חב' כלל גלגלי פרסום בע"מ נ. עיריית מודיעין עילית

פסק-דין בתיק בג"ץ 6355/16 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6355/16 לפני: כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט א' שהם כבוד השופטת ע' ברון העותרת: חב' כלל גלגלי פרסום בע"מ נ ג ד המשיבות: 1. עיריית מודיעין עילית 2. בתיה סמואל - סמואל שלטי חוצות עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים בשם העותר: עו"ד אברהם ביטון בשם המשיבה 1: עו"ד איילת אלה בשם המשיבה 2: עו"ד גיא לוסקי פסק-דין השופט נ' הנדל: 1. העותרת היא חברה העוסקת בפרסום. בשנים האחרונות רכשה מעיריית מודיעין עילית – היא משיבה 1 – את הזכויות לתלות שלטי פרסומת במקומות המיועדים לכך ברחבי העיר, כגון לוחות מודעות ותחנות אוטובוסים. בשלב כלשהו קיבלה העותרת הודעה מהעירייה כי משיבה 2 זכתה במכרז לרכישת זכויות הפרסום ברחבי העיר, וכי ההתקשרות עמה מופסקת. לשיטת העותרת, נפלו במכרז זה פגמים שונים, כגון אי פנייה לעותרת, אי מסירת מסמכים ופסלות משיבה 2 מלשמש כזכיין. בין הסעדים המבוקשים בעתירה – ביטול זכיית משיבה 2 במכרז וקביעה כי העותרת היא הזכיינית לשם תליית המודעות והפרסומות ברחבי העיר. כן מבוקשים סעדים חלופיים שונים, וצו ארעי עד להכרעה בעתירה. בעתירתה ציינה העותרת כי העתירה מוגשת לבית משפט זה שכן משיבה 1 ממוקמת בשטחי יהודה ושומרון. בהודעת הבהרה שהגישה, נטען כי החוק הישראלי אינו חל על שטח העיר, ולכן לא ניתן לפנות לבית המשפט לעניינים מנהליים; וכי אין ערכאה אחרת שהוסמכה על פי הדין החל להכריע בענייני מכרזים מן הסוג שבו עוסקת העתירה. לכן, כך נטען, בית משפט זה הוא בעל הסמכות היחידה לדון בטענותיה. מנגד, טוענות המשיבות כי לבית המשפט לעניינים מקומיים סמכות עניינית לדון בעתירה, וכי על העותרת למצות את ההליכים במישור זה. 2. דין העתירה להידחות על הסף, לנוכח קיומה של סמכות עניינית לבית המשפט לעניינים מקומיים ביהודה ושומרון לדון בעתירה. כידוע, במקום מושבה של העירייה לא חל החוק של מדינת ישראל. השלטון באזור זה מקורו בתפיסה לוחמתית, והמפקד הצבאי הוא בעל סמכויות השלטון בו (בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' ראש הממשלה, פ"ד נט(2) 481, 526 (2005)). הנורמה החלה בו, בין היתר, היא תחיקת הביטחון שתיקן המפקד הצבאי (בג"ץ 3103/06 ולירו נ' מדינת ישראל, פסקה 23 (6.2.2011)). האחרון פרסם את הצו בדבר ניהול מועצות מקומיות (יהודה ושומרון) (מס' 892), התשמ"א-1981 (להלן: הצו), אשר מכוחו הותקן תקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), תשמ"א-1981 (להלן: התקנון)). תקנון זה חל גם על מודיעין עילית, המוגדרת כ"מועצה מקומית" לעניין תחולת התקנון עליה (ראו סעיף 1 בצירוף התוספת לצו; סעיף 1 לתקנון). מכוחם של סעיף 2(ב) לצו וסעיפים 125 ו-126 לתקנון הוקמו בתי המשפט לעניינים מקומיים ונקבעה סמכותם העניינית: "126. על אף האמור בכל דין ותחיקת בטחון, בית המשפט לענינים מקומיים מוסמך לדון – (א) לפי הדין ותחיקת הבטחון בענינים המפורטים בתוספת לתקנון כשנשוא הדיון מצוי בתחום הישובים; (ב) בכל ענין אחר שבתקנון ובנספחים