מוניות הדרים שרות רחובות ק.עקרון מזכרת בתיה בע"מ נ. שר התחבו

בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 635/95 בג"ץ 7216/95 בפני: כבוד השופט מ' חשין כבוד השופטת ד' דורנר כבוד השופט י' טירקל העותרים בבג"צ 635/95 1. מוניות הדרים שרות רחובות ק.עקרון מזכרת בתיה בע"מ 2. נזריאן רחמים 3. שבתאי מזרחי 4. ארביב עמוס 5. יעקובי זכריה 6. ישראל אברהם 7. דנין יחזקאל 8. מזרחי שלום 9. אוחנונה רפאל 10. נזריאן דן העותרת בבג"צ 7216/95: חברת מוניות הנמרים בע"מ נגד המשיבים בבג"צ 635/95 ובבג"צ 7216/95: 1. שר התחבורה 2. המפקח הארצי על התעבורה 3. המפקחת על התעבורה למחוז ת"א והמרכז 4. משרד התחבורה 5. ראש עירית בת-ים 6. "דן" אגודה שיתופית לתחבורה ציבורית בע"מ 7. ארגון מוניות ת"א קווי שירות 5-4 התנגדות לצו על-תנאי תאריך הישיבה: ג' בחשוון תשנ"ז (16.10.96) בשם העותרים בבג"צ 635/95: עו"ד אליהו הורנשטיין בשם העותרים בבג"צ 7216/95: עו"ד אליעד שרגא, עו"ד עידו שפירא בשם המשיבים 4-1: עו"ד אסנת מנדל בשם המשיב 5: עו"ד יעל טויסטר-ישראלי בשם המשיבה 6: עו"ד אסף כספי, עו"ד רועי מילר בשם המשיב 7: עו"ד אבנר גולוב פסק-דין השופט מ' חשין: העותרים שלפנינו - שתי חברות מוניות וחבריה של אחת החברות - ביקשו מן הרשות המוסמכת במשרד התחבורה, כל אחת מהן לעצמה, כי תיתן בידיהן רשיונות להפעלת "קו שירות". הרשות המוסמכת סירבה לבקשות, ועל סירוב זה הקובלנות שלפנינו. כל אחת מן העותרות ועניינה שלה; ואולם מתוך ששתי העתירות מעלות שאלות משפט זהות, דנו בהן - בהסכמת בעלי-הדין - במאוחד, ואף פסק-הדין אחד הוא. עיקרי העובדות בבג"צ 635/95 (חברת "הדרים") 2. העותרת מס' 1 בעתירה זו - מוניות הדרים שירות רחובות, קרית-עקרון, מזכרת-בתיה בע"מ - הינה חברה פרטית, ובעלי המניות בה הינם העותרים מס' 2 עד 10. כל בעלי המניות מחזיקים ברשיונות לנהיגה במונית, ורובם הינם בעלי רשיונות להפעלת מונית. נהגים אלה דרים חלקם בקרית-עקרון וחלקם ברחובות. להלן נכנה את החברה ואת בעלי מניותיה - חברת הדרים. 3. בשנת 1990 החליטה קבוצת העותרים להקים תחנת מוניות אשר תפעיל "קו שירות" בין הישובים קרית-עקרון, מזכרת-בתיה ורחובות. קו-שירות זה, כמסתבר, יש לו ביקוש רב, הואיל ורוב תושביהן של קרית-עקרון ושל מזכרת-בתיה, מקבלים את מרבית השירותים להם הם נזקקים בעיר רחובות. למימוש כוונתה פעלה חברת הדרים בשני נתיבים: נתיב אחד הוליך אל רשויות משרד התחבורה ונתיב שני הוליך אל הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר. 4. אשר למשרד התחבורה: בתשובה לפנייתה-בקשתה של הדרים, כתבה אליה הגב' מתיה ענב, המפקחת על התעבורה באזור המרכז (המשיבה מס' 3), וסירבה לבקשה. וכך כתבה הגב' ענב אל חברת הדרים ביום 27.1.92: "לאחר בדיקת הנושא ועל רקע מדיניות משרד התחבורה, הרינו להודיעך כי לא נאשר את בקשתכם להפעלת קו שירות מוניות החופף קו אוטובוס (מס' 26) אשר קיים ופועל ברשיון." חברת הדרים השיבה לגב' ענב, כי מן המפורסמות הוא בישראל, שיש קווי שירות מוניות רבים החופפים את מסלוליהם של קווי אוטובוס, ועל-כן אין היא נכונה לקבל את תשובתה כתשובה מספקת. על-כך השיבה גב' ענב כי מעבירה היא את הטיפול בנושא למפקח הארצי על התעבורה, הואיל והמדובר במדיניות כלל-ארצית.וכדבר מכתבה מיום 4.2.92: "היות ומדיניות משרדנו בנושא קווי שירות מוניות התקבלה ברמה הארצית אנו מעבירים את מכתבך מ30.1.92- אל המפקח הארצי על התעבורה, אשר ודאי ישיב לך ישירות." לא היתה זו אלא תחילתו של מסע מייגע של התכתבויות, פגישות ושיחות עוד ועוד. בין השאר נאמר לחברת הדרים כי משרד התחבורה הזמין עריכתו של סקר בנושא הפעלת מוניות שירות במחוז המרכז, וכי לאחר קבלתו של אותו סקר תיקבע המדיניות סופית. בחודש מארס לשנת 1993 פורסם הסקר שהזמין משרד התחבורה, ועל מימצאיו נוסיף ונספר להלן. 5. אשר לפעילותה של הדרים במישור המקומי: המועצה המקומית קרית-עקרון קידמה בברכה את יוזמתה של חברת הדרים. עירית רחובות מצידה החליטה שלא לתמוך בבקשה, ובסירובה זה הסתמכה על שירות מקביל הניתן בידי "אגד". כך היה בתחילה, ואולם בהמשך המגעים שינתה עירית רחובות את טעמה והחליטה לתמוך בבקשתה של חברת הדרים. כזאת היתה לאחר ישיבה מיוחדת של הנהלת העיריה, בה נדונו בקשותיהן של מספר קבוצות נהגים להפעיל קו שירות. ברוח זו אף כתבה עירית רחובות אל משרד התחבורה, וכלשון מכתבו של ראש עירית רחובות מיום 5.4.93: "בהמשך לישיבת הנהלת העיריה מתאריך 23.3.93 ולאחר שבדקנו את החברות המבקשות ואת חבריהם, הנני ממליץ על חברת 'הדרים' - קו שרות רחובות - ק. עקרון - מזכרת בתיה, להפעיל קו שרות 26." 6. במהלך החודשים הרבים שעברו מאז פנתה חברת הדרים אל משרד התחבורה, היו מגעים בין עירית רחובות - אשר תמכה בבקשתה של חברת הדרים וביקשה כי יעלה בידה להקים ולקיים את קו השירות - לבין רשויות משרד התחבורה. כך, למשל, ביום 17.8.93 כתב סגן ראש עירית רחובות, מר בני שרעבי, אל משרד התחבורה בנושא הענקת רשיון לחברת הדרים, ועל-כך נענה במכתבה של הגב' ענב מיום 23.8.93: "בהתייחס למכתבך שבסימוכין, הריני להביא לידיעתך כי עד היום לא ניתן ע"י משרד התחבורה רשיון להפעלת קו מוניות שירות רחובות-קרית עקרון-מזכרת בתיה, הנזכר במכתבך. הנושא של קווי מוניות שירות נמצא כעת בשלבי בדיקה וגיבוש מדיניות ע"י הנהלת משרדנו." עברו כארבעה חודשים, ומר שרעבי הוסיף וכתב אל המנהל הכללי של משרד התחבורה, בהדגישו את הצורך ה"חיוני" בקיומו של קו השירות המבוקש על-ידי חברת הדרים. המכתב הוא מיום 17.1.94, והרי הוא במלואו: "בהמשך לבקורך מה31.12.93- ברחובות, סוכם כי אעביר אליך בכתב את בקשתנו בנושא אישור קו המוניות 'הדרים' (קו 26) ממזכרת בתיה לרחובות. קו זה הינו חיוני לקשר בין קרית עקרון ומזכרת בתיה לרחובות. עירית רחובות קיבלה שתי הצעות משתי חברות שונות להקמת קו זה. לאחר שהנושא נבדק באופן יסודי ע"י מחלקת התנועה בעירית רחובות וע"י הנהלת העיר, התקבלה החלטה להמליץ על קו זה לחברת 'הדרים'. אישור דומה ניתן לחברת 'הדרים' ע"י קרית עקרון. מאחר וקו זה עובד במשך שנים באופן לא מוסדר תוך גרימת מפגע בטיחותי חמור במרכז העיר, אנו מבקשים את אישור משרדך לבקשתנו זו, מהר ככל האפשר. בקשה פורמלית הוגשה בעבר ע"י עירית רחובות אך טרם התקבלה תשובתכם." 7. המגעים בין הצדדים נמשכו והלכו, ובמהלך החודשים נערכו פגישות ושיחות רבות בין חברי חברת הדרים לבין עובדי משרד התחבורה. בא-כוחה של הדרים כתב אל משרד התחבורה מכתבים עוד ועוד, ואולם תשובה לעניין לא זכתה חברת הדרים לקבל. כך חלפה עברה לה גם שנת 1994. 