"רכישה חוזרת" מאותה חלקה (ראו: ע"א 2515/94 לוי נ' עיריית חיפה, פ"ד נ(1) 723, 739 (1996) (להלן: עניין לוי); עיינו: קמר 2013, בעמ' 558);
(ב) הרכישה הקודמת – נעשתה לפי פקודה, או חוק, שאינם מנויים ברשימה הסגורה המופיעה בסעיף 1 לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור (ראו: ע"א 556/73 חברת אשראי בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה קרית-מוצקין (לא פורסם));
(ג) הרכישה הקודמת נעשתה, לכאורה, מכוח פקודת בנין ערים, אך לא מכוח תכנית בנין עיר, אשר קבעה ששטחי החלקה, או כל חלק ממנה יופקעו ללא תשלום פיצויים, או יועברו על שם רשות ציבורית ללא תמורה, או שקבעה הוראה כיוצאת באלה שמטרתה להוציא את החלקה או כל חלק ממנה מידי בעליה ללא תשלום פיצויים (ראו: עניין לוי, בעמ' 738);
(ד) הרכישה הנוכחית – לא נעשית מאותה חלקה שבה נעשתה ההפקעה הקודמת;
(ה) הרכישה הקודמת – נעשתה במסגרת הליכי "חלוקה חדשה" (רה-פרצלציה), המעוגנים (החל מתאריך 18.7.1957) בסעיף 20א לפקודת בנין ערים, והחל משנת 1965 בסימן ז' לפרק ג' לחוק התכנון והבניה (ראו: סעיף 4(1) לחוק לתיקון דיני הרכישה);
(ו) המקרקעין עברו הליכי הסדר, והרכישה הקודמת נעשתה לפני שהחלקה נרשמה בפנקסי המקרקעין לאחר השלמתם של ההליכים האמורים (ראו: ע"א 5546/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קרית-אתא נ' הולצמן, פ"ד נה(4) 629, 645 (2001); עניין זימק; קמר 2013, בעמ' 561).
50. באשר לשיטת החישוב שלפיה יש לקבוע את השטח המירבי הפטור מתשלום פיצויים לפי סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה נקבע להלכה, על ידי בית משפט זה, בעניין צאיג, כי הדרך הנכונה לביצוע החישוב האמור הינה "שיטת החישוב המצטבר" – ולא "שיטת החישוב היחסי", שהוצעה על ידי השמאי מטעמם של צאיג, אשר ייוצגו, אף הם, על ידי ב"כ הנוכחי של נגל.
בתוך-כך נדחתה הטענה שלפיה לצורך קביעת השטח המירבי הפטור מתשלום פיצויים כאמור, במקרה שבו מ"חלקת האם" (נניח: 1,000 מ"ר), הופקעו בעבר קרקעות לצרכי ציבור (נניח: 100 מ"ר) ולאחר מכן פוצלה החלקה לחלקות-משנה (נניח של-3 חלקות-משנה שכל אחת מהן בשטח של 300 מ"ר), יש: (א) לקבוע את שיעור השטח שנותר להפקעה, ללא תשלום פיצויים, לאחר ביצוען של הפקעות העבר, כאשר לצורך זה יש לחשב את השיעור המצטבר של כלל השטחים שהופקעו בהפקעות העבר, בגלגוליה הקודמים של החלקה, ביחס לשטח "החלקה האם" (בדוגמא שלפנינו שיעור השטח שהופקע בעבר "מהחלקה האם" הינו: 10%; מכאן ששיעור השטח שנותר עוד להפקעה, לאחר הפקעות העבר, הינו: 30%); (ב) להמיר את הנתון שהתקבל – לשטח, וזאת ביחס לשטח המקורי של "החלקה האם", ולאחר מכן לחלקו בשטח שנותר "מהחלקה האם" לאחר ביצוע ההפקעות (90 מ"ר), ובדוגמא שלפנינו: 33.3% = 900/(300=1,000X30%); (ג) להכפיל את השיעור הנ"ל בשטחה של חלקת-המשנה (300 מ"ר), ובדוגמא שלפנינו: 100 מ"ר = 300 מ"ר X 33.3% (להלן: שיטת החישוב היחסי). ראו: עניין צאיג, בפיסקה 14 וכן בפיסקה 21 ואילך, בעמ' 73-69; יוער כי בקשה לדיון נוסף על פסק הדין בעניין צאיג – נדחתה על-ידי הנשיא א' ברק ב-דנ"א 8907/99, מתאריך 10.8.2000; ראו גם: קמר 2013, בעמ' 562-561; נמדר, בעמ' 470-468; כן עיינו: עפר שפיר ואופיר ארגמן "חישובו של השטח המותר בהפקעה ללא פיצוי", מקרקעין א/2 326, 338-333 (2002) (להלן: שפיר וארגמן), המטעימים שם כי לגישתם: "אין אפשרות ליישם, ולו בדוחק, את שיטת החישוב היחסי עם לשון סעיף 2(א) לחוק לתיקון [דיני הרכישה – ח"מ]", הקורא, כאמור, כך:
"2. (א) נרכש מכוח חוק רכישה חלק מחלקה ולאחר מכן נרכש, בין מכוח אותו חוק ובין מכוח חוק רכישה אחר, חלק נוסף מאותה חלקה, לא יעלה, על אף האמור בחוק רכישה, השטח הכולל, שנרכש ללא תשלום פיצויים בכל רכישות אלה ביחד, על אחוז מקסימלי משטח החלקה המקורית כמפורט בסעיף זה, ועל העודף ישולמו פיצויים לפי חוק הרכישה שמכוחו בוצעה הרכישה האחרונה".
(ההדגשות שלי – ח"מ).
יוער כי את המסקנה בדבר העדפתה של שיטת החישוב המצטבר, בכל מקרה של ביצוע "הפקעות חוזרות" מאותה חלקה, לרבות במקרה שבו במרוצת השנים, לאחר ההפקעה הראשונה, חל שינוי עקב פיצולה של החלקה המקורית – ניתן להצדיק גם לנוכח הוראת סעיף 3(2) לחוק לתיקון דיני הרכישה, המורה כדלקמן:
"אין נפקא מינה אם בעודף החלקה המקורית, הנשאר אחרי הרכישה הראשונה וכל רכישה שלאחריה, חל שינוי בקנין, או שינוי עקב חלוקתה של החלקה ליחידות רישום אחדות או עקב איחודה עם חלקות אחרות".
(ההדגשות שלי – ח"מ).
