ארצי נ' מדינת ישראל ואח'

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5089/18 בג"ץ 6390/18 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט א' שטיין העותרים בבג"ץ 5089/18: קיבוץ המעפיל, אגודה שיתופית ו-19 אח' העותר בבג"ץ 6390/18: נועם ארצי נ ג ד המשיבים בבג"ץ 5089/18: 1. מדינת ישראל 2. ממשלת ישראל 3. שר האנרגיה המשיבים בבג"ץ 6390/18: 1. ממשלת ישראל 2. שר האנרגיה 3. משרד האנרגיה 4. מנכ"ל משרד האנרגיה עתירות למתן צווים על-תנאי; הודעת עדכון מטעם המשיבים, מיום 2.12.2021; תגובת העותרים בבג"ץ 5089/18, מיום 26.12.2021; ותגובת העותר בבג"ץ 6390/18, מיום 2.1.2022 תאריך הישיבה: כ' באדר ב' התשע"ט (27.3.2019) בשם העותרים בבג"ץ 5089/18: עו"ד תומר מירז בשם העותר בבג"ץ 6390/18: בעצמו בשם המשיבים: עו"ד רן רוזנברג פסק דין השופט נ' סולברג: במוקד העתירות שלפנינו, אשר הוגשו במהלך שנת 2018, דרישה להסדרת מנגנון לתשלום פיצויים, בעת אישור תכנית להקמת תוואי צנרת ומתקני גז במקרקעין פרטיים, על-פי חוק משק הגז הטבעי, התשס"ב-2002 (להלן: החוק), גם כאשר אין בנמצא "בעל רישיון", כהגדרתו בחוק. לטענת העותרים – בעלי מקרקעין באזור עמק חפר – במהלך שנת 2014 אושרה תמ"א 37/ח, להקמת מתקני הולכה לגז טבעי במקרקעיהם, מבלי שבאותה עת היה קיים "בעל רישיון שהתכנית נועדה למיתקניו", כמשמעו בסעיף 28(ב) לחוק. דא עקא, על-פי מנגנון הפיצוי שנקבע בסעיף 28 לחוק –"פיצויים בשל תכנית" – דרישה לפיצויים במקרה שכזה אמורה להיות מוגשת לבעל הרישיון, ולו בלבד. נטען אפוא, כי קיומה של לקונה, חֵסֶר, בדין הקיים – במצב שבו מאושרת תכנית להקמת מתקני הולכה לגז טבעי, מבלעדי "בעל רישיון" כהגדרתו בחוק – מחייב הסדרה, שתאפשר למשיבים לתבוע פיצוי בגין הפגיעה במקרקעיהם. לצד סעד מרכזי זה, ביקשו העותרים להורות גם על הקפאת מרוץ ההתיישנות ביחס להגשת דרישת פיצויים כאמור עד להסדרת הלקונה, ולחלופין ביקשו להורות על ביטול תמ"א 37/ח בתוואי היבשתי באזור עמק חפר. העותר בבג"ץ 6390/18 הוסיף וביקש גם סעדים נלווים נוספים; אין צורך לפרטם. לאחר הגשת העתירות, הוגשו תגובות מקדמיות מטעם המשיבים, ובהמשך, ביום 27.3.2019, התקיים בהן דיון מאוחד. בתום אותו דיון, קבענו כך: "רשמנו לפנינו תמימות דעים – שעליה נמסר בתגובת המשיבים – בין גורמי הממשלה כי המצב הקיים אינו מספק מענה הולם לפגיעה בזכויותיהם של העותרים, וכי הוחלט כי הגורמים המקצועיים במשרד האנרגיה ובמשרד האוצר יפעלו בהקדם האפשרי לגיבוש פתרון חקיקתי לסוגיות שמתעוררות בעתירות. גורמי הממשלה יעשו מאמץ מרבי, כך נמסר, כדי לקדם חקיקה כאמור בתוך 12 חודשים מיום כינונה של הממשלה הבאה.   