8. שלושים וששה חודשים עברו מאז הקשר הראשון שהיה בין חברת הדרים לבין משרד התחבורה - שלוש שנים תמימות - ומשפקעה סבלנותה פנתה חברת הדרים לבית-המשפט, ביום 29.1.95, בעתירתה הנוכחית. מסתבר כי בית-המשפט הגבוה לצדק עשוי לשמש מתווך ראוי בין משרד התחבורה לבין הפונים אליו בבקשות מבקשות שונות. וכך, בחלוף מספר חודשים מיום הגשת העתירה לבית-המשפט - ביום 23.8.95 - מוצאים אנו את משרד התחבורה משיב סוף-סוף לחברת הדרים: "לאחר קבלת העתירה לבג"צ מספר 635/95 הוברר לנו כי עקב תקלה טכנית טרם השבנו לבקשה שהגשת בשם מוניות הדרים לרשיון להפעלת קו שירות רחובות - קרית עקרון - מזכרת בתיה. מצורף בזה צילום מסמך מדיניות משרדנו למתן רשיונות להפעלת קוי שירות. בהתאם למדיניות, משרדנו אינו מאשר קוי שירות למוניות באיזורים עירוניים צפופי תנועה כגון העיר רחובות. לכן בקשת מוניות הדרים לרשיון קו שרות נדחת [כך]. לידיעתך משרדנו לא אישר אף קו שירות באיזור רחובות..." למכתב צורף העתק של חוזר אותו כתב המפקח הארצי על התעבורה (המשיב מס' 2; להלן נכנה אותו - המפקח או המפקח הארצי) ואשר עניינו "קווי שירות - מדיניות המפקח על התעבורה". לחוזר זה עוד נשוב להלן. עיקרי העובדות בבג"צ 7216/95 (חברת "הנמרים") 9. העותרת בעתירה זו היא חברת מוניות הנמרים בע"מ (להלן נכנה אותה - חברת הנמרים). גם חברת הנמרים - כמוה כחברת הדרים - הוקמה במטרה להפעיל קו שירות מוניות, וקו השירות שלזו אמור להיות מופעל בין תל-אביב ובת-ים. חברת הנמרים, כמוה כחברת הדרים, אף-היא פעלה בשני נתיבים לקבלת מבוקשה: בנתיב המקומי ובנתיב הארצי. אשר לנתיב המקומי: בראשית הדרך ציידה עצמה חברת הנמרים בבירכתו של ראש עירית בת-ים. וכך אמר ראש העיריה במכתבו אל שר התחבורה מיום 5.6.94: "כפי שבודאי ידוע לך, מספר הנוסעים מבת-ים לתל-אביב ובחזרה הינו גדול ביותר וקוי התחבורה הציבורית הנוכחיים עמוסים מאד בפרט בשעות העומס. כדי לשפר את השרות לתושבי בת-ים וכדי לאפשר לתושבים אופציה נוספת לנסיעות לתל-אביב, אני מעוניין בהקמת תחנת מוניות אשר תפעיל קוי שרות בפרט במסלולי הנסיעה של דן מס' 18 ו25- שהם מבוקשים ביותר. ידועים לי התנאים להפעלת קוי שרות של מוניות כפי שהם מפורטים בתקנות התעבורה וכי בסמכותו של המפקח על התעבורה להתנות תנאים נוספים לרווחת הנוסעים ותנאים אלה מקובלים עלי. פנו אלי היזמים חיים אבוקסיס וניסים רומני מחב' הנמרים בע"מ ובקשו להיות בעלי הרשיון להפעלת קוי שרות הנ"ל ואני מסכים להענקת הרשיון להם במידה והם עונים על דרישותיכם. לאחר שתינתן הסכמתכם העקרונית לקיום קוי השרות המבוקשים נבקשכם לתאם עמנו קביעת מיקום התחנה, מסלול הנסיעה והתחנות. אודה לך על תשובתך החיובית בהקדם." 10. כך יצאה חברת הנמרים בדרכה אל משרד התחבורה, ובאמתחתה המלצתו של עירית בת-ים. לאחר חילופי מכתבים אחדים בין חברת הנמרים לבין רשויות משרד התחבורה, כתב אל העותרת הממונה על תכנון תחבורה ציבורית במחוזות תל-אביב והמרכז. במכתבו מיום 2.2.95 כתב הממונה כי הנושא "נבדק על-ידינו על-רקע מדיניות כללית", ולמכתבו צירף מכתב שכתבה הגב' ענב לראש עירית בת-ים ובו תוארה "המדיניות הנוכחית של משרדנו בנושא קווי שירות מוניות". אשר לקו שירות תל-אביב - בת-ים - הוא קו השירות שחברת הנמרים ביקשה לעצמה - הוסיפה הגב' ענב וכתבה כך (במכתבה מיום 13.12.94): "...כידוע לך, בבת-ים פועלים קווי 'דן' ו'אגד' בתדירויות שהן מהגבוהות במטרופולין. כמו כן, צפיפות התנועה בערים בת-ים ות"א גבוהה ביותר. על כן, אין לאשר את הבקשה שבנדון, הנוגדת את מדיניות משרדנו." 11. למרות סירוב זה לבקשתה, לא אמרה חברת הנמרים נואש, והמשיכה בנסיונותיה להעביר את רוע הגזרה. ואולם משרד התחבורה לא שינה מעמדתו. בחודש יולי 1995 נפגשו נציגיה של העותרת עם רשויות משרד התחבורה, אך גם פגישה זו העלתה חרס. ביום 10.1.95 הגישה העותרת את עתירתה הנוכחית. מעט על מהלך הדיון לפנינו 12. ההליכים לפנינו נתמשכו והלכו. ניסינו כיכולתנו להביא את הצדדים לעמק השווה, אך נסיוננו לא עלה יפה. כן ביקשנו מבאי-כוח בעלי-הדין כי ישלימו טיעונים בכתב, וחילופי הכתבים נסתיימו באמצע חודש אפריל 1997. הסקר 13. כפי שאמרנו למעלה (ראו פיסקה 4), הזמין משרד התחבורה סקר בנושא הפעלת מוניות שירות במחוז המרכז. סקר זה פורסם בחודש מארס 1993, ולדברי משרד התחבורה מושתתת מדיניותו - לרבות הסירוב לבקשותיהן של העותרות - על מימצאי אותו סקר. מן העניין הוא איפוא לראות מה אומר הסקר, ולו באורח חלקי. 14. ראשית לכל ראוי שנעמוד על מימצאי הסקר. ואלה הם המימצאים כפי שסיכמם מר לנגר, המפקח הארצי, בתצהירו שהוגש בתשובה לעתירה: "בפרק 4 (עמ' 12) לדו"ח מעמידים עורכיו מספר שאלות עובדתיות לבחינת ההצדקה לקיומן של מוניות שרות במערכת התחבורה הציבורית, ובהמשך לכך אף מפורטות על ידם התשובות שמצאו לשאלות אלה: השאלה הראשונה שבחנו עורכי הדו"ח היא: האם משלימות מוניות השרות את קיבולת האוטובוסים בשעות השיא? בתשובה לכך, קובעים עורכי הדו"ח בעמ' 12, כי ממצאי הסקר מצביעים ששעות השיא בתפעול מוניות השרות הן דווקא שעות השפל של הביקוש לנסיעות, כאשר למפעילי האוטובוסים עודף של כושר יצור והם יכולים לספק תדירות גבוהה יותר של יציאות אוטובוסים במידת הצורך. הטעם לכך שהמוניות אינן 'אוהבות' לעבוד בשעות השיא, כפי שמציינים עורכי הדו"ח בעמ' 8 לו, היא כי התמורה לעבודה בשעות אלו נמוכה כתוצאה ממהירות נסיעה נמוכה הגורמת להגדלת הוצאות התפעול מחד ולהקטנת הפריון מאידך. שאלה נוספת שמציבים עורכי הדו"ח בהקשר האמור היא האם פועלות מוניות השרות בקווים בהם אין הצדקה כלכלית להפעלת אוטובוסים? על כך משיבים עורכי הדו"ח, כי מוניות השירות פועלות בקווים הרווחיים והכדאיים ביותר לתחבורה ציבורית, ואינן פועלות בקווים דלילי נוסעים, בהם אין הצדקה כלכלית לתפעול אוטובוסים. ושאלה שלישית: האם מוניות השרות מעלות את רמת השרות לנוסע? ולענין זה התשובה בדו"ח היא כי בשעות השפל של השרות יש שיפור בטווח המיידי ברמת השרות לנוסע." על יסוד מימצאים אלה עמדו עורכי הסקר על הצידוק בהפעלתו של שירות מוניות במקביל לשירות האוטובוסים, בציינם את "המחיר החברתי תחבורתי הנובע מפעילותן של מוניות השירות". וכך אמרו אנשי הסקר: "א. הגדלת מספר כלי הרכב בקטעי הדרך. מוניות השרות מהוות חלק ניכר מנפח התנועה בנתיבי התחבורה הציבורית שבמרכז ת"א, ותורמים להגדלת זיהום האוויר והרעש. ב. יעילות מוניות השרות קטנה מיעילות האוטובוס בגלל מספר נוסעים קטן יחסית שמונית שרות מסיעה, יחסית לאוטובוס (יחס ממוצע של בין 1 ל4- עד ל1 ל7- ואף יותר בקווים השונים). ג. למוניות שרות אין תחנות איסוף והורדות נוסעים קבועות לכן הן נעצרות בכל מקום לפי הביקוש וגורמות בכך להפרעות לתנועה ומקטינות את הבטיחות. מאידך הן משפרות את השרות לנוסע הבודד שעולה ויורד לפי דרישתו. ד. הנוסעים שהמוניות אוספות בשעות השפל הם הפסד נקי להכנסות מפעילי התחבורה הציבורית באוטובוסים - ובאופן עקיף גורם אובדן הכנסות זה לצורך בהגדלת הסבסוד". לא ייפלא איפוא כי עורכי הסקר המליצו, על דרך העיקרון, שלא לעודד הפעלתם של קווי שירות מוניות. ואלו היו ההמלצות: "המדיניות לאישור קווי שרות חדשים למוניות שרות צריכה להתבסס על העקרונות הבאים: 1. קו שירות למוניות יופעל במקביל לקווי שרות לאוטובוסים באיזורים בהם רמת השרות של האוטובוסים נמוכה ואיננה עומדת ברמה הנדרשת. 