51. בשיטת החישוב המצטבר (שאומצה, כאמור, להלכה בעניין צאיג) – השטח המותר להפקעה ללא תשלום פיצויים נקבע לפי השטח שניתן להפקעה מתוך שטחה של החלקה המקורית (או "החלקה האם" במקרה של פיצול מאוחר), ובלבד שהשטח המירבי בהפקעה הנוכחית לא יעלה על האחוז המירבי המותר להפקעה מתוך שטחו של המגרש שבו מבוצעת ההפקעה הנוכחית (היינו: השטח שנותר מהחלקה המקורית לאחר ההפקעה, או "החלקה הבת" במקרה של פיצול). וכך נפסק להלכה בעניין צאיג:
"...השילוב של פקודת הרכישה, חוק התכנון והבניה והחוק לתיקון דיני הרכישה מציג שני תנאים מצטברים לפטור מתשלום פיצויים בגין רכישה לצורכי ציבור. התנאי הראשון – שהשטח הנרכש עכשיו אינו עולה על 40% מן השטח העכשווי של ה"מגרש". התנאי השני – שהשטח הנרכש עכשיו, יחד עם שטחים שנרכשו בעבר, אינו עולה על 40% מן השטח של "החלקה המקורית".
די בכך שאחד משני התנאים אינו מתקיים, כדי שהרשות המפקיעה תחויב בתשלום פיצויים על עודף השטח שנרכש. זוהי שיטת החישוב המצטבר.
...
...כדי לקבוע מהי "החלקה המקורית" יש ללכת אחורה ולברר את תולדות הרכישות לצורכי ציבור, אך לא עד תחילת הדורות, אלא רק עד המועד שבו נעשתה הרכישה הראשונה. החלקה, כפי שהייתה אותו מועד, היא נקודת המוצא לצורך חישוב הזכות לפיצויים.
(ראו: שם, בפיסקה 22, בעמ' 72 וכן בפיסקה 24, בעמ' 73; ההדגשות שלי – ח"מ).
52. מן המובאה שלעיל, כמו גם מהמשכה בעמ' 74 לעניין צאיג, עולה כי קביעת שטחה של "החלקה המקורית" ואחוז השטח המותר בהפקעה ללא תשלום פיצויים בהפקעה נוכחית – איננו עניין מתמטי-רעיוני, הנעשה באמצעות "שחזור", או "הנדוס לאחור" של החלקה הנוכחית לכדי "חלקה וירטואלית", כנגזרת של שיעור השטחים שיועדו לצרכי ציבור "בחלקה האם" טרם פיצולה לחלקות משנה.
המדובר בעניין עובדתי-משפטי, שבגדרו יש לקבוע: (א) האם "אותה חלקה" (כהגדרתה בסעיף 1 לחוק לתיקון דיני הרכישה) שבה מבוצעת ההפקעה הנוכחית עברה בעבר תהליך של הפקעה ללא תשלום פיצויים על פי אחד מחוקי הרכישה שנמנו בחוק?; (ב) אם התשובה חיובית: מה היה בפועל שטחה של "החלקה המקורית", דהיינו: אותה חלקה, טרם שהופקעו ממנה חלקים בעבר, וזאת "במועד הקובע", שהוא: "ערב הרכישה הראשונה לפי כל חוק רכישה"; ו-(ג) מהו שיעורו של כלל השטח שנרכש בפועל לצרכי ציבור, ללא תשלום פיצויים, מהחלקה המקורית (שהיא "אותה חלקה", טרם שהופקעו ממנה חלקים בעבר, כאמור);
לשם כך – ולא לשם "שחזור" גודלה של החלקה הנוכחית, תוך יצירת "חלקה וירטואלית" בהתחשב בשיעורי ההקצאות לצרכי ציבור "בחלקה האם" – יש לברר את "תולדות הרכישות לצורכי ציבור".
מסקנה זו נובעת, בין השאר, מכך שכללי אי-הפיצוי שנקבעו בחוקי הרכישה המנויים ברשימה הסגורה המופיעה בסעיף 1 לחוק לתיקון דיני הרכישה – אינם כללים "תכנוניים", שתכליתם לכוון את התנהלותם של גורמי התכנון בפן התכנוני, במובן של כמות השטחים המותרים להקצאה לייעוד ציבורי במרחב נתון – אלא כללים קנייניים, שתכליתם לצמצם את הפגיעה בקניינו של הפרט, על דרך של הפקעת קניינו, וזאת תוך איזון בין אינטרס ההגנה על הקניין הפרטי, לבין האינטרס הציבורי.
53. זה המקום להדגיש כי נטל השכנוע להוכיח כי היו הפרשות קודמות לצרכי ציבור, שבוצעו ללא תשלום פיצויים ושבעטיין זכאי הנפקע-התובע לפיצויים מכוח הוראות החוק לתיקון דיני הרכישה שנסקרו לעיל – מוטל על כתפי הנפקע-התובע, ולא על כתפיה של הרשות המפקיעה (ראו: עניין צאיג, בפיסקה 24 בעמ' 74; עיינו: קמר 2013, בעמ' 563).
כעת, לאחר שסקרתי את המסגרת הנורמטיבית הרלבנטית, אעבור ליישום הדין בנסיבותיו הקונקרטיות של המקרה שבפנינו.
מן הכלל אל הפרט
54. יישום העקרונות, הכללים ואמות-המידה הנ"ל על נסיבות המקרה שבפנינו מוביל, לגישתי, למסקנה כי דין ערעורה של הועדה המקומית – להתקבל בעיקרו, בכפוף לאמור בפיסקה 72 שלהלן; דין ערעורם של נגל – להידחות; ועל פסק-הדין של בית המשפט המחוזי הנכבד – להתבטל, וחלף ביטולו יבוא האמור בפסק דיננו זה.
זאת, מאחר שלא עלה בידי נגל לשכנע כי בחלקה 423 בוצעה בשנת 1980 הפקעת יתר שבגינה הם זכאים לפיצויים, מעבר לתמורה שניתנה להם בגדרי ההסכם משנת 1992. מסקנה זו מבוססת על שלושה טעמים שונים המצדיקים, כל אחד כשלעצמו – קל וחומר בהצטברם יחד – את דחיית טענותיהם של נגל, ואלו הם:
(א) התחשיב שערכו נגל לתמיכה בטענתם שלפיה לנוכח ההפרשות לצרכי ציבור שנעשו ב"חלקה המקורית" (96) בוצעה בחלקתם (423) הפקעת יתר בשנת 1980 – לא נערך על פי שיטת החישוב שאומצה בהלכה (שיטת החישוב המצטבר), ולא בכדי, שכן נקיטה בשיטת החישוב הנכונה איננה תומכת בטענתם האמורה ומובילה לדחיית תביעתם.
