בר"מ 6372-15
טרם נותח
שלומית זרביב נ. מדינת ישראל
סוג הליך
בקשת רשות ערעור מנהלי (בר"מ)
פסק הדין המלא
-
החלטה בתיק בר"מ 6372/15
בבית המשפט העליון
בר"ם 6372/15
בר"ם 6423/15
לפני:
כבוד השופט ע' פוגלמן
כבוד השופט י' עמית
כבוד השופטת ד' ברק-ארז
המבקשות בבר"ם 6372/15 והמשיבות בבר"ם 6423/15:
1. שלומית זרביב
2. אביבה סגרון
נ ג ד
המשיבה בבר"ם 6372/15 והמבקשת בבר"ם 6423/15:
מדינת ישראל
בקשת רשות לערער על החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים תל אביב-יפו (כב' השופטת ד"ר ד' אבניאלי) בת"צ 45401-10-11 מיום 5.7.2015
תאריך הישיבה:
ד' בתשרי התשע"ז
(6.10.2016)
בשם המבקשות בבר"ם 6372/15 והמשיבות בבר"ם 6423/15:
עו"ד יאיר אברהם; עו"ד דורון לוי; עו"ד יפית מנגל
בשם המשיבה בבר"ם 6372/15 והמבקשת בבר"ם 6423/15:
עו"ד יעל מימון
פסק-דין
השופט ע' פוגלמן:
בשנת 2009 הופחתה משכרם של עובדי המגזר הציבורי מחצית מדמי ההבראה כחלק מתכנית חירום כלכלית. בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת ד"ר ד' אבניאלי) נעתר לבקשה לאשר תובענה ייצוגית שבה נדרשה המדינה להשיב – בהתאם להערכות התובעים – כ-600 מיליון ש"ח מדמי ההבראה המופחתים, וזאת בשל כך שהמדינה לא פעלה להקים קרן לסיוע לעסקים במצוקה שהייתה עתידה לעשות שימוש בכספים אלה. על כך הבקשה שלפנינו.
רקע כללי – המשבר הכלכלי, הפחתת קצובת ההבראה וקרן הסיוע
1. בשנת 2008 פרץ בארצות הברית משבר כלכלי חריף שנתן אותותיו גם במשק הישראלי. נרשמה האטה עקבית בצמיחה והתכווצות של התוצר העסקי; מצוקת אשראי; וקושי בפעילות של חברות במגזר העסקי. עלייה נרשמה בשיעור הבלתי מועסקים; הביקוש ליצוא ירד בצורה חדה, וכמוהו ההשקעה הגולמית (אליעזר שוורץ ועמי צדיק המשבר הכלכלי העולמי, השלכותיו על כלכלת ישראל והיערכות הממשלה אליו (הכנסת, מרכז מחקר ומידע, 2009); בנק ישראל דין וחשבון פרק א (2008)). בצל המשבר התכנס פורום "שולחן עגול" (להלן גם: הפורום) – פורום מייעץ לממשלת ישראל בדבר המדיניות החברתית-כלכלית הרצויה בהשתתפות נציגי הממשלה, המעסיקים והסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן: ההסתדרות) – אשר גיבש שורת צעדים שתכליתה שילוב כוחות בין הגורמים העיקריים במשק לשם יצירת תנאים לצמיחה מחודשת וחיזוק הכלכלה בישראל. בין יתר ההבנות, הוסכם בפורום שלצורך פינוי מקורות בתקציב המדינה ולשם תמיכה בתכנית הכלכלית, תופחת קצובת ההבראה המשולמת לעובדי המגזר הציבורי ב-50% בשנים 2010-2009 (להלן: הסיכום). בשלב מאוחר יותר הוחלט להסתפק בהפחתה בשנת 2009 ולבטל את ההפחתה שתוכננה לשנת 2010 (ראו דברי הסבר להצעת חוק לתשלום חלקי של דמי הבראה בשירות הציבורי בשנים 2009 ו-2010 (הוראת שעה), התשס"ט-2009, ה"ח הממשלה 432 (להלן גם: דברי ההסבר). דמי ההבראה המופחתים יכונו לפי הצורך הכספים המופחתים).
2. המונח "קצובת הבראה" מתייחס לדמי הבראה המגלמים השתתפות של המעביד בהוצאות הבראה ונופש של העובד. כעולה מתגובת המדינה לבקשה לאישור תובענה ייצוגית בבית המשפט לעניינים מינהליים, במגזר הציבורי דמי ההבראה משולמים בדרך כלל אחת לשנה, לרוב במסגרת משכורת יוני המשולמת ביום הראשון לחודש יולי. עובדי המגזר הפרטי זכאים לדמי הבראה מכוח ההסכם הקיבוצי הכללי שנחתם בין לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים לבין הסתדרות העובדים וצווי הרחבה המחילים את ההסכם על כלל העובדים במשק. שיעור דמי ההבראה שונה בין המגזרים: בעוד שבמגזר הציבורי עמד מחיר יום הבראה בשנת 2009 אצל מרבית המעסיקים על סך של 383 ש"ח, במגזר הפרטי זה עמד על סך של 340 ש"ח. קצובת דמי ההבראה נקבעת בהתאם לשנות הוותק של העובד. ככל שהעובד צבר ותק רב יותר, כך קצובת ההבראה שלה הוא זכאי גבוהה יותר. גם כאן קיים הבדל בין המגזר הפרטי לבין המגזר הציבורי, לטובת האחרונים: עובד המגזר הפרטי אשר השלים שנת ותק אחת זכאי בדרך כלל ל-5 ימי הבראה, ואילו עובד המגזר הציבורי בעל אותו ותק זכאי ל-7 עד 9 ימי הבראה.
3. כאמור, לפי הסיכום הייתה עתידה קצובת ההבראה המשולמת לעובדי המגזר הציבורי להיות מופחתת ב-50% בשנים 2010-2009. בהמשך לסיכום זה, ובתום משא ומתן שהתנהל בין המדינה לבין ההסתדרות, נחתם ביום 16.6.2009 הסכם קיבוצי מיוחד בין המדינה ובין מעסיקים בשירות הציבורי וההסתדרות (להלן: ההסכם הקיבוצי הראשון) בדבר הפחתת דמי הבראה בשנים 2010-2009. בסמוך לכך התקבל בכנסת החוק לתשלום חלקי של דמי הבראה בשירות הציבורי בשנים 2009 ו-2010 (הוראת שעה), התשס"ט-2009 (להלן: החוק לתשלום חלקי), אשר קבע כי דמי ההבראה המופחתים (מכוח החוק או מכוח הסכם קיבוצי), מופחתים לצמיתות ולא ישולמו אף בעתיד (סעיף 9 לחוק לתשלום חלקי). המעבידים שעליהם הוחל החוק פורטו בסעיף 2 לו, ואלה הם:
הגדרות
2. בחוק זה –
[...]
"מעביד" – כל אחד מאלה:
(1) המדינה;
(2) גוף מתוקצב כהגדרתו בסעיף 21 לחוק יסודות התקציב;
(3) תאגיד בריאות כהגדרתו בסעיף 21 לחוק יסודות התקציב;
(4) גוף נתמך כהגדרתו בסעיף 32 לחוק יסודות התקציב;
(5) מוסד חינוך שהממשלה משתתפת בתקציבו, במישרין או בעקיפין;
(6) מוסד ציבור כהגדרתו בסעיף 3א לחוק יסודות התקציב, המקבל תמיכה מתקציב המדינה לפי הסעיף האמור, אשר סכום התמיכה בו מתקציב המדינה, בשנת 2008, עמד על 25% לפחות ממחזור פעילותו;
(7) מוסד מוכר כמשמעותו בסעיף 9 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958, או מוסד שניתנה לו תעודת היתר מאת המועצה להשכלה גבוהה לפי סעיף 21א לחוק האמור, שהממשלה משתתפת בתקציבו, במישרין או בעקיפין, ושסכום השתתפות הממשלה בתקציבו, בשנת 2008, עמד על 25% לפחות ממחזור פעילותו;
4. מטרתו של החוק הובהרה בסעיף 1 לו: "להביא להשתתפות של עובדי השירות הציבורי בצעדים שנועדו להתמודד עם השלכות המשבר הכלכלי הפוקד את משק המדינה, ובכלל זה להביא לפינוי מקורות בתקציב המדינה לצורך ההתמודדות האמורה". בדברי ההסבר להצעת החוק לתשלום חלקי הוטעם כי "בעקבות התשלום החלקי של דמי ההבראה, עתידים להתפנות מקורות בתקציב המדינה"; ועוד הודגש, ועל כך במידה רבה המחלוקת בהליך שלפנינו, כי "חלק מכספים אחרים שייחסכו בשל התשלום החלקי האמור – מתוכננים להיות מופקדים, כפי שייקבע לעניין זה בחוק נפרד, בקרן למתן סיוע כלכלי למפעלים שנקלעו למצוקה בשל המצב הכלכלי". בהקמתה של קרן זו (להלן: הקרן או קרן הסיוע) חל עיכוב רבתי – שאינו לכבודה של המדינה – וזו הוקמה ממש לאחרונה. נדרש לכך בהרחבה בהמשך הדברים.