2. קו השרות למוניות יופעל בציר שאין בו כלל תחבורה ציבורית באוטובוסים בגלל חוסר כלכליות הנובע ממספר נוסעים נמוך. 3. רצוי להימנע מאישור קווי מוניות בצירים העמוסים במרכזי הערים וכן במקביל לקווי אוטובוסים הפועלים בתדירות גבוהה ובינונית". מדיניות משרד התחבורה והחלתה על העותרות 15. משהונח הסקר לפניהם, ניגשו אנשי משרד התחבורה לקביעתם של קווי המדיניות בנושא הענקת רשיונות למוניות שירות. בתצהירו המונח לפנינו מפרט המפקח הארצי את טעמי המדיניות כפי שנקבעה, ומפאת חשיבות הדברים נצטט ארוכות מדבריו. והרי בהם עיקר. 16. בקביעתה של המדיניות, כך מסביר מר לנגר, הניח משרד התחבורה כתשתית מספר הנחות-מוצא בסיסיות, ולעניין זה כך שח הוא לנו: "8. (א) נקודת מוצא אחת ממנה יצא משרד התחבורה בגבשו את המדיניות דנן היתה השקפתו הכוללת כי אחד מתפקידיו החשובים הוא לדאוג לקיומה של תחבורה ציבורית טובה, אשר תספק לציבור הרחב שירותים זמינים ונגישים, בעלות סבירה וברמה הולמת, אף למקומות ישוב מרוחקים ואף בשעות בהן רוב הציבור אינו מצוי בדרכים. מכאן כי התחבורה הציבורית הינה שירות הדורש תכנון, הכוונה ופיקוח מטעם המדינה, ואין להשאירה אך ורק לידיה של היוזמה הפרטית או לתנאי השוק החופשי. (ב) בהקשר זה, עמדת משרד התחבורה היא כי עמוד התווך של התחבורה הציבורית הינו שרות האוטובוסים, וכי חשיבותו של שרות המוניות במערך התחבורה הציבורית הוא כשרות משלים לשרות האוטובוסים. שרות האוטובוסים מעניק שרותי הסעה לרוב המכריע של הנזקקים לתחבורה ציבורית. על מנת שניתן יהיה לספק שירות זה ברמה הולמת ובעלות סבירה לנוסע, מסבסדת המדינה את הנסיעה באוטובוסים. שרות האוטובוסים ניתן לא רק בקווים ה'רווחיים' אלא גם בקוים 'הפסדיים', כגון קווי שירות המגיעים למקומות מרוחקים ודלי אוכלוסין, או קווי שירות הפועלים בשעות בהן מספר הנוסעים הינו קטן. הודות לאיזון פנימי שנעשה בין הרווחים המתקבלים בקווים הרווחיים לבין ההפסדים הנגרמים בקווים ההפסדיים, יכול שרות האוטובוסים להעניק גם שרותים הפסדיים. לא כך הדבר לגבי שרות המוניות, אשר דרך כלל מספקות שרותי הסעה אך ורק כאשר יש רווח בצידם. (ג) מכאן שכאשר באים לקבוע ולתכנן מערך תחבורה ציבורית, יש לדאוג ולוודא כי שרות האוטובוסים ושרות המוניות יחיו זה בצד זה ולא זה על חשבון זה. אחד המנגנונים המאפשרים לדאוג לכך ששני שירותים חשובים אלה יחיו זה לצד זה הוא מנגנון הוויסות וההגבלה של קווי השירות למוניות. 'בריחת' נוסעים משרות האוטובוסים לשירותי המוניות עלולה לפגוע ברווחיות שרות האוטובוסים, לחייב הגדלת תשלומי הסובסידיה לאוטובוסים, ואף לפגוע בכלל הנזקקים לשרות זה, ובמיוחד דלי האמצעים שבהם, וכן באלה הנזקקים לשרות בקווים ההפסדיים, אשר לא ניתן יהיה עוד לממנם מן הרווחים המתקבלים בקווי השרות הרווחיים. 9. היבט לא פחות חשוב אשר עמד לנגד עיני משרד התחבורה בגיבוש המדיניות, הוא הצורך להתמודד עם הבעיה הכאובה בתחום התעבורה בעולם המערבי - ואף בישראל - בעיית הגודש בכבישים אשר בערי המטרופולין. בהקשר זה, הדרך העיקרית והמקובלת בעולם המערבי ובישראל היא עידוד התחבורה הציבורית ההמונית, לרבות נושא השימוש בכלי רכב רבי קיבולת, דוגמת אוטובוסים מפרקיים וקומתיים וכן רכבות ממינים שונים ויעוד נתיבים בלעדיים לשימוש התחבורה הציבורית." (ההדגשות במקור - מ' ח') 17. וזה קיצור הדברים: משרד התחבורה רואה כאחד מתפקידיו החשובים לדאוג כי תהיה תחבורה ציבורית ראויה לכל חלקי הארץ, ואת בריח-התיכון בתחבורה זו רואה הוא בשירות האוטובוסים. הואיל והמדינה מסבסדת את התחבורה באוטובוסים - לטובת הצרכן, כמובן - רואה היא מחובתה לשמור על רווחיות שירות האוטובוסים, שמא תוטל עליה מעמסת-יתר בתשלום סובסידיה. פעילותו של קו שירות מוניות במקביל לקו שירות של אוטובוסים, תקטין בהכרח את רווחיותו של קו האוטובוסים, ומכאן מדיניות המשרד שלא ליתן קווי שירות למוניות במקביל לקווי שירות של אוטובוסים הפועלים בתדירות ראויה. עד כאן - טעם אחד למדיניות. טעם שני למדיניות הוא - והוא טעם "לא פחות חשוב" - להקל על "בעיית הגודש בכבישים... בערי המטרופולין". מטעם זה מעודד משרד התחבורה את התחבורה הציבורית ההמונית - קרי: שירות האוטובוסים - וממילא עומד שירות המוניות ברמת העדפה נמוכה יותר. 18. על רקע כל אלה קבע המפקח הארצי את מדיניות המשרד בנושא רישוי מוניות שירות, ומדיניות זו פורטה במיסמך הנחיות שהפיץ למפקחים המחוזיים. כותרת המיסמך היא "קווי שירות - מדיניות המפקח על התעבורה", וזו לשונו במלואה: "להלן מדיניותנו לאור השאלות שהתעוררו בנושא, בסוגיית אישור הפעלת קווי שרות מוניות: 1. יאושרו קווי שרות במוניות אשר פעלו משנת 1987 ברציפות עד היום. 2. לא יאושרו קווי שירות למוניות המשורתים כבר על ידי אוטובוסים בתדירות גבוהה ובינונית. 3. באזורים עירוניים צפופי תנועה לא יאושרו קווי שרות במוניות. 4. המפקח על התעבורה במחוז יקבע את מספר המוניות הפועלות בקו בהתאם ללוח הזמנים הקיים או המתוכנן". 19. לאור המדיניות הכללית ועל-יסוד מימצאי הסקר, החליט מר לנגר - כך הוא מודיענו בתצהירו - לדחות את בקשות חברת הדרים וחברת הנמרים. ומשני טעמים עיקריים אלה: אחד, החשש להגדלת הזיהום והרעש ולהגברת גודש התנועה, ושניים, הפגיעה ברווחיות שירות האוטובוסים. ובלשונו של מר לנגר: "... עמדת המשיבים היא כי השיקולים שהובילו לקביעתה של מדיניות זו... [היו] שיקולים של מניעת העמסה נוספת על הגודש בדרכים ושל הצורך בהגנה על רווחיותו של השרות החיוני של האוטובוסים על כל הכרוך בכך..." השאלה שבמחלוקת 20. המחלוקת בין בעלי-הדין, שני ראשים עיקריים בה, ואלה הם: אחד, האם רשאי הוא המפקח הארצי לשקול אותם שיקולים ששקל בסרבו לבקשת העותרות? שניים, על יסוד הנחה שהשיקולים שיקולים כשרים וראויים הם, האם החלתה של המדיניות על העותרות נעשתה כדין וכהלכה? בנוסף לשני ראשי-מחלוקת אלה מעלות העותרות טענות-מישנה נוספות, ואל אלו נידרש בסוף דברינו. המסגרת הנורמטיבית 21. פקודת התעבורה, כידוע לכל, קובעת מסגרת כללית לנושאי תחבורה, ואת עיקרי דין התחבורה מותירה היא לתקנות ששר התחבורה הוסמך להתקין (תקנות praeter legem). כך הוא אף בענייננו-שלנו, שסעיף 71(3) מסמיך את שר התחבורה להתקין תקנות בעניינו של רכב ציבורי: "תקנות מיוחדות בדבר רכב מנועי ציבורי "71. בנוסף על סמכותו הכללית לפי סעיף 70, רשאי שר התחבורה להתקין תקנות בקשר לרכב מנועי ציבורי בענינים אלה: ................................ (3) הסדר והגבלה למתן רשיונות או היתרים להסעת נוסעים או להפעלת שירות הסעה, לרבות תנאי רשיונות והיתרים, ביטולם והפסקת תקפם." "רכב ציבורי" הוא (כהגדרתו בסעיף 1 לפקודה) "רכב המשמש, או המיועד לשמש, להסעת נוסעים בשכר". רכב ציבורי כולל איפוא מוניות. 