(ב) ככל שיש מקום להתחקות אחר "גלגוליה" של חלקה 423, הרי ש"החלקה המקורית" הרלבנטית לענייננו היא חלקה 5 ההיסטורית, אשר בתחומה מצויים, מבחינה קרקעית-גיאוגרפית, המקרקעין המהווים כיום את חלקה 423 – ולא חלקה רשומה 96.
(ג) אפילו אם אקבל, לטובתם של נגל, את כל הנחות המוצא שלהם – התחשיב שערך על ידי השמאי בן ארי שגוי, מאחר שהוא לוקח בחשבון שטחים שלא היה מקום לכלול בגדר "השטח הכולל, שנרכש ללא תשלום פיצויים" במובן סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה.
אבאר ואפרט הדברים להלן.
א. התחשיב שעליו מבססים נגל את תביעתם – לא נערך לפי שיטת החישוב המצטבר
55. מהנתונים המופיעים בחוות דעתו המתוקנת בשנית (מתאריך 10.7.2005) של השמאי בן ארי (חוות דעת שביסודה הונחו נתונים שונים מאלה שהופיעו בכתב התביעה – שלא תוקן בשום שלב של ההליך – ובחוות הדעת שהוגשו על ידו לבית המשפט קמא הנכבד "בסיבוב הראשון" של התיק), עולה כדלקמן:
(א) מ"החלקה המקורית" 96, שהשתרעה על פני שטח של 1,026,283 מ"ר הופרשו לצרכי ציבור קרקעות בשטח כולל של 343,489 מ"ר;
(ב) מחלקה 348 (שנכללה בשטחי חלקה 96 ושממנה פוצלה חלקה 423) הופקעו לצרכי ציבור (דרכים) קרקעות בשטח כולל של 4,080 מ"ר;
(ג) מכאן, שבסך-הכל הופקעו לצרכי ציבור, מחלקה 423 ב"גלגוליה ההיסטוריים" (על פי שיטתם של נגל), קרקעות בשטח כולל של: 347,569 מ"ר.
עד הנה הנתונים העולים מחוות דעתו של השמאי בן ארי, מטעמם של נגל, שעליהם התבססה קביעתו כי מלוא השטח שהופקע בגדרי ההפקעה משנת 1980 מחלקתם – הופקע ביתר וחייב בפיצויים, וזאת בהתאם לשיטת החישוב היחסי.
56. דא עקא, שעל-פי שיטת החישוב המצטבר: השטח המותר בהפקעה ללא תשלום פיצויים נקבע, כאמור, לפי השטח שניתן להפקעה (40%) מתוך שטחה של "החלקה המקורית" (היא, לגישתם של נגל, חלקה 96, היינו: 1,026,283 מ"ר), ובענייננו: 410,513 מ"ר = 40% X 1,026,283 מ"ר. מאחר שלשיטתם של נגל, זולת ההפקעה משנת 1980 "הופקעו" מ"החלקה המקורית" קרקעות בשטח כולל של 347,569 מ"ר, הרי שלא ניתן לומר כי בעקבות ההפקעה משנת 1980 (שבגדרה הופקעה קרקע בשטח של 2,700 מ"ר, לכל היותר) ובוודאי שלא לפניה – הופקעו "מהחלקה המקורית" קרקעות לצרכי ציבור בשיעור העולה על 40% משטחה.
בנסיבות האמורות, הועדה המקומית היתה רשאית להפקיע, בשנת 1980, עד 40% מתוך שטחה הרשום של חלקה 423 (6,008 מ"ר), ללא תשלום פיצויים, קרי: שטח של 2,403 מ"ר; מכאן שהיה על הועדה המקומית לשלם לנגל פיצויים רק בעבור עודף השטח המופקע (המהווה את ההפרש בין השטח המופקע לשטח שמותר היה להפקיע ללא תשלום פיצויים), דהיינו: 297 מ"ר (=2,700-2,403 מ"ר).
מאחר שאין בין הצדדים מחלוקת כי נמסרה לנגל קרקע בשטח של 375 מ"ר, ללא תמורה, בגין ההפקעה שנעשתה בחלקתם בשנת 1980 (ראו הסיפא לחוות דעתו המתוקנת בשנית של השמאי בן ארי) – לא היה בסיס לתביעתם של נגל לתשלום פיצויים מעבר למה שניתן להם בגדרי ההסכם האמור.
במאמר מוסגר יוער, למען הסר ספק, כי חישוב השטח המותר בהפקעה ללא תשלום פיצויים לפי הנתונים שצוינו בכתב-התביעה (שלא תוקן) ובחוות דעתו המקורית של השמאי מטעמם של נגל (נתונים המייחסים שיעורי הפקעה נמוכים יותר מהחלקה המקורית – ראו: פיסקה 17 שלעיל) – מוביל ממילא, למסקנה זהה לזו שאליה הגעתי בעקבות הצבתם של הנתונים המתוקנים בנוסחת החישוב המצטבר, כנ"ל.
עוד יוער כי משנגל בחרו, לאחר החזרת התיק לבית המשפט המחוזי הנכבד, להגיש חוות דעת שמאית מתוקנת (בפעם השניה), אשר התייחסה במישרין לשאלת היקפה של הפקעת-היתר שנעשתה בחלקתם, כביכול; ומשהוגשה חוות דעת נוגדת מטעם הועדה המקומית והתאפשרה גם חקירה נגדית של שני המומחים, על-ידי ב"כ הצדדים (אם כי חקירה נגדית מצומצמת ומכאן שלא היה מקום לייחס נפקות ראייתית להימנעות מהצגתן של שאלות ביחס לנתון, או לתזה, שהופיעו בחוות הדעת מטעם מי מהצדדים) – ממילא התייתרה ההסכמה הדיונית שהיוותה את הבסיס לפסק-דינו הראשון של בית המשפט המחוזי הנכבד, והוא לא היה כבול אליה עוד.
57. חרף האמור לעיל, בית המשפט המחוזי הנכבד אימץ, ללא דיון וללא הנמקה, את שיטת החישוב שהוצעה על-ידי השמאי מטעמם של נגל, אשר נקט (בחוות דעתו המתוקנת בשנית) בשיטת חישוב שאיננה שיטת החישוב, אשר נקבע להלכה כי היא המחייבת בכגון-דא (שיטת החישוב המצטבר), אלא אותה שיטה שהוצגה על-ידי בא-כוחם הנוכחי של נגל, בעניין צאיג ונדחתה על-ידי בית משפט זה (שיטת החישוב היחסי). בכך שגה, בכל הכבוד, בית המשפט המחוזי הנכבד (ראו גם: פיסקה 50 שלעיל).