לו; (ג) בעבירה על התקנון ועל חקוק המנוי בנספחים לו ובכל עבירה על חוק עזר, לרבות עבירה שנקבעה כעבירת קנס, שהתקינה מועצה וכן בכל עבירה שנעברה בתחום ישוב על הדין ותחיקת הבטחון המפורטים בתוספת לתקנון" (ההדגשה אינה במקור). ניתן לראות כי מבחן הסמכות שנקבע הוא מבחן העניין, ולא מבחנים אחרים, כגון מבחן הסעד או מבחן העילה (השוו למשל לסעיף 51(א)(3-2) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984; סעיף 3(א), בצירוף סעיף 1(2) לחוק בית המשפט לעניני משפחה, התשנ"ה-1995). התקנון מדגיש כי סוג אחד של עניינים, שבהם קנה בית המשפט לעניינים מקומיים סמכות, הוא עניינים הקבועים בתקנון. כך, למשל, הכירה הפסיקה בעבר בסמכות בית המשפט לעניינים מקומיים לדון בתשלום היטלי כבישים שהטילה מועצה מקומית, לנוכח קביעתם של ענייני היטלים מסוג זה בתקנון (בג"ץ 336/99 דלתא להשקעות ולמסחר (קרני שומרון) בע"מ נ' בית-המשפט לעניינים מקומיים באריאל, פ"ד נה(3) 246, 251 (2001) (להלן: עניין דלתא)). אחד העניינים המוסדרים בתקנון הוא חובתה של מועצה מקומית לבצע פעולות מסחריות שונות באמצעות מכרזים, תוך הסמכת ממונה לקביעת כללי עריכת המכרזים: "114. (א) בכפוף לאמור בסעיף קטן (ב), לא תתקשר מועצה בחוזה למכירה, להשכרה ולהחכרה של מקרקעין או טובין וכן לרכישת מקרקעין או כל זכות בהם או לרכישת טובין או לביצוע עבודה אלא על פי מכרז אשר ההצעות שהוגשו בעקבות פרסומו נבדקו על ידי ועדת המכרזים. (ב) הממונה יקבע כללים לעריכת מכרזים ולדרכי הזמנה וקבלה של הצעות מחירים בעקבות פרסום מכרז ורשאי הוא בכללים כאמור לפטור מועצה מחובת עריכת מכרז הן בסוגי התקשרויות מסויימים והן בענינים מיוחדים". הממונה התקין את כללי המועצות המקומיות (מכרזים) (יהודה והשומרון), התשנ"ב-1992, שבהם נקבעו הסדרים מפורטים לעניין אופן עריכתם של מכרזים, פטור מעריכתם ועניינים נוספים הקשורים אליהם. עולה כי לבית המשפט לעניינים מקומיים סמכות לדון גם בענייני מכרזים. בהתאם לכך, בפסיקת בתי המשפט לעניינים מינהליים נקבע כי הסמכות העניינית לביקורת שיפוטית על ענייני מכרזים בתחומן של מועצות מקומיות כהגדרתן בתקנון – מצויה בבתי המשפט לעניינים מקומיים (ראו למשל בש"א (י-ם) 7175/03 בונייך חברה לפיתוח והשקעות בע"מ נ' מועצה אזורית גוש עציון (13.2.2003)). וכך, בתי המשפט לעניינים מקומיים נוהגים, כדבר שבשגרה, לדון בתביעות שעניינן תקיפת תוצאותיהם של מכרזים במועצות המקומיות האמורות. באופן זה נוהגת גם ערכאת הערעור עליהם – בית המשפט המחוזי בירושלים (ראו למשל רע"א (מחוזי י-ם) 10213-10-11 עדיאלי בע"מ נ' מועצה מקומית אפרת (23.10.11); עת"מ (אריאל) 30279-08-15 מערכות התראה אינטגרליות בע"מ נ' מועצה מקומית קרני שומרון (22.12.2015); עת"מ (אריאל) 25066-07-15 ש.