יעקב בנישתי ואח' נ. שר הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 6365/08 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6365/08 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופט א' רובינשטיין העותרים: יעקב בנישתי ואח' נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. אריה בר, מנכ"ל משרד הפנים 3. ח"כ אופיר פינס, יו"ר ועדת הפנים והסביבה של הכנסת 4. עמרם מצנע 5. גדעון שני 6. סעדיה גוזלן 7. אהרון אופיר 8. אברהם דבורין-מנצר 18-9. יואל רובין ו-9 אח' עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ' באב תשס"ח (21.8.08) בשם העותרים: עו"ד בועז בן צור בשם המשיבים 2-1: עו"ד שוש שמואלי בשם המשיבים 18-9: יואל רובין פסק-דין השופט א' רובינשטיין: א. עניינה של עתירה זו בהחלטת המשיב 1, שר הפנים (להלן השר), להאריך בשנתיים - לפי סעיף 146(ב) לפקודת העיריות (נוסח חדש) - את תקופת כהונתה של מועצה ממונה, אשר מינה השר למילוי תפקידיהם של המועצה המקומית ירוחם ושל ראש המועצה. העותרים הם תושבי ירוחם, המתנגדים להארכת הכהונה ולדחיית הבחירות המוניציפליות הכרוכה בכך. רקע ב. המועצה המקומית ירוחם, שנבחרה בשנת 2003, נקלעה בשנת 2005 לקשיים כלכליים ותפקודיים. בין השאר צברה המועצה גירעון כספי וחובות, איחרה בתשלום משכורות, וביצעה פעולות שונות בהליכים בלתי תקינים. על אף סיוע שהעמיד לה משרד הפנים, לא עלה בידי המועצה לגבש תכנית הבראה שתביא אותה לאיזון תקציבי שוטף. ג. בשנת 2005 לא הצליחה המועצה לאשר את תקציבה. בעקבות כך, ובעקבות ממצאי ועדת בדיקה, החליט השר (ביום 9.11.05) להפסיק את כהונתו של ראש המועצה המקומית, לפזר את המועצה ולמנות מועצה ממונה למילוי תפקידי ראש המועצה והמועצה; זאת, לפי הסמכות הנתונה לו בסעיף 206(ב1) לפקודת העיריות (החל גם על מועצות מקומיות, כמותו כסעיף 146 לפקודת העיריות, מכוח סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש); ראו גם סעיפים 38 ו-39 לפקודת המועצות המקומיות). המשיב 4, עמרם מצנע, הועמד בראש המועצה הממונה. עתירת ראש המועצה דאז, מר ברוך אלמקייס, ומרכז השלטון המקומי נגד החלטת השר נדחתה (בג"צ 10769/05 אלמקייס ואח' נ' שר הפנים (לא פורסם) - השופטת, כתארה אז, ביניש; להלן עניין אלמקייס). ד. בתקופת כהונתה של המועצה הממונה חל שיפור ניכר בתפקוד המועצה. בין השאר, צומצם הגירעון המצטבר, עלה שיעור גביית הארנונה והושגו הסדרים עם נושיה העיקריים של המועצה. נוסף לכך, פועלת המועצה הממונה לקידום מספר פרויקטים רחבי היקף, שמטרתם שיפור מצבה של ירוחם בטווח הארוך. על כך אין חולק. ה. תושבים בירוחם פנו למשרד הפנים (החל משנת 2006) במשאלה לקיום בחירות מוניציפליות, ואנשי משרד הפנים הסבירו במענה את הצורך בהמשך פעולתה של המועצה הממונה. פניות אלה חודשו ביתר שאת בשנת 2008, לקראת הבחירות המוניציפליות הכלליות העתידות להיערך ביום 11.11.08, ותושבים רבים חתמו על בקשה למשרד הפנים לעניין זה. פניות מאפריל ומאי 2008 צורפו לעתירה, וכן פניות העותר 1 ליו"ר ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת לעניין היוועצות השר בה, על פי דין, במקרה של החלטה להאריך את