ילנה קוצ'רוב נ. שר הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 6419/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6419/07 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט ח' מלצר העותרת: ילנה קוצ'רוב נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. מנהל מינהל האוכלוסין 3. הממונה על ביקורת הגבולות עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד רעות מיכאלי בשם המשיבים: עו"ד דניאל מארקס פסק-דין השופטת א' פרוקצ'יה: עתירה לקבלת מעמד של עולה ואזרחות ישראלית מכוח נישואיה של העותרת לבעל זכאות למעמד מכוח שבות בעת הגשת הבקשה לעלות לישראל, בשנת 1999. רקע עובדתי 1. העותרת היא אזרחית מולדביה ואינה יהודיה. בחודש נובמבר 1997 היא נישאה במולדביה לבן זוגה, יהודי, זכאי שבות. ביום 25.10.99 פנה בעלה דאז של העותרת לקונסול ישראל במולדביה בבקשה לקבל אשרת עלייה עבורו ועבור העותרת, בתור בת זוגו. 2. לאחר שקונסול ישראל בחן לעומק את בקשתה של העותרת לקבל אשרת עלייה מכוח נישואיה לזכאי שבות, הוא הודיע לבני הזוג כי לא השתכנע באמינות הנישואין בשל התקופה הקצרה בה חיו השניים יחדיו בטרם הוגשה בקשת העלייה לישראל. לאחר שהבעל קיבל אשרת תייר לישראל בחודש נובמבר 1999, הוא עלה לארץ בגפו. כחצי שנה לאחר מכן, ביום 14.5.00, נכנסה העותרת לישראל באשרת תייר, וביום 15.8.00 נרשמו נישואיהם של העותרת ובעלה במרשם האוכלוסין הישראלי. עם רישום נישואיהם, הוענקה לעותרת אשרת שהייה ארעית בישראל מסוג א/5, ובכך החל בעניינה הליך מדורג לצורך רכישת אזרחות. אשרה זו הוארכה מעת לעת, עד ליום 15.8.02. 3. שנתיים לאחר כניסתה של העותרת לישראל, ובטרם פקע אישור השהייה הזמני שהוענק לה, חלה התדרדרות ביחסים שבין בני הזוג, ובסופו של דבר העותרת ובעלה נפרדו. העותרת עברה להתגורר בנפרד מבעלה, והוא סירב לסייע לה בחידוש אשרת השהייה שלה בישראל. מאז חודש ספטמבר 2002, שהתה העותרת בישראל שלא כדין, ומספר פעמים אף נעצרה על ידי מנהלת ההגירה מטעם זה. 4. ביום 4.2.03, לאחר מספר פניות של העותרת למשיבים בבקשה לחדש את אשרת השהייה שלה בישראל, נמסר לה כי נשלחו אליה ולבעלה בעבר שני זימונים לצורך עריכת שימוע, אך הם לא התייצבו במועדים שנקבעו. כן נמסר לה כי ללא עריכת שימוע, לא ניתן יהיה לקבל החלטה בעניינה. 5. בשימוע שנערך לעותרת ובעלה במשרד הפנים בחודש מרץ 2005, סיפרה העותרת אודות יחסיה המעורערים עם בעלה, אך הדגישה את אהבתה אליו ואת רצונה שלא להתגרש ממנו. אולם, במסגרת טיפול המשיבים בהליך זה התברר כי בעלה של העותרת ניהל בינתיים הליכי גירושין מהעותרת במולדביה, ללא ידיעתה. בסופו של דבר, הוענקה לעותרת אשרת שהייה מסוג א/5, וביום 6.7.06 אשרה זו הוארכה עד ליום 6.7.07. 6. ביום 27.11.06, עוד בטרם פגה האשרה הזמנית שהוענקה לעותרת, היא פנתה למשיבים בבקשה להעניק לה אזרחות ישראלית. ביום 4.12.06 נשלח לה מכתב תשובה בו הודיעו לה המשיבים כי בשל פרידתה מבעלה, נדחית בקשתה לקבלת אזרחות ישראלית. בחודש מרץ 2007 פנתה העותרת למטה המרכזי של משרד הפנים, וטענה לזכותה לקבל אזרחות ישראלית מכוח חוק השבות, התש"י-1950 (להלן: חוק השבות), למרות שאינה מנהלת עוד חיים משותפים עם בעלה. נציגי המטה הפנו את העותרת בחזרה ללשכת מנהל האוכלוסין, בה מטופל עניינה. 