22. מכוח סמכותו בסעיף 71(3) התקין שר התחבורה את תקנות התעבורה, התשכ"א1961-, וחלק ו' לאותן תקנות נושאו הוא מוניות. ענייננו הוא ב"רשיון לנסיעת שירות" (להבדילו מ"רשיון לנסיעה מיוחדת") כדבר תקנה 490(א)(1) לתקנות התעבורה. "רשיון שירות" הוא (כהגדרת תקנה 485) "רשיון להפעלת קו שירות"; "קו שירות" הוא "הקו למהלך המונית בנסיעת שירות שנקבע ברשיון השירות או בתקנות"; ו"נסיעת שירות" היא "נסיעה במונית בקו שירות שבעדה משלם כל נוסע בנפרד". אחרי מסע-מחילות זה יצאנו אל האור וידענו, כי בקשת העותרות היא לקבל רשיון להסיע נוסעים בקו שירות שבו משלם כל נוסע בנפרד עבור הנסיעה. הרשות המוסמכת להענקת רשיון לנסיעת שירות הוא המפקח על התעבורה או מי שהמפקח אצל לו מסמכויותיו כרשות (תקנה 485), וסמכותו הכללית היא (כדבר תקנה 486 לתקנות): "קביעת סוגי הרשיון וסמכויות הרשות 486. הרשות רשאית לקבוע את סוג הרשיון שיינתן לפי חלק זה וכן לשנותו, לסרב לתת, לחדשו או לסרב לחדשו ורשאית היא להתנות בו תנאים, להוסיף עליהם או לשנותם, להגביל את תקופת תקפו, להתלותו או לבטלו." 23. אשר להוראות שעניינן רשיון שירות: תקנה 494 מורה אותנו כך: "הפעלת רשיון שירות 494. לא יפעיל אדם קו שירות אלא לפי רשיון ובהתאם לתנאיו." מוסיפה עליה תקנה 495, בקובעה תנאים אלה ואחרים לקבלת רשיון שירות: "רשיון שירות 495. הרשות רשאית ליתן רשיון שירות למבקש שיוכיח להנחת דעתה את כל אלה: (1) היא תאגיד הרשום בישראל שמטרותיו או עיקר מטרותיו הפעלת שירות מוניות; (2) עומדים לרשותו לצורך הפעלת קו השירות מוניות במספר שתקבע הרשות; (3) הוא מקיים משרד בתחנת מוצא של הקו, במקום שאין בו כי לגרום הפרעה או סיכון לזרימת התנועה ולעוברי דרך, ומותקנים במשרד שירותים לציבור; (4) עומד לרשותו מקום חניה מתאים ליד כל משרד או סמוך לו; (5) יש לו תחנת מוניות שאושרה כדין; (6) (בוטלה); (7) עומדים לרשותו מנהל משרד, עובדים, סדרנים, ציוד, ותנאים אחרים הדרושים, לדעת הרשות, להפעלתו התקינה של השירות; (8) (בוטלה); (9) יש לו ביטוח לגבי אבדן או נזק לחפצי הנוסעים המובלים עמם או בנפרד; (10) לא נתקיים במנהל המשרד ובבעלי התאגיד האמור בתקנה 15ב(1) עד (3)". עוד ניתן דעתנו להוראת תקנה 496 לתקנות, לעניין תנאים שניתן לקבוע ברשיון שירות. עד כאן - התשתית הנורמטיבית לענייננו. נעבור עתה לדון בטענות-ומענות. תחומי שיקול דעתו של המפקח הארצי 24. טוענות העותרות, שהמפקח הארצי שקל בדעתו שיקולים שלא היה מוסמך כלל לשקול. וכל כך למה? הנה-כי-כן, כך טוענות הן, תקנות 495 ו496- קובעות במפורש ובמפורט אלו שיקולים רשאי המפקח לשקול בנושא הענקתו - או אי-הענקתו - של רשיון שירות. אין חולק כי העותרות ממלאות - או נכונות הן למלא - אחרי התנאים המנויים בתקנות 495 ו496-, ומכאן שחובה על המפקח להיעתר לבקשתן. אשר לשיקולי הסובסידיה וגודש התנועה בכבישים - אלה השיקולים ששקל המפקח - שיקולים אלה אינם נזכרים כלל ב"כתב המנדט" שניתן למפקח, וממילא שיקולים זרים הם לעניין. טענה זו אין בה ממש. התנאים המנויים בתקנה 495 לתקנות - היא הוראת-הדין שלעניין - הינם תנאים-בלעדיהם-אין (sine qua non) להענקתו של רשיון שירות, לאמור: תנאי-סף הכרחיים שבלעדיהם לא יקום ולא יינתן רשיון שירות. ואולם אין במניינם של תנאים אלה כדי לשלול את שיקול דעתו הכללי של המפקח, שיקול דעת המבטא עצמו במושג "הרשות רשאית" הבא בראש תקנה 495. ראו והשוו, למשל: בג"צ 335/82 למדן נ' מנהל אגף המכס והבלו, פ"ד לו(4) 785, 788. מסקנה נדרשת מאליה היא איפוא זו, כי בשוקלו-בדעתו בקשה למתן רשיון שירות, מוסמך הוא המפקח להביא במניין שיקולים שאינם נזכרים בתקנה 495 לתקנות התעבורה, ובלבד שאותם שיקולים נדרשים מן הנושא העומד לדיון. ראו והשוו: בג"צ 176/58 חברת חלקה 11 בגוש 6605 בע"מ נ' שר הפיתוח, פ"ד יג 1099, 1113. כך הוא אף לעניין התערבותו של בית-המשפט בשיקוליה של הרשות המוסמכת. ובלשונו של השופט לנדוי בפרשת וייס נ' יו"ר המועצה המשפטית, בג"צ 92/56, פ"ד י 1592, 1595: "בהעדר נקודת אחיזה בנוסח החוק שעל-פיה אפשר להגדיר את תחום השיקולים השייכים לענין, לא ימהר בית-המשפט לסתור את החלטת הגוף בציבורי, מקום שיש לשאלה פנים לכאן ולכאן, והיא עשויה להיות שנויה במחלוקת כנה בין אנשים בעלי תבונה רגילה." ובלשונו של השופט אגרנט בפרשת חברת חלקה 11 (שם, שם): "... עצם העובדה של העדר נקודת אחיזה כלשהי בפקודה, לפיה ניתן לקבוע מה מותר לשר-הפיתוח, ומה אסור לו לשקול, בדונו בבקשה למתן רשיון-חציבה - היא הנותנת שאכן הוקנה לו (או לקצין המחוז) שיקול-דעת רחב בסוג זה של ענינים, הגם לא שיקול-דעת מוחלט, בלתי מוגבל..." המפקח קנה איפוא שיקול דעת רחב - אם ייתן לעותרות רשיון שירות ואם יחדל. השאלה אינה אלא אם שיקוליו - בסרבו ליתן לעותרות את מבוקשן - היו שיקולים לגיטימיים. שיקולי סובסידיה ותחרות 25. כפי שראינו, שני שיקולים הם - לכאורה: שיקולים שווי-מישקל - עליהם השעין המפקח את סירובו לעותרות: אחד, שיקול הסובסידיה, ושניים, שיקול התנועה בדרכים. על השיקול השני אין צורך שנרחיב דברים. שיקול גודש התנועה, לרבות שיקולי זיהום ורעש, הינם לכל הדעות שיקולים לגיטימיים וראויים. יתר-על-כן: שיקולים אלה הם בריח-התיכון בשיקוליו הראויים של המפקח על התעבורה, ולא יעלה על הדעת לשלול אותם או למעט מהם. 26. ואולם מה על השיקול האחר, שיקול הסובסידיה? האם רשאי הוא המפקח לשקול את שיקולי ריווחיותם של חברות האוטובוסים? נניח כי הענקת רשיונות שירות לעותרות תביא לתחרות ביניהן לבין חברות האוטובוסים, ובדרכה של תחרות יפחתו ריווחי חברות האוטובוסים ואוצר המדינה יחוייב להגדיל את נפח הסובסידיות לאותן חברות. האם שיקול זה שיקול לגיטימי הוא במניין שיקוליו של המפקח על התעבורה הפועל מכוח פקודת התעבורה? בהשיבו לשאלה זו בשלילה, מצביע בא-כוח חברת הדרים על הוראת סעיף 5(1) לחוק רישוי שירותי תעופה, התשכ"ג1963-, ולפיו ניתן להביא במניין שיקול כלכלי כולל. וכדבר אותה הוראת-חוק: "סירוב למתן רשיון 5. שר התחבורה רשאי לסרב לתת רשיון, אם ראה בין השאר אחד מאלה: (1) מתן הרשיון עלול לפגוע בהסדר משק התעופה או בתיכנונו..." ראו עוד והשוו: בג"צ 355/86 שחף שירותי תעופה בע"מ נ' שר התחבורה ואח' פ"ד מ(4) 729. מכלל ה"הן" שם, מבקש עורך-דין הורנשטיין ללמוד על ה"לאו" כאן: ששם ניתן להביא במניין שיקול כלכלי ואילו בענייננו-שלנו לא כן. 27. כלל-פרשנות זה המשמיענו כי "מכלל ההן יילמד הלאו" (ולהיפך) אינו כלל פרשנות בעל-עוצמה רבה, לא-כל-שכן שענייננו בשני חוקים שונים. ראו והשוו: ע"א 73/50 דעואל נ' פטרזילקה, פ"ד ו 599, 605; בג"צ 332/71 עלי נ' שר התחבורה, פ"ד כו(1) 105, 110. השאלה הינה, איפוא, אם פקודת התעבורה - כשהיא לעצמה - מתירה למפקח לשקול שיקולי סובסידיה, או, אם תרצה: שיקולי תחרות בין מפעילי שירות ציבורי. שאלה זו, נופה הוא רחב וכבד, והרי מסבה היא עצמה גם על שאלת המונופולין, על המונופולין דה-פקטו, ועל עוד סוגיות חשובות וקשות. ואולם אנו לא נרחיב ולא נתעמק מעבר לצורך ולעניין. שאלה זו של שיקולי מתן סובסידיה לחברות האוטובוסים עלתה לא אחת לפני בית-המשפט, ועיון בהלכה ילמדנו כי נשמעו שתי דעות הסותרות זו-את-זו. דעה אחת היא - והיא הדעה המקובלת - ששיקולי סובסידיה שיקולים כשרים הם במניין שיקוליו של המפקח. כך, למשל, בבג"צ 564/75 נסים חושינסקי נ' שר התחבורה (לא פורסם) נדונה בקשה של בעלי מוניות להפעיל קו שירות בין ירושלים