הודעות עדכון תוגשנה ביום 1.10.2019 וביום 1.4.2020, לגבי התקדמות הליכי החקיקה ועל מענה המדינה לסוגיה.   לשאר הטענות שבעתירות ניתן מענה הולם בתגובת המשיבים, בכלל זה בסוגיית ההתיישנות. דברי המחוקק בסעיף 28(ב) סיפא לחוק משק הגז הטבעי, התשס"ג-2002, מבהירים, כאמור בפסקה 14 לתגובה המקדמית מטעם המשיבים, כי תקופת ההתיישנות תהיה על-פי אחת משלוש החלופות המאוחרות: 5 שנים מיום כניסת התכנית לתוקף, או בתוך שנה מיום מסירת הודעה על כוונה להיכנס למקרקעין לפי סעיף 50; או מיום פרסום הודעה לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות. החלופה השניה והשלישית טרם התגבשו, ממילא לא מתחיל מנין השנה שלאחר מסירת ההודעה. ברור אפוא כי תביעת העותרים אינה מתיישנת בחלוף 5 שנים מיום אישור תמ"א 37/ח.   כאמור לעיל, הודעות עדכון תוגשנה ביום 1.10.2019 וביום 1.4.2020". אכן, במועדים שנקבנו בהחלטתנו, הוגשו הודעות עדכון מטעם המשיבים, אך לא נרשמו בהן בשורות לגבי התקדמות הליכי החקיקה. בהודעה הראשונה נמסר על אודות פיזור הכנסת ה-21 בטרם עת, לקראת סבב בחירות נוסף, לכנסת ה-22; בהודעה השניה נמסר על אודות פיזור הכנסת ה-22 לאחר שלא עלה בידי חבריה להרכיב ממשלה חדשה, ויציאה לסבב בחירות שלישי, וכמו כן הוזכרה התמודדות הממשלה עם מגפת הקורונה. נוכח זאת, ביקשו המשיבים להגיש הודעת עדכון בתוך 90 ימים מאז כינונה של ממשלה חדשה. בהמשך לכך קבענו, כי הודעת עדכון תוגש עד 60 ימים לאחר כינון הממשלה. לאחר כינון ממשלה חדשה ביום 17.5.2020, וארכה שניתנה, עדכנו המשיבים ביום 23.7.2020, כי "משרד האנרגיה פועל לקידום תיקון חקיקה לפתרון הבעיה מושא העתירה", וכי "ביום 8.7.20, פורסם להערות הציבור ומשרדי הממשלה תזכיר חוק [...] [ה]כולל, בין היתר, גם תיקון של סעיף 28 לחוק משק הגז הטבעי, אשר נועד לפתור את הבעיה שבנדון. הוראות התזכיר מצויות עדיין בדיונים בין משרדי הממשלה השונים". בתגובת העותרים בבג"ץ 5089/18 להודעה זו, הועלו טענות שונות ביחס להודעת העדכון, וכמו כן התבקש, בסעיף 9 לתגובה, לאפשר להם להגיש כבר בשלב זה תביעות פיצוי, עוד קודם להשלמת הליכי תיקון החוק, "מבלי להמתין לסיום הלא ידוע של הליך החקיקה, וזאת לאור ההסכמות המגולמות בתזכיר החוק [...]", וכן "ליתן אזהרה שיפוטית – 'התראת בטלות' למדינה לגבי נוסח התיקון המיועד לסעיף 28 לחוק משק הגז הטבעי, ולהנחותה על כך שהתיקון לחוק צריך לממש את החלטת הממשלה משנת 2015 [...] תוך מתן פתרון לכל תוכנית שאין לה בעל רישיון [...]". בעקבות הודעת העדכון, ותגובת העותרים בבג"ץ 5089/18, קבענו ביום 24.8.2020 כדברים האלה: "כזכור, רשמנו לפנינו בהחלטתנו