מ. יוניברס אלקטרוניקס בע"מ נ' ארכה בע"מ (20.9.2015); עת"מ (אריאל) 41631-05-14 שי שבתאי אלקובי נ' עירית אריאל (13.9.2015); עת"מ (אריאל) 42345-08-14‏ ‏ חברת טיולי גילי (1989) בע"מ נ' מועצה מקומית בית אריה עופרים (19.7.2015); בש"א (מעלה אדומים) 31/14 השלי עבודות בניה נ' מועצה מקומית בית אל (7.9.2014); עת"מ (מעלה אדומים) 40/13 מודיעין אזרחי בע"מ נ' עיריית ביתר עילית (6.4.2014); עת"מ (אריאל) 6543-05-12‏ ‏מראה בראשית בע"מ נ' מועצה מקומית מעלה אפרים (21.5.2012)). אם זהו המצב, ניתן לתהות מדוע הוגשה העתירה שלפנינו לבית המשפט העליון דווקא. התשובה שהציעה העותרת לשאלה זו טמונה בקו מסוים שהחל מסתמן בעת האחרונה בפסיקת מותב מסוים בבית משפט לעניינים מקומיים, לפיו אין לבית משפט זה סמכות עניינית לדון בענייני מכרזים הנערכים על ידי מועצות מקומיות. אשר על כן, ראינו לנכון להעמיד הלכה על מכונה. בתחום זה של סדרי הדין יש חשיבות רבה לבהירות הכללים, המהווים מעין תמרור תנועה למתדיינים בראשית ההליך. 3. כאמור, הצו והתקנון מקנים באופן מפורש סמכות עניינית לבתי המשפט לעניינים מקומיים, בעניינים אזרחיים המפורשים בנספחים לו ו"בכל עניין אחר שבתקנון". חובת עריכת המכרזים מופיעה בתקנון מפורשות, ומכוחו הותקנו כללים מפורטים המסדירים את הנושא בכללותו. חובה זו, שצוטטה לעיל, מופיעה בפרק י"ד לתקנון, שכותרתו "חוזים והצעות", ולאחריו אף נקבע פרק י"ד1, שכותרתו "מכרזים משותפים". על פני הדברים, אפוא, ולפי לשון התקנון, ענייני מכרזים הם בגדר "עניין אחר שבתקנון". ומה באשר לתכלית החוק – האם ניתן ללמוד ממנה כי המפקד הצבאי לא התכוון להעניק סמכות כזו לבתי המשפט לעניינים מקומיים? התשובה לשאלה זו היא שלילית. בתי משפט אלה הוקמו לשם התכלית של "ניהולן התקין של כל המועצות המקומיות ולצורך הסדרת עניני תושביהן" (סעיף 125 לתקנון). לשם כך קובע התקנון מהו הדין החל, ואיזו ערכאה מוסמכת לדון בו: "ראשית, [התקנון] קובע הוראות של דין מהותי, אזרחי ופלילי בשורה של עניינים שהם חיוניים לתפקוד הרשויות ולניהול חיי התושבים. שנית, הוא מקים ערכאה מקומית שתדון בסכסוכים הנוגעים לעניינים אלה כדי לחסוך מהתושבים ומהרשויות את הטרחה הכרוכה בניהול הליכים משפטיים בבתי-המשפט בישראל" (עניין דלתא, 259). המטרה היא, בין היתר, להסדיר עניינים חיוניים הנוגעים למועצה מקומית ולמי שגר או פועל בתחומה, ולחסוך מהצדדים את הטרחה של ניהול הליכים משפטיים בישראל. חלק מאותם עניינים חיוניים לתפקוד הרשויות הוא חובת ניהול המכרז החלה על המועצות המקומיות, ומסיבה זו עניינים הקשורים למכרזים בתקנון. הקניית סמכות עניינית לבית משפט לעניינים מקומיים, לדון בסכסוך הנוגע למכרז שערכה מועצה מקומית ושנועד למתן שירותים בתחומי מועצה מקומית זו – מתיישב היטב עם תכלית זו. 4. העותרת מעלה שתי טענות בהקשר זה. ראשית, היא מוכנה להסכים כי מלשון החוק עולה כי ענייני מכרזים נכללים בסמכות העניינית של בתי המשפט לעניינים מקומיים, אך היא מבקשת להבחין בין תביעה שבה מבוקש סעד כספי לבין תביעה שבה נדרש סעד אחר, כגון הצהרה על בטלותו של מכרז. דא עקא, שלהבחנה כזו אין זכר בצו או בתקנון. כאשר רצה המחוקק או מחוקק המשנה ליצור מבחן של סעד, עשה זאת במפורש, כפי שהובא לעיל ביחס לבית משפט השלום. התקנון הלך בדרך שונה – לא מבחן של סעד אלא מבחן של עניין. יוער, לעניין הסעדים שבסמכותו של בית המשפט לעניינים מקומיים להעניק, שהתקנון קובע כי "לבית המשפט לענינים מקומיים יהיו כל הסמכויות שיש לבית משפט [הפועל לפי חוק בתי