לבית-שמש. המפקח סירב לבקשה, ועל-כך הוגשה עתירה. בתצהיר התשובה עמד המפקח על טעמי הסירוב, ודבריו נראים כמו נלקחו מתצהירו של מר לנגר. וכך אמר המפקח: "א. המדיניות היא ליצור ייחוד הפעלת שירותי ההסעה בכלי רכב ציבוריים למפעלים גדולים הערוכים לכך והמפעילים מכלול של הסעות בקוים ושירותים בלתי רווחיים... ב. רשויות משרד התעבורה רואות לנכון לעודד קיומן של גופים גדולים בתחבורה הציבורית, בין היתר, גם מן הנימוק שרק חברות כאלה תוכלנה לעמוד בדרישות המפקח על התעבורה לספק שירותי הסעה במקומות שהדבר נראה לו הכרחי, בתעריף כפי שהוא קובע. ... ה. על יסוד קווי פעולה אלה הוקמה במדינה מערכת הסעה המונית בכלי רכב המבוססת על הקואופרטיבים לתחבורה 'אגד' ו 'דן', המפעילים שירותי אוטובוסים במדינה כולה. ו. מפעילי שירותי התחבורה הציבורית באוטובוסים נעזרים בהלוואות ומענקים הניתנים להם על-ידי הממשלה במטרה לאזן את הפסדיהם הנובעים מהפעלת שירותים, וזאת כדי לא להביא לנטל כבד על הציבור אם הוצאות ההפעלה יוטלו כולן על שכם הנוסעים בתחבורה הציבורית. שיקול זה נלקח בחשבון על ידי רשויות משרד התחבורה הן בעת קביעת התעריפים והן בעת קביעת קווי פעולה באשר למתן רשיונות שירותי להסעה באוטובוסים." בית-המשפט קבע כי שיקולי המפקח שיקולים לגיטימיים הם, וכך אמר השופט לנדוי, עימו הסכימו הנשיא אגרנט והשופט יצחק כהן (נאריך מעט במובאה הואיל ופסק-הדין לא פורסם): "במחלוקת זו נראית לי עמדת המשיבים מעמדתם של העותרים. מדיניותו של משרד התחבורה, לרכז את ההסעה הצבורית בידי הקואופרטיבים הגדולים כבר נדונה בבית משפט זה כמה פעמים בעבר, ובית המשפט לא מצא עילה לחייב שינוי במדיניות זו. כך היה בפרשת 'המסייר' אשר העסיקה אותנו פעמיים, בבג"צ 178/63, פד"י יז 2847, ובבג"צ 20/64, פד"י יח(3) 245... אין ספק שהרשאת השירות הנוסף במוניות להסעת נוסעים בקו ירושלים-בית-שמש היתה מעמידה לרשותם של תושבי העיירה קשר נוח ומהיר יותר עם העיר ירושלים מאשר שרות האוטובוסים הקיים באותו קו. ואף זאת אני מוכן להניח, שהתקנת השרות הנוסף היתה ממריצה את 'אגד' לשפר את השרות הניתן על ידה, כדי לעמוד בהתחרות עם מוניות שירות. אך אנו חייבים לראות את הענין על רקע יותר רחב: עובדה היא שהתחבורה הציבורית מבוססת כיום על הקואופרטיבים הגדולים המבצעים את השרות במחירי נסיעה המכסים רק חלק מן ההוצאות הממשיות הדרושות להפעלת השירות. בהפרש נושא אוצר המדינה בדרך מתן סובסידיות בסכומים גדולים. שיטה זו הונהגה כדי להקל על קהל הנוסעים הנזקק לנסיעה באוטובוסים, וגם כדי לא להעלות את אינדקס יוקר המחיה המושפע משעור מחירי הנסיעה באוטובוסים. יש טעם בטענת המשיבים, שאם תורשה הוספת קוי 'שרות' של מוניות בצד קוי האוטובוסים הקיימים - ומתקבל על הדעת שבקשות כאלה תבואנה לגבי הקוים הרווחיים דווקא, ולא להסעה למקומות נדחים, שגם אותם משרתת 'אגד' - כי אז תפסיד 'אגד' חלק מהכנסתה ואת החסר שוב יצטרך אוצר המדינה לכסות על-ידי הגדלת הסובסידיות. והרי מתן היתר לקו נוסף אחד כזה, כבקשת העותרים, עלול לפתוח פתח לבקשות דומות נוספות שקשה יהיה לעמוד בפניהן, כאשר תיטען טענת הפליה בין העותרים ובין מבקשים נוספים. כל זה רחוק מאד מתנאי השוק החופשי שבהם טובה ומועילה ההתחרות בין מפעילים שונים. הסיבה היא, כידוע לכל, שזה זמן רב קיימת אותה מדיניות הנקוטה בידי משרד התחבורה - מדיניות שבה מעורב הצבור עמוקות לא רק כצבור הנוסעים אלא גם כצבור של משלמי מסים שמכיסו צריכים לבוא הכספים לכיסוי הסובסידיות המהוות מרכיב חיוני של השיטה כולה. הרכבת התחרות חופשית על גבי השיטה הזאת, האומרת כולה תכנון מלמעלה, עלולה למוטט את השיטה מיסודה. אין בדעתי לחוות בזה דעה שהשיטה הקיימת היא הטובה מבין כל השיטות להסדרת התחבורה הצבורית, שאפשר להעלותן על הדעת. הענין הוא ענין שבמדיניות ולבית המשפט אין כלים הדרושים להערכת הצד המשקי שלו, ומכאן ההלכה הקבועה שאין הוא מתערב בכגון אלה. זאת באשר למדיניות שעל פיה נוהגים המשיבים. ובאשר לצד המשפטי אין אני סבור שמדיניות זו חורגת ממסגרת הדין הקיים, דהיינו סעיף 14 של פקודת התעבורה הקובע את שיטת הרישוי של התחבורה הצבורית, תוך מתן שיקול דעת למפקח על התעבורה להגביל את מספר הרשיונות, וסעיף 71(3) של פקודת התעבורה המסמיך את שר התחבורה להתקין תקנות להסדר והגבלה למתן רשיונות או היתרים להסעת נוסעים או להפעלת שירות הסעה. בסמכויות אלה טמונה התשובה על טענות בא-כח העותרים בדבר חופש העיסוק ובענין הענקת המונופולין או 'כמעט-מונופולין', כביטויו של מ"מ הנשיא, השופט זוסמן בבג"צ 311/60... שני העקרונות הללו, חופש העיסוק והמגמה נגד מונופולין, אינם מוחלטים אלא הם ניתנים להגבלה על פי דין, ועצם שיטת הרישוי אשר הונהגה על ידי המחוקק בכל הנוגע לתחבורה הציבורית מצדיקה סטיה מן העקרונות הכלליים, אם יש הצדקה לסטיה כזאת על פי כוונתו המפורשת או המשתמעת של המחוקק. בנדון זה טען מר רונן ששיטת הסבסוד של גופי תחבורה מועדפים אולי מועילה אך אין לה שורש בדין ועל כן אין היא יכולה לבוא בחשבון שיקוליו של המפקח על התחבורה. אינני סבור כך. המפקח חייב לדאוג למערכת התחבורה הציבורית למען ציבור הנזקקים לתחבורה זו, ושיקולים כלכליים הנוגעים למימון המערכת הזאת מקופת הציבור הם בגדר שיקולים לגיטימיים ואין הם זרים לענין." הלכה זו שימשה תשתית לפסיקה שבאה בעקבותיה. כך, למשל, אמר השופט ש' לוין בבג"צ 56/77 אברהם אילן נ' המפקח על התעבורה, פ"ד לב(2) 303, 306: "השאלה באיזו מידה רשאי המשיב מס' 1 להעניק מונופול לקואופרטיבים 'אגד' ו'דן' לגבי הובלת נוסעים באוטובוסים כבר עמדה לפני בית משפט זה כמה פעמים. לאחרונה הוחלט בבג"צ 564/75 (לא פורסם), כי מכוח סמכותו לפי הסעיפים 70 ו- 71 לפקודת התעבורה (נוסח חדש) רשאי המשיב מס' 1 [המפקח על התעבורה] למנוע רשיון קו למוניות באזור שבו ניתן רשיון קו להובלת נוסעים באוטובוסים לקואופרטיבים 'אגד' ו'דן'." השופט חיים כהן מצא לנכון לבקר את מדיניות משרד התחבורה, אך לא נטל רשות לעצמו להתערב בה. ובלשונו (שם, 307): "מסכים אני שיש לבטל את הצו על תנאי, אם כי נתונה לעותרים כל אהדתי. על אף מאמציהם של המשיבים ... לשכנענו שהמדיניות הנקוטה בידי משרד התחבורה בנדון דנן היא טובה ומיטיבה עם הציבור, נראית מדיניות מונופוליסטית זו מוטעית בעיני ואף בלתי -סבירה. אלא לא אנחנו קובעים מדיניות הרשות המבצעת, ולא אנחנו ממונים על משמר סבירותה - תפקידנו הוא, כידוע, לשמור על כך שמדיניות הממשלה לא תחרוג ממסגרת החוק ולא תבוצע באורח בלתי סביר, תוך הפליה פסולה או שיקולים פסולים. אמנם יש ומדיניות מונופוליסטית תחרוג ממסגרת החוק אך בעתירה שלפנינו נטענה הזיקה המונופוליסטית רק כהפליה פסולה לטובת הקואופרטיבים הגדולים ולרעת העותרים ויתר דגי הרקק: ובהפליה זו לא יכולתי למצוא פסול המצדיק התערבותנו, שהרי היא מבוססת על אותה 'מדיניות', כלומר על שיקולים שהם עניניים ואינם באים אלא לשם ביצוע החוק" כך היה אף בבג"צ 341/81 מושב בית עובד נ' המפקח על התעבורה ואח', פ"ד לו(3) 349 בו אמר השופט