מיום 27.3.2019 כי תקודם חקיקה 'בתוך 12 חודשים מיום כינונה של הממשלה הבאה'. הממשלה ה-35 כוננה כידוע רק ביום 17.5.2020, לאחר הבחירות לכנסת ה-23, וביום 8.7.2020 פורסם להערות הציבור ומשרדי הממשלה 'תזכיר חוק משק הגז הטבעי (תיקון מס' .....) (תיקונים שונים), התש"ף-2020'. תזכיר החוק כולל בין היתר גם תיקון של סעיף 28 לחוק משק הגז הטבעי, התשס"ב-2002. על רקע זה, חרף האמור בתגובת העותרים, ובאין בסיס משפטי ממשי לעשות כבקשתם בסעיף 9 לתגובתם, מתבקשים משיבי המדינה לשוב ולעדכן אודות ההתפתחויות והתקדמות הליכי החקיקה, כבקשתם בסעיף 10 להודעת העידכון, עד ליום 1.12.2020". ביום 3.12.2020 עדכנו המשיבים, כי "לאחר תום התקופה לקבלת הערות הציבור לתזכיר החוק, ביום 29.7.20, ההערות נבחנו, וכעת נעשים מאמצים לקידום הצעת החוק, תוך קיום שיח בין גורמי המקצוע במשרדי הממשלה הרלוונטיים, ובכלל זה משרד האוצר", והתבקש לעדכן בהתפתחויות נוספות, עד יום 1.3.2021. העותרים התנגדו לבקשה. בהמשך להודעת העדכון, בהחלטה מיום 9.12.2020, קבענו כך: "מעדכון זה עולה, כי על אף שחלפו למעלה משלושה חודשים מאז קבלת הערות הציבור לתזכיר החוק, לא חלה התקדמות ממשית נוספת. דומה כי הדבר אינו עולה בקנה אחד עם הצהרת המשיבים, כי הגורמים המקצועיים הרלבנטיים 'יפעלו בהקדם האפשרי' לגיבוש פתרון חקיקתי לסוגיה, וכי גורמי הממשלה 'יעשו מאמץ מרבי' לקידום פתרון זה, לאור ההבנה כי המצב הקיים אינו מספק מענה הולם לפגיעה בזכויות העותרים.   בנסיבות אלה, ובשים לב להתנגדות העותרים, משיבי המדינה ישובו ויעדכנו על אודות ההתפתחויות והתקדמות הליכי החקיקה, עד ליום 1.2.2021. ככל שהדברים יוסיפו להתנהל בעצלתיים, נשקול אם יש מקום להוציא צו על-תנאי.   תקופה של שנה ניתנה למשיבים לקדם פתרון חקיקתי. אך אין מקום להמתין עד שתכלה השנה, כאשר כבר בשלב זה נראה כי קצב ההתקדמות אינו משביע רצון". בהמשך לכך, בהודעת עדכון נוספת מיום 2.2.2021, פירטו המשיבים על אודות "העקרונות שעליהם הסכימו גורמי המקצוע מרשות הגז הטבעי ומשרד האוצר, ושעל בסיסם הם פועלים לקידום הפתרון המתוכנן לבעיה מושא העתירות", אך הבהירו כי בשלב זה לא ניתן לקדם את תיקון החוק, נוכח התפזרות הכנסת ביום 23.12.2020, מחמת אי-העברת תקציב שנתי. לצד זאת ציינו המשיבים, כי "בכוונת גורמי המקצוע הרלוונטיים להביא בפני שר האנרגיה שיכהן בממשלה החדשה את ההצעה לתיקון סעיף 28 לחוק משק הגז הטבעי לצורך קידום הבאת התיקון כאמור בפני ועדת השרים לענייני חקיקה לצורך הכרעתה, וזאת בתוך 60 ימים מיום כינון הממשלה החדשה", וכן כי נבחנת האפשרות לקדם בינתיים פעולות נוספות, בכפוף למגבלות המשפטיות