די באמור עד כאן כדי להביא לקבלת את ערעורה העקרוני של הועדה המקומית, וממילא – לדחיית ערעורם של נגל ולביטול פסק דינו של בית המשפט המחוזי הנכבד (בכפוף לאמור בפיסקה 72 שלהלן).
זה המקום להעיר כי דומה עלי שלא בכדי נזקקו נגל והשמאי מטעמם לשיטת החישוב היחסי לביסוס טענתם. ניתן להניח כי הדבר נעשה לאחר שגם הם הבינו כי נקיטה בשיטת החישוב שאומצה להלכה על-ידי בית משפט זה (שיטת החישוב המצטבר) – איננה תומכת בתביעתם, שהוגשה לאחר שניתן פסק הדין בעניין צאיג, ולאחר שהבקשה לקיים דיון נוסף עליו – נדחתה.
ב. "החלקה המקורית" לענייננו – איננה חלקה רשומה 96, אלא לכל היותר חלקה 5
58. דעתי היא כי: פשוטו של מקרא, פרשנות תכליתית של הוראות החיקוקים הרלבנטיים והשכל הישר – מובילים כולם למסקנה כי במחלוקת שנתגלעה בין נגל לבין הועדה המקומית בעניין זהותה של "החלקה המקורית" לצורך עצם תחולתה של ההגבלה הקבועה בסעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה, ובפרט לצורך חישוב השיעור המירבי של השטח המותר בהפקעה ללא תשלום פיצויים בענייננו – עמדתה של הועדה המקומית עדיפה. במה דברים אמורים?
59. כפי שהובהר לעיל, תנאי לתחולתה של "הגבלת הרכישה ללא תשלום פיצויים", הקבועה בסעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה, הוא קיומה של 'רכישה חוזרת' (או: 'הפקעה חוזרת'), "מאותה חלקה", שבה נעשית ההפקעה הנוכחית, כאשר לעניין גודלה של אותה חלקה יש להתחקות אחר ההפקעות שנעשו בה בעבר, עד למציאת שטחה של "החלקה המקורית", "כפי שהיתה ערב הרכישה הראשונה לפי כל חוק רכישה" (ראו והשוו: עניין לוי, בפיסקה 10, בעמ' 741-739; עניין זימק, בפיסקאות 34-33).
60. חרף השונות הלשונית בין המונחים: "מגרש" ו-"חלקה", שבהם עשה המחוקק שימוש בחיקוקים הרלבנטיים לענייננו, יש לתת לתיבה: "מאותה חלקה", שבסעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה, פרשנות שתשתלב במארג החקיקתי הרלבנטי ותגשים את תכליתה: מניעת פגיעה חוזרת ונשנית בקניינו של הפרט על דרך של הפקעה. זאת ניתן לעשות, לגישתי, באמצעות איתור המשמעות הלשונית המשקפת את המכנה המשותף הרחב ביותר למונחים: "מגרש", "חלקה" כהגדרותיהם בחוקי הרכישה הרלבנטיים לענייננו, כפי שנסקרו לעיל. מכנה משותף זה ניתן למצוא בסיפא להגדרת המונח "חלקה" בסעיף 1 לחוק לתיקון דיני הרכישה, שלפיו חלקה הינה: "שטח קרקע רצוף שבבעלות של אדם אחד או של מספר בני אדם ביחד".
מכאן נובע גם כי תנאי לתחולתו של סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה הינו כי: "החלקה", "השטח הכולל שנרכש ללא תשלום פיצויים", ו"החלקה המקורית" שבהם מדבר הסעיף האמור – יימצאו כולם בתחומיו של אותו "שטח קרקע רצוף שבבעלות של אדם אחד, או של מספר בני אדם ביחד". משמעות הדבר היא שצריכה להתקיים זיקה קרקעית-פיזית, כמו גם זיקה משפטית-קניינית בין כל אחד מהרכיבים האמורים ובינם לבין הנפקע-התובע. כפועל יוצא מכך לא די בעצם פיצולה של חלקה גדולה לחלקות משנה, כדי ליצור ביניהן (ובינן לבין בעליו של השטח שנותר לאחר ההפקעה) יחסי קרבה (אם-בת), שבעטיים יתאפשר להכיר בהפקעה שנעשתה בחלקה טרם פיצולה – כהפקעה שנעשתה בכל אחת מהחלקות שנוצרו לאחר הפיצול. לא כל שכן כאשר הבעלות בחלקת-המשנה נרכשה רק לאחר פיצולה של החלקה והפקעה שנעשתה בגדרה, בשעה שהיא היתה בבעלותו של אחר.
יוער, כי אין סתירה בין המסקנה שאליה הגעתי, לעיל, לבין סעיף 4(2) לחוק לתיקון דיני הרכישה, המורה כי לעניין חישוב האחוזים: "אין נפקא מינה אם בעודף החלקה המקורית, הנשאר אחרי הרכישה הראשונה וכל רכישה שלאחריה, חל שינוי בקנין, או שינוי עקב חלוקתה של החלקה ליחידות רישום אחדות או עקב איחודה עם חלקות אחרות". זאת, הן מהטעם שאיתורה של "החלקה המקורית" הוא שלב מקדים לחישוב שיעור השטח שמותר בהפקעה ללא תשלום פיצויים והן מאחר שמושא השינוי על פי הסעיף האמור הוא: "עודף החלקה המקורית, הנשאר אחרי הרכישה הראשונה וכל רכישה שלאחריה" – ולא "החלקה המקורית" עצמה. מכאן, שמכוח הסעיף האמור ניתן, אמנם, להכיר, לעניין חישוב השיעור המירבי המותר בהפקעה ללא תשלום פיצויים, כשטחים שנכללו בגדרי מה שהיה בעבר "החלקה המקורית – גם בשטחים מתוך החלקה המקורית, אשר עברו לידיהם של בעלים אחרים. יחד עם זאת, לא נובע מהסעיף האמור כי קביעת זהותה של החלקה המקורית יכולה לעולם להיעשות בהתעלם מהליך היווצרותה, משאלת הבעלות הקודמת בה, וממועד רכישת הבעלות בה, ככזו.