ברק (שם, 353: "... הלכה פסוקה היא, כי השיקול הכלכלי באשר למימונה של התחבורה הציבורית מקופת המדינה שיקול ענייני הוא, שהמפקח על התחבורה רשאי לקחתו בחשבון. כפי שאומר השופט לנדוי, בבג"צ 364/75 [צ"ל בג"צ 564/75]: 'המפקח חייב לדאוג למערכת התחבורה הציבורית למען ציבור הנזקקים לתחבורה זו, ושיקולים כלכליים הנוגעים למימון המערכת הזאת מקופת הציבור הם גדר שיקולים לגיטימיים ואין הם זרים לענין.' לענין שיקולים כלכליים אלה, אין כל נפקא מינה, אם קופת הציבור תצטרך ליתן הטבות לתחבורה הציבורית משום שגורמים 'פרטיים' מתחרים בה, או אם קופת הציבור תצטרך ליתן הטבות אלה משום שמתבקשים קווי שירות ציבוריים הגורמים להפסדים אותם חייבת הקופה הציבורית לכסות. באלה כבאלה מותר לו למפקח לקחת בחשבון, כאחד ממכלול שיקוליו, את המעמסה הכספית על אוצר המדינה. על כן רשאי המפקח לשקול, בין שאר שיקוליו, את השיקול הכספי, בטרם יחליט אם קו שירות פלוני של התחבורה הציבורית יקום וקו שירות אלמוני יבוטל. מדיניות התחבורה הציבורית, כפי שהיא קיימת כיום, מבוססת על קואופרטיבים גדולים, החייבים להוביל נוסעים בקווי השירות שנקבעו להם ובמחירים המותרים להם, תוך מודעות מראש לקיומו של הפסד כספי, בו נושא אוצר המדינה. במסגרת מדיניות זו אך טבעי הוא, כי החלטתו של המפקח אם להורות על פתיחתו של קו שירות חדש או על סגירתו של קו שירות ישן, תהא מושפעת, בין שאר השיקולים, מהתוצאות הכלכליות שיהיו לקו שירות זה וממידת המעמסה שהוא ושכמותו יטילו על קופת המדינה. יתכן ששיטה זו אינה אידיאלית, וייתכן שקיימות שיטות אחרות, יעילות וטובות יותר. לא נביע דעתנו בשאלה זו. די לנו אם נקבע, כי במסגרת המדיניות הקיימת - אשר בית-משפט זה אישרה לא פעם - רשאי המפקח לשקול, בין שאר שיקוליו, את השיקול הכספי, לא רק כשיקול 'חיצוני' לעניין בקשותיהם של גופים חדשים, אלא גם כשיקול 'פנימי' לעניין מתן הוראות בדבר קווי השירות הציבורי של הקואופרטיבים הגדולים עצמם." ראו עוד: בג"צ 413/85 חץ אלקטרוניקה (1984) בע"מ נ' שר התקשורת ואח', פ"ד מא(3) 235. עד כאן - עיקרה של ההלכה, ולפיה שיקולי סובסידיה שיקולים כשרים וישרים הם בגידרי פקודת התעבורה. 28. ואולם אין זה סוף פסוק. אל-מול זרם-אדירים זה של הלכה, תימצא לנו גם הלכה נוגדת, ולפיה שיקולי תחרות אפשרית בין חברות האוטובוסים לבין חברות המוניות אין הם שיקולים לגיטימיים. מכוון אני לדבריו של השופט חיים כהן בבג"צ 58/71 מוניות האומה בע"מ נ' המפקח על התעבורה, פ"ד כה(2) 479. באותו פרשה סירב המפקח על התעבורה לאשר לחברת מוניות בירושלים תחנת יציאה ליד בנייני האומה (כיום - מרכז הקונגרסים), ליד תחנת "אגד". והטעם לכך (כלשונו של השופט כהן): "...אין המשיב (משרד התחבורה) מוכן להרשות הקמתה של תחנת מוניות בינאזורית אלא במקום שאין חשש להתחרות בינן לבין 'אגד' או הרכבת." על החלטתו זו של המפקח אמר השופט כהן (שם, 484): "אין צריך להרבות דברים על כך ששיקול זה פסול הוא מדעיקרא, והצגתו כקריטריון תחבורתי מובהק אינה עשויה להכשירו או לייפותו. ... לא שמענו ולא ראינו שמכוח חוק או תקנה, או אפילו מכוח זכיון או חוזה, רשאית או חייבת הממשלה או רשות מרשויותיה למנוע התחרות של מוניות מ'אגד' או מרכבת ישראל; מניעת התחרות זו אינה אלא התערבות בלתי חוקית בחופש המסחר והעבודה." לאמור: שיקולי תחרות אינם שיקולים כשרים במניין שיקולי המפקח; וזאת שלא כהלכה שהארכנו לדבר בה למעלה. להשלמה נזכיר, כי דברי השופט חיים כהן בפרשת מוניות האומה הובאו לפני בית-המשפט בפרשת חושינסקי, אך השופט לנדוי פטר אותם מלפניו באומרו כך: "נשוא הדיון שם [בפרשת מוניות האומה] היתה הקמת תחנת מוניות שלבעליהן ניתנו רשיונות בין אזוריים להסעת נוסעים בין ירושלים ותל אביב. אך מעבר להבדל זה בין הפרשה ההיא ועניננו כאן, לא מצאתי שבתשובתו שם העמיד המפקח על התעבורה את מדיניות הריכוז בידי הקואופרטיבים הגדולים על הפרק במלוא היקפה. תחת זאת הוא בא שם בטענות אחרות שלא נשאו חן בעיני בית המשפט הזה". ראו עוד: פרשת חץ אלקטרוניקה, שם, 245. 29. כשאני לעצמי, דומני כי הילכת-הסובסידיה ראויה היתה לעיון מחדש. תחום המנדט של המפקח, כך דומה עלי, מגביל אותו לכאורה לנושאי תחבורה (במובנו הרחב של המושג; ראו, לאחרונה, פרשת כביש בר-אילן: בג"צ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה; טרם פורסם), ובהם שיקולי טובתם של אלה הנדרשים לתחבורה ציבורית. לבד משיקולי עומס תנועה, יתר-רעש ויתר-זיהום-אוויר - שיקולים כשרים לכל הדעות - השיקול המכריע הוא טובתם של הנזקקים לתחבורה ציבורית. סביב שיקול זה ינועו שאר השיקולים, והוא שיכריע את הכף. כך, למשל, אם טובתו ונוחותו של הפרט היא כי רק תחבורת-אוטובוסים תנוע בקווי שירות, שיקול זה יכול שיכריע. כיוצא בכך, אם יסבור המפקח כי אין להעניק קווי שירות למוניות בשל מונופול דה-פקטו שקנו חברות האוטובוסים - מונופול הכורך עצמו בטובת הפרט - אקבל גם זאת (ראו והשוו: בג"צ 311/60 מילר נ' שר התחבורה, פ"ד טו 1989). ואולם דומני כי שיקול הסובסידיה, בתורת שכזה, הינו רחוק יתר-על-המידה מתחום האינטרסים הלגיטימיים שהמפקח על התעבורה הופקד על שמירתם. ואולם מה לי שארחיק-לכת ואאריך בדברים. הילכת הסובסידיה היכתה שורש בהלכה, ואינני רואה עצמי בן-חורין שלא ללכת בעקבותיה עד אם תאמר רשות מוסמכת אחרת. אחרה-אחזיק איפוא אחרי גדולים ממני; אוליך עצמי בעקבות ההלכה ואכשיר את שיקול-הסובסידיה כפי שהמפקח העלה לפנינו. 30. כללם של דברים: שני השיקולים שהעלה המפקח לפנינו כשיקולי-מדיניות שהדריכו אותו - שניהם כשרים הם: כשר הוא שיקול הסובסידיה ובוודאי כשר הוא שיקול התחבורה הטהור. לעניינו של חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים 31. לבקשתנו טענו באי-כוח בעלי-הדין גם לעניינו של צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (הסעה באוטובוסים ובמוניות), תשל"ד1974- (קה"ת לשנת תשל"ד 1219, תשמ"א, 1359). צו זה - אשר כשמו המעיד עליו, הוצא מכוח חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, תשי"ח1957- - אומר אף הוא, כמוהו כתקנות התעבורה, להסדיר הענקת רשיונות שירות, וקובע הוא הוראות מהוראות שונות בעניינם של רשיונות אלה. בהתאם לסעיף 3א לצו (אשר הוסף בשנת 1981) "רשיון מונית ורשיון קו שניתנו לפי תקנות התעבורה דינם כרשיון שניתן לפי צו זה". דומה איפוא שלענייננו אין בצו כדי להעלות או להוריד. מכל מקום, משנמצא לנו שהמפקח שקל שיקולים שלעניין בהתאם לתקנות התעבורה, אין צורך שנאמר עוד דברים באשר לצו זה. חוק-יסוד: חופש העיסוק 32. כמקובל בימינו, מוסיפות העותרות וטוענות כי סירוב המפקח להעניק להן רשיונות נוגד את הוראות חוק-יסוד: חופש העיסוק. המשיבים, למותר לומר, כופרים בטענה זו. 33. אכן, החלטתו של המפקח יש בה כדי לפגוע בחופש העיסוק של העותרות, אך דומה כי אין בה בטענה זו כדי לגרוע מדברים שאמרנו למעלה. ראשית לכל, נזכור את הוראת סעיף 10 לחוק-יסוד: חופש העיסוק, ולפיה: "הוראת שעה 10. הוראות חיקוק שאלמלא חוק-יסוד זה או