5. מעסיקתה של המבקשת 1 בבר"ם 6372/15 (להלן: המבקשת 1), שירותי בריאות כללית ("גוף נתמך" כהגדרתו בסעיף 2(4) לחוק לתשלום חלקי), היא צד להסכם הקיבוצי הראשון. מעסיקתה של המבקשת 2 בהליך זה (להלן: המבקשת 2), נעמ"ת ("מוסד חינוך" כהגדרתו בסעיף 2(5) לחוק לתשלום חלקי), אימצה את ההסכם הקיבוצי הראשון בהסכם קיבוצי מיוחד – אשר כעולה מתגובת המדינה נחתם ביום 10.9.2009 – בין נעמ"ת לבין הסתדרות המעוף וועדי העובדים השונים בנעמ"ת. בחודש יוני 2009 הפחיתה שירותי בריאות כללית משכרה של המבקשת 1 סך של 3,830 ש"ח, שהם מחצית מדמי ההבראה שהגיעו לה אותה שנה. באותו חודש הפחיתה נעמ"ת משכר המבקשת 2 תשלום בסך 2,298 ש"ח, שהם מחצית מדמי ההבראה לשנת 2009. השתיים תכוננה להלן המבקשות.
6. להשלמת התמונה יוער כי כפי שצוין מעלה, ההסכם הקיבוצי הראשון עסק בהפחתת דמי ההבראה לשנים 2009 ו-2010. ביום 7.6.2010 נחתם הסכם קיבוצי נוסף בין המדינה ומעסיקים נוספים בשירות הציבורי לבין ההסתדרות, שלפיו לא תבוצע הפחתת דמי הבראה בשנת 2010 וחלף כך זו תבוצע בשנת 2011. לאחר מכן הוסכם בהסכם מסגרת מיום 12.1.2011 כי ההפחתה בדמי ההבראה שבוצעה עד כה ממצה את מלוא הפחתת דמי ההבראה בהסכם הקיבוצי הראשון, ולא תבוצע הפחתה נוספת בשנת 2011. התוצאה היא, לפיכך, כי לא יצאה אל הפועל ההפחתה המתוכננת לשנת 2010. לימים אף בוטל החוק לתשלום חלקי (חוק לביטול תשלום חלקי של דמי הבראה בשירות הציבורי בשנת 2010 (הוראת שעה), התשע"א-2011), וזאת נוכח השיפור היחסי במצב הכלכלי של המשק הישראלי.
7. ננוע מעט אחורה בזמן. זמן קצר עובר לחקיקת החוק לתשלום חלקי החליטה הממשלה על הקמת קרן הסיוע על ידי המנהל הכללי של משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה; הממונה על התקציבים במשרד האוצר; והחשב הכללי במשרד האוצר. קרן זו הייתה עתידה לפעול למתן סיוע כלכלי לעסקים שנקלעו למצוקה בשל המצב הכלכלי (החלטת הממשלה מס' 150 מיום 12.5.2009 (להלן: החלטת הממשלה); החלטת ממשלה זו אף הוזכרה בדברי ההסבר לחוק לתשלום חלקי). בהמשך להחלטת הממשלה האמורה התקבל בכנסת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009 (להלן: חוק ההתייעלות) אשר עיגן את הקמתה של קרן הסיוע והגדיר את מקורותיה. לפי סעיף 48 לחוק זה, הקרן תיזון משני מקורות:
(1) מעביד במגזר הפרטי יעביר סכום בשווי יום חופשתו של כל אחד מעובדיו (סכום זה הוטל מחציתו על המעביד ומחציתו ינוכה משכרו של העובד);
(2) "מעביד ציבורי" (כהגדרתו בסעיף 2 לחוק לתשלום חלקי, למעט המדינה) שיהיה כלול "ברשימה שיפרסם שר האוצר" יעביר את דמי ההבראה המופחתים של עובדיו.
לפי חוק זה, המוסד לביטוח לאומי הוא שיגבה את הכספים האמורים לטובת קרן הסיוע (ראו סעיפים 49-48 לחוק ההתייעלות).
8. דא עקא, הקמת הקרן התעכבה זמן ניכר. במועד הגשת תגובת המדינה נטען כי תהליך הקמת הקרן "מצוי בעיצומו", ונערכו דיונים רבים שמטרתם קביעת הכללים שלפיהם תפעל הקרן. בדיון שהתקיים לפנינו עדכנה באת כוח המדינה כי הקרן כבר "הוקמה באופן מלא" וכי ניתן להגיש אליה בקשות. נוסף על כך, רשימת המעבידים הציבוריים שהיה על שר האוצר לפרסם – מעבידים שיידרשו להעביר למוסד לביטוח לאומי את הכספים המופחתים – אף היא לא פורסמה משך זמן רב. ביום 25.10.2015 – לאחר מתן ההחלטה בבקשת אישור התובענה הייצוגית נושא ההליך דנן (ביום 5.7.2015) – פרסם שר האוצר את צו ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010) (רשימה של מעבידים ציבוריים), התשע"ו-2015 (להלן גם: צו שר האוצר). מעסיקיהן של המבקשות אינם נמנים על רשימה זו. על פי הצהרת באת כוח המדינה בדיון שהתקיים לפנינו, מאז פורסם הצו הועברו (ככל הנראה למוסד לביטוח לאומי) כספים בסך 200 מיליון ש"ח מגופים הנזכרים בצו.
תוצאת הדברים היא כי במשך שנים הכספים שנוכו בשנת 2009 כתוצאה מהסיכום בדבר הפחתת דמי ההבראה היו מצויים בידי המעבידים אשר ניכו אותם; ורק לאחרונה, ובעקבות הקמת הקרן ופרסום צו שר האוצר, הועברו הכספים המופחתים מן הגופים המנויים בצו. גם כספי המגזר הפרטי שהיו אמורים להימצא בקרן טרם הועברו אליה, ובעניין זה נדחה המועד כמה פעמים על ידי שר האוצר מתוקף סמכותו הקבועה בסעיף 50 לחוק ההתייעלות.
הבקשה לאישור התובענה הייצוגית
9. על הרקע האמור הוגשה הבקשה לאישור התובענה הייצוגית נושא ההליך דנן. בחלקה הראשון של הבקשה טענו המבקשות לעניין חוקתיות הפחתת דמי ההבראה, וככל שניתן להבין, טיעונן כוון בעיקר להוראת סעיף 48 לחוק ההתייעלות. בתמצית, טענתן הייתה כי זכותן הקניינית וזכויות יתר עובדי המגזר הציבורי "הופקעו" ללא תכלית או הצדקה, וזאת תוך פגיעה בלתי מידתית בזכויות לקניין, לחופש העיסוק ולשוויון. לפיכך דינה בטלות, ועל המדינה "להשיב למבקשות את דמי ההבראה שהופקעו מהן". לחלופין נטען כי נוצרה למבקשות זכות לקבל את מלוא דברי ההבראה שהוקנו להן מכוח הסכם העבודה שלהן. טענה מרכזית נוספת של המבקשות היא כי כלל הכספים שנחסכו כתוצאה מהפחתת דמי ההבראה – למעט מקרב עובדי המדינה – היו מיועדים לקרן, ומשזו לא הוקמה התבקשה השבתם מכוח התובענה הייצוגית נושא ההליך שלפנינו. אציין כבר בנקודה זו כי הטיעון החוקתי לא נזכר בהחלטת בית משפט קמא והוא נזנח במידה רבה בטיעונים שלפנינו ולפיכך לא נדרש אליו.
10. על הכל הוסכם כי המדינה – אשר הפחיתה את דמי ההבראה בהיותה "מעביד" כאמור בסעיף 2 לחוק לתשלום חלקי – הוחרגה מחוק ההתייעלות הכלכלית. באשר ליתר מקורות הקרן, טענת המדינה בבית משפט קמא הייתה כי יש להבחין בין גופים ציבוריים שהחיסכון שחסכו בהפחתת קצובת ההבראה אינו מביא, במישרין או בעקיפין, לפינוי מקורות בתקציב המדינה (להלן: גופים שאינם מתוקצבים) – לבין גופים ציבוריים המתוקצבים או נתמכים מכספי המדינה (להלן: גופים מתוקצבים). לטענת המדינה, ובשונה מטענת המבקשות, אל הקרן היו אמורים להיות מועברים אך הכספים מגופים שאינם מתוקצבים (בהתאם לצו שיקבע שר האוצר). באשר לגופים המתוקצבים, טענת המדינה היא כי בגופים אלה ההפחתה בדמי ההבראה הביאה לפינוי מקורות בתקציבה שכן זו אפשרה לה להעביר לגופים אלה סכומים מופחתים, ולכן לא הייתה דרישה לכתחילה שיועברו לקרן.
החלטת בית משפט קמא
11. בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת ד"ר ד' אבניאלי) קיבל את הבקשה לאישור התובענה כייצוגית. תחילה נקבע כי ניתן היה להגיש את התובענה בשל היותה "תביעה שניתן להגיש בה בקשה לאישור תובענה ייצוגית" מכוח פרט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: חוק תובענות ייצוגיות), שכן הכספים שהופחתו מדמי ההבראה של עובדי המגזר הציבורי הם "תשלום חובה אחר" שלגביו נקבע בחוק ההתייעלות הכלכלית כי ניתן לנכותו מדמי ההבראה המשולמים לעובדים. לאחר זאת נקבע כי לכל אחת מהמבקשות עילת תביעה אישית בהיותן מועסקות על ידי גופים הנופלים להגדרת המונח "מעביד ציבורי" בסעיף 47 לחוק ההתייעלות הכלכלית.