7. בחודש מאי 2007 מסר בעלה של העותרת לידי המשיבים העתק מפסק דין של בית המשפט לענייני משפחה בראשון לציון מיום 5.3.07, בדבר התרת הנישואין של בני הזוג. בעקבות זאת, נרשמו העותרת ובעלה כגרושים. בחודש יוני 2007, ולאור הליך התרת הנישואין, הודיעו המשיבים לעותרת באופן סופי כי היא אינה זכאית לקבל מעמד כלשהו בישראל. במכתב שנשלח לעותרת בענין זה צוין כי היא אינה עונה על אף קריטריון המאפשר לה לקבל אזרחות בישראל – אין לה ילדים משותפים עם אזרח ישראלי, היא אינה זכאית על פי חוק השבות, וההליך המדורג לאיחוד משפחות בעניינה נקטע עקב גירושיה, מבלי שהושלם. העותרת לא השלימה עם מענה זה של הרשויות, ומכאן העתירה שלפנינו. טענות הצדדים 8. העותרת טוענת כי היא זכאית למעמד של עולה, ולקבלת אזרחות מכוח סעיף 4א לחוק השבות, בהיותה בת זוג של יהודי בעת הגשת הבקשה הראשונה למעמד בישראל בשנת 1999. לחילופין, היא טוענת כי היא זכאית למעמד מכוח כניסתה להליך המדורג, בהתחשב, בין היתר, בכך כי פירוק קשר הנישואין ארע לאחר שהיא סיימה מחצית מתקופת ההליך המדורג, והשתקעה בישראל, וכאן מצוי מרכז חייה. 9. העותרת טוענת, כי אין מקום להתחשב בכך שאין לה ולבעלה ילדים משותפים כגורם לדחיית בקשתה לאזרחות. לדבריה, כאשר הגישה בקשה לעלות לישראל, סירב קונסול ישראל במולדביה להעניק לה אשרת עלייה רק בגלל היעדרם של ילדים משותפים לבני הזוג. הקונסול התעלם מהסבריה לפיהם הסיבה להעדרם של ילדים משותפים נעוצה בבעיות בריאות מהן היא סובלת, ואשר לגביהן היא הציגה תעודות רפואיות מתאימות. העותרת מוסיפה, כי המשיבים מנועים מלהשתמש בקריטריון של קיום ילדים משותפים כאמת מידה לבחינת כנות הקשר בין בני זוג המבקשים לעלות לישראל יחדיו. 10. עוד טוענת העותרת, כי קשרה את גורלה בגורל העם היהודי בעת שעלתה לישראל עם בעלה לשעבר, ויתרה על אזרחותה המולדבית ומכרה את כל רכושה שם. לדבריה, אין ולא היתה בחוק השבות כל הגבלה המונעת ממנה לקבל אזרחות ישראלית מתוקף נישואיה לבעלה הישראלי. על כן, על המשיבים היה להכיר באזרחותה של העותרת כבר בשנת 1999, עת ביקשה לראשונה אשרת עליה ואזרחות ישראלית בעודה נשואה לאזרח ישראלי, וכאשר לא היתה בידי המשיבים כל ראייה ממשית, המטילה ספק בכנות הקשר ביניהם. מעבר לכך, העותרת טוענת כי המשיבים פעלו בחוסר תום לב כאשר היפנו אותה למסלול של הליך מדורג המשתרע על פני זמן רב, בעוד שעמדה לזכותה האפשרות לקבל אזרחות ישראלית מכוח חוק השבות באופן מיידי. 11. העותרת מוסיפה, כי המשיבים פעלו תוך הפרת חובת ההגינות החלה עליהם, לא ביצעו את הבדיקות הראויות שהיו מעידות כי ישראל היא מרכז חייה, ולא נימקו כדין את ההחלטות השונות שנתקבלו בעניינה במהלך השנים. לדבריה, התנהלותם של המשיבים היתה נגועה בחוסר סבירות, ומנוגדת לכללי המינהל התקין. 