כהונתה של המועצה הממונה, כפי שיפורט להלן. היו פניות גם לחברי כנסת שהם חברי הועדה (להלן הועדה) ולגורמים נוספים. יצוין, כי מנכ"ל משרד הפנים השיב (ביום 12.5.08) לעותר 1, שפנה באמצעות עו"ד יהונתן יצחק, כי נושא ההארכה מצוי בבחינה. שר הפנים השיב לחברי הכנסת של סיעת יהדות התורה, שפנו אליו בעקבות פניות אליהם (מכתבו מ-25.5.08) כי: "על פי הנתונים שבידנו הפסקת תכנית הייצוב וההבראה של המועצה והליכה לבחירות כעת עלולה להביא להידרדרות מחדש של הישוב, וכל ההשקעה של המדינה בתיקון המצב תרד לטמיון. לאור זאת, הנטיה היא לאפשר את המשך פעולתה של הועדה הקרואה עד אשר תושלם המלאכה של שיקום הישוב אשר נמצאת בעיצומה ובאמצע המלאכה, לאחר מכן תקבענה בחירות ביישוב". ביום 28.5.08 השיב השר ליו"ר ועדת הפנים ח"כ פינס כי בשבועות הקרובים תתקבל החלטה. במכתב מאותו יום לח"כ ד"ר מרינה סולודקין כתב השר, כי יש לאפשר לועדה להמשיך בתפקידה נוכח הצלחתה. מרכז השלטון המקומי (מכתב מנכ"ל המרכז לעותר 1 מיום 23.6.08) תמך בנסיבות בהמשך פעולתה של המועצה הממונה. ביום 20.7.08 השיב יועץ שר הפנים למנכ"ל ארגון "בצדק", שפנה אף הוא, כי הוחלט לדחות את מועד הבחירות עד להשלמת תהליך ההבראה. ו. אשר להיוועצות הפנימית במשרד הפנים. ביום 18.5.08 כתב מר רני פינצי, מנהל המינהל לשלטון מקומי, תסקיר מפורט למנכ"ל המשרד, בו המליץ על דחיית הבחירות והמשך עבודתה של המועצה הממונה לשנתיים, כדי לאפשר המשך שיקומה של ירוחם. צוין כי תכנית ההבראה הושלמה, המועצה הגיעה להסדר עם נושים עיקריים וקידמה פרוייקטים שונים - אך טרם הושלם הקמתו של מסד ניהולי של פקידות בכירה, והטמעת שיגרת עבודה וניהול. ההליכים והטענות בעתירה ז. בעתירה (אשר הוגשה ביום 16.7.08) נטען כי השר כבר קיבל בפועל החלטה על הארכת כהונתה של המועצה הממונה, אף שלא פירסם החלטה זו. נטען, כי אין הצדקה להארכת הכהונה, הואיל והמועצה הממונה כיהנה תקופה ארוכה (של כשנתיים ומחצה), במהלכה תוקנו הפגמים שבגינם מונתה מלכתחילה - ובפרט, אושר תקציבה. כן נטען, כי החלטת השר נתקבלה שלא בסמכות, שכן הטעמים להחלטה אינם מן העילות המנויות בפקודת העיריות, ומכיוון שסעיף 146(ב) לפקודת העיריות, המאפשר את הארכת כהונתה של מועצה ממונה, אינו חל - כך הטענה - במקרה בו מונתה המועצה הממונה מכוח סעיף 206 לפקודה. ח. עוד נטען, כי החלטת השר, אשר משמעותה כי לא יתקיימו בירוחם הבחירות המוניציפליות הקבועות ליום 11.11.08, שוללת את זכותם הדמוקרטית של תושבי ירוחם לבחור ולהיבחר; וכי היא לוקה בחוסר סבירות קיצוני ובחוסר מידתיות, ומוּנעת משיקולים לא-ענייניים (לא פורטו שיקולים אלה). טענה נוספת בפי העותרים היתה, כי השר לא קיים את חובתו להתייעץ עם ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת בטרם קבלת ההחלטה. ט. ביום 20.7.08, לאחר קבלת המלצת המינהל לשלטון מקומי, העביר השר לועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת הצעה להאריך בשנתיים את כהונתה של המועצה הממונה; זאת לפי סעיף 146(ב) לפקודת העיריות. ההצעה נדונה בועדה ביום 5.8.08. מנכ"ל משרד הפנים נימק בדיון את בקשת ההארכה בצורך להגיע לאיזון תקציבי ללא הישענות על תקציבי