12. בהמשך הדברים פנה בית המשפט לדיון לגופו של עניין ועסק בהבחנה שביקשה המדינה לערוך בין גופים מתוקצבים לבין גופים שאינם מתוקצבים. בית המשפט דחה הבחנה זו, בקובעו כי זו נולדה לראשונה במסגרת הדיון וזכרה לא בא בדיונים שערכה ועדת הכספים של הכנסת (להלן: ועדת הכספים) או בהצעת חוק ההתייעלות. צוין כי לא ברור מתי, אם בכלל, תוקם הקרן; כי אין חולק שהצו שהיה אמור לפרסם שר האוצר לא פורסם; כי הכספים לא הועברו למוסד לביטוח לאומי, ונותרו כולם בידי המעבידים; וכי לא ברור למה הם אמורים לשמש בעתיד. עוד הודגש כי גביית הכספים הופסקה בשנת 2010 – ודי בעובדה זו כדי ללמד כי המטרה שלשמה נגבו הכספים התייתרה זה מכבר והיא אינה רלוונטית. בנסיבות אלו, כך בית משפט קמא, "כל הדיון התיאורטי בשאלה אם מקורות הקרן נועדו להיות גופים מתוקצבים או גופים שאינם מתוקצבים הוא דיון מאוחר ומיותר, שאין בו כדי להשיב על השאלה העומדת במרכזה של בקשת האישור – מה ייעשה בכספים ומדוע לא יושבו לעובדים שמשכרם הם נוכו, משחלפה ועברה מן העולם המטרה שלשמה נגבו מלכתחילה".
13. בית המשפט הוסיף ועמד על "השיהוי הבלתי סביר בהקמת הקרן". הוטעם כי קצב התקדמות הקמת הקרן אינו משביע רצון, וכי הכספים עדיין "תקועים בצינור" מבלי שנעשה בהם שימוש – ואין תחזית באשר לאופן שבו המדינה מתכוונת להשתמש בהם. לפי קביעת בית המשפט, כאשר התברר שהכספים שהיו מיועדים למימון פעולות הקרן לא ישמשו עוד למטרה זו והקרן אינה מוקמת – היה ניתן לצפות שהמדינה לא תסתפק אך באמירה כי קצב התקדמות הקרן לא היה משביע רצון.
14. לבסוף פנה בית המשפט לבחון אם התקיימו התנאים לאישור התובענה הייצוגית. צוין כי ההגדרה שהוצעה לקבוצה – "כל מי שהופקעו משכרו דמי הבראה לטובת ה'קרן'" – רחבה מידי, שכן לא ניתן להתייחס לכלל העובדים אצל "מעביד ציבורי", ויש להסתפק בקבוצה הכוללת את סוג המעבידים שהמבקשות מועסקות אצלם. לפיכך הוגדרה הקבוצה ככוללת "עובדים ב'גוף נתמך' ועובדים ב'מוסד חינוך' כהגדרתם בסעיף 2 לחוק לתשלום חלקי, אשר משכרם הופחתה מחצית מגובה דמי ההבראה בשנת 2009". סופו של דבר הוא כי אושרה הבקשה לתובענה ייצוגית שעילתה סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979 (להלן: חוק עשיית עושר).
בקשות הרשות לערער
שתי בקשות רשות לערער הונחו לפנינו: האחת, בקשת המדינה, שעיקרה עצם אישור התובענה הייצוגית; השנייה, בקשת המבקשות שמסבה עצמה בעיקרה על הגדרת הקבוצה. לאחר עיון מצאנו לעשות שימוש בסמכותנו ולדון בבקשת הרשות לערער מטעם המדינה כבערעור וזאת בין היתר בהתחשב בסכום התובענה הייצוגית ובקשיים הבולטים על פני הדברים בהחלטת האישור (עיינו התנאים שנקבעו ברע"א 8761/09 סלקום ישראל בע"מ נ' פתאל, פסקה 5 (6.5.2010)). המבקשות והמדינה השיבו כל אחת לבקשת הרשות לערער של הצד שכנגד, ולהלן יובאו עיקרי הדברים.
ערעור המדינה
15. המדינה סבורה כי אישור התובענה כייצוגית היה צעד מוטעה ומנוגד לחוק. לדברי המדינה, הכספים המופחתים שהפחיתו מעבידים ציבוריים שאינם מתוקצבים הם בידי מעבידים אלה ולא בידי המדינה, וממילא אין היא יכולה "להשיב" את מה שאין לה או להורות למעבידים אלה לשלם לעובדים את כספיהם. אשר לגופים המתוקצבים – נטען כי הפחתת דמי ההבראה השיגה את יעדה, בכך שחסכה מתקציב המדינה ותרמה להתמודדות עם המשבר הכלכלי. המדינה סבורה כי להפחתת השכר בגופים המתוקצבים אין כל קשר, לא רעיוני ולא טכני, להקמת הקרן. ביתר פירוט, המדינה גורסת – כפי שגרסה בהליך דלמטה – כי יש להפריד בין גופים מתוקצבים לאלה שאינם מתוקצבים. המדינה סבורה כי מלכתחילה הכוונה הייתה להעביר לקרן רק את הכספים המופחתים שנחסכו אצל מעבידים ציבוריים לא מתוקצבים. לשיטת המדינה, כל עובדי המגזר הציבורי נדרשו להפחתת שכר ללא התניה כלשהי, והעברת החיסכון מהמעבידים הלא מתוקצבים לקרן היא עניין של "הסדרה טכנית". לגבי הגופים המתוקצבים – הפחתת השכר לא הייתה מיועדת לממן את הקרן, אלא לחסוך בהוצאות הממשלה. על כן, עם ההפחתה בא לסיומו הסדר ההפחתה – "ואין לאף עובד כל עילה או זיקה לכספים או לשימוש הספציפי שייעשה בהם, במסגרת תכנית החירום הכוללת".
16. באופן פרטני, המדינה גורסת כי החיסכון בדמי ההבראה של המבקשות ושל הקבוצה המיוצגת – כולם עובדים אצל מעבידים מתוקצבים – יועד לפינוי מקורות מתקציב המדינה ושימש לכך בפועל. על רקע זה תביעת המבקשות – המבוססת על הטענה שלפיה דמי ההבראה שהופחתו משכרן נועדה לממן את הקרן – היא חסרת בסיס, וזאת שכן למבקשות (או לקבוצה) אין כל זיקה לקרן. בנסיבות אלו לא ניתן לדרוש מהמדינה "השבת" ההפחתות בדמי ההבראה, שהרי הכספים המופחתים אינם בידה ואין לה יריבות עם מי שאינם עובדיה. ממילא השימוש בחסכון דמי ההבראה אצל המעבידים הציבוריים קבוע כיום בחוק ההתייעלות, ולא ניתן לפעול בניגוד לו.
17. אשר לעיכוב שחל בהקמת הקרן, המדינה מסרה בכתובים כי אכן חל עיכוב בהקמתה וזאת בשל חילוקי דעות שהתגלעו בין גורמי המדינה מצד אחד, לבין ההסתדרות ולשכת התיאום מצד שני. על אף הדיחוי הממושך בהקמתה, שר האוצר הנוכחי הורה לגורמים המקצועיים לקדם ולזרז את הקמת הקרן והוכן מתווה חדש להפעלתה. כאמור מעלה, בדיון על פה עדכנה המדינה כי כעת "הקרן הוקמה באופן מלא".
18. בפי המדינה אף טענות שונות בעניין התקיימותם – או אי התקיימותם – של התנאים לאישור התובענה כייצוגית. ראשית, נטען כי אין מדובר ב"תשלום חובה" אלא בהפחתה לפי הסכם קיבוצי, מכוח הסכמת הארגון היציג המשקף את הסכמת העובד, ובנסיבות אלו – שבהן אין מדובר ב"תשלום חובה" אלא בהפחתה מוסכמת – אין המבקשות יכולות לזכות בסעד לפי פרט 11 לחוק תובענות ייצוגיות. שנית, נטען כי התביעה נגד המדינה היא תביעה בעניין הסדרה שלטונית, וזאת בניגוד לסעיף 3 לחוק תובענות ייצוגיות. שלישית, נטען כי התביעה הייצוגית אינה הדרך היעילה לבירור הסכסוך, שכן במישור זכויות העבודה האישיות ראוי שהסכסוך ינוהל על ידי הארגון היציג, ובמישור הטענות הציבוריות הכלליות, הפורום המשפטי המתאים הוא בג"ץ. רביעית, נטען כי המדינה חדלה זה מכבר מההפחתה, ובנסיבות אלו מתקיים סעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות. ואחרון, נטען כי השבה מרשות ציבורית מוגבלת לסכומים שנגבו בשנתיים שקדמו להגשת התביעה (סעיף 21 לחוק תובענות ייצוגיות). ההפחתה בוצעה בחודש יוני 2009 והבקשה לאישור התובענה הייצוגית הוגשה בחודש אוקטובר 2011, ומשכך לא תהיינה המבקשות זכאיות לסעד גם אם תתקבל התביעה.
19. במענה לערעור זה טענו המבקשות כי המדינה למעשה לא חולקת על כך שהפרה את התחייבותה בהסכמים ובחקיקה להקים קרן כנדרש. המבקשות סבורות כי השאלה שעל הפרק היא מהם מקורות קרן הסיוע כפי שנקבעו בחוק התייעלות כלכלית, ובעניין זה הפרשנות הנכונה להוראות החוק היא זו שלה הן טוענות המבקשות. לדברי המבקשות, משילוב הגדרת "מעביד ציבורי" בחוק ההתייעלות הכלכלית עם הגדרת "מעביד" בחוק לתשלום חלקי, נלמדים מקורות הקרן, שאינם כוללים את המדינה אשר הוחרגה בחוק ההתייעלות הכלכלית, אך הם כוללים את כל הגופים המנויים בחוק לתשלום חלקי – גופים מתוקצבים ושאינם מתוקצבים כאחד. לפי פרשנות זו, חוק ההתייעלות הכלכלית עוסק אך ורק בקרן הסיוע ולא בשום עניין אחר. הוא מאוחר לחוק לתשלום חלקי, ומעגן את מקורות הקרן מהכספים שנגבו בהתאם לחוק לתשלום חלקי. ממילא סבורות המבקשות כי אין בנמצא מעבידים ציבוריים (כהגדרתם בחוק ההתייעלות) שלא מקבלים כספים מהמדינה במישרין או בעקיפין, שכן תנאי אחד משותף שנקבע בהגדרת המונח "מעביד" בחוק ההתייעלות הוא השתתפות הממשלה בתקציבו.