61. בענייננו, בחירה בהגדרה הראויה למונח "חלקה" על פי פרשנות תכליתית של התיבה האמורה – איננה מאפשרת להכיר בחלקה הרשומה 96, אשר: (א) נוצרה בתאריך 13.1.1959 לצרכי רישום גרידא, בעקבות איחודן של 24 חלקות היסטוריות שונות, שהיו בבעלותה של רשות ציבורית (קק"ל); (ב) הייתה קיימת, מבחינה רישומית, למשך שעות בודדות גרידא; (ג) מעולם לא היוותה מושא לרכישת זכויות פרטיות במקרקעין, ככזו; ו-(ד) פוצלה עוד באותו יום שבו היא נוצרה לעשרות חלקות-משנה אחרות – כ"אותה חלקה" שממנה הופקע חלק מזכויותיהם של נגל (שנרכשו לאחר ביצועו של הפיצול, אשר מכוחו נוצרה החלקה), בשנת 1980.
62. יתרה מכך. גישתם של נגל, המבוססת על פרשנות מילולית של הגדרת "חלקה" כ"יחידת הרישום בפנקסי המקרקעין", שלפיה: חלקה רשומה 96, אשר השתרעה על פני שטח של 1,026,283 מ"ר, היא-היא "החלקה המקורית" לעניין חישוב השטח המירבי המותר בהפקעה ללא תשלום פיצויים מחלקתם (423) – מובילה לתוצאה אבסורדית.
לפי עמדתם של נגל, הם – וכל בעל חלקה אחרת המצויה כיום בתחום "תת-הגוש" שהיה רשום בפנקסי המקרקעין בתאריך 13.1.1959 (למשך שעות בודדות ובמועד זה בלבד) כ"חלקה 96" – זכאים להביא בחשבון לעניין חישוב השטח המותר בהפקעה מחלקתם (שנוצרה, לצד עשרות חלקות נוספות, לאחר פיצולה של חלקה 96, שבעקבותיו היא "התפוגגה"), את כל השטחים שהופרשו לצרכי ציבור "מחלקה 96". מכאן, שגם בעלים של מקרקעין המצויים בחלקה, או במגרש, שנוצרו בעקבות הפיצול האמור והבעלות בהם נרכשה לאחריו, אשר מצויים בקצה הדרום-מערבי של מה שהיה רשום למשך שעות בודדות, במהלכו של יום אחד בשנת 1959, בתור "חלקה 96" – זכאי, לשיטתם של נגל, לראות בהפרשות של שטחים מהקצה הצפון-מזרחי של "תת-הגוש" האמור, שנעשו לפני למעלה מיובל שנים – כרכישות שנעשות "מאותה חלקה" שהוא הבעלים שלה, משל היו הוא ונגל בעלים משותפים של "אותה חלקה", או של מגרשים סמוכים ב"אותה חלקה".
התוצאה הנ"ל, שאליה חותרים נגל – לא זו בלבד שאיננה הולמת את תכליתה של ההגבלה הקבועה בסעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה: לצמצם את הפגיעה בקניינו של הפרט, בדרך של הפקעה חוזרת, אלא שהיא אף איננה הולמת את תכליתה של הזכות לפיצויים בגין הפקעת קרקע: "להעניק לבעל הזכות במקרקעין את שוויה הכספי של הזכות שהופקעה ממנו, קרי להעמידו באותו מצב כספי שבו היה עומד אלמלא ההפקעה" (ראו: עניין זימק, בפיסקה 25 והאסמכתאות שם). משכך – אין לקבלה (לעניין חובתו של הפרשן לתת לטקסט המשפטי משמעות שתמנע תוצאה אבסורדית, קרי: כזו שאיננה מתיישבת עם תכליתו של הטקסט, ראו, למשל: ע"א 4628/93 מדינת ישראל נ' אפרופים שיכון ויזום (1991) בע"מ, פ"ד מט(2) 265, בעמ': 293-292, 308, 317, 322-320 (1995)).
63. מכאן מתבקשת גם המסקנה כי אין כל הצדקה להעמיד את נגל במצב כספי טוב יותר מכפי שהם היו עומדים בו אלמלא ה"הפקעות" ההיסטוריות, שבוצעו בחלקה רשומה 96. בהקשר זה דומה עלי כי יש מקום להזכיר את הדברים שכתב מר אברהם נגל ז"ל במכתבו לוועדה המקומית, בשעתו, לפיהם:
"את החלקה הנ"ל [423 – ח"מ] קניתי בשנת 1960 ביודעי שהיא מיועדת לחלוקה ל-3 מגרשים בני 2 דונם כ"א והמיועדים לבניה (כשהשטח מוגדר כ"מגורים – חצי חקלאי"), אותם יעדתי לבתי ושני בני".
לנוכח הדברים הללו ברי, איפוא, כי אין כל היגיון, או הצדקה לכך שיורשיו של מר נגל המנוח (וחליפיהם) יזכו בפיצוים בגין רכישות לצרכי ציבור שנעשו ביחס לשטחים, אשר מבחינה גיאוגרפית אינם (ולא היו) מצויים כלל בתחום החלקה שבבעלותם ואף לא בסמוך לכך. הכל עוד לפני שיחידת הקרקע שבבעלותם נרשמה ככזו בפנקסי המקרקעין וממילא לפני שהם, או אביהם, רכשו בה בעלות.
אדרבה: מהחומר המונח בפנינו עולה כי רק בעקבות ההליך (הדו-שלבי), שבגדרו אוחדו החלקות ההיסטוריות לכדי חלקה רשומה 96 ולאחר מכן פוצלו, תוך כדי העברת בעלות בחלק מהקרקעות מידי הקרן הקיימת לישראל לידי המועצה המקומית, בפעולה של ויתור – קמה האפשרות לרכוש זכויות בעלות פרטיות במקרקעין המצויים כיום בחלקה 423. בנסיבות אלה אין לאפשר לנגל להיבנות מטענה שלפיה "הוויתורים" האמורים פגעו בחלקה שבבעלותם. ממילא – אין נגל זכאים להתחשב ב"ויתורים" האמורים לעניין השטח המותר בהפקעה ללא תשלום פיצויים מחלקתם.
64. אשר על כן, דעתי היא כי בנסיבות המקרה שבפנינו – לא היה מקום להתייחס לחלקה רשומה 96 כאל "החלקה המקורית" לעניין סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה. לכל היותר ניתן היה לראות בחלקה 5 ככזו.