מדינה, בפרויקטים הנמצאים בביצוע ובצורך למנוע הידרדרות. מנהל המינהל לשלטון מקומי ציין בפני הועדה, כי הבעיה הכלכלית בירוחם נפתרה ביסודה, אך יש צורך לבנות מערכת ניהולית למועצה. יצוין, כי במהלך הדיון אמר מנכ"ל משרד הפנים, כי "שר הפנים ישקול במהלך השנתיים אם להקדים את הבחירות ולערוך אותן כבר אחרי שנה". בסיום הדיון הצביעו שמונה חברי כנסת בעד ההצעה, וחמישה נגד. ביום 6.8.08, לאחר קבלת המלצתו של מנכ"ל משרד הפנים מאותו יום, הורה השר על הארכת הכהונה בשנתיים. י. ביום 4.8.08 הורה בית משפט זה (השופטים גרוניס, חיות ומלצר) על צירופם של המשיבים 9­18 כמשיבים בעתירה, לפי בקשתם. הללו גם הם תושבי ירוחם, אשר תומכים בהארכת כהונתה של המועצה הממונה. לדידם, מתפקדת המועצה הממונה בהצלחה, ונדרשת לה תקופה נוספת להשלמת תהליך ההבראה בו החלה. לפיכך, דחיית הבחירות בירוחם בשנתיים מהוה לדידם פגיעה מידתית בזכות לבחור ולהיבחר. י"א. בעקבות כל אלה הוגשה ביום 11.8.08 (בהמשך להחלטה מיום 4.8.08) עתירה מתוקנת, בה חזרו העותרים על עיקרי טענותיהם. עוד נטען, כי הליך ההתיעצות עם ועדת הפנים ואיכות הסביבה קוּים למראית עין בלבד, לאחר שהשר קיבל כבר מקודם החלטה בדבר הארכת הכהונה; וכי פרסום החלטת השר שלושה חודשים בלבד עובר למועד הבחירות המתוכנן הוא פגם המצדיק את ביטולה. י"ב. בתגובת המשיבים 2-1 נטען, כי החלטת השר התקבלה בסמכות, וכי ההחלטה ראויה, סבירה ומידתית. לשיטתם, כנגד הזכות לבחור ולהיבחר יש לאזן אינטרסים נוספים, לרבות זכותם של תושבי ירוחם לקבל כראוי את השירותים המוניציפליים המגיעים להם. כן נטען, כי הארכת הכהונה נחוצה, הואיל ולפני המועצה הממונה עוד כברת דרך בטרם תהיה המועצה המקומית מבוססת ויציבה כדבעי, באופן שיאפשר את ניהולה התקין לאורך זמן וימנע הידרדרות מחודשת. י"ג. נטען גם, כי השר רשאי להאריך את כהונתה של מועצה ממונה גם כאשר אין מצבה של המועצה אקוטי, וכי סעיף 146(ב) לפקודת העיריות חל אף במקום בו מונתה המועצה הממונה מכוח סעיף 206 לפקודה, כפי שאירע בירוחם. כן נטען, כי אין בסיס לטענת העותרים, כאילו היוועצות השר בועדת הפנים ואיכות הסביבה קוימה למראית עין בלבד, וכי אין פסול בגיבוש דעה לכאורית על ידי השר טרם ההתיעצות. י"ד. בדיון בפנינו (מיום 21.8.08) הדגיש בא כוח העותרים, כי מוסד המועצה הממונה הוא חריג, כל שכן הארכת כהונתה תוך דחיית בחירות, וכי לפיכך יש לפרש בצמצום את סמכותו של השר בנדון. כן נטען, כי ראוי לקיים את הבחירות לרשויות המקומיות במדינה כולה ככל האפשר במועד אחיד. מטעם המשיבים 1­2 נטען, כי השר מעוניין לקיים בחירות בירוחם בהקדם, ואם הדבר יתאפשר - אף טרם חלוף שנתיים כתקופת ההארכה שניתנה. נאמר, כי אף ש"כובו השריפות" במועצה וחלף המצב האקוטי ששרר בה בעבר, טרם הושגה היציבות הנדרשת. נציג המשיבים 9­18 הצטרף לדברים אלה, והוסיף כי אף שחשוב שיתקיימו בחירות בעיר, יש לאפשר השלמה של תהליך ההבראה, על מנת ליצור תשתית ל"רצף דמוקרטי" בישוב. הכרעה - המישור הנורמטיבי ט"ו. במישור הנורמטיבי נסבה העתירה על סבירותה של הפעלת סמכות שר הפנים לפי סעיף 146(ב) לפקודת העיריות. על פי סעיף 146(א) לפקודה מכהנת מועצה ממונה עד למועד