חוק-היסוד שבוטל כאמור בסעיף 9, היו תקפות ערב תחילתו של חוק-יסוד זה יעמדו בתוקפן עד תום שנתיים מיום תחילתו של חוק-יסוד זה, אם לא בוטלו קודם לכן, ואולם פירושן של ההוראות האמורות ייעשה ברוח הוראות חוק-יסוד זה." השנתיים הנזכרות בסעיף 10 לחוק-היסוד תמו אמנם ביום 10 במארס 1996, אך ביני לביני הוארכה תקופת-החסד לארבע שנים, לאמור, עד ליום 10 במארס 1998: חוק-יסוד: חופש העיסוק (תיקון), סה"ח לשנת תשנ"ז, 4. גם ההוראה כי יש לפרש את תקנות התעבורה "ברוח הוראות חוק-יסוד זה" אין בכוחה לשנות את פני הדברים. שנית, ובהמשך לטעם הראשון: יש טעם בטיעוני המשיבים - בגדרים אלה של פרשנות "ברוח הוראות חוק-יסוד זה" - כי שיקוליו העקרוניים של המפקח עולים בקנה אחד עם ערכיה של המדינה, נועדים הם לתכלית ראויה, ומידתם אינה עולה על הנדרש. ואולם אין צורך שנקבע מסמרות בסוגיה. טעם הדבר הוא, שלדעתנו - כפי שנסביר להלן - לא החיל המפקח את המדיניות כהלכה על העותרות. משנמצא לנו כך, ומשלא נדע כיום מה יחליט המפקח לאחר שידון שוב - לגופם של דברים - בענייניהן של העותרות, אין מקום כי נבחן עתה את שאלת הפגיעה בחופש העיסוק. נוסיף ונזכיר, כי במקומות אחרים, למשל בגרמניה, הכירו בתי-המשפט בשיקולים כשיקולי המפקח בענייננו כשיקולי חוקה לגיטימיים. ראו והשוו: א' ברק, פרשנות במשפט, תשנ"ד, כרך שלישי 617. הפלייה והשתק 34. העותרות מוסיפות וטוענות להפלייתן לרעה. לדבריהן, אין המפקח מיישם את מדיניותו כפי שהציגה לפנינו, ולעניין זה מצביעות הן על מקרים בהם נתן המפקח רשיונות שירות בסטיה ממדיניותו. המפקח השיב לטענות ההפלייה שהועלו כנגדו, ראשונה-ראשונה אחרונה-אחרונה. בחנו את הדברים ונראה לנו כי אמנם לא נפלה במעשי המפקח סירכת ההפלייה. 35. העותרות טוענות כי הרשויות מושתקות מטעון את שהן טוענות, הואיל ונטעו בליבן ציפייה כי יזכו ברשיונות המיוחלים. גם טענה זו לא מצאנו לה יסוד של-ממש, ואנו דוחים אותה. היעדר תשתית עובדתית ראויה 36. ועדיין לא אמרנו די. גם אם נמצא לנו כי בדחותו את בקשות העותרות שיווה המפקח נגד עינינו שיקולים ראויים - וכך אמנם נמצא לנו - עדיין לא נסתם הגולל על עתירתן. שכן שומה עליו על המפקח להוסיף ולהראות כי אותם שיקולים - שיקולים ראויים לעצמם - תופשים בעניינן של העותרות. והנטל הוא על המפקח, הואיל ובסירובו לעותרות פוגע הוא בזכותן לחופש-העיסוק. אכן, עצם קיומה של מדיניות ראויה אין בו עדיין כדי לשכנע כי יישומה של המדיניות במקרה פלוני או אלמוני היה כהלכה וכדין. וכדבריו של הנשיא שמגר בבג"ץ 256/88 מדאינווסט מרכז רפואי הרצליה בע"מ נ' מנכ"ל משרד הבריאות, פ"ד מד(1) 19, 48-47: "העלאת טענה בדבר קיום מדיניות לא תשמש, כשלעצמה, כמניעה לכך שלא תוסק המסקנה, לפיה נשקלו במקרה קונקרטי שיקולים בלתי ראויים... או לפיה נעלמו מעיני הרשות שיקולים אותם צריכה היתה להביא בחשבון. התוויה מראש של מדיניות גם אינה פוטרת, למשל, מן החובה לקיים קשר הגיוני בין קו המדיניות שננקט לבין המציאות... יש גם שמדיניות קבועה מראש מונעת שיקול ענייני של נושא ספציפי, אשר הנתונים שבו אינם תואמים את הנחות היסוד שהיו מונחות ביסוד שיקולי הרשות אשר עיצבה את מדיניותה מעיקרה" (ההדגשות במקור - מ' ח') בהמשך דבריו מצטט הנשיא שמגר מדבריו של H.W.R Wade בסיפרו Administrative Law (Oxford, 6th ed., 1988): “An authority can fail to give its mind to a case, and thus fail to exercise its discretion lawfully, by blindly following a policy laid down in advance.” ואמנם, שקלנו את הדברים ולא שוכנענו כי עלה בידי המפקח להסיר את הנטל המוטל עליו. 37. העקרונות הקובעים ידועים לכל, ואין חולק עליהם. בית-משפט זה אמר את דברו בבג"צ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29, 48 ואילך (מפי מ"מ הנשיא שמגר), ולאחרונה בבג"צ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשרות, הגב' שולמית אלוני, פ"ד מח(5) 412 (מפי השופט זמיר). תחנת המוצא היא, כי "אין לקפח את פרנסתן של העותרות אלא אם יש למשיבה תשתית של עובדות להתבסס עליה" (פרשת יורונט, שם, 423). ההליך המוביל ליצירת תשתית העובדות - תשתית שעליה תקום החלטה מינהלית - חייב לעמוד בארבעה מיבחנים ואלה הם: איסוף נתונים ראוי; שייכות הנתונים לעניין; אמינות הנתונים; ומהותיות הראיות (פרשת יורונט, שם, 425-423) לעניין מהותיות הראיות, הוסיף השופט זמיר ולימדנו כך (פרשת יורונט, שם, 425): "המבחן, גם כאן, הוא מבחן של סבירות. הווי אומר, תשתית העובדות צריכה להיות כזאת שרשות סבירה היתה מסתמכת עליה לצורך קבלת ההחלטה הנדונה... ... מידת הסבירות מחייבת כי המשקל של הנתונים שבפני הרשות יהיה כבד יותר ככל שההחלטה המינהלית מורכבת יותר או פגיעתה קשה יותר. פגיעה קשה במיוחד בזכות יסוד צריכה להתבסס על נתונים מהימנים ומשכנעים במיוחד... אמור מעתה, אין לפגוע פגיעה ממשית בחופש העיסוק (ובמקרה שלפנינו - בחופש העיסוק של העותרות), אלא על יסוד תשתית ממשית של עובדות..." האמנם נתקיימו מיבחנים אלה בענייננו? ספק גדול בעינינו. 38. בקביעת מדיניותו ובדחיית בקשותיהן של העותרות, הסתמך המפקח על סקר שהונח לפניו - בנושא של מתן רשיונות לקווי שירות למוניות - ואשר את עיקריו הבאנו למעלה. על-פי נתוני הסקר, כך אומר לנו המפקח, אין זה ראוי ליתן לעותרות רשיונות לקווי שירות מטעמי המדיניות הכללית שהיכרנו בה כמדיניות ראויה. עד כאן הכל אתי שפיר (לדידו של המפקח). דא עקא (שוב לדידו של המפקח), שאין בנתוני הסקר כדי לתמוך במסקנות לענייניהן של העותרות, כל אחת מהן לעצמה. הבו נבדוק איפוא את ענייניהן של העותרות, אחת לאחת. 39. אשר לחברת הדרים: זו ביקשה, כזכור, קו שירות בין שלוש נקודות: קרית-עקרון, מזכרת-בתיה ורחובות. והנה, עיון בסקר ילמדנו כי אין עניינו בעיר רחובות, בקרית-עקרון ובמזכרת-בתיה. המפקח היה ער לכך שהסקר אינו מעסיק עצמו באזור רחובות, ועל-כן אמר בתצהירו, באורח כללי ביותר, כך: "לפי הנתונים אשר ביד משרד התחבורה, התעבורה בין הישובים האמורים [רחובות, קרית עקרון ומזכרת בתיה] משורתת על ידי אוטובוסים בתדירות גבוהה, אף מעבר לכמות הנוסעים הנזקקת לכך. בנוסף, העיר רחובות עצמה, אשר במרכזה עתידה לקום תחנת מוצא של הקו, סובלת מגודש תחבורה רב ביותר". כך - ולא עוד. ואנו נאמר, כי לא נמצאה לנו ראיה או נתונים המאששים מסקנה כה נחרצת והחלטית זו לעניין הקו הבינעירוני. תחושת הספק נתחזקה בנו, בזוכרנו כי מועצת עירית רחובות אישרה את בקשת חברת הדרים - אף תמכה בה - למרות פעילותה המקבילה של "אגד" באותו ציר. עירית רחובות, בוודאי יודעת היא מה מידת העומס בכבישים שבתחומיה ובסביבתה, ובהיעדר ראיות לסתור חזקה עליה כי שקלה שיקול זה אף-הוא. ומשהחליטה העיריה את שהחליטה, לא נוכל לספק עצמנו באמירתו הלקונית של מר לנגר. היש צורך שנזכיר כי גם ראש המועצה בקרית-עקרון היה בין התומכים בבקשתה של חברת הדרים? אם אמנם תדירות נסיעותיהם של האוטובוסים באזור היא "גבוהה" - כדבריו של מר לנגר - מה היה להם לפרנסי רחובות וקרית-עקרון שכך תמכו בבקשתה של חברת הדרים? לבקשתנו הגישו המשיבים תצהיר נוסף - מפורט יותר - לעניינה של רחובות, אך גם בתצהיר זה לא נמצאו לנו נתונים ממשיים שיש בהם כדי להצדיק את החלטתו של המפקח. אפשר שהחלטת המפקח היא מוצדקת לגופה - אפשר היא מוצדקת ואפשר אין היא מוצדקת - ואולם נתונים לאישוש ההחלטה לא קיבלנו. כן לא נמסר לנו אם המניעה לקיים קו שירות, כטענת המפקח, תופשת במשך כל שעות היממה. אפשר ניתן לקיים את הקו - ולו בחלקו - בהגבלות ובתנאים מסויימים? התמונה נותרה, לצערנו, מטושטשת, ולא נוכל לומר כי נשתכנענו בטיעוני המפקח. 