20. עוד נטען על ידי המבקשות כי בעת חקיקת הוראות החוק הרלוונטיות לא דובר על הפחתה לצורך "פינוי מקורות תקציב", והדברים עולים מדברי חברי ועדת הכספים. אף הסכמת העובדים למהלך הייתה מותנית בכך שהכספים ישמשו לקרן הסיוע, כפי שנאמר בדיוני הוועדה. לעמדת המבקשות, "פינוי מקורות תקציב" התבטא בהפחתת דמי ההבראה לעובדי שירות המדינה, שאינה נוגעת לעניין.
21. לדברי המבקשות, הקמת הקרן כיום, שנים לאחר המשבר הכלכלי ולאחר שהמשק צלח את המשבר באופן משביע רצון, תוך שימוש במספר קטן יחסית של גופים במגזר הציבורי כמקור כספי – מהווה פגיעה בלתי מוצדקת ובלתי מידתית בעובדי המגזר הציבורי. על כן יש להעדיף פרשנות שאינה מביאה לתוצאה זו. העובדה שהמדינה מצהירה כעת שבכוונתה להקים קרן סיוע (כזכור בדיון לפנינו נטען כי הקרן הוקמה הלכה למעשה) יכולה לשמש בסיס לפשרה, אך היא גם מהווה הודאה בכך שעד עתה הפרה המדינה את התחייבותה. מכל מקום, קרן זו כבר לא תוכל לסייע לעסקים שהיו במצוקה כפי תכליתה.
22. המבקשות ערות לכך שמעסיקיהן אינם מצויים בצו שר האוצר, כאמור מעלה. ברם לדבריהן הצו הותקן בחוסר סמכות, בהינתן שלא פורסם במהירות הראויה. עוד נטען כי הצו מגלם חוסר תום לב מצד המדינה, שכן המעבידים הציבוריים של המבקשות נשמטו ממנו על רקע בקשת האישור. המבקשות סבורות כי הצו שנדרש היה לפרסם שר האוצר – והיה צריך להתפרסם בסמוך להפחתת דמי ההבראה – נועד להורות למעבידים שכבר ביצעו את ההפחתה להעביר את סכום החיסכון שנצבר אצלם. הצו נועד "להסיר ספקות" ולקבוע מפורשות אילו מעסיקים כלולים בהגדרת החוק, ולא לקבוע את מקורות הקרן – שכן השר לא הוסמך להרחיב או לצמצם את תחולת החוק מעבר להגדרות שנקבעו בו.
23. לבסוף, לעניין התנאים לאישור התובענה כייצוגית, נטען כי ההפחתה בוצעה מכוח סמכותה של המדינה כריבון ולא באופן הסכמי. על כן מדובר בתשלום חובה הבא בגדר התוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות. לעניין הטענה כי מדובר בתביעה בעניין הסדרה שלטונית כאמור בסעיף 3 לחוק זה נטען כי מדובר בטענה שנשמעה לראשונה בערעור והיא מהווה הרחבת חזית. ועוד לדברי המבקשות, את הטענה שלפיה התובענה הייצוגית אינה הדרך היעילה וההוגנת לבירור הסכסוך יש לדחות בשל כך שמדובר בטענה שלא הוכחה. אשר לטענת החדילה נטען כי בענייננו אין מדובר בגבייה ממושכת החוזרת על עצמה, ועל כן אין המדינה יכולה להודיע על חדילה בבחינת "מודה ועוזב". לבסוף, לעניין הטענה לתחולת סעיף 21 לחוק תובענות ייצוגיות, נטען כי עילת התביעה קמה רק לאחר יום 31.10.2009, שאז היה על שר האוצר לפרסם את הצו.
בקשת המבקשות
24. בקשת הרשות לערער מטעם המבקשות מתמקדת באופן שבו הגדיר בית משפט קמא את הקבוצה שבשמה תנוהל התובענה הייצוגית. כזכור, הקבוצה הוגדרה ככוללת "עובדים ב'גוף נתמך' ועובדים ב'מוסד חינוך' כהגדרתם בסעיף 2 לחוק לתשלום חלקי, אשר משכרם הופחתה מחצית מגובה דמי ההבראה בשנת 2009". לטענת המבקשות, ההחלטה לא מנמקת מדוע לא ניתן להתייחס לכל העובדים אצל "מעביד ציבורי" וזאת בניגוד לחובת ההנמקה. עוד נטען כי ההגדרה הנכונה של הקבוצה היא כל עובד אצל "מעביד ציבורי" ששכרו הופקע לצרכי הקרן שלא הוקמה. בהקשר זה הודגש כי השאלות העומדות לדיון הן משותפות וזהות, ולכן היה צריך לאשר את התובענה ביחס לכל חברי הקבוצה הפוטנציאליים שניתן היה לצרף תביעותיהם לפי תקנה 21 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984.
25. המבקשות מוסיפות כי הגדרת הקבוצה מנוגדת לניתוח המשפטי שבהחלטת האישור עצמה, ולא מתיישבת עם חוק תובענות ייצוגיות או תכליתה של תובענה ייצוגית. עוד הוטעם כי קביעת בית משפט קמא בדבר זהות הקבוצה נוגדת את קביעתו שלפיה הכספים שהופחתו מכל העובדים אצל "מעביד ציבורי" נועדו לשמש למימון הקרן שלא הוקמה. הגדרה זו, כך המבקשות, אף חותרת תחת תכלית חוק תובענות ייצוגיות, שכן חלק מהנפגעים לא יהיו מיוצגים בהליך; לא יינתן סעד הולם לנפגעים; ניהול ההליך לא יהיה הוגן וממצה; ולא תתקבל השבה מלאה של הכספים שנגבו שלא כדין. על כן מתבקש כי נורה שהקבוצה תכלול את כל מי שהופקעו משכרו דמי הבראה לטובת הקרן.
26. המדינה מתנגדת לקבלת הבקשה. ראשית נטען כי אם תתקבלנה השגותיה שלה על קביעות בית משפט קמא, יתייתר הדיון בבקשת המבקשות. לגוף העניין נטען כי המבקשות ביקשו להגדיר את הקבוצה כמי שמשכרו הופחתו דמי ההבראה לטובת הקרן. המבקשות אינן כלולות בקבוצה זו, שכן ההפחתה משכרן לא יועדה לטובת הקרן ואף נעשתה מכוח הסכם קיבוצי. המדינה מוסיפה כי הגדרת הקבוצה על ידי בית המשפט לעניינים מינהליים מבטאת את העיקרון שלפיו אין המבקשות יכולות לייצג אלא עובדים כדוגמתן. אף נטען כי כיום ברור כי מעבידיהן של המבקשות אינם כלולים בצו שר האוצר, ודי בכך כדי לדחות את בקשת הרשות לערער.
דיון והכרעה
מתווה הדיון
27. חוק תובענות ייצוגיות מלמדנו כי המבקש לייצג את חברי הקבוצה בתובענה ייצוגית צריך שיהא בעל עילת תביעה אישית לפי אחת מן העילות המפורטות בתוספת השנייה לחוק זה, ושתביעתו תעורר "שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל החברים הנמנים בקבוצת בני אדם – בשם אותה קבוצה" (סעיף 4 לחוק תובענות ייצוגיות. ראו גם סעיף 3 לחוק זה). עילת התביעה האישית היא תנאי הכרחי לקיומה של תובענה ייצוגית. עמד על כך השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין באחת הפרשות:
"[...] כדי לפסוע אל תוך עולמן של התובענות הייצוגיות, תנאי בסיסי הוא קיומה של עילת תביעה אישית. בהעדרה של עילה כזו, דין התובענה להימחק או להידחות על הסף, וממילא לא ניתן לאשרה כתובענה ייצוגית. על התובע המבקש להיות תובע ייצוגי, לשכנע את בית המשפט – במישור הראייתי ולא רק במישור הטיעוני – במידת הסבירות הראויה, שקמה לו לכאורה עילת תביעה [...] הדברים מדברים בעדם: תביעה ייצוגית היא מנוף הטעון בסיס ארכימדי, שאם לא כן תלויה התביעה הייצוגית על בלימה" (ע"א 3955/04 רייזל נ' בנק לאומי לישראל בע"מ, פסקה ו(2) (4.7.2005); ראו עוד לעניין הדרישה לקיום עילת תביעה אישית רע"א 3489/09 מגדל חברה לביטוח בע"מ נ' חברת צפוי מתכות עמק זבולון בע"מ, פסקאות 41-40 (11.4.2013) (להלן: עניין מגדל)).
28. אשר על כן, ככל שיתברר שאין למבקשות עילת תביעה אישית נגד המדינה, לא יקום צורך להכריע ביתר השאלות שמבקשים שני הצדדים לעורר – שאלת התקיימות יתר התנאים לאישור תובענה ייצוגית מזה (לרבות השאלה אם יש לראות בסכומים המופחתים משום "מס, אגרה או תשלום חובה אחר"), ושאלת זהות הקבוצה מזה. נאחז אפוא מיד את השור בקרניו: האם ביססו המבקשות עילת תביעה נגד המדינה?