הבחירות לרשויות המקומיות, ובלבד שלא תפחת כהונתה משנתיים; אך סעיף 146(ב) קובע, כי "על אף האמור בסעיף קטן (א) רשאי השר, בהתייעצות עם ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, לקבוע מועד אחר לסיום כהונתה...". סעיף 206(ב1)(1) לפקודה קובע, כי אם לא אושר תקציב העיריה במועצה במועד הקבוע שם, תסתיים כהונת המועצה או ראש העיריה (לענייננו המועצה המקומית) והמועצה, והשר ימנה ועדה למילוי תפקידי המועצה וראש העיריה או תפקידי המועצה. ט"ז. סעיף 146(ב) לפקודת העיריות הוסף בחוק לתיקון דיני הרשויות המקומיות (מועצה או ועדה ממונה), תשנ"ד-1994, ובדברי ההסבר להצעת החוק (הצעות חוק תשנ"ד, 462, 464) נאמר, כי "בנסיבות מיוחדות יהיה רשאי שר הפנים, לאחר שקיים על כך התייעצות עם ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, לקבוע מועד אחר לסיום כהונתה של ועדה או מועצה ממונה". אשר לסעיף 206(ב1)(1), הוא נחקק בחוק ההסדרים משנת תשס"ד (חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה) תשס"ד-2004). בחלק הרלבנטי בהצעת החוק (הצעות חוק הממשלה תשס"ד, עמ' 63) נאמר, כי המצב החוקי הקיים מאפשר לרשות מקומית לפעול על פי תקציב השנה הקודמת ללא אישור המועצה, והוצע לשנות מצב זה ולאפשר הסתמכות מוגבלת בלבד על תקציב קודם, ומשלא יאושר התקציב - תפוזר המועצה (ראו עניין אלמקייס). י"ז. בעתירה נטען, במישור המשפטי, שבית משפט זה ציין בעניין אלמקייס, כי: "המצב בו מתנהלת רשות מקומית בידי ממונים מטעם שר הפנים אינו המצב האופטימאלי הרצוי לרשות מקומית. בעיקרון, תושבי הרשות זכאים לנהל את ענייניהם המוניציפאליים כאשר בראש הרשות עומד נבחר ציבור הנהנה מאמונם. אך משבאו מים עד נפש, מוטלת הייתה חובה על שר הפנים למנוע הידרדרות נוספת, והוא נקט בסמכויות שהחוק העניק לו. לא נותר אלא לקוות שתקופת הביניים בה מכהנים הממונים מטעם השלטון המרכזי, תהא תקופה מועילה להבראתה של ירוחם, וכי היא תצא לעצמאותה המוניציפאלית מחוזקת ויציבה". ובתמצית, משהגיעה - כנטען - המועצה להבראה, באה שעתו של ההליך הדמוקרטי. י"ח. ואכן במובן העיוני אין עסקינן בנושא פשוט, ויש במצב שנוצר גבוליות מסוימת - אין חולק כי ההבראה הצליחה במידה רבה, ובכף האחרת מונחת זכות היסוד למתן הביטוי הדמוקרטי על ידי קיום הבחירות. בפרשת ג'בארה (בג"צ 7364/03 ג'בארה נ' שר הפנים פורז, פ"ד נח(1) 769), הזכיר בית משפט זה, מפי השופטת פרוקצ'יה, כי: "הזכות לבחור ולהיבחר היא זכות יסוד חוקתית מוכרת במדינת ישראל. כזו היא הזכות בבחירות לשלטון המרכזי, וכזו היא הזכות בבחירות לשלטון המקומי" (עמ' 777). כן צוטטו שם דברי בית המשפט בעניין משלב (בג"צ 3791/93 משלב נ' שר הפנים, פ"ד מז(4) 126, 130) מפי השופטת דורנר, כי "הזכות לבחור ולהיבחר היא נשמת אפה של מדינה דמוקרטית. זכות זו, שהיא זכות יסוד, כוללת בחובה גם את זכות התושבים לבחור ולהיבחר לרשות המקומית" (וראו האסמכתאות הנוספות שם). עניין ג'בארה עסק אמנם בדחיית בחירות לצורך המשך כהונתה של עיריה, אך הדברים יפים כמובן לענייננו. י"ט. ואולם, בעניין ג'בארה נאמר גם, כי עם כל חשיבותה, גם הזכות לבחור ולהיבחר אינה מוחלטת אלא יחסית: "בקביעת היקפה