אילנה דאוילי נ. משרד הבינוי והשיכון

פסק-דין בתיק עע"מ 6401/17 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 6401/17 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט ג' קרא המערערת: אילנה דאוילי נ ג ד המשיב: משרד הבינוי והשיכון ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 24.07.2017 בעת"מ 55028-05-17 אשר ניתן על ידי כבוד סגן הנשיא י' נועם תאריך הישיבה: ב' בכסלו התשע"ח (20.11.2017) בשם המערערת: בעצמה בשם המשיב: עו"ד רותם סלמה; עו"ד רנאד עיד פסק-דין הנשיאה א' חיות: ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופט י' נועם) מיום 24.7.2017, בעת"מ 55028-05-17, אשר דחה את עתירת המערערת נגד החלטת ועדת האכלוס העליונה של המשיב, משרד הבינוי והשיכון (להלן: הוועדה), במסגרתה הוחלט לדחות את בקשתה לקדמה ברשימת הממתינים ליחידת דיור בבית גיל הזהב בירושלים ולהקצות לה יחידת דיור לאלתר. רקע הדברים ופסק דינו של בית המשפט המחוזי 1. סעיף 16 לנוהל "הקצאת דירות בשכירות בשיכון הציבורי" של משרד הבינוי והשיכון (להלן: הנוהל) מסדיר אפשרות לאכלוס ב"בתי דיור גיל הזהב", המיועד לדיירי השיכון הציבורי ולמחוסרי הדיור הוותיקים (להלן: בית גיל הזהב). ככלל, בהתאם לקריטריונים שנקבעו על ידי משרד הבינוי והשיכון, החל משנת 2008 הזכאות לדיור בבית גיל הזהב מותנית, בין היתר, בקבלת קצבת זקנה והשלמת הכנסה מהמוסד לביטוח לאומי. עם זאת, משרד הבינוי והשיכון מוציא מעת לעת הנחיות המקלות את תנאי הזכאות להקצאת יחידת דיור בבית גיל הזהב ביישובים שונים ברחבי הארץ, התלויות בהיצע הדירות הקיים בהם. ההקלות נוגעות לגיל המינימלי המאפשר הקצאת יחידת דיור, וכן להעדר קצבת זקנה. הגמשה זו של תנאי הזכאות מכונה "הגמשת גיל" (להלן: הגמשת גיל). 2. המערערת, ילידת 1957, היא אישה חסרת דיור החיה בגפה. עד חודש ינואר 2014 מימשה המערערת זכאות לסיוע כספי בסך 580 ש"ח לחודש מכוח נוהל "השתתפות בתשלום שכר דירה" של משרד הבינוי והשיכון. בהמשך פנתה המערערת למשיב בבקשה לקבלת דירה במסגרת הדיור הציבורי, אך פנייתה נדחתה מאחר שנמצא כי היא אינה עומדת בתנאי הזכאות, וביום 21.4.2015 נדחתה עתירה מינהלית שהגישה נגד החלטה זו בהיעדר עילה להתערבות (עת"מ (מינהליים י-ם) 51779-11-14 דאוילי נ' משרד הרווחה והשיכון (21.4.2015)). בקשה נוספת שהגישה המערערת לקבלת דירה במסגרת הדיור הציבורי נדחתה על ידי הוועדה ביום 5.1.2017 ובמסגרת הודעת הדחייה הומלץ למערערת להגיש בקשה לבחינת זכאותה ליחידת דיור בבית גיל הזהב באחד מהיישובים שבהם חלה הגמשת גיל. 3. ביום 25.1.2017 פנתה המערערת למשיב בבקשה לקבלת יחידת דיור בבית גיל הזהב בעיר ירושלים אשר בה לא חלה הגמשת גיל, ובקשתה של המערערת נדחתה בשל היעדר זכאות לקבלת קצבת זקנה והשלמת הכנסה. המערערת ערערה על החלטה זו לוועדת האכלוס הציבורית – וועדת החריגים – אשר אישרה ביום 7.2.2017 את זכאותה ליחידת דיור בבית גיל הזהב בירושלים בהתחשב במצבה הרפואי ובנסיבותיה האישיות. בעקבות החלטה זו צורפה המערערת לרשימת הממתינים הזכאים לקבלת יחידת דיור כאמור ומיקומה ברשימה נקבע בהתאם לקריטריונים שקבע המשיב. בחודש מרץ 2017 פנתה המערערת בהליך אזרחי לבית משפט