רע"א 6340-07
טרם נותח
עיריית תל אביב נ. חגי טיומקין
סוג הליך
רשות ערעור אזרחי (רע"א)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק רע"א 6340/07
בבית המשפט העליון
רע"א 6340/07
רע"א 7419/07
בפני:
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
כבוד השופט ס' ג'ובראן
כבוד השופטת א' חיות
המבקשת ברע"א 6340/07 והמשיבה ברע"א 7419/07:
עיריית תל אביב
נ ג ד
המשיב 1 ברע"א 6340/07 והמבקש ברע"א 7419/07:
חגי טיומקין
המשיב 2 ברע"א 6340/07:
היועץ המשפטי לממשלה
בקשות רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בת"א 2328/99 (בש"א 8162/06) שניתן ביום 20.6.2007 על ידי כבוד סגנית הנשיא ד"ר ד' פלפל
תאריך הישיבה:
ל' בסיון, התשס"ט
(22.06.09)
בשם המבקשת ברע"א 6340/07 והמשיבה
ברע"א 7419/07:
עו"ד דורית קרני
בשם המשיב 1 ברע"א 6340/07 והמבקש
ברע"א 7419/07:
עו"ד ניר גלעד (גליננסקי)
בשם המשיב 2
ברע"א 6340/07:
עו"ד יעל מימון
פסק-דין
השופטת א' חיות:
בפנינו שתי בקשות רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' סגנית הנשיאה ד' פלפל) בה ניתן למשיב ברע"א 6340/07 (להלן: טיומקין) אישור לנהל תובענה ייצוגית נגד עיריית תל אביב-יפו, היא המבקשת ברע"א 6340/07 (להלן: העירייה), מתוקף חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: חוק תובענות ייצוגיות או החוק).
במוקד התובענה הייצוגית דנן עומדת שאלת חוקיות גביית הוצאות הכרוכות באמצעים שנוקטת העירייה לצורך גביית תשלומי חובה וחובות נוספים בין היתר, מכוח פקודת המסים (גביה) (להלן: הפקודה). הוצאות אלה יכונו להלן הוצאות הליכי הגביה.
הרקע ו"הגלגול הראשון" של הליך התובענה הייצוגית
1. טיומקין, תושב תל אביב-יפו, צבר חובות בגין ארנונה כללית ואגרת מים לשנת 1997 בסך של 3,106 ש"ח (כולל הפרשי ריבית והצמדה). ביום 14.9.1997 שלחה העירייה לטיומקין באמצעות בא כוחה, עורך דין אבי נימצוביץ, "מכתב התראה לפני תביעה משפטית" בו התבקש טיומקין להסדיר את חובו כאמור וכן לשלם סך של 40 ש"ח לצורך כיסוי "הוצאות בגין אכיפת הגביה (מכתב התראה)". טיומקין פנה לעירייה ובפנייתו הקשה על חיובו ברכיב זה של הוצאות הליכי הגביה. העירייה השיבה לטיומקין במכתב מיום 16.7.1998 כי גביית הוצאות הליכי הגביה מחייביה השונים נעשית מכוח תקנות המסים (גביה) (קביעת הוצאות שהוצאו בנקיטת אמצעי אכיפה), התשנ"ג-1993 (להלן: תקנות קביעת הוצאות), בציינה כי "דרישת התשלום שהיא אחד מאמצעי האכיפה [הנזכרים בתקנות קביעת הוצאות], הינה בגדר הוצאה ששולמה לצד ג' - עורך הדין, ועל כן ניתן לגבות תשלום בגין מכתב ההתראה".
ביום 2.11.1998, ולאחר שנציגי העירייה הבהירו לו כי המשך עמידתו בסירובו לכסות את החובות שצבר יביא ל"עליית מדרגה" בהליכי הגביה הננקטים נגדו (לרבות ניתוק זרם המים בביתו), שילם טיומקין את הסכומים שנדרשו ממנו לעירייה ובתוך כך סילק אף את התשלום בגין הוצאות הליכי הגביה שעמד אותה שעה, לאחר צבירת ריבית, על סך של 45 ש"ח. במכתב נוסף ששלח טיומקין לעירייה הוא שב והלין על חיובו בהוצאות הליכי הגביה אך זו מצידה חזרה על עמדתה כי יש בכוחה לחייבו בהוצאות אלו נוכח הסמכות הנתונה לה בתקנות קביעת הוצאות.
2. בכך לא באו הדברים לסיומם שכן טיומקין צבר חוב נוסף בסך של 1,990 ש"ח, לעירייה בגין קנסות חניה שלא שילם במועד. בשל חוב זה שלחה העירייה ביום 26.7.1999 גובה מס לביתו של טיומקין על מנת לעקל ממנו מטלטלין. טיומקין סירב לפתוח את דלת הבית וגובה המס הניח בתיבת הדואר שלו "הודעה על ביצוע פעולה בכוח" בה נרשם כי במידה שחובותיו בגין הקנסות, בצירוף הוצאות הליכי הגביה, לא יסולקו תיאלץ העירייה לבקש הרשאה להשתמש בכוח לצורך פריצה לביתו. ביום 8.8.1999 הסדיר טיומקין את חובו בגין קנסות החניה, אך סירב לשלם סך נוסף של 211 ש"ח שנדרש ממנו עבור הוצאות הליכי הגביה (שכר גובה המס שביקר בביתו). למחרת, ביום 9.8.1999, הודיעה לו העירייה כי