ומשקלה של הזכות יש שנדרש להתחשב בערכים ובאינטרסים ציבוריים אחרים שהגשמתם חיונית למהלכם התקין של חיי החברה. לעתים הצורך הנוגד כביכול נועד להגשים תכלית מיידית שיש בסופה אף כדי להבטיח את מיצוי ההליך הדמוקרטי... עשוי להיות כי בנסיבות חריגות יגבר הצורך בהעדפת קיומם של צרכים ציבוריים מיוחדים אף על פני הערך של קיום בחירות במועדן" (עמ' 778-777). הוזכר גם סעיף 5(א) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה-1965, המאפשר דחיית בחירות "בנסיבות מיוחדות וחריגות". ועוד נאמר: "בין הערכים הנוגדים העשויים להצדיק עשיית שימוש בסמכות הדחייה של מועד הבחירות מצוי האינטרס הציבורי לאפשר יישומם של תהליכי הבראה ושיקום אשר יבטיחו קיומו של מינהל עירוני תקין... תהליך כזה עשוי להיות חיוני גם לצורך ביסוס תשתית ניהולית יציבה ותקינה ברשות המקומית אשר תאפשר להנהגה הנבחרת בעקבות הבחירות לפעול בהנהגת העיר בהליך דמוקרטי, שאם לא כן, עשויה תכלית עריכת הבחירות בעיתוי לא מתאים להחטיא את מטרתה ותכליתה" (עמ' 778). ראו גם דברי השופט זמיר בעניין מואסי (דנג"צ 1913/97 מואסי נ' שר הפנים, פ"ד נד(2) 49, 78) כי דמוקרטיה משמעה "לא רק חירויות האדם, ואף לא רק כבוד האדם, אלא גם רווחת האדם", בחינת "אם אין קמח אין תורה... דמוקרטיה בלתי יעילה, שאינה מצליחה לקיים סדר טוב ולספק שירותים טובים, לא זו בלבד שהיא מחטיאה את מטרתה, אלא היא אף מסכנת את עצם קיומה". כ. בעניין ג'בארה גם עמד בית המשפט על מתחם הסבירות בשיקולי ההחלטה בדבר מועד הבחירות, וציין כי על שר הפנים "להפעיל את מערכת שיקוליו בצורה עניינית תוך מתן משקל ראוי לכל אחד מהערכים המתנגשים" (עמ' 780). כ"א. כאמור, בכל השוני המסגרתי והאחר בין פרשת ג'בארה לענייננו, והמקרה שם - לעובדותיו - היה חמור במיוחד, יש להביט על התמונה במכלולה במשקפיים דומות. באותו עניין, הוחלט על דחיית הבחירות כדי לאפשר התקדמותו של תהליך ההבראה על ידי העיריה המכהנת. בענייננו, המדובר במועצה ממונה, ולשם הארכת כהונתה היה צורך לילך בדרך שקבע המחוקק בסעיף 146(ב). המחוקק אמנם הסתפק באמירה "סתמית" כי על אף הקביעה העקרונית בסעיף 146(א) שמועצות ממונות יכהנו עד למועד הבחירות הכלליות (אך לא פחות משנתיים): "רשאי השר, בהתייעצות עם ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, לקבוע מועד אחר לסיום כהונתה של מועצה או ועדה ממונה". החוק לא פירש ולא פירט את השיקולים שעל השר לשקול בהקשר זה; אך הדעת נותנת, כי שיקולים אלה יהיו דומים במהותם לאלה שפורטו בעניין ג'בארה, ועיקרם האפשרות להשלמת תהליך ההבראה באופן שיעמיד את המועצה על רגליה, תוך פוטנציאל ליציבות ולניהול תקין עתידי (ראו שם עמ' 783-782). ברי כי ההיוועצות בועדת הפנים ואיכות הסביבה מטרתה להעמיד בפני השר את דעתה של הועדה המופקדת בכנסת על השלטון המוניציפלי, ואשר מטבע הדברים רכשה מיומנות בתחום זה, וחבריה, כאישי ציבור וכנבחרים פוליטיים בעצמם, וחלקם מן הסתם אף בעלי ניסיון מוניציפלי, רגישים לצרכי ציבור ולשיקולי ההליך הדמוקרטי. ברי גם, כי הנורמה היא קיום בחירות כמו בכלל המדינה, וההארכה היא חריג - ועל כן הצורך בהיוועצות זו. כ"ב. בטרם נידרש לשיקולי