השלום בירושלים במסגרתו השיגה על כך שהמשיב טרם הקצה לה את יחידת הדיור שלה היא זכאית, וביום 26.3.2017 דחה בית משפט השלום את ההליך והמליץ למערערת לפנות לגורמי המשיב כדי לבדוק אפשרות להקדים את תורה ברשימת הממתינים. זאת בעקבות טענותיה להחמרה במצבה הרפואי (ת"א (שלום י-ם) 42198-03-17 דאוילי נ' משרד הבינוי והשיכון (26.3.2017)). ביום 2.4.2017 פנתה המערערת לנציגה מטעם המשיב וביקשה לקדמה ברשימת הממתינים. בתגובה נמסר לה כי בקשתה תועבר לטיפול הגורמים המוסמכים עם קבלת המסמכים הרפואיים שאותם ציינה כי בכוונתה לשלוח. בנוסף המליצה הנציגה למערערת להגיש בקשה לדיור בבית גיל הזהב ביישוב שבו חלה הגמשת גיל וזאת לנוכח רשימת הממתינים הארוכה לדיור בבית גיל הזהב בירושלים. ביום 14.5.2017 הגישה העותרת לוועדה בקשה לקידומה ברשימת הממתינים אך בקשתה נדחתה מן הטעם שנסיבותיה האישיות אינן מצדיקות את העדפתה על פני זכאים אחרים הממוקמים לפניה ברשימת הממתינים. נגד החלטה זו הגישה המערערת את עתירתה לבית המשפט קמא ביום 25.5.2017. 4. המערערת, אשר ייצגה את עצמה, טענה כי יש להקצות לה יחידת דיור בבית גיל הזהב בירושלים לאלתר ולחלופין יש לקדמה ברשימת הממתינים, בשל מצבה הרפואי, מצבה הכלכלי הדחוק והיותה דרת רחוב. בנוסף דרשה המערערת לקבל סיוע בשכר דירה עבור פרק הזמן שעד לקבלת יחידת הדיור וכן רטרואקטיבית. המשיב טען מנגד כי סדר הקדימויות בין הזכאים ברשימת הממתינים נקבע בהתאם לקריטריונים ומתן העדפה למערערת על פני ממתינים אחרים יפגע בעיקרון השוויון. עוד טען המשיב כי בחודש מרץ 2017 הוצעה למערערת יחידת דיור בבית גיל הזהב בפסגת זאב, אך היא סירבה להצעה. כמו כן, המשיב טען שדרישתה של המערערת מבית המשפט לקבלת סיוע בשכר דירה מוקדמת מפני שלא פנתה אליו בבקשה לעניין זה. 5. ביום 12.6.2017 וביום 10.7.2017 קיים בית המשפט קמא דיונים בעתירה, וביום 24.7.2017 דחה אותה ככל שהדבר נוגע לבקשת המערערת לקדמה על פני זכאים אחרים ברשימת הממתינים ולהקצות לה לאלתר יחידת דיור בבית גיל הזהב בירושלים. בית המשפט קבע כי לא נפל פגם בקריטריונים שעל פיהם נקבעה רשימת הממתינים וכי בנסיבות דנן העדפתה של המערערת על פני זכאים אחרים ברשימה זו תפגע בעקרון השוויון. נוסף על כך, דחה בית המשפט קמא את דרישתה של המערערת לקבלת סיוע כספי מחמת היותה מוקדמת ובשל אי מיצוי הליכים מצדה אל מול המשיב. לצד דחיית העתירה המליץ בית המשפט קמא למערערת לפנות לרשויות הרווחה בעזרת הלשכה לסיוע משפטי כדי למצוא פתרון זמני של קורת גג, וכן לפנות למשיב בבקשה לקבלת סיוע כספי. כמו כן בית המשפט קמא המליץ למשיב לבחון מעת לעת את עניינה של המערערת ולעשות את מירב המאמצים על מנת לספק לה יחידת דיור וסיוע כספי ככל שיתבקש על ידה. מכאן הערעור שהגישה המערערת. 