מקורות הקרן – הניתוח הפרשני
29. יאמר כבר בפתח הדברים: אף ששאלת מקורות הקרן עמדה בבסיס המחלוקת בהליך שהתנהל בבית משפט קמא, אשר אף ציין כי הוקדש לכך חלק נכבד מטיעוני המדינה – הדיון שנערך בנושא זה היה מצומצם. בית המשפט לעניינים מינהליים סבר כי משהתייתרה המטרה שלשמה נגבו הכספים, הדיון בשאלת מקורות הקרן – אם גופים מתוקצבים אם גופם שאינם מתוקצבים – הוא דיון "מאוחר ומיותר, שאין בו כדי להשיב על השאלה העומדת במרכזה של בקשת האישור – מה ייעשה בכספים ומדוע לא יושבו לעובדים שמשכרם הם נוכו [...]". לכך אין בידי להסכים. כפי שאבאר בהמשך הדברים, ובכך מקדים אני מסקנה לניתוח, מקובלת עלי עמדת המדינה בכל האמור בפרשנות החקיקה הרלוונטית שלפיה מקורות הקרן נועדו להיות גופים בלתי מתוקצבים. מן הטעם הזה, וכפי שעוד יוסבר להלן, לא קמה עילה להשבה נגד המדינה, ודין הבקשה לאישור התובענה כייצוגית – להידחות.
30. כידוע, השלב הראשון במסע הפרשני הוא בחינת מרכיב הלשון. בשלב זה מחלץ הפרשן את המשמעויות שיש להן עיגון לשוני במילות החוק. יש ליתן למילותיו של דבר החקיקה רק אותן משמעויות המצויות ב"מתחם האפשרויות הלשוניות", משמע כאלו שהמילים יכולות "לשאת" מן הבחינה הלשונית. אם לאחר הסינון נותרת יותר ממשמעות אפשרית אחת, על בית המשפט לבחור את הפרשנות המגשימה את תכלית החקיקה, המורכבת הן מהתכלית הסובייקטיבית, היא המטרה שביקש המחוקק להגשים באמצעות החוק, כפי שזו נלמדת מההיסטוריה החקיקתית ומ"כוונת המחוקק" ביחס למטרה המוצהרת שביקש להשיג באמצעות דבר החקיקה; הן מהתכלית האובייקטיבית, שהיא המטרות, הערכים והעקרונות שנועד להגשים דבר חקיקה בחברה דמוקרטית ומודרנית. על תכליות אלו ניתן ללמוד מכל מקור אמין, ובכלל זה לשון החוק, ההיסטוריה החקיקתית, הרקע הכללי ועקרונות היסוד של השיטה המשפטית (בג"ץ 3943/13 אלמגור נ' שר הביטחון, פסקה 15 (11.2.2016) (להלן: עניין אלמגור); רע"א 725/05 הועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון נ' בלוך, פסקה 36 (3.9.2014); בג"ץ 6824/07 מנאע נ' רשות המסים, פסקה 19 (20.12.2010)).
רכיב הלשון
31. מקורות הקרן נקבעו בסעיף 48 לחוק ההתייעלות. ההוראה הרלוונטית לעניינו קבועה בסעיף קטן (ג) לסעיף זה:
מקורות הקרן
48.
[...]
(ג) מעביד ציבורי הכלול ברשימה שיפרסם שר האוצר, בצו, יעביר למוסד לביטוח לאומי, לא יאוחר מיום 31 באוקטובר של כל אחת מהשנים 2009 ו-2010, את סכום החיסכון שלו באותה שנה; הסכום שיעביר מעביד ציבורי למוסד יהיה לפי אישור של רואה חשבון מטעם המעביד הציבורי על סכום החיסכון.
כפי שניתן לראות, בכל הנוגע למעבידים ציבוריים, סעיף 48(ג) לחוק ההתייעלות הטיל על "מעביד ציבורי" הכלול ברשימה שיפרסם שר האוצר בצו להעביר למוסד לביטוח לאומי את "סכום החיסכון" שלו לטובת הקרן. המונח "מעביד ציבורי" הוגדר בסעיף 47 לחוק ההתייעלות על דרך ההפניה להגדרת "מעביד" בסעיף 2 לחוק לתשלום חלקי, למעט המדינה:
הגדרות
47.
[...]
"מעביד ציבורי" – מעביד כהגדרתו בסעיף 2 לחוק לתשלום חלקי, למעט המדינה;
המעבידים המנויים בסעיף 2 לחוק לתשלום חלקי הם כזכור אלה:
הגדרות
[...]
"מעביד" – כל אחד מאלה:
(1) המדינה;
(2) גוף מתוקצב כהגדרתו בסעיף 21 לחוק יסודות התקציב;
(3) תאגיד בריאות כהגדרתו בסעיף 21 לחוק יסודות התקציב;
(4) גוף נתמך כהגדרתו בסעיף 32 לחוק יסודות התקציב;
(5) מוסד חינוך שהממשלה משתתפת בתקציבו, במישרין או בעקיפין;
(6) מוסד ציבור כהגדרתו בסעיף 3א לחוק יסודות התקציב, המקבל תמיכה מתקציב המדינה לפי הסעיף האמור, אשר סכום התמיכה בו מתקציב המדינה, בשנת 2008, עמד על 25% לפחות ממחזור פעילותו;
(7) מוסד מוכר כמשמעותו בסעיף 9 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958, או מוסד שניתנה לו תעודת היתר מאת המועצה להשכלה גבוהה לפי סעיף 21א לחוק האמור, שהממשלה משתתפת בתקציבו, במישרין או בעקיפין, ושסכום השתתפות הממשלה בתקציבו, בשנת 2008, עמד על 25% לפחות ממחזור פעילותו;
המונח "סכום החיסכון" הוגדר אף הוא בסעיף 47 לחוק ההתייעלות, והוא "הסכום שהופחת מדמי הבראה או ממשכורת של עובדיו של מעביד ציבורי בהתאם להסכם קיבוצי מאושר לפי סעיף 3 לחוק תשלום חלקי, או הסכום שהופחת, לפי חוק תשלום חלקי, מדמי ההבראה שעל מעביד ציבורי לשלם לעובדיו במהלך שנת 2009 או שנת 2010, לפי העניין".
שילובם של הדברים הוא כי מעביד ציבורי, כהגדרתו של "מעביד" בחוק לתשלום חלקי, אשר מוזכר בצו שהוציא שר האוצר, חייב להעביר למוסד לביטוח לאומי את הכספים המופחתים לטובת הקרן.
32. האם כל אותם "מעבידים" שנזכרים בסעיף 2 לחוק לתשלום חלקי, שאליו מפנה סעיף 47 לחוק ההתייעלות, חייבים בהעברת הכספים המופחתים? מחד גיסא, ניתן לטעון כי כל מעביד ציבורי כהגדרתו בסעיף 2 לחוק לתשלום חלקי – למעט המדינה – נדרש להעביר את הכספים המופחתים לשימוש הקרן. פרשנות לשונית זו נתמכת בכך שהרשימה בסעיף 2 לחוק לתשלום חלקי היא רשימה סגורה, ולא נאמר בסעיף 47 או בסעיף 48(ג) לחוק ההתייעלות כי יש "לקרוא החוצה" חלק מן הגופים. מאידך גיסא, לשון סעיף 48(ג) לחוק ההתייעלות מלמדת כי לא כל הגופים המצוינים בסעיף 2 לחוק לתשלום חלקי נדרשים להעברת הכספים המופחתים, שהרי מובהר בסעיף זה כי יהיו אלה רק הגופים שיופיעו ב"רשימה שיפרסם שר האוצר, בצו". מדוע נדרש צו כאמור, אם לא כדי לצמצם את הרשימה הנזכרת בסעיף 2 לחוק לתשלום חלקי? פרשנות לשונית מסוג זה, המכירה באפשרות שלפיה לא כל המעבידים המנויים בסעיף 2 לחוק האמור חייבים בהעברת הכספים המופחתים לקרן, מתיישבת עם כללי הפרשנות המקובלים בפסיקתנו, שלפיהם אפשר שדיבור "רחב" יתפרש על דרך הצמצום מכוח שיקולים הקשורים בתכלית החקיקה (ראו למשל בג"ץ 4790/14 יהדות התורה – אגודת ישראל – דגל התורה נ' שניאור, פסקה 26 (19.10.2014); בג"ץ 4562/92 ח"כ זנדברג נ' רשות השידור, פ"ד נ(2) 793, 811-810 (1996); בג"ץ 846/93 ברק נ' בית-הדין הארצי לעבודה, ירושלים, פ"ד נא(1) 3 (1994)). אם כך, נותר לבחור בפרשנות הלשונית המיטיבה להגשים את תכלית החקיקה, ולכך נפנה עתה.
בחינת התכלית
התכלית הסובייקטיבית
33. מה ביקש "יוצר הטקסט" – המחוקק – להגשים בחקיקת סעיף 48 לחוק ההתייעלות? מניין ביקש שיבואו כספי קרן הסיוע, שהקמתה עוגנה בחוק זה? על כך ניתן ללמוד בין היתר מן ההיסטוריה של דבר החקיקה (בג"ץ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749, 763 (1993)). נזכיר כי ערש לידתה של החקיקה נושא דיוננו – החוק לתשלום חלקי וחוק ההתייעלות – באותן הבנות שאליהן הגיעו הצדדים לפורום שולחן העגול, הבנות אשר הועלו על הכתב (צורף מש/2 לתשובת המדינה לבקשה לאישור התובענה הייצוגית (להלן: המסמך המסכם)). כפי שניווכח מיד, כבר מן הדברים שנאמרו במועד זה ניתן ללמוד על כך שכוונת הצדדים הייתה כי הקרן תיזון מהחיסכון שיצטבר אצל אותם מעבידים ציבוריים אשר הפחתת דמי ההבראה אצלם לא הובילה לפינוי מקורות בתקציב המדינה – כלומר, גופים שאינם מתוקצבים.