השר בנידון דידן, נאמר מה על ההליך המינהלי. ההליך המינהלי כ"ג. אכן, חוששני, כי לפחות ככל שהמדובר במערכת המסרים ובלוח הזמנים, אי אפשר לומר כי ההליכים שקדמו לפניה אל ועדת הפנים ואיכות הסביבה לשם היוועצות היו סדורים באורח משביע רצון. ראשית, התשובות לפונים השונים ניתנו באופן שאינו עקבי כדבעי. למשל, במכתב מנכ"ל המשרד לבא כוח העותר 1 (מיום 12.5.08) נאמר כי בהחלטת השר יובאו בחשבון כל השיקולים האפשריים, ובמכתב השר לח"כ פינס, יו"ר הועדה (מיום 28.5.08) נאמר שההחלטה בנושא תבוא בשבועות הקרובים; כל זאת בלא קביעת עמדה. אך במכתב מאותו יום עצמו לח"כ ד"ר סולודקין נאמר שיש לאפשר למועצה הממונה להמשיך, קרי, הובעה עמדה. כ"ד. שנית, רק ביום 20.7.08 - ובפועל, לאחר הגשת העתירה ביום 16.7.08 - נערכה הפניה לועדה. בנושא מעין זה, בשעה שהבחירות המוניציפליות הכלליות קבועות ליום 11.11.08, היה לטעמנו מקום כי עמדת השר תיקבע במועד מוקדם יותר, והפניה לועדה כמצוות החוק תיעשה אף היא בהקדם, וזאת גם אם נקבל ונצא מן ההנחה כי לא העתירה היא שנתנה את הדחיפה לפניה לועדה, אשר באה ארבעה ימים לאחר הגשתה, אלא סיכומן של החלטות לעניין דומה ביישובים שונים. ואולם, בסופו של יום דומה כי הפגם רופא במהות בדיון בועדה ביום 5.8.08, אם גם לא קדם לו סדר במיטבו. אכן, הלקח מן האמור מצדיק, כי ייקבעו בנהלי משרד הפנים מועדים "מרווחים" יותר לתהליך קבלת ההחלטות בכגון דא מאשר סד זמנים שיצר המצב הנוכחי, אשר בסופו של יום הביא להכרעה כחודש לפני המועד הרלבנטי לגלגול תהליך בחירות; זאת, כך שאילו הוחלט לקיים בחירות (שלא כפי שאירע בפועל), היה המועד להיערכות המועמדים נאות יותר. כ"ה. אדרש בקצרה לטענה, כי בשעה שהוגש הנושא לועדת הפנים ואיכות הסביבה כבר היתה ההחלטה "מבושלת" וההתיעצות היתה למראית עין. טענה זו, שובת לב ככל שתהא, אין להלמה. פשיטא הוא, בדרכי מינהל מקובלות, כי המתייעץ מגבש גישה לכאורית טנטטיבית בנושא בו הוא נועץ, והדבר תואם הן את לשון החוק הן את תכליתו. ברי כי השר פונה לועדה אם רצונו להאריך את כהונתה של המועצה הממונה, ונועץ בה בעניין זה, ולא בפניה בעלמא, "להיות או לא להיות". לא זו דרכו של ההליך הדמוקרטי. כך גם עולה מדברי השופט (כתארו אז) מצא בעניין ויסוצקי (בג"צ 1934/95 תה ויסוצקי נ' שר הבריאות, פ"ד מט(5) 625, 644). אכן, התייעצות צריך שתהא בלב פתוח (ראו דברי השופט, כתארו אז, חשין בבג"צ 5933/98 פורום היוצרים הדוקומנטריים נ' נשיא המדינה ואח', פ"ד נד(3) 496, 518), וגם אם הדבר אינו פשוט לשר משנקבעה עמדה שיש בה נטיה לכיוון פלוני, הדעת נותנת כי אילו עמדת ועדת הפנים ואיכות הסביבה, בדיון רציני ומהותי, היתה שלא בחיוב כלפי עמדת שר הפנים היה הדבר נשקל מחדש. כדברי השופט מצא בעניין ויסוצקי: "כל עוד לא נתברר שלשר יש כוונה אחרת, יש להעמידו בחזקתו שיקיים את תהליך ההיוועצות כהילכתו, כשהוא נכון, לא רק להתעודד מדברי תמיכה בעמדתו, אלא גם להשתכנע מדברי גורמים, שהם או שולחיהם עלולים להיפגע מן ההחלטה הצפויה, ושתהליך ההיוועצות מיועד להקנות להם מעין זכות שימוע" (שם). כ"ו. אכן, באה לפנינו זה עתה (בג"צ 4087/08 סאלח סלים נ' שר הפנים (טרם פורסם) פסק