הקיימות, בשים לב בין היתר להיות הממשלה המכהנת 'ממשלה יוצאת'. התבקש אפוא לשוב ולעדכן בעניין, עד יום 1.8.2021. בעקבות הודעה זו קבעתי כך: "את חוסר שביעות רצוני מהתמשכות ההליכים בתיק, הבעתי כבר בהחלטתי מיום 9.12.2020, אלא שלעיתים אנוסים אנחנו. צודק בא-כוח המשיבים, כי בעת הזו – תקופת בחירות – אין אפשרות לקדם מהלכי חקיקה. רשמנו לפנינו גם את דבריו, כי חרף זאת, בוחנים המשיבים אפשרות לקדם כבר בשלב הזה את יתר העניינים הנלווים למלאכת החקיקה. בנסיבות, יגישו המשיבים הודעת עדכון מטעמם עד יום 1.7.2021, בציפייה להתקדמות בכל המישורים". בעדכון מיום 1.7.2021 נמסר, כי אך ביום 13.6.2021 כוננה ממשלה חדשה, והתחלפו שרי האנרגיה והאוצר, ומשכך התבקש לשוב ולעדכן בעניין, עד יום 13.9.2021. בהחלטה מאותו היום הוריתי על הגשת עדכון נוסף, כמבוקש. ביום 13.9.2021 עדכנו המשיבים, כי בהצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"א-2021 (להלן: חוק ההסדרים), אשר הונחה על שולחן הכנסת, נכללים כמה תיקונים לחוק, והם רלבנטיים בחלקם לעתירות דנן. בהקשר זה צוין עוד, כי הצעת חוק ההסדרים נדונה במליאת הכנסת, אושרה בקריאה ראשונה, והועברה לוועדת הכנסת, לצורך קביעת הוועדות הרלבנטיות, לקראת הכנתה לקריאה שניה ושלישית. כמו כן צוין, כי המועד האחרון לאישור חוק התקציב השנתי הוא יום 14.11.2021. בנסיבות אלה, התבקש להגיש עדכון נוסף, עד יום 1.12.2021. נוכח ההתפתחויות המתוארות, הורינו על הגשת עדכון נוסף, כבקשת המשיבים. ביום 1.12.2021 עדכנו המשיבים, כי ביום 18.11.2021 פורסם ברשומות חוק ההסדרים, ובו "נכללו מספר תיקונים לחוק משק הגז הטבעי [...] אשר רלוונטיים לעתירה דנן. [...] במסגרתם נקבע מנגנון מפורט שמאפשר הגשת תביעות פיצויים לפי סעיף 28(ב)(1) לחוק מבעל רישיון ההולכה הארצי, כהגדרתו בתיקון, לגבי חלק התכנית שלא נועד למיתקן שהוקם או אם לא הוקם מתקן כאמור". לכך מוסיפים המשיבים, כי "כעולה מסעיף 28א(ה) לחוק משק הגז הטבעי, לצורך מימון הפיצויים נדרשת החלטה של המועצה לענייני משק הגז הטבעי בה ייקבע תעריף מערכתי ממנו ישולמו פיצויים, כאשר סעיף 36(ב2) לחוק משק הגז הטבעי נחקק בחוק ההסדרים בין היתר לצורך כך. לצורך זאת, יש לקבל החלטה של המועצה לענייני משק הגז הטבעי, ובהקשר זה יצוין לשלמות התמונה כי מטבע הדברים תהליך זה יארך עוד פרק זמן מסוים". נוכח האמור נטען, כי "במצב דברים זה, ולאחר שהתשתית הנורמטיבית החולשת על העתירה השתנתה באופן מהותי [...] עניינם של העותרים בא כעת על פתרונו במסגרת תיקון חוק משק הגז הטבעי. משכך, העתירות במתכונתן הנוכחית אינן אקטואליות עוד, ולכן דינן להימחק". בתגובתם להודעת