6. להשלמת התמונה יצוין כי ביום 17.9.2017, בעקבות בקשה שהגישה המערערת אישרה לה ועדת חריגים סיוע בשכר דירה בסך 580 ש"ח בגין חודשיים שבהם שהתה בבית הארחה. כמו כן, לאחר הגשת הערעור דנן הציע המשיב למערערת יחידת דיור בבית דיור מוגן בתלפיות מזרח המכיל דירות המיועדות לזכאים לדיור בבית גיל הזהב, אך המערערת סירבה להצעה זו בנסיבות כפי שיפורטו להלן. טענות הצדדים 7. המערערת, שאינה מיוצגת על ידי עורך דין גם בערעור דנן, טוענת כי יש לשנות מהחלטת בית המשפט המחוזי ולהורות למשיב לקדמה ברשימת הממתינים כך שתקבל לאלתר את יחידת הדיור לה היא זכאית בבית גיל הזהב בירושלים. כמו כן, לטענתה, יחידת הדיור שהוצעה לה לאחר הגשת הערעור בתלפיות מזרח אינה יחידת הדיור שלה היא זכאית, הואיל ומדובר ביחידת דיור בת חדר אחד, בעוד שלטענתה היא זכאית ליחידת דיור בת שני חדרים, ומשכך סירבה להצעה זו. המערערת מוסיפה וטוענת כי יש בידה מסמך של חברת "מילגם בע"מ" (להלן: מילגם), שהיא אחת מחברות ההרשמה לסיוע בדיור הפועלות מטעם משרד הבינוי והשיכון. מסמך זה מעיד, לטענתה, על זכאותה לדירת שני חדרים. בכל הנוגע לטענה כי הוצעה לה יחידת דיור בבית גיל הזהב בפסגת זאב, המערערת לא טענה דבר במסגרת הערעור דנן, אך מעיון בפרוטוקול הדיונים בפני בית המשפט קמא ובפני בית משפט השלום, עולה כי היא טענה שלא סרבה להצעה כאמור וכך אף צוין בפסק הדין של בית המשפט קמא. 8. עמדת המשיב היא כי דין הערעור להידחות בהיעדר עילה להתערבות בפסק הדין של בית המשפט קמא. המשיב סומך את ידיו על פסק הדין לפיו אין מקום לקדם את המערערת ברשימת הממתינים על פני זכאים אשר ממוקמים לפניה ברשימה וזאת בשל הפגיעה בעקרון השוויון. בנוסף טוען המשיב כי המערערת סירבה לשתי יחידות דיור שהוצעו לה – הן בחודש מרץ 2017, כאשר סירבה ליחידת הדיור בבית גיל הזהב בפסגת זאב והן לאחר הגשת הערעור, כאשר סירבה ליחידת הדיור בתלפיות מזרח. עוד טוען המשיב כי יחידת הדיור שלה זכאית המערערת בהתאם להחלטת הוועדה מיום 7.2.2017 ולנוהל, היא יחידה בת חדר אחד, ולא בת שני חדרים כטענתה. לבסוף מציין המשיב כי יחידת הדיור שהוצעה למערערת לאחר הגשת הערעור בתלפיות מזרח עודנה מוצעת לה לכניסה מידית אם תסכים לכך. דיון והכרעה 9. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים הגעתי למסקנה כי דין הערעור להידחות. המערערת טוענת כי היא זכאית ליחידת דיור בת שני חדרים בבית גיל הזהב בירושלים מכוח החלטת וועדת האכלוס הציבורית מיום 7.2.2017. עוד טוענת המערערת כי יש להורות למשיב לקדמה ברשימת הממתינים ולספק לה יחידת דיור לאלתר. שתי הטענות דינן להידחות. ראשית, בכל הנוגע לטענת המערערת לפיה היא זכאית ליחידת דיור בת שני חדרים, אציין כי טענה זו כלל לא נדונה בפני בית המשפט קמא ואף לא נטענה במסגרת כתב הערעור וזאת הגם שהיה על המערערת להעלותה לכל המאוחר לאחר שהמשיב הציע לה את יחידת הדיור בפסגת זאב בחודש מרץ 2017. לכאורה, די בכך כדי לדחות טענה זו על הסף כהרחבת חזית אסורה. עם זאת, עיון בכתבי הטענות ובפרוטוקול הדיונים בפני בית המשפט קמא ובפני בית משפט השלום מעלה ספק בדבר הפרטים שנמסרו למערערת במסגרת ההצעה האמורה, ובפרט ביחס לשאלה האם היא ידעה שהיחידה שהוצעה לה היא בת חדר אחד בלבד. סוגיה זו התחדדה רק לאחר מועד הגשת הערעור, עת הוצעה למערערת יחידת הדיור בתלפיות מזרח ובשלב זה היא אכן העלתה טענות בהקשר זה. משכך, אבחן טענה זו לגופה. לטעמי, לא עלה בידי המערערת להוכיח כי היא זכאית ליחידת דיור בת שני חדרים. בהחלטת ועדת האכלוס הציבורית של המשיב מיום 7.2.2017 צוין כי למערערת "מאושרת קבלת יחידת דיור בבית גיל הזהב בירושלים". מדברי ראש