דין מיום 21.8.08) הכרעה בועדת הפנים של אחד מול אחד בנושא דומה; קרי, הועדה לא תמכה בעמדת השר והוא המשיך והחזיק בדעתו; אך מותר - מבלי שנקבע מסמרות - לתהות על השתתפות שני חברי כנסת בלבד בדיון חשוב מעין זה. והנה בנידון דידן הצביעו 13 חברי כנסת (8 בעד, 5 נגד), והיתה לשר איפוא תמיכה פרלמנטרית ממשית. ועוד, כטענת העותרים, עצם שיקול הדעת בכגון דא צריך לכלול גם חלופות "רכות" יותר מאשר אי קיום בחירות, אך בסופו של יום, מתנקזים הדברים לאותה שאלה מהותית - האם מצדיקות הנסיבות המשך כהונתה של המועצה הממונה. כ"ז. אין בידינו לקבל את טענתם החריפה של העותרים, כי הואיל ופיזור המועצה בשנת 2005 נעשה לפי סעיף 206 לפקודת העיריות, שעניינו האיזון התקציבי, הנה משאוזן התקציב נתמצתה העילה לפיזור והגיעה עת בחירות. טענה זו, בכל הכבוד, מגמדת יתר על המידה את משמעותה של העילה לפי סעיף 206; היא נאחזת בביטוי "השינויים המחויבים" המופיע בסעיף 206 כלפי סעיפים 145 ו- 146 - קרי , כי עם הפיזור יחולו על ועדה ממונה "בשינויים המחויבים" הוראות הסעיפים הללו; אך בפועל אי היכולת לאשר תקציב, עילת סעיף 206, היא סימפטום ואיתות לחולי גדול במועצה עד כדי כך, שהמחוקק מצא לנכון לאפשר להשעות את המוסד הדמוקרטי הנבחר, ואינה מתמצה איפוא בכישלון לאישור תקציב ביום פלוני, אלא מציגה תהליך של הידרדרות. בג"צ אלמקייס תיאר את הנסיבות שבשלהן פוזרה מועצת ירוחם, כפי שתוארו על-ידי ועדת בדיקה, ו"השינויים המחויבים" הם כאן באמת מונח בעל אופי תפקודי-טכני יותר מאשר המייצג שוני מהותי. אין בין סעיף 146 לסעיף 206 שוני מהותי לעניין תוצאתם. כ"ח. ואכן בבג"צ אלמקייס נאמר, כי: "מילוי החובות המוניציפאליות, האחריות לקביעת תקציב, צמצום הגירעון, והצורך לספק לתושבים שירותים חיוניים, הם מתפקידיהם המובהקים של חברי מועצת הרשות וראש הרשות. מטעם זה, ובשל התלות של השלטון המקומי בתקציבים שמקורם בממשלה, ניתנה לממשל המרכזי - קרי, שר הפנים והממשלה - סמכות פיקוח נרחבת בכל הנוגע לתפקודן של הרשויות המקומיות... סעיף 206 קובע איזון בין זכות הבחירה לבין הצורך החיוני באישור תקציבה של הרשות המקומית. בהקשר זה יש לציין כי קביעת התקציב הנה ההחלטה המשמעותית ביותר המצויה בסמכות המועצה, והאיזונים שקבע המחוקק בסעיף 206, נועדו ליתן משקל לחשיבותו ומרכזיותו של הליך אישור התקציב" (פסקה 10 לחוות דעתה של השופטת, כתארה אז, ביניש). דברים אלה מדברים בעדם, ומשוים לסעיף 206 את המשקל הניתן לסעיפים שהוא מפנה אליהם. המהות: סבירות ההחלטה כ"ט. אך עיקר ענייננו במהות, בסבירות החלטתו של שר הפנים בנידון דידן. כפי שנאמר בעת הדיון באולם, ניתן היה להמשיל את המועצה המקומית בירוחם בשנת 2005 לחולה שדימם ונמצא במצב אקוטי, והיה צורך תחילה בטיפול חרום על מנת לחלצו ממצב זה, להוציאו מכלל סכנה ולייצבו. ואולם, ברוח המשל, ייצובו של החולה פשיטא שאינו סוף פסוק ברפואתו ובהחלמתו. השלבים הבאים הם ריפויו מן המחלה כולה, ולאחר מכן טיפול מונע, לעתים כימותרפיה או הקרנות או כל אלה יחדיו, על מנת להבטיח כי המחלה לא תחזור. ל. הנמשל הוא כמובן קורות מועצת ירוחם. אכן הפעם הקודמת שבה פוזרה המועצה היתה בשנת 1979, כפי שטענו