34. כעולה מן המסמך המסכם, תכלית הצעדים שעליהם הוסכם בפורום הייתה "ליצור תנאים להצלחת המשק הישראלי [...], לצמיחה מחודשת ובת-קיימא, למאבק באבטלה, לקידום התעסוקה בישראל ולהבטחת היתרון התחרותי של המשק הישראלי". בסעיף 4, שכותרתו "השתתפות העובדים בנטל", נאמר כך:
"מתוך הכרה בעומק המשבר הוסכם על השתתפות העובדים בנטל כמפורט בנספח 'השתתפות העובדים במגזר הציבורי'. כספי העובדים ישמשו למאבק באבטלה ולצמיחת המשק ויביאו לצמצום הוצאות השכר מתקציב המדינה והמגזר הציבורי" (ההדגשה הוספה – ע' פ').
הנה כי כן, כבר בנקודה זו מוזכרת המטרה שלה טוענת המדינה – והיא חסכון בתקציב המדינה.
35. נספח "השתתפות העובדים בשירות הציבורי" צועד צעד נוסף בכיוון הפרשני שמתווה המדינה. נספח זה, המעגן את הפחתת דמי ההבראה במחצית לשנים 2010-2009 (כזכור, בסופו של יום בוצעה ההפחתה בשנת 2009 בלבד), משמיע כי המדינה ומעסיקים נוספים בשירות הציבורי וההסתדרות הכללית יחתמו על הסכם קיבוצי לעיגון האמור; ומוסיף כי המדינה תפעל להחלת האמור על כלל העובדים בשירות הציבורי. לאחר זאת מצהיר הנספח על הקמת הקרן, וקובע – במפורש – אילו הכספים יועברו אליה:
"מעובד בשירות הציבורי שחל עליו הסדר תשלום חלקי של דמי הבראה וממעסיק של עובד כאמור, לרבות המדינה, לא ייגבה סכום לטובת קרן למתן סיוע כלכלי לעסקים שנקלעו למצוקה בשל המצב הכלכלי, אשר הקמתה נקבעה בהחלטת ממשלה מס' 150 [...] והמדינה אף לא תשא בתשלומים נוספים לטובת הקרן [...] בנוסף, מעסיקים בשירות הציבורי אשר הסכום שנחסך בהוצאותיהם בשל הסדר דמי ההבראה, לא יביא, במישרין או בעקיפין, לפינוי מקורות בתקציב המדינה, יחויבו להעביר את הסכום שנחסך כאמור לקרן" (ההדגשה הוספה – ע' פ').
עיון במסמך המסכם מעלה אפוא כי כספי העובדים נועדו, בין היתר, לצמצם את הוצאות המדינה והמגזר הציבורי; וכי הגופים אשר יחויבו להעביר את הכספים המופחתים לקרן הם אלה שהפחתת דמי ההבראה לא תביא בעניינם, במישרין או בעקיפין, לפינוי מקורות בתקציב המדינה. כבר בנקודה זו ניתן אפוא למצוא אחיזה לטענת המדינה.
36. בהמשך להבנות האמורות נחקק כאמור החוק לתשלום חלקי. מטרתו של החוק הובהרה בסעיף 1 לו, והיא "להביא להשתתפות של עובדי השירות הציבורי בצעדים שנועדו להתמודד עם השלכות המשבר הכלכלי הפוקד את משק המדינה, ובכלל זה להביא לפינוי מקורות בתקציב המדינה לצורך ההתמודדות האמורה" (ההדגשה הוספה – ע' פ'). עמדנו קודם לכן על כך שהקמת הקרן נזכרה כבר בדברי ההסבר לחוק זה. בהקשר שבו עסקינן כעת חשוב לשוב ולעמוד על האופן שבו תוארה הקמת הקרן:
"בעקבות התשלום החלקי של דמי ההבראה, עתידים להתפנות מקורות בתקציב המדינה. בצד זאת, חלק מכספים אחרים שייחסכו בשל התשלום החלקי האמור – מתוכננים להיות מופקדים, כפי שייקבע לעניין זה בחוק נפרד, בקרן למתן סיוע כלכלי למפעלים שנקלעו למצוקה בשל המצב הכלכלי, אשר הקמתה נקבעה בהחלטת ממשלה מס' 150 מיום י"ח באייר התשס"ט (12 במאי 2009)" (ההדגשה הוספה – ע' פ').
כלומר, כבר במועד חקיקת החוק לתשלום חלקי הוצגה למחוקק הכוונה להקים בהמשך קרן סיוע. הוסבר כי הפחתת דמי ההבראה תוביל לפינוי מקורות בתקציב המדינה; והודגש כי כספים אחרים (כלומר כאלה שאינם מביאים לפינוי מקורות בתקציב המדינה) יופקדו בקרן שתוקם מכוח חקיקה עתידית.
37. זאת ועוד. החוק לתשלום חלקי כולל, כפי שכבר הוזכר, רשימה של "מעבידים" (סעיף 2 לחוק). בדברי ההסבר לחוק זה הוטעם כי הגדרת "מעביד" בחוק זה "כוללת מעבידים שונים בשירות הציבורי, במובנו הרחב, ומעבידים נוספים שהמדינה משתתפת בתקציבם בהתאם למוצע". הוסבר כי אין בדין הישראלי הגדרה כוללת למונח מעביד ציבורי או שירות ציבורי, ובענייננו כוללת רשימת המעבידים "מעבידים שלהוצאות השכר שלהם השפעה ישירה על תקציב המדינה והוצאותיה; גופים שהמדינה משתתפת בתקציבם, וכן מעבידים שהחיסכון בהוצאות השכר שלהם אינו מביא לפינוי מקורות בתקציב המדינה, אך הם חלק מהשירות הציבורי על פי מהותם (כגון רשות מקומית שהמדינה אינה משתתפת בתקציבה)" (ההדגשה הוספה – ע' פ'). מתברר אפוא שההבחנה שלה טוענת המדינה – בין גופים מתוקצבים לבין כאלה שאינם מתוקצבים, היינו בין גופים אשר הפחתת דמי ההבראה תוביל בעניינם לפינוי מקורות בתקציב המדינה לבין גופים אחרים – נזכרה כבר במועד חקיקת החוק לתשלום חלקי.
38. בהמשך סדר הדברים נחקק חוק ההתייעלות. מטרתו של החוק כללה, בין היתר, צמצום הגירעון הממשלתי (סעיף 1 לחוק זה). כאמור, חוק זה הוא שכונן את קרן הסיוע והגדיר את מקורותיה. בדברי ההסבר לחוק זה הוסבר מיהם המעסיקים שעתידים להיות מנויים ברשימה שיפרסם שר האוצר בצו – לאמור אותם מעסיקים שיעבירו את הכספים המופחתים למוסד לביטוח לאומי – על דרך הבהרת השאלה איזה סכום יועבר לקרן הסיוע:
"הסכום הצפוי להיחסך בהוצאותיהם של מעסיקים במגזר הציבורי בהתאם להצעת חוק לתשלום חלקי של דמי הבראה במגזר הציבורי בשנים 2009 ו-2010 (הוראת שעה), התשס"ט-2009, למעט המדינה, ובתנאי שאין בסכום הצפוי להיחסך כאמור כדי להביא, במישרין או בעקיפין, לפינוי מקורות בתקציב המדינה. המעסיקים במגזר הציבורי שיעבירו את הסכום שצפוי להיחסך בהוצאותיהם כאמור יפורטו בצו שיפרסם שר האוצר" (ההדגשה הוספה – ע' פ').
עינינו הרואות: גם ביחס לחוק ההתייעלות עמדו דברי ההסבר על אותו עיקרון, שלפיו מקורות הקרן לא יהיו כל אותם "מעבידים" שנזכרו בסעיף 2 לחוק לתשלום חלקי – אלא אך אותם מעבידים אשר הכספים המופחתים יצרו אצלם חיסכון שלא הביא, במישרין או בעקיפין, לפינוי מקורות בתקציב המדינה, לאמור: המעסיקים שאינם מקבלים תקציב מן המדינה.
39. לא נעלמו מעיני הפניות המבקשות לדברי כמה חברי כנסת בוועדת הכספים שמהן עולה לכאורה כי סברתם הייתה כי כל הכספים המופחתים יופנו לקרן הסיוע. דא עקא, מרביתם של דברים אלה מאוחרים לכל ההתרחשות הרלוונטית לעניינו – מהסיכום בפורום שולחן עגול, עובר להחלטת הממשלה וחקיקת החוק לתשלום חלקי וכלה בחקיקת חוק ההתייעלות (ראו סעיפים 91-80 לתשובת המבקשות בהליך דנן, שם הן מפנות לדיונים שהתקיימו בשנים 2011-2010). אף שפרשנות מאוחרת זו להתרחשויות החקיקתיות נושאת כוח שכנוע מסוים, אין היא גוברת על האופן שבו הוצגו הדברים ב"זמן אמת" בדברי ההסבר לחוק ובדיוני מליאת הכנסת וועדת הכספים בנושא. כך למשל, בישיבה של מליאת הכנסת מיום 1.6.2009 שבה אושר החוק לתשלום חלקי בקריאה ראשונה, ציין סגן שר האוצר יצחק כהן כי "מטרת ההצעה היא להביא להשתתפות עובדי השירות הציבורי בצעדים להתמודדות עם השלכות המשבר הכלכלי ולאפשר פינוי מקורות בתקציב המדינה לצורך ההתמודדות". וכך הוצג החוק לחברי הכנסת במליאה:
"כספים אשר ייחסכו בשל ההפחתה האמורה עתידים, כאמור, להביא לפינוי מקורות של כ-1.5 מיליארד שקלים בתקציב המדינה. חלק מהכספים שייחסכו בשל ההפחתה האמורה ואשר לא יביאו לפינוי מקורות בתקציב המדינה מתוכננים להיות מופקדים [...] בקרן למתן סיוע כלכלי למפעלים שנקלעו למצוקה (ההדגשות הוספו – ע' פ'; פרוטוקול ישיבה מס' 28 של הכנסת ה-18, 123 (1.6.2009).