ודוק: אין חולק כי המקרקעין המהווים כיום את חלקה 423 היו מצויים בתחומה של חלקה 5. אין גם חולק כי חלקה 5 היתה קיימת במשך כשלושה עשורים והיוותה, בתור שכזו, מושא לרכישת זכויות (של קק"ל) במקרקעין שבתחומה. לעומתה, חלקה 96 נוצרה ונעלמה ביום אחד ומעולם לא היוותה, כשלעצמה, מושא לרכישת זכויות במקרקעין. בתוך-כך, "הרכישה הראשונה" לצרכי ציבור, מחלקה רשומה 96 (אשר נוצרה, כאמור, מאיחוד חלקות היסטוריות שנרשמו החל משנת 1933 לרבות: חלקה 5), יכולה היתה להיעשות רק לאחר רישומה של חלקה 96, בתאריך 13.1.1959. ב"ערב" המועד האמור (דהיינו: יום קודם לכן) לא היתה קיימת כלל חלקה 96 – אלא רק החלקות ההיסטוריות שכתוצאה מאיחודן היא נוצרה, ובכללן: חלקה 5. גם מטעם זה ראוי להתייחס לחלקה 5 ההיסטורית (ולא לחלקה 96) כאל "החלקה המקורית" לעניין סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה.
בהקשר זה אציין כי אין בידי לקבל את טענתם של נגל שלפיה הקביעה בדבר היותה של חלקה 5 "החלקה המקורית" לצורך העניין שבפנינו – איננה עולה בקנה אחד עם ההנחיה שניתנה בעניין צאיג, שלפיה:
"...כדי לקבוע מהי "החלקה המקורית" יש ללכת אחורה ולברר את תולדות הרכישות לצורכי ציבור, אך לא עד תחילת הדורות, אלא רק עד המועד שבו נעשתה הרכישה הראשונה...".
(ההדגשות שלי – ח"מ).
מה בין "הליכה אחורה" עד לתאריך 13.1.1959 כדי להגיע למסקנה שחלקה רשומה 96 היא "החלקה המקורית" (כשיטתם של נגל עצמם), לבין "הליכה אחורה" עד לאותו מועד בדיוק כדי להגיע למסקנה שחלקה 5 היא "החלקה המקורית" (כשיטתה של הועדה המקומית)?. ככל שיש מקום "להליכה אחורה" והתחקות אחר גלגוליה של חלקה 423 (דבר שכפי שאבהיר בהמשך כלל אינני סבור כי הוא נחוץ בנסיבות) – אין הגיון להכיר דווקא בחלקה רשומה 96 (שהיתה למעשה מעין "תת-גוש") כאל "החלקה המקורית" לעניין חישוב שיעור ההפקעה מחלקה 423 – ולא בחלקה 5, שבתחומה מצויים מבחינה גיאוגרפית המקרקעין המהווים כיום את חלקה 423.
65. מאחר שנגל לא עמדו בנטל להראות כי לנוכח ההפרשות שנעשו מחלקה 5 בעבר ובהתאם לשיטת החישוב המצטבר, בוצעה בחלקתם הפקעת יתר בשנת 1980, ומאחר שהתחשיב שערכה גב' פנינה אבן חן בחוות דעתה לעניין זה, לא נסתר – לא היה מקום לקבל את תביעתם ודין ערעורה של הועדה המקומית להתקבל.
ג. התחשיב שערכו נגל – לוקח בחשבון שטחים שלא היה מקום להביאם במניין "השטח הכולל שנרכש ללא תשלום פיצויים" לעניין סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה
66. המסקנה שהגעתי אליה בפיסקה 65 שלעיל תקפה גם אם יימצא מי שיחלוק על השקפתי הנ"ל בעניין העדפת עמדתה של הועדה המקומית בסוגית "החלקה המקורית" בענייננו. זאת מאחר שהתחשיב שערכו נגל ושעל-יסודו התקבלה תביעתם – לוקח בחשבון שטחים שלא היה מקום להביאם במניין "השטח הכולל שנרכש ללא תשלום פיצויים" לעניין סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה. אפרט הדברים להלן.
ראשית, לגישתי, כלל לא היה מקום להביא בחשבון לעניין ההפקעה שנעשתה בשנת 1980 את הרכישות לצרכי ציבור שנעשו בגדרי הליך האיחוד והפיצול שנערך בשנת 1959, יהא כינויו אשר יהא. הטעם לדבר נעוץ בכך שאין בין הצדדים מחלוקת כי התכניות שעל-פי ייעודי הקרקע שנקבעו בהן נערכו מפות התמורה, שבאמצעותם נעשה רישום החלקות בתאריך 13.1.1959 – אינן באות בגדרי סעיף 3(2) לחוק לתיקון דיני הרכישה. הצדדים אף אינם חלוקים על כך שהכנתן של המפות האמורות נעשתה כאשר החלוקה כבר היתה קיימת, למעשה, בפועל, והבנייה בשטח היתה בעיצומה, והכל – במטרה להתאים את המרשם למצב בשטח. בנסיבות אלה, ההליך שנעשה בשנת 1959 בשטחי החלקות הרלבנטיות במועצה המקומית גני תקוה ושבמסגרתו נוצרה ולאחר מכן פוצלה חלקה רשומה 96 – דומה בעיני במהותו להליך של "הסדר מקרקעין", להבדיל מ"רכישה" לפי פקודת בנין ערים. וכבר נפסק, כי לצורך סעיף 2 לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, ההפקעות הרלבנטיות הן אלה שבוצעו לאחר הסדר מקרקעין (ראו: ע"א 5546/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קרית-אתא נ' הולצמן, פ"ד נה(4) 629, 645 (2001); עניין זימק; קמר 2013, בעמ' 561).
שנית, בכל מקרה, לא היה מקום לכלול בגדרי התחשיב האמור את השטחים שהופקעו בשנים: 1975 ו-1978, מחלקות שנוצרו לאחר פיצולה של חלקה 96 (שטח כולל של: 176,504 מ"ר). זאת לא רק מאחר שלא מתקיימת זיקה פיזית, או קניינית בין החלקות האמורות לבין חלקה 423, אלא גם מאחר שמדובר בחלקות, אשר למעלה מ-15 שנים קודם לכן (במסגרת פיצולה של חלקה 96 ופיצולי משנה לאחר מכן) הופרדו מחלקה 423 והיוו יחידות רישום נפרדות ועצמאיות. ראו בהקשר זה גם הדברים הבאים שנפסקו בעניין זימק, בנסיבות שבהן במסגרת הפקעה אחת הופקעו חלקות מסוימות (חלקות הדרך) ואילו במסגרת הפקעה שניה הופקעו חלקות נוספות (להלן: החלקות הנוספות) שבעבר היו מאוחדות עם החלקות שהופקעו בהפקעה הראשונה:
"...מאחר שכבר בשנת 1933, עשר שנים לפני ההפקעה הראשונה, הופרדו חלקות הדרך מהחלקות הנוספות, הרי שלא ניתן לומר שבוצעו שתי הפקעות ביחס לאותה חלקה כפי שנדרש על פי סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה...