העותרים באמרם כי אין מדובר בחולה כרוני; אך חוששני כי נפילתה של המועצה שבין 2003 ל-2005, כפי שתועדה על-ידי משרד הפנים, היתה חדה וכואבת, והותירה חולי כבד, נוכח ההידרדרות שבה דן בג"צ אלמקייס; בהידרדרות כזאת הדעת נותנת שאין די בריפוי הראשוני ובייצוב - כפי שאכן הושלמה תכנית ההבראה הראשונית; יתכן הצורך ב"הקרנות" ובתרפיה נוספת, כדי להותיר את הגוף שחלה במצב יציב ובריא ככל הניתן כלפי העתיד. זאת, כדי שתכנית ההבראה לא תהא בחינת "קיקיון דיונה", הקיקיון שהיה לצל לנביא יונה (יונה ד', ו') אך סופו "שבן לילה היה ובן לילה אבד" (שם פסוק י'). ואכן, גם אם להלכה ניתן היה לומר כי יבואו הנבחרים בבחירות למועצה וישלימו את המלאכה, אין לומר כי החלטת השר להמשך כהונתה של הועדה הממונה, ובה הרצון להבטיח את הנושא התקציבי שזכה להזרקה מסיבית מכספי המדינה, לבנות שדרת ניהול עירונית ולהשלים פרויקטים לרווחת התושבים, בחינת "המתחיל במצוה אומרים לו גמור" (שולחן ערוך אורח חיים, תקפ"ה, ד', בהגהת הרמ"א) - יש בה משום חוסר סבירות, לא כל שכן חוסר סבירות קיצוני. ל"א. כאמור, נטען על-ידי העותרים, כי ירוחם "זכתה" רק פעם אחת בתולדותיה (כעולה גם ממזכר מנהל המינהל לשלטון מקומי מיום 18.5.08) לגוף ממונה, בשנת 1979, ועל כן אין לראותה - אם נבוא שוב למשל החולה - כ"חולה כרוני" אלא כחולה "זמני" שכבר הבריא, ועתה באה שעתו ל"עצמאות מן הרופאים". אך כעולה מכלל החומר שהוצג, ולא הוצגו שיקולים זרים בהחלטת השר, הכרעתו לאפשר את השלמת הייצוב על ידי המועצה הממונה לשם העמדת היישוב על בסיס איתן, אין לראותה, במבט רחב הראוי לעניין, כפגומה לגופה, וככזאת המצדיקה התערבות שיפוטית. אין לראות איפוא בהחלטה אותו "פטרנליזם כופה" שהעותרים טוענים לו אלא בחירה שטעמיה עמה, בראיית האינטרס הציבורי הכולל של ירוחם; זאת - אף אם, ככל החלטה, יש החולקים עליה, כמו העותרים וכמו מיעוט חברי הכנסת בועדה, ויש התומכים בה, כמו רוב חברי הועדה והמשיבים המיוצגים על ידי מר רובין. ל"ב. ונזכיר גם, לשם שלמות התמונה כי הוצג בפנינו באשר ל-25 רשויות שיש בהן מועצה ממונה, כי בשש מתוכן ייערכו בנובמבר 2008 בחירות כלליות, בארבע הוארכה כהונת הועדה ובהן ירוחם, והיתר טרם הגיעו לשנתיים שקבע החוק כמינימום לפעולת הגוף הממונה. לפנינו איפוא תמונה מגוונת, שאינה מייחדת את ירוחם באורח המעורר סימני שאלה. ל"ג. נזכיר, עם זאת, כי מנכ"ל משרד הפנים הצהיר בועדת הפנים ואיכות הסביבה שעניין הבחירות ישוב וייבחן במהלך התקופה על ידי שר הפנים. איננו באים לקבוע מסמרות בעניין זה, אך נדרש מעקב צמוד וראוי של משרד הפנים, כבמקומות אחרים שבהן ישנה מועצה ממונה, כדי לאפשר לתהליך הדמוקרטי לתפוס את מקומו במועד המתאים. סוף דבר ל"ד. נוכח כל האמור, איננו נעתרים לעתירה. בעקבות האמור מעלה באשר להליכים, איננו עושים צו להוצאות. ש ו פ ט הנשיאה ד' ביניש: אני מסכימה. ה נ ש י א ה השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט רובינשטיין ניתן היום כ"ד באב תשס"ח (25.8.08) ה נ ש י א ה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 08063650_T04.doc מפ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il