12. המשיבים מצידם ביקשו לדחות את העתירה. ראשית, הם טענו כי העתירה לוקה בשיהוי אובייקטיבי כבד, שכן היא הוגשה בחלוף כשמונה שנים מקבלת ההחלטה אשר קבעה את העדר הזכאות של העותרת על פי חוק השבות, אותה היא מבקשת לתקוף. אשר לסעד החלופי, שעניינו תקיפת החלטת משרד הפנים לקטוע את ההליך המדורג לאחר השלמת יותר ממחציתו, המשיבים טוענים כי תקיפת החלטות משרד הפנים בהקשר להליך המדורג נתונה לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, ולכן בידי העותרת סעד חלופי, ולפיכך אין בית משפט זה אמור להיזקק לענין זה. 13. לגופו של ענין ציינו המשיבים, כי אין כל אזכור בהחלטתו של קונסול ישראל לכך שאין לבני הזוג ילדים משותפים, וכי לאור משך הנישואים הקצר של בני הזוג בעת הגשת בקשתם למעמד בישראל שהוגשה במולדביה, הוא העביר את המשך הטיפול בעניינה למשרד הפנים בישראל, בהתאם למדיניות הנהוגה במקרים מסוג זה. המשיבים הסבירו כי כיום, כאשר העותרת אינה חיה עוד עם בעלה היהודי, ונישואיהם הותרו באופן פורמלי, אין כל עילה להעניק לה אזרחות ישראלית מכוח חוק השבות, המתבססת על היותה בת זוג של יהודי. כאשר קיים חשש לכנות הקשר, ואפילו מדובר בקשר נישואין פורמלי, עשוי טיב הקשר להיבחן באמצעות שילובו של בן הזוג בהליך מדורג באשרה מסוג א/5. בדרך זו, ניתן לבחון במשך תקופה של מספר שנים אם יש מקום להעניק למבקש אזרחות ישראלית מכוח חוק השבות. לעצם הענין, כעבור שנתיים מיום כניסת העותרת לישראל, נפרדו בני הזוג, והיא אינה עוד בת זוג של יהודי. לפיכך, הבסיס להקניית אזרחות לעותרת על פי חוק השבות נשמט. אשר לענין ההליך המדורג, נטען כי בנושא זה חל נוהל טיפול בהפסקת הליך להסדרת מעמד לבני זוג של אזרח ישראלי. על פי נוהל זה, במקרה שפקע קשר נישואין, ולבני הזוג ילדים משותפים, התיק מועבר לדיון בוועדה בינמשרדית רק אם בן הזוג עבר יותר ממחצית תקופת ההליך המדורג. במקרה של העותרת, מדובר באשרה מסוג א/5 שניתנה לתקופה של שנתיים בלבד עד לפקיעת קשר הנישואין של בני הזוג. תקופה זו אינה מזכה בהמשך ההליך המדורג, ולכן העותרת אינה עומדת בתנאי הנוהל החל על ענין זה. הליכים בעתירה 14. בדיון בעתירה בפני ההרכב בחודש אוקטובר 2008, וכעולה מהחלטת בית המשפט מיום 5.10.08, נציגת המשיבים הסכימה לבקשתנו לערוך בדיקה נוספת של מכלול הנתונים הרלבנטיים לשאלת אופי הקשר הזוגי וכנותו בין העותרת לבעלה לשעבר, מכוחו היא טוענת למעמד בישראל. במסגרת זו, נתבקשה בדיקה האם נערך שימוע לבעל בין השנים 2000 עד 2002, וכן נתבקשה בדיקה האם ניתן להשלים את חקירתו של הבעל כיום, לצורך השלמת הבירור אודות טיב הקשר בינו לבין העותרת בעת הגשת הבקשה הראשונה למעמד במולדביה. כן הוחלט, כי לאחר השלמת הבדיקה האמורה, יועבר עניינה של העותרת לוועדה ההומניטרית הבינמשרדית (להלן: הוועדה הבינמשרדית), כדי שהיא תחליט בקשר למעמדה של העותרת בישראל. עוד נקבע בהסכמת המדינה, כי העותרת תהיה רשאית לשהות בישראל עד להחלטה אחרת, ותוענק לה אשרה מסוג ב/1 לאלתר. 