...גם אם חלקות אלה צמודות אחת לשניה וגם אם בעבר (הרחוק) היוו שטחים אלה חלק מאותה חלקה, הרי לשון החוק מלמדת באופן ברור כי הוראותיו אינן חלות על המקרה דנן...".
בתוך-כך גם לא היה מקום לכלול בגדרי השטח הכולל "שנרכש" (לשון עבר, שבה נוקט סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה) עובר להפקעה משנת 1980, מושא התיק שבפנינו, גם רכישות שנעשו בשנת 1984. דומה עלי כי אין מי שיחלוק על קביעה זו.
67. לצד כל האמור לעיל ומבלי לגרוע ממנו, אני סבור כי גם לא היה מקום, בנסיבות, להביא במניין "השטח הכולל שנרכש ללא תשלום פיצויים" לעניין סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה בענייננו – את השטחים שהועברו על שמה של המועצה המקומית מידי קק"ל, בדרך של "ויתור".
עניינו של סעיף 2(א) לחוק האמור ותכליתו הם בצמצומה של הפגיעה בקניינו של הפרט בדרך של הפקעות חוזרות מהחלקה שבבעלותו. מכאן נובע, לגישתי, כי ככל שעסקינן בהפקעה חוזרת מחלקתו של אדם פרטי, הרי שבגדרי המונח "רכישה", שבו מדבר סעיף 2(א) לחוק, הנ"ל, יש לכלול, בדרך כלל, רק אותן "רכישות" שהן בבחינת הפקעות דה-פקטו, במובנם הפשוט והרגיל של הדברים, קרי: "רכישה כפויה של זכויות פרטיות במקרקעין המתבצעת על ידי המדינה, או מטעמה, למען מטרה ציבורית", ללא תשלום פיצויים (זאת מבלי לגרוע מהאפשרות להכיר במקרים מסוימים גם בהעברה מוסכמת של מקרקעין בבעלות פרטית, לרשות שלטונית, או בנטילת קרקעות לצרכי ציבור במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, כאל הפקעה דה-פקטו – ראו למשל: עניין צאיג, בעמ' 69-66; עיינו גם: עע"ם 5839/06 בראון נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז המרכז (25.9.2008); עע"ם 1370/07 קרמר נ' המועצה המקומית אבן-יהודה (28.12.2011), בפיסקאות 30-26).
כפועל יוצא מכך, דעתי היא, כי ככל שמדובר בהפקעה חוזרת במקרקעין המצויים בבעלות פרטית של אדם – אין להביא במניין השטח הכולל שנרכש מהחלקה ללא תשלום פיצויים, במשמעות סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה, שטחים שהיו בבחינת "מקרקעי ישראל" (ובכלל זה: מקרקעין שבבעלותה של הקרן הקיימת לישראל), אשר הועברו מרשות ציבורית אחת לידי רשות ציבורית אחרת, בפעולה של "ויתור". פעולה שכזו איננה בגדר "רכישה כפויה של זכויות פרטיות" – ואין הצדקה להחיל עליה ובעקבותיה את ההגבלה הקבועה בסעיף 2(א) לחוק האמור.
מסקנתי זו מתיישבת עם הסיפא להגדרת המונח "חלקה" בסעיף 1 לחוק לתיקון דיני הרכישה (שהוזכרה כבר) ולפיה: "חלקה" הינה: "שטח קרקע רצוף שבבעלות של אדם אחד או של מספר בני אדם ביחד". היא גם עולה בקנה אחד עם דברי בית משפט זה בעניין הקרן הקיימת לישראל, שלפיהם:
"...במובנים מסוימים, הפקעה במישור היחסים שבו אנו עוסקים [בין גורמים ציבוריים-שלטוניים לבין עצמם בהקשר של מקרקעי ישראל – ח"מ] אינה מעלה את אותם קשיים שמתעוררים במישור היחסים שבין השלטון לגורמים פרטיים. לא מדובר כאן בהתנגשות בין טובת הפרט לבין טובת הכלל ואין פגיעה בזכויות היסוד של הפרט עליהן בא חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו להגן. "אדם" כאן הוא הפרט, האזרח שמגילת הזכויות מבקשת למנוע את הפגיעה בכבודו ובחירותו. לא "כבודה" של הרשות ולא "חירותה" עמדו לנגד עיני המכונן...".
(ההדגשות שלי – ח"מ).
68. בענייננו, חלק לא מבוטל מ"ההפרשות" שבהן ביקשו נגל להתחשב (בשטח כולל של כ-102,912 מ"ר), נעשו, לפי קביעתו של מר גורן, המומחה מטעמם (אשר הם אינם יכולים להתכחש לדבריו) – במקרקעין שהיו בבעלותה של קרן קיימת לישראל (כך עולה גם מנסחי הרישום של החלקות).
המדובר ב"הפרשות" המבטאות העברה של מקרקעי מדינה מידי רשות ציבורית אחת – לידי רשות ציבורית אחרת, והכל בפעולה של "ויתור" (להבדיל מ"מכר ללא תמורה", למשל). דינן של "הפרשות" מעין אלה, לענייננו – איננו כדינן של "הפקעות", שאליהן כיוון המחוקק בחוק לתיקון דיני הרכישה. ראו בהקשר זה את דברי המומחה, מר גורן, אשר מהם מזדקר דווקא ההבדל בין שתי הפעולות האמורות:
"כאמור, בפעולת פיצול של חלקה השייכת לבעלים פרטיים מועברים על שם הרשות המקומית השטחים המיועדים בתוכנית לצרכי ציבור בפעולה של "מכר ללא תמורה". אולם, הואיל וחלקות הדרך האמורות היו רשומות בשמה של קק"ל, ומכיוון שקק"ל לא היתה יכולה לחתום על שטרי "מכר ללא תמורה" של החלקות כיוון שהיא לא מכרה ואינה מוכרת קרקעות, נמצאה הדרך להעביר את הבעלות בחלקות למועצה המקומית בדרך של כתב ויתור מקק"ל. הוויתור האמור נעשה ללא תשלום תמורה מצד המועצה לקק"ל. פרקטיקה זו היתה פרקטיקה ידועה, שבה נקטה קק"ל בכל הארץ, ועל-פיה בוצעו על ידי רישומים רבים בפנקסי המקרקעין".