המשפט, התשי"ז-1957] בהליך כזה". בתי המשפט לעניינים מקומיים אינם מוגבלים אפוא לסעד כספי. מכל מקום, לעניין הסמכות העניינית לא נקבע מבחן של סעד אלא מבחן של עניין. טענה שנייה מופיעה בפסיקת בתי המשפט לעניינים מקומיים שאליה מפנה העותרת. על פי טענה זו, אין להעניק לשופט בית משפט לעניינים מקומיים סמכות ששופט שלום אינו זוכה לה בבית משפט שלום בישראל. גם טענה זו אין לה על מה שתסמוך. התקנון קובע באופן מפורש שורה של עניינים שבהם יש סמכות לבית משפט לעניינים מקומיים, אשר אינם בסמכותו של בית משפט השלום בישראל. כך, למשל, כותרתו של נספח 5 לתקנון היא "דיני בריאות". בסעיף 1 מוגדרים כ"דיני בריאות" חוקים שונים, כגון פקודת הרופאים (נוסח חדש), התשל"ז-1976 וחוק האנטומיה והפתולוגיה, התשי"ג-1953. לעניין דיני הבריאות, המצויים בסמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מקומיים, נקבע בסעיף 4(ה) לנספח 5: "בחוק טיפול בחולי נפש, התשנ"א-1991 – [...] (2) בכל מקום בחוק בו כתובות המלים "בית המשפט המחוזי", יבוא במקומן 'בית המשפט לענינים מקומיים של ערכאה ראשונה'. (ו) בתקנות הטיפול בחולי נפש (ערעור לפני בית המשפט המחוזי), התשי"ז-1957, בכל מקום בו כתובות המילים "בית המשפט המחוזי", יבוא במקומן 'בית המשפט לענינים מקומיים של ערכאה ראשונה'". ניתן לראות כי חלק מסמכויותיו של בית המשפט המחוזי בישראל הוענקו באופן מפורש לבית המשפט לעניינים מקומיים (וכן ראו נספחים נוספים של התקנון, כגון אלה שעניינים "דיני חינוך" ו"דיני משפחה"). המטרה אינה "להצמיד" את סמכות בית המשפט לעניינים מקומיים לסמכות בית משפט השלום, אלא להעניק לו את הכלים להגשים את תכליתו – "לחסוך מהתושבים ומהרשויות את הטרחה הכרוכה בניהול הליכים משפטיים בבתי-המשפט בישראל", כפי שצוין בעניין דלתא. בהקשר זה יש להדגיש כי קיימת זכות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מקומיים קבועה, כאשר ערכאת הערעור היא בית המשפט המחוזי בירושלים (ראו סעיף 135(א)). בנוסף לכך, במקרים מתאימים וחריגים – אך רק בהם – ניתן אף לפתוח בהליך בבית משפט זה, גם כאשר הסמכות המקורית היא של בית המשפט לעניינים מקומיים (בג"ץ 5079/13 מקמלאן נ' המועצה המקומית גבעת זאב (11.8.2013)). עוד יש להעיר כי באחת מן ההחלטות של בית המשפט לעניינים מקומיים שעליה נסמכת העותרת, נקבע במפורש כי לבית המשפט לעניינים מקומיים סמכות לדון בענייני מכרזים, וזאת בניגוד לעניינים מנהליים שאינם מוזכרים בתקנון (עת"מ (מ"א) 19/05 עו"ד ברוך חייקין ואח' נ' המועצה המקומית מודיעין עילית (14.07.2005)). צא ולמד, הן מלשון התקנון והן מתכליתו עולה סמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מקומיים לדון בענייני מכרזים כגון זה שלפנינו. מכאן שדין העתירה להידחות על הסף, בשל אי-מיצוי ההליכים העומדים לרשות העותרת. 5. העתירה נדחית. בנסיבות העניין, ועל רקע נימוקינו, איננו עושים צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ"ח באב התשע"ו (‏1.9.2016). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 16063550_Z05.doc מא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il