העדכון האמורה, מבקשים העותרים בבג"ץ 5089/18 להורות על מחיקת העתירה – "לאור מיצויה והצלחתה". לדבריהם, "ברי לעותרים כי משעה שהשתנתה המסגרת הנורמטיבית החולשת על העתירה, והסעד המבוקש בעתירתם התקבל, ותוקן חוק משק הגז הטבעי כך שנפתחת הדרך בפניהם להגיש תביעת פיצוי מתחילת 2022, כמפורט בהודעת העדכון, הרי שעתירתם מוצתה והתייתרה". לצד זאת, העותרים מבקשים לפסוק לטובתם הוצאות, על הצד הגבוה, מחמת "מחדלה המתמשך של המדינה מלפעול לתיקון החוק זה 7 שנים". עוד מבקשים העותרים, להנחות את המשיבים "לפעול בלו"ז מזורז לטיפול בתביעות פיצוי העותרים (שניתן להתחיל להכין מינואר 2022) [...]". לעומת זאת, העותר בבג"ץ 6390/18 סבור, כי "הלכה למעשה, לא ניתן עדיין לברך על המוגמר", וכי "אין למחוק את העתירה בשלב זה, עד שניתן יהיה להגיש בפועל את תביעות הפיצויים". לצד זאת מציין העותר, כי אם יסבור בית המשפט אחרת, ויורה על מחיקת העתירה, הרי שמבוקש לפסוק הוצאות לדוגמה לטובתו. עוד מבקש העותר, כי "בית המשפט הנכבד יצהיר על זכותו של העותר לתבוע תביעה נזיקית את המשיבים נוכח העובדה כי לא יכל להיפרע למעלה משבע שנים נוכח מחדל המשיבים"; כן מבקש הוא "לקבוע מנגנון שיאפשר לאכוף על המשיבים את קבלת ההחלטה על ידי המועצה לענייני משק הגז הטבעי ולקצוב זאת בליווי תאריך נקוב". כטענת המשיבים, וכדברי העותרים בבג"ץ 5089/18, נוכח השינוי המשמעותי בתשתית הנורמטיבית שביסוד העתירה, בעקבות תיקון החוק, העתירות אינן אקטואליות עוד במתכונתן הנוכחית, ודינן להימחק. נוכח מסקנה זו, איני רואה מקום להנחות את המשיבים (כבקשת העותרים בבג"ץ 5089/18‎), לפעול בלו"ז מזורז לגבי תביעות העותרים, הגם שיש להניח כי הצורך בקידום מהיר של ההליכים, פשוט ונהיר גם להם. כמו כן, איני רואה מקום לקבוע קביעות נוספות, כבקשת העותר בבג"ץ 6390/18, לגבי זכויותיו בנזיקין, ולגבי קביעת מנגנון אכיפה קצוב בזמן, משנמצא כי העתירה אינה מתאימה עוד לבירור במתכונתה הנוכחית. אשר על כן, כאמור, העתירה נמחקת בזאת. לצד זאת, לאחר ששקלנו את טענות העותרים, ובהינתן תרומתן של העתירות לקידום תיקון החקיקה, אנו סבורים כי יש לחייב את המשיבים בתשלום הוצאות העותרים, אף אם לא בשיעור ריאלי (בקשות העותרים אינן מתייחסות לשיעור ההוצאות הריאליות, וממילא גם אינן מציגות עובדות ונתונים לעניין זה). המשיבים ישאו אפוא בהוצאות העותרים בבג"ץ 5089/18 בסך של 10,000 ₪, ובהוצאות העותר בבג"ץ 6390/18, בשיעור זהה. ניתן היום, ‏ט' בשבט התשפ"ב (‏10.1.2022). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 8050890_O27.docx פג מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1