יוצא מכך כי במועד אישור החקיקה הובהר היטב כי רק חלקם של הכספים המופחתים יעבור לקרן הסיוע; וכי נתח נוסף מאותם כספים ישמש כמקור תקציבי לשם סיוע בהתמודדות עם השלכות המשבר הכלכלי. דברים אלה מדברים בעד עצמם, ומשקלם עולה על זה של הדברים המובאים על ידי המבקשות, שמרביתם נאמרו כפי שראינו לאחר השלמת הליכי החקיקה.
40. מן המקובץ עולה כי הקמת הקרן הייתה ידועה למן תחילתו של הליך החקיקה, וגם מקורותיה היו מוסכמים כבר במועד גיבוש ההסכמות בפורום שולחן עגול. מקורות אלה היו עתידים להיות – כפי שטוענת המדינה – אותם גופים ציבוריים שיהיו כלולים ברשימה שיפרסם שר האוצר בצו. אלה הם מעסיקים אשר הסכום שנחסך מהוצאותיהם לא יביא, במישרין או בעקיפין, לפינוי מקורות בתקציב המדינה. משכך אין בהפחתת דמי ההבראה בגופים אלה כדי להביא לצמצום בהוצאות המדינה ולחסכון בתקציבה. הבחנה זו נזכרת במסמך המסכם, בדברי ההסבר לשני דברי החקיקה נושא דיוננו ובפרוטוקולי הדיונים שהתקיימו במליאת הכנסת עובר לאישור החקיקה.
התכלית האובייקטיבית
41. בשלב זה עלינו לבחון מהי המטרה שאותה ביקש להגשים דבר החקיקה הרלוונטי בחברה דמוקרטית. כזכור, עסקינן בחקיקה שבאה לאחר משבר כלכלי עולמי, וביקשה להתמודד עם המשבר האמור. במסגרת כך, החליטו המדינה ונציגי המעסיקים וההסתדרות (החברים בפורום שולחן עגול) על "שילוב ידיים" של כלל הגורמים באופן שיסייע להתמודד עם השלכות המשבר הכלכלי על המשק הישראלי. על רקע זה יצאה לדרך חקיקת החוק לתשלום חלקי וחוק ההתייעלות. הפרשנות המוצעת על ידי המדינה, שלפיה המדינה רשאית להותיר בידה חלק מדמי ההבראה המופחתים – במישרין (על ידי הפחתת דמי ההבראה מעובדיה שלה כמעסיקה, בשל החרגתה מחוק ההתייעלות הכלכלית) ובעקיפין (על דרך צמצום התמיכה בגופים מתוקצבים) – מסייעת להביא לפינוי מקורות בתקציב המדינה. איננו רואים קושי בחקיקה המבקשת לקדם מטרה כאמור. כבר נפסק לא אחת כי תכליות שעניינן מציאת פתרונות למשבר כלכלי וסיוע להבראת המשק, כמו גם שמירה על יעדי התקציב ועמידה בגבולותיו, הן תכליות ראויות. קיומו של חוב תופח עלול לפגוע ביציבותה הפיננסית של מדינת ישראל בטווח הקצר, ולגרום להגדלת נטל המס או האינפלציה בטווח הארוך. מדינה דמוקרטית המבקשת להבטיח את יציבות המשק עשויה בהחלט לעשות להבראתו ולפעול כדי למנוע משבר פיננסי (השוו בג"ץ 6304/09 לה"ב – לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 109 (2.9.2010); בג"ץ 5578/02 מנור נ' שר האוצר, פ"ד נט(1) 729, 740 (2004)). יש לזכור כי הפחתת דמי ההבראה בוצעה בשנת 2009, סמוך לאחר פרוץ המשבר הכלכלי העולמי, והיא סייעה למדינה בהתמודדות עם המשבר האמור.
42. למול זאת ביקשו המבקשות להוסיף לדיוננו את ערך השוויון. לטענתן, פרשנותן היא זו שמגשימה את הערך האמור, שכן פרשנות אחרת משמעה הטלת מס רק על עובדי המגזר הציבורי ולא על כלל העובדים במשק. אין ספק כי חזקה היא שתכליתו של כל חוק לקדם ולשמור ערך יסוד זה (ראו למשל ע"א 4030/03 מפעלי גרנות – אגודה שיתופית חקלאית מרכזית בע"מ נ' מס הכנסה – פקיד שומה למפעלים גדולים, פסקה 32 (2.7.2007)). ברם בענייננו אין הדבר מסייע. אכן, אפשר שניתן היה להרהר אחר מידת השוויון הגלומה בחקיקה אשר מטילה אך על עובדי השירות הציבורי "להשתתף" בצעדים להתמודדות עם המשבר הכלכלי. אולם, ראשית, לא עלה בידי המבקשות לשכנע שאלה הם פני הדברים בענייננו משחוק ההתייעלות הטיל, כאמור, גם על המגזר הפרטי להעביר כספים לטובת קרן הסיוע בדמות תשלום סכום חד-פעמי בשווי יום חופשתו של כל אחד מעובדיו (ראו סעיפים 48(א) ו-(ב) לחוק ההתייעלות). שנית, וחשוב מכך, אין לכך דבר עם השאלה הפרשנית בדבר מקורות הקרן. במקרה דנן, אין עסקינן בבחינה חוקתית; בעניינו עומדות לדיון שתי אפשרויות פרשניות: זו שלה טוענת המדינה (רק גופים שאינם מתוקצבים צריכים להעביר את הכספים המופחתים לקרן), וזו שלה טוענות המבקשות (כל המעבידים הציבוריים כאמור בסעיף 2 לחוק לתשלום חלקי מחויבים בהעברת הכספים המופחתים לקרן). האם אחת משתי האפשרויות האמורות מקדמת טוב יותר את ערך השוויון? לדעתי התשובה לכך שלילית. ממה נפשך: אם נקבע, כשיטת המבקשות, כי כלל הסכומים המופחתים, אצל כל המעבידים הציבוריים, צריכים להיות מועברים לקרן הסיוע – דמי ההבראה לא יהיו עוד בכיס הגופים המתוקצבים, ולא "יושווה" מצבם לעובדי המגזר הפרטי; ואם נקבע, כשיטת המדינה, כי גופים מתוקצבים יכולים להותיר בידיהם את הסכומים המופחתים, מן הטעם שאלה לא קיבלו במועד הרלוונטי מימון מהמדינה – גם אז לא ייהנו מכך עובדי הגופים המתוקצבים. משעה שדמי ההבראה הופחתו, לפי שתי החלופות הם לא ישובו עוד לכיס העובדים: או מפני שיועברו לקרן, או מפני שיוותרו בכיסי המעסיקים.
43. ואחרון בהקשר זה: לא מצאתי כי טיעונן של המבקשות שלפיו פרשנות המדינה אינה מתיישבת עם תכלית אובייקטיבית של "חקיקה צודקת ושוויונית" (סעיף 90 לתגובתה לבקשת הרשות לערער מטעם המדינה) יש בה כדי לשנות את התמונה הפרשנית. הטענות האמורות לא עמדו בלב הבקשה לאישור התובענה שנדונה לפני בית המשפט קמא, לא נבחנו בהחלטתו ואף לא התלבנו בטיעון המשיבות לפנינו. משכך אף אני איני רואה להידרש לכך.
44. יוצא אפוא כי התכלית האובייקטיבית של החוק לתשלום חלקי וחוק ההתייעלות היא מתן כלים גמישים בידי המדינה להתמודדות עם המשבר הכלכלי, בין היתר באמצעות פינוי מקורות בתקציבה במועדים הרלוונטיים.
מקורות הקרן – סיכום
45. ערכנו בחינה פרשנית של דבר החקיקה נושא דיוננו. מצאנו כי הלשון סובלת את שתי הפרשנויות שלהן טוענים הצדדים; וכי בחינת התכלית – הן הסובייקטיבית, הן האובייקטיבית – תומכת בגישה הפרשנית שהציגה המדינה. מכאן שמקורות הקרן הם אכן, כטענת המדינה, גופים שאינם מתוקצבים שלגביהם הפחתת דמי ההבראה לא הביאה לפינוי מקורות בתקציב המדינה.
האם הוכחה עילת תביעה אישית?
46. לאחר שהשבנו לשאלה הפרשנית מהם מקורות הקרן, נוסיף ונבחן אם בנתון לכך עומדת על מכונה המסקנה שלפיה קמה למבקשות עילת תביעה אישית. לצורך הדיון נניח כמצע את עילת עשיית העושר, שכעולה מהחלטת האישור – עליה יוסדה תביעת ההשבה במקרה זה. על חוק זה נכתב רבות, ואיננו צריכים במסגרת דיוננו להקיפו מכל עבריו. העיקר הדרוש לנו הוא בסעיף 1. סעיף 1 לחוק עשיית עושר עוסק במי "שקיבל" טובת הנאה. אכן, פעולת "קבלה" (ולו במובן הפיזי) איננה תנאי לתביעה בגין עשיית עושר ולא במשפט. כך, מי שחובו נפרע על ידי הזולת "התעשר" או זכה בטובת הנאה, אף אם היה פסיבי לחלוטין. על כן סבורים פרידמן ושפירא בר-אור כי "עדיף היה לוותר כליל על המונח 'קבלה', למשל, על ידי שיאמר 'מי שהתעשר' או 'מי שזכה בטובת הנאה'". לשיטתם, מטרתו של המושג "קיבל" "היא לבטא את הרעיון שהנתבע התעשר, ואחת היא אם היה פסיבי או אקטיבי, אם הדבר נעשה בידיעתו אם לאו. די בכך שההתעשרות התרחשה או שהיא קיימת (בתנאי, כמובן, שהתמלאו שאר היסודות שבסעיף)". פירוש זה נתמך, לפי המחברים, בסעיף 1(ב) לחוק זה, המורה כי "אחת היא אם באה הזכיה מפעולת הזוכה, מפעולת המזכה או בדרך אחרת". מכל מקום, פעולת "קבלה" איננו מהווה תנאי לתביעת השבה (דניאל פרידמן ואלרן שפירא-בר אור דיני עשיית עושר ולא במשפט כרך א 97-96 (מהדורה שלישית, 2015) (להלן: פרידמן ושפירא בר-אור)). ועדיין – "אין לפלוני עילת תביעה בעשיית עושר ולא במשפט, אלא אם התעשר" (ע"א 3666/90 מלון צוקים בע"מ נ' עיריית נתניה, פ"ד מו(4) 45, 64 (1992)).