(ההדגשות שלי – ח"מ).
ודוק: מפות התמורה, שבגדרן חולקה חלקה 96 (שאיננה אלא איחוד חלקות היסטוריות קודמות שהיו בבעלותה של קק"ל) נערכו כדי לשקף חלוקה שנעשתה על פי תכנית לשיכון עולים, אשר בגדרה הוקצו שטחים לבנייה למגורים. "תוכנית חלוקה" זו, שניתן לראותה כ"תכנית לצרכי רישום בספרי המקרקעין", כמשמעותה בסעיף 5 לפקודת בנין ערים, הוכנה, כפי שעולה מהתיאור הדברים עד כה, בהתאם להסכמה בין שתי רשויות ציבוריות, שעניינה בניצול יעיל של המשאבים שברשותן, תוך התחשבות באינטרסים ציבוריים ולמענם. בנסיבות שכאלה – אין תחולה להוראות החוק לתיקון דיני הרכישה (ראו והשוו: עניין לוי, בעמ' 738).
69. מכל האמור לעיל בתת-פרק זה, נובעת, לטעמי, המסקנה כי נסיבות המקרה, מושא התיק שבפנינו – אינן הנסיבות שלהן כיוון החוק לתיקון דיני הרכישה ואין כאן תחולה להגבלה הקבועה בסעיף 2 לו. משמעות הדבר היא שהועדה המקומית לא היתה צריכה להביא בחשבון "רכישות" קודמות, כביכול, מחלקה 423 (רכישות שלא היו), טרם שביצעה את ההפקעה בשנת 1980. ממילא לא היתה מוטלת על הועדה המקומית כל חובה להביא לידיעתם של נגל את דבר קיומן, לכאורה, של רכישות קודמות מהחלקה (ואינני קובע מסמרות בשאלה אם חלה על ועדה מקומית חובה שכזו).
המסקנה
70. מכל האמור לעיל נובע כי נגל לא היו זכאים לפיצוי בגין הפקעת-יתר שנעשתה בחלקתם בשנת 1980, זולת בנוגע לשטח בגודל של כ-297 מ"ר, שהיה מעבר ל-40% ההפקעה המותרת ללא פיצוי.
71. במצב דברים זה, אין עוד צורך לדון ביתר הטענות שהעלו הצדדים, לרבות ביחס לשאלה אם יש לראות ברכישות לצרכי ציבור, ללא תמורה, שנעשו במסגרת הליכים שנועדו לשם איחודן של חלקות וחלוקתן מחדש, עובר למועד כניסתו לתוקף של סעיף 20א לפקודת בנין ערים, בשנת 1957 – כרכישות שנעשו במסגרת הליכי רה-פרצלציה, אשר אין להביאן בחשבון לעניין חישוב השטח המקסימלי המותר בהפקעה ללא פיצויים לפי סעיף 2 לחוק לתיקון דיני הרכישה.
72. על אף כל האמור לעיל דומה עלי שהועדה המקומית צריכה להיתפס על המצגים שהציגה בפני משפ' נגל, כאמור בפיסקה 10 שלעיל ואשר הם והשינוי בעמדת הועדה תרמו לא מעט לכל השתלשלות ההליכים עד הנה (ראו גם פיסקה 18 שלעיל). מכאן שלשיטתי אין נגל צריכים להחזיר כספים בעבור אותו חלק מחלקה 423 שהופקע מהם מעבר ל-40% מהשטח הכולל של חלקה 423, כפי שהיתה רשומה ערב ההפקעה (6,008 מ"ר). מאחר שהשטח המופקע על פי התכנית עמד על 2,700 מ"ר, דהיינו היווה 44.94% משטח החלקה, כי אז לשיטתי – אין עליהם להחזיר פיצוי בעבור 296.79 מ"ר (=4.49%X6,008). מהסכום שאמור להיוותר בידם (אשר יחושב באופן יחסי לסכום שקיבלו) אין גם לנכות, לדעתי, את השטח שהשתרע על 375 מ"ר, שהועבר להם בשעתו ללא תמורה, שכן ספק אם הוא ניתן להם עבור החלק שהופקע מעבר ל-40% והיה בר פיצוי, או שהוא ניתן להם בעבור אותו חלק מההפקעה האמורה, שנכלל בתוך ה-40% המותרים להפקעה ללא פיצוי, והשתרע על 2,300 מ"ר. קשה לדלות היום את כל טעמיו של ההסדר שנעשה בשנת 1992 והוזכר בפיסקה 11 שלעיל, מה גם שהיו חילופי גרסאות מטעם הצדדים בסוגיה זו במהלך ההליכים, ולכן יש ליתן לנגל ליהנות, בנושא זה, מן הספק.
סוף דבר
73. אשר על כן ונוכח כל האמור לעיל, אציע לחבריי לקבל בעיקרו את ערעורה של הועדה המקומית, בכפוף לאמור בפיסקה 72 שלעיל, לדחות את ערעורם של נגל ולבטל את פסק דינו של בית המשפט המחוזי הנכבד, אשר חלף לו יבוא האמור בפסק דיננו זה.
כפועל יוצא מכך, אציע כי נורה לנגל להשיב לוועדה המקומית כל סכום ששולם להם, או למי מטעמם, או במקומם, על-ידי הועדה המקומית, או על-ידי מי מטעמה, או במקומה, בעקבות פסק דינו של בית המשפט המחוזי הנכבד ומכוחו (לרבות: הוצאות המשפט ושכ"ט עו"ד), ובצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק, מיום גבייתו ועד ליום ההחזר בפועל לוועדה המקומית, הכל בכפוף לאמור בפיסקה 72 שלעיל.
בהתחשב בתוצאה ובנסיבות אציע עוד כי לא יהיה צו להוצאות בהליכי הערעורים שבפנינו.
ש ו פ ט
המשנה-לנשיאה א' רובינשטיין:
מקובלת עלי התוצאה אליה הגיע חברי, השופט ח' מלצר, מבלי שאביע לעת הזאת דעה בסוגיות הכלליות שבפסק הדין.
המשנה לנשיאה
השופט ס' ג'ובראן:
הנני מצטרף בהסכמה לתוצאה המוצעת על-ידי חברי, השופט ח' מלצר, וגם אני עושה זאת מבלי להביע עמדה בנושאים הרחבים יותר שבחוות דעתו של חברי, השופט ח' מלצר.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפיסקה 73 לפסק דינו של השופט ח' מלצר.
ניתן היום, כ' באלול התשע"ה (4.9.2015).
המשנה לנשיאה
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07064210_K22.doc מה
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il