40. זאת ועוד: הסתירה החריפה בין עמדת המפקח לבין עמדת מועצת עירית רחובות (הוא הדין בקרית-עקרון) נותרה ללא הסבר, לא-כל-שכן ללא הסבר סביר. מסכימים אנו עם המפקח, כי הסמכות להעניק רשיון שירות למוניות נתונה בידו; בידו ולא בידי מועצת העיריה. ואולם עובדה זו, כשהיא לעצמה, אין בה כדי להצדיק התעלמות מעמדתה של מועצת העיריה. בסוף-כל-הסופות, נזכור, מועצת העיריה אמורה לדאוג לתושבי העיר, ועמדתה של המועצה באשר לקיומו של קו שירות - למותר לומר - נודעת לה מישקל כבד. המפקח על התעבורה מדבר על "גודש תחבורה רב ביותר" במרכז העיר רחובות, ועל עומס תנועה בתוככי העיר רחובות, בציר שחברת הדרים מבקשת לנסוע בו. האם נאמר כי מועצתה עיריה אינה ערה לכל אלה? האם אין מועצת העיריה - למיצער כמוהו כמפקח על התעבורה - מעוניינת להקל על התנועה בעיר? סעיף 14 לפקודת התעבורה בנוסחה המקורי, עניינו היה ב"רשיון רכב ציבורי", ולשונו רצה כך: "רשיונות לכלי רכב ציבוריים 14. רשות הרישוי רשאית ליתן או לחדש בכל מחוז רשיונות לכלי רכב ציבוריים או רשיונות נהיגה בהם באותו מחוז, וכל עוד לא קבע שר התחבורה הוראה אחרת בתקנות לפי סעיף 71, רשאית היא, לאחר התיעצות עם העיריה או עם המועצה המקומית הנוגעת בדבר, להגביל את מספר הרשיונות בכל מחוז למספר שהוא מתאים לפי שיקול דעתה." (ההדגשה שלי - מ' ח') סעיף 14 בלשונו זו שבק חיים לכל חי, משהסדרת נושא המוניות נשתנה והוחלף בהסדר חדש. ואולם יש בו בהסדר הקודם כדי ללמדנו - אם היה צורך בכך - על זיקתה ההדוקה של הרשות המקומית לנושא המוניות, ועל החובה המוּבְנֵית והמובנת-מאליה להיוועץ בה בענייני תחבורה הנוגעים לשיטחה המוניציפאלי. לא שמענו שהמפקח לקח דברים עם פרנסי רחובות או ששמע את דעתם בלב פתוח ובנפש חפצה. גם חֶסֶר זה בשיקול-דעתו של המשיב בולט הוא ביותר. 41. אשר לציר תל-אביב - בת-ים: דומה הוא עניינה של חברת הנמרים. אכן, ציר תל-אביב - בת-ים זוכה בתצהיר הנוסף לדיון נרחב מציר רחובות - קרית-עקרון - מזכרת-בתיה, ואולם התשתית העובדתית עדיין אין היא מוצקה דיה. חברת הנמרים תמכה את עתירתה בתצהירו של ראש עירית בת-ים, ועיון בתצהיר זה ילמדנו בעליל כי ראש העיריה תומך באורח נחרץ בבקשתה. בין שאר דברים מוצאים אנו את ראש העיריה, מר יהושע שגיא, אומר בתצהירו דברים אלה: "1. ....................................... 2. קווי שירות האוטובוסים המופעלים כקווים מס' 18 ומס' 25 בבת-ים על ידי המשיב מס' 6 - קואופרטיב דן, מוליכים נוסעים בין הערים בת-ים לתל-אביב. 3. הקווים הנזכרים עמוסים ביותר, במיוחד בשעות השיא, בבוקר ובערב; במשך היום ישנן שעות רגיעה שבהן כמות הנוסעים פחותה; 4. למרות שבשעות היום השונות עומס הנוסעים אינו קבוע וזהה, מפעיל המשיב 6 [חברת 'דן'] במשך היום אוטובוסים ארוכים במיוחד, שהינם אוטובוסים כפולים מחוברים ביניהם במפרקים. 5. רחובותיה של בת-ים צרים ועמוסי תנועה ואילו השימוש באוטובוסים הארוכים לאורך היום גורם להפרעות מיותרות בתחבורה והפרעות לחניה ולתנועה בעיר. 6. בנסיבות המתוארות לעיל, נראה היה לי הפתרון שהוצע לי על ידי נציגי העותרת, להפעיל מיניבוסים, אשר ישרתו את הנוסעים בנוסף לתחבורה הצבורית, כפתרון נאות; 7. דעתי היא שהפעלת המיניבוסים, בנוסף לאוטובוסים, תתגבר את השירות בשעות העומס והשיא ומאידך, תיתן מענה נאות לצרכי התחבורה בשעות שבהן אין הצדקה להפעיל אוטובוסים ארוכים ולגרום הפרעות לתנועה. ... 9. כראש עירית בת-ים אני מעוניין שהתחבורה הצבורית בין הערים בת-ים ותל-אביב, תופעל באופן ובאמצעים היעילים והנוחים ביותר ותיתן מענה לעומס הרב ביותר של נוסעים בשעות השיא ולהפחתת מפגעי התחבורה הנגרמים משמוש באמצעים לא מתאימים. 10. לדעתי הפעלת מיניבוסים בקווים המבוקשים לא תגדיל באופן משמעותי את עומס התנועה ברחובות, אולם תאפשר לייעל את תנועת הנוסעים על ידי שמוש באמצעים תחבורה מתאימים ואולי גם תפחית את תנועת האוטובוסים הארוכים הגורמים מפגע לתנועה. 11. לשם הזהירות, הנני מדגיש, שאין בתצהירי משום קביעת עמדה לענין תחנת המוצא של המוניות והיקף המוניות אשר הפעלתם תאושר, באשר נושאים אלה טרם התלבנו בשלב זה של הבירור העקרוני לענין מדיניות משרד התחבורה והרשויות המוסמכות." חזקה על ראש עירית בת-ים כי יודע הוא את אשר הוא אומר, וכי מכיר הוא את האזור עליו הוא ממונה. המבקש לסתור את דבריו נדרש לעשות כן באורח מפורש ומפורט. המפקח לא המציא לנו ראיות משכנעות לעניין זה, ואף לא קיבלנו ממנו מימצאים ונתונים מדוייקים על האזור. עניינה של חברת הנמרים דומה לעניינה של הדרים. גם כאן לא נמצאו לנו נתונים ראויים המצדיקים את החלת המדיניות הכללית על קו השירות שחברת הנמרים מבקשת להפעיל. כללם של דברים 42. המפקח על התעבורה סירב להעניק לעותרות, לכל אחת מהן, רשיון שירות לקו מוניות. עתה, משנמצא לנו כי המפקח לא שקל בדעתו כראוי שעה שסירב לעותרות את מבוקשן, דין החלטותיו להיבטל. אציע איפוא לחבריי כי נבטל את ההחלטות שעשה המפקח בענייניהן של העותרות, וכי במובן זה נעשה את הצו על-תנאי מוחלט. בקשותיהן של העותרות תעלינה עתה שוב לפני המפקח - לעיון, לדיון ולהחלטה. המפקח יאסוף את כל הנתונים הצריכים שלעניין, ישמע את טיעוני העותרות, ויקבל כל חומר בכתב שתבקשנה להביא לפניו. כן ישמע המפקח את דבריהם של כל צדדים אחרים הנוגעים לעניין. ולאחר כל אלה יתן את החלטתו. נוכח פרק הזמן הארוך שחלף מאז הגישו העותרות את בקשותיהן, נדרשת קציבת המועד למתן החלטה. אנו סבורים כי מועד של חמישה חודשים יהיה מועד ראוי. על המפקח לסיים איפוא את ההליכים ולהודיע לעותרות את החלטותיו לא יאוחר מסוף חודש דצמבר 1997. בנסיבות העניין לא ייעשה צו להוצאות. 43. דבר אחרון: לאחר סיום שמיעת הטיעונים על-פה, הגישה חברת מוניות ביל"ו בע"מ בקשה להצטרף כצד לעתירה. חברת ביל"ו היא מתחרה של הדרים, ועקב התנגדותה של הדרים לא היתרנו את הצירוף. ואולם עתה, משהחלטנו כפי שהחלטנו, אין מניעה כי נציגי חברת ביל"ו אף-הם יעלו את טענותיהם לפני המפקח, ובלבד שיעשו זאת במסגרת הזמן שיקצוב להם המפקח. כדי שיידעו על הדבר, אנו מורים כי העתק פסק-דין זה יועבר לחברת ביל"ו בדואר רשום. ש ו פ ט השופטת ד' דורנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט י' טירקל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט מ' חשין. ניתן היום ב' באב תשנ"ז (7.8.97) ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 95006350.G08