47. ככל שעסקינן בגופים שאינם מתוקצבים – הרי שהמדינה לא "התעשרה" כתוצאה מאי הקמתה של הקרן. מובן שהמדינה לא קיבלה דבר לכיסה במישרין, שכן דמי ההפחתה נותרו, למצער נכון למועד ההחלטה בבקשת האישור, אצל המעסיקים; ועם הקמת הקרן, לא יגיעו הכספים אליה ויגדילו את סך נכסיה אלא יועברו לקרן. דין דומה חל גם על גופים מתוקצבים. אף שהמדינה אינה כופרת בכך שלגבי הגופים המתוקצבים הפחתת דמי ההבראה הביאה לפינוי מקורות בתקציבה, קרי לחיסכון כספי של המדינה ולהגדלת עושרה, עדיין נותר לבחון אם קבלת טובת ההנאה מצד המדינה הייתה "שלא על פי זכות שבדין". על רקע כל שאמרנו – ברי כי התשובה לשאלה זו היא בשלילה. הראינו כי כוונת הדין שמכוחו התעשרה המדינה הייתה להקנות למדינה את ההתעשרות הנובעת מחסכון דמי ההפחתה בגופים המתוקצבים על ידה (ראו סעיף 1 לחוק עשיית עושר; פרידמן ושפירא בר-אור, בעמ' 98).
48. מסקנה זו מייתרת את הדיון בשאלה אם הגופים המעסיקים את המבקשות הם גופים מתוקצבים אם לאו. נזכיר כי המדינה טענה כי מעסיקיהן של המבקשות הם גופים מתוקצבים, וככאלה אין הגופים האמורים נדרשים להעביר את הסכומים המופחתים לקרן. אף צו שר האוצר, אשר מונה את הגופים שצריכים להעביר את דמי ההבראה המופחתים לקרן, אינו כולל את מעסיקיהן של המבקשות. ברם, כפי שראינו, לא קמה עילת תביעה אישית לא למי שהועסק בגוף מתוקצב, גם לא למי שהועסק בגוף לא מתוקצב. השאלה האמורה אינה טעונה אפוא הכרעה בפרשה זו.
סיכומו של עניין: ביחס לגופים שלגביהם הפחתת דמי ההבראה לא גרמה לחסכון כספי של המדינה – גופים שאינם מתוקצבים – אין לומר כי המדינה "התעשרה" בשל אי הקמת הקרן. ביחס לגופים מתוקצבים – המדינה אמנם התעשרה, אך התעשרותה היא כדין. אין אפוא עילה של עשיית עושר ולא במשפט נגד המדינה.
סיכום ומסקנות
49. התוצאה היא כי הן ביחס לגופים מתוקצבים, הן ביחס לגופים שאינם מתוקצבים – לא קמה נגד המדינה עילה של עשיית עושר ולא במשפט. מכאן שנשמטה הקרקע תחת עילת התובענה, ובנסיבות אלו אין אפשרות סבירה שהטענות המועלות בבקשת האישור תוכרענה לטובת חברי הקבוצה (עניין מגדל, פסקה 15 לחוות דעתי). המסקנה היא כי לא היה מקום לקבל את בקשת האישור, ולפיכך דין החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים – להתבטל. אשר על כן יש לקבל את הערעור מטעם המדינה. מכאן נובע שיש לדחות את בקשת הרשות לערער מטעם המבקשות, שעניינה הגדרת הקבוצה.
אף שמצאנו כי ערעור המדינה בדין יסודו, לא ראינו לעשות צו להוצאות במקרה זה. אכן, סופה של הדרך הפרשנית במסקנה שאין להיעתר לבקשה לאישור תובענה ייצוגית מטעם המבקשות. ברם אין לכחד כי ניסוחו של חוק ההתייעלות לא סייע למלאכת הפרשנות, ואם היה מנוסח החוק כדבעי – ספק אם השאלה הפרשנית הייתה מתעוררת והיו נזקקות שתי ערכאות לדיון זה. שיקול זה תומך באי פסיקת הוצאות לטובת המדינה, ולכך מצטרף המחדל – שדומה שעליו אין חולק – באי הקמת הקרן גופה במועד, כמו גם העיכוב שחל בהוצאתו של הצו (ראו והשוו עניין אלמגור, פסקה 6 לחוות דעתה של הנשיאה מ' נאור).
סוף דבר
החלטנו לקבל את ערעור המדינה, לבטל את אישור הבקשה לתובענה ייצוגית ולדחות את בקשת הרשות לערער מטעם המבקשות. אין צו להוצאות.
ש ו פ ט
השופטת ד' ברק-ארז:
1. אני מסכימה לתוצאה שאליה הגיע חברי השופט ע' פוגלמן. עם זאת, דרכי לתוצאה זו מעט שונה. לשיטתי המסקנה כי למשיבות לא קמה עילת תביעה אישית נגד המדינה מכוח חוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979 (להלן: חוק עשיית עושר) מתחייבת כבר מן ההכרה בכך שהחקיקה הרלוונטית שללה את זכאותם של העובדים לכספים שהופחתו מדמי ההבראה, ללא תנאים. על כן, אפילו הייתה מתקבלת הטענה להתעשרות של המדינה, הרי שלא העובדים הם הזכאים לקבל סעד בגין אותה התעשרות. אסביר את גישתי.
2. החוק לתשלום חלקי של דמי הבראה בשירות הציבורי בשנים 2009 ו-2010 (הוראת שעה), התשס"ט-2009 (להלן: החוק לתשלום חלקי) שהורה על הפחתה של דמי ההבראה של העובדים במגזר הציבורי לא קבע תנאים להפעלתה של סמכות ההפחתה, ובפרט לא קבע כי תנאי להפחתתם של דמי ההבראה הוא העברתם של הכספים המופחתים אל הקרן. ברקע הדברים עמדה אמנם הכוונה להקים קרן, המהווה חלק ניכר מההצדקה הציבורית למדיניות שהחוק קידם, והדבר אף נזכר בדברי ההסבר. אולם, תנאים אלה לא באו לידי ביטוי בחוק עצמו והסמכתם של המעסיקים להפחתת דמי ההבראה לא סויגה בכל תנאי.
3. אכן, בהמשך נחקק חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009 (להלן: חוק ההתייעלות) שהסדיר את העברתם של הכספים המופחתים אל הקרן. אי-הקמת הקרן ואי-העברת הכספים אליה (וכפי שהסביר חברי השופט פוגלמן, לא כך היה בעניינם של גופים מתוקצבים) הייתה בעלת אפקט של התעשרות (בין של המדינה ובין של המעסיקים). אולם, מבחינה משפטית, להבדיל מאשר מבחינה ציבורית או ערכית, ההתעשרות כאמור היא אינה על חשבון העובדים. דמי ההבראה הופחתו מהעובדים כדין מכוחו של החוק לתשלום חלקי. בזאת נותק הקשר בין הכספים המופחתים לבין העובדים. כספים אלה יועדו כבר למוטבים אחרים, בהתאם לסעיף 47 לחוק ההתייעלות. משום כך המבקשות אינן הגורם ה"מזכה" כמובנו של מונח זה בסעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא קמה להן עילת תביעה כנגד המדינה מכוח חוק עשיית עושר.
4. כל זאת, במישור המשפט האזרחי. אין בכך כדי להשליך על אי-הנחת מהתנהלותה של המדינה במישור המינהלי. בהקשר זה אני מצטרפת להסתייגותו של חברי השופט פוגלמן מ"גרירת הרגליים" של המדינה בכל הנוגע להקמת הקרן. אולם, לא בכל מקרה שבו הרשויות נוהגות שלא כהלכה הדרך הנכונה לתקוף אי-תקינות זו היא ניהול הליך של תובענה ייצוגית (להבדיל, למשל, מהליכי ביקורת שיפוטית).
5. נוכח המסקנה אליה הגעתי איני נדרשת לשאלה האם אפשר לראות במדינה מי שהתעשרה כתוצאה מהפחתת דמי ההבראה על-ידי הגופים הלא מתוקצבים, וממילא איני נדרשת לקבוע מסמרות בשאלת פרשנותו של המונח "קיבל" בסעיף 1 לחוק עשיית עושר (ראו והשוו: ע"א 186/77 סוכנויות (השכרת רכב) בע"מ נ' טרבלוס, פ"ד לג(1) 197 (1978)).
ש ו פ ט ת
השופט י' עמית:
אני מסכים לתוצאה אליה הגיעו חברי, כל אחד בדרכו שלו.
ש ו פ ט
הוחלט לקבל את ערעור המדינה, לבטל את החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים ולדחות את בקשת הרשות לערער מטעם המבקשות. אין צו להוצאות.
ניתן היום, י"ח בטבת התשע"ז (16.1.2017).
ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 15063720_M08.doc כב
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il