ענף אכלוס אצל המשיב במהלך הדיון בפני בית משפט זה עולה כי בכל הנוגע לקביעת גודל יחידת הדיור המוקצית לזכאים, פועל המשיב בהתאם לכללים לאישור גודל הדירה המנויים בסעיף 7 לנוהל. בעניין זה, סעיף 7.1 לנוהל מורה כי מספר החדרים לזכאות יקבע בהתאם למספר הנפשות בעת הקצאת יחידת הדיור ושככלל, ליחידים יוצעו דירות חדר אחד. עוד מורה הסעיף כי בסמכות מנהל מחלקת אכלוס להציע דירת שני חדרים ליחיד אם יחידת הדיור המתפנה ביישוב היא בת שני חדרים וכלל הזכאים הינם יחידים. במקרה שכזה, ההצעה תינתן בהתאם לדירוג הזכאי ברשימת הממתינים על פי הקריטריונים שנקבעו על ידי המשיב. בענייננו, אין עדות לכך שמנהל מחלקת האכלוס הפעיל את סמכותו והציע למערערת דירת שני חדרים. עוד מסרו נציגי המשיב במהלך הדיון בערעור, כי המסמך שבידי המערערת אין בו כדי להעיד שהמערערת זכאית ליחידת דיור בת שני חדרים. זאת משום שמדובר, כאמור, במסמך שהפיקה מילגם, אשר אינה גורם מוסמך מטעם המשיב בהקשרים אלה. 10. כמו כן, מקובלת עליי המסקנה שאליה הגיע בית המשפט קמא ולפיה אין מקום להורות למשיב לקדם את המערערת ברשימת הממתינים הזכאים לקבלת יחידת דיור בבית גיל הזהב בירושלים. בית משפט זה הדגיש לא אחת את החובה לנהוג בשוויון לעניין סדר הקדימויות בין הזכאים לדיור ציבורי ובהקצאת יחידות דיור על פי הנהלים והקריטריונים שנקבעו לשם כך (ראו והשוו: עע"מ 8616/06 מוריס כהן נ' עמידר החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ, בפסקה 11 (16.12.2007)). הלכה זו כוחה יפה גם לעניינה של המערערת, המבקשת ליתן לה קדימות ברשימת הממתינים לדיור בבית גיל הזהב על פני זכאים אחרים אשר דורגו לפניה. מכל מקום, הוצעו למערערת לאחר הגשת הערעור יחידות דיור בבית גיל הזהב בשכונת תלפיות מזרח במבנה המכיל דירות המיועדות לזכאים לדיור ציבורי. המערערת סירבה להצעות אלה, אך לדבריי המשיב אחת מאותן יחידות עודנה מוצעת לה לכניסה מידית. בעניין זה ראוי לציין כי בסיכומים מטעם המשיב נטען כי הוצעה למערערת יחידת דיור אחת בלבד בתלפיות מזרח, אך במהלך הדיון בפנינו התברר כי למעשה הוצעו לה שתי יחידות דיור במבנה בתלפיות מזרח, האחת בחלק החדש של המבנה והשנייה בחלקו הישן והיא סירבה לשתיהן. עוד התברר כי היחידה בחלק הישן של המבנה "הוקפאה" עבור המערערת למרות סירובה ובמהלך הדיון הוסיף המשיב והציע כי המערערת תכנס תחילה ובאופן מידי ליחידת הדיור ש"הוקפאה" עבורה כאמור וכי ברגע שתתפנה יחידת דיור בחלק החדש של המבנה, יחידה זו תועמד לרשותה, אך המערערת סירבה גם להצעה זו. 11. סוף דבר, המערערת לא הוכיחה כי היא זכאית ליחידת דיור בת יותר מחדר אחד בבית גיל הזהב בירושלים, או כי התנהלות המשיב בעניינה מקימה עילה כלשהי להתערבות בה. מטעמים אלה, אציע לחבריי לדחות את הערעור. עם זאת, אציע כי תינתן למערערת הזדמנות נוספת להיענות להצעה שעלתה במהלך הדיון כמפורט בסעיף 10 לעיל, וזאת בתוך 30 ימים מהיום. לפנים משורת הדין, ובשל מצבה האישי של המערערת אוסיף ואציע שלא לעשות צו להוצאות. ניתן היום, ‏י"ג בטבת התשע"ח (‏31.12.2017). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 17064010_V07.doc גק מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il