15. בעקבות ההחלטה, הוגשה הודעת עידכון מטעם המדינה ביום 21.5.09. על פיה, נערכו בדיקות נוספות בעניינה של העותרת, ונערך שימוע לבעלה לשעבר. כן התקיים ביום 7.5.09 דיון בוועדה הבינמשרדית, אשר המליצה ליתן לה מעמד ארעי בישראל. בעקבות המלצת הוועדה, החליט ראש מינהל האוכלוסין להעניק לעותרת מעמד ארעי מסוג א/5 לשנה בשלב זה. בתום התקופה, בקשתה תיבחן בשנית, בהתאם לנסיבות המקרה. 16. המדינה טוענת, כי בהעדר עילה למתן אזרחות מכוח חוק השבות, החלטת ראש המינהל הינה החלטה סבירה, הנותנת מענה פרטני לנסיבותיה האישיות המיוחדות של העותרת. המדינה מבקשת למחוק את העתירה, באשר היא נתייתרה נכון לעת זו. 17. העותרת מתנגדת למחיקת העתירה. היא טוענת כי החלטת הגורם המוסמך בעניינה היא חלקית, ואין בה משום הסדר מלא של מעמדה; כעבור שנה תחזור ותעלה שאלת המעמד, ותמנע ממנה להשיג יציבות וודאות במעמדה, שהיא כה זקוקה להן. לטענת העותרת, על המשיבים לקבוע, לכל הפחות, מיתווה להסדרת מעמדה בעתיד, ואת התנאים שעליה למלא כדי להסדיר את מעמד הקבע שלה. הכרעה 18. הסעד העיקרי שנתבקש בעתירה זו הוא הענקת אזרחות ישראלית לעותרת מכוח סעיף 4א לחוק השבות; כסעד חלופי, נתבקשה הכרה במעמד העותרת מכוח ההליך המדורג, בטענה כי עברה מחצית מהתקופה הנדרשת לכך. בתמצית ניתן לומר, כי העותרת לא ביססה את זכותה למעמד על פי חוק השבות, ואילו עילתה החלופית בענין ההסדר המדורג מצויה בסמכות בית המשפט לעניינים מינהליים, ואף לגופה ספק אם היא עומדת בדרישות נוהל ההליך המדורג המתייחס לעניינה. עם זאת, בנסיבות הפרטניות של העותרת, הביעה הרשות המוסמכת נכונות, במישור ההומניטרי, לאפשר לה להמשיך ולשהות בישראל, כדי לבחון את עניינה מעת לעת. בהינתן התשתית המשפטית הקיימת, יש לברך על גישה זו של הרשות, ויש לדבוק בקו זה, מתוך תקווה כי יישא בסופו של דבר פרי בדרך של מתן מעמד קבע על בסיס הומניטרי, אשר יקנה לעותרת וודאות ויציבות בחייה. נפרט את הדברים: 19. על פי סעיף 4א לחוק השבות, מעמד של עולה יוענק בין היתר, ל"בן זוג של יהודי" בעת העלייה לישראל. הוראה זו נועדה למנוע פיצול משפחה של יהודי, אשר נישא למי שאינו זכאי שבות מכוח עצמו, ולעודד את עלייתו ארצה עם משפחתו הגרעינית. תכלית הסדר זה היא להגן על שלמות התא המשפחתי, ולאפשר עלייה לישראל ללא צורך לפצל משפחות ולפגוע בשלמותן (בג"צ 754/83 רנקין נ' שר הפנים, פ"ד לח(4) 113, 117 (1984); בג"צ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 787 (1999)). בחינת שאלת כנות הקשר הזוגי של זכאי שבות עם בן או בת זוגו היא שאלה מהותית ולא פורמלית. לקשר הנישואין הפורמאלי בין בני הזוג יש אמנם משקל, אך לא משקל מכריע. כדי למנוע ניצול לרעה של החוק, מוקנה שיקול דעת לרשות המוסמכת לבחון את כנות קשר הנישואין במסגרת הליך ההכרה במעמד בן הזוג על פי סעיף 4א לחוק השבות (בג"צ 8030/03 סמוילוב נ' משרד הפנים, פ"ד נח(6) 115 (2004)). לא די בקיום נישואין פורמאליים בין בני זוג, אלא יש להראות כי מדובר בנישואין במשמעות קיומו של תא משפחתי אמיתי (בג"צ 11406/03 פרוסקורוב נ' שר הפנים (לא פורסם, 6.12.2004); בג"צ 1173/07 יון נ' משרד הפנים, פסקה 14 (לא פורסם, 2.12.2009); בג"צ 3437/07 קרסיה נ' שר הפנים, פסקה 10 (לא פורסם, 1.4.2009)). במקרה שבו התא המשפחתי התפרק בסמוך לפני או אחרי הגיעם של בני הזוג לישראל, אין בן הזוג, מבקש המעמד, יכול לחסות מאחורי הוראות סעיף 4א לחוק השבות, ולא יוכל לזכות במעמד מכוח מסלול זה, הנקנה מכוח קשר נישואין ליהודי זכאי-שבות (בג"צ 3287/05 צ'יורני נ' שר הפנים (לא פורסם, 19.7.2005)). במקרה שלפנינו, כבר בעת הגשת הבקשה למעמד על ידי בני הזוג במולדביה, התעורר ספק בלב הגורם המוסמך בדבר כנות קשר הנישואין, ונתקבלה החלטה של הגורם המוסמך שלא להכיר באותו שלב במעמדה של העותרת מכוח שבות, אך לאפשר בחינת כנות הקשר באמצעות הליך מדורג בישראל. בפועל, תוך שנתיים מעת בואם של בני הזוג לישראל, נישואיהם הותרו באופן פורמאלי. העותרת לא תקפה במועד את ההחלטה הראשונה, אשר לא הכירה באופן אוטומטי במעמדה מכוח חוק השבות, והעלתה רק לאחר שמונה שנים טענות בענין זה, לאחר ששולבה בהליך מדורג על פי היתר א/5. בנסיבות אלה, לא ניתן לבקר כיום את ההחלטה הראשונה, ככל שהיא נוגעת לרכישת מעמד מכוח שבות, נוכח שיהוי כבד וויתור, מכוח התנהגות, על מסלול זה כמקור לרכישת מעמד. גם לגופו של ענין נראה כי מדובר בקשר זוגי אשר סופו מעיד על תחילתו – הוא התפרק כשנתיים לאחר בואם של בני הזוג לישראל, וגם טרם הגיעם לארץ לא עורר אמון אצל הרשות המוסמכת. אין מקום להחיות כיום מסלול זה לרכישת מעמד, הן משהוא נזנח על ידי העותרת, והן מטעמים שלגוף הענין. אשר למסלול החלופי, המתבסס על מעמד העותרת מכוח ההליך המדורג, נכון טענה המדינה כי מדובר בהליך לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, שלגביו קיימת סמכות לבית המשפט לעניינים מינהליים. לגופה של העילה על פי מסלול זה, ספק אם עניינה של העותרת, על פי הנתונים הקיימים, נכנס לגדרו של הנוהל החל על בני זוג לא יהודיים המצויים בהליך מדורג לקראת רכישת אזרחות, כאשר נישואיהם התפרקו. אין צורך לקבוע עמדה בענין זה, לאור האפשרות שנפתחה לפתור את עניינה של העותרת במישור ההומניטרי לאור נסיבות חייה, והעתקת מרכז חייה לישראל מזה שנים רבות. הגורם המוסמך הביע נכונות להתייחס לעניינה של העותרת במישור ההומניטרי, ולהעניק לה בשלב זה אשרה זמנית א/5 לתקופה מוגבלת; לאחר מכן, הוא יחזור ויבחן את עניינה. בנסיבות הענין, נראה לנו כי הגישה ההומניטרית לפתרון שאלת מעמדה של העותרת היא ההולמת, וההסדר שהוצע על ידי הגורם המוסמך הוא סביר, מיטיב עמה, ואינו מעמיד עילה להתערבות שיפוטית. בהסדר המוצע על ידי המשיב 1 טמון פתרון זמני להמשך שהייתה של העותרת בישראל, ויש בו פוטנציאל לפתרון קבע, ככל שהנסיבות הרלבנטיות תצדקנה זאת במועד הקובע. לעת הזו, העתירה מיצתה עצמה ואין מקום להותירה בעינה. למותר לומר, כי שערי בית המשפט המוסמך פתוחים בפני העותרת בעתיד, ככל שתקום עילה וצורך בכך, בשים לב להתפתחות מהלך הדברים בענין מעמדה בישראל. העתירה נדחית בלא צו להוצאות. ניתן היום, ‏ל' בניסן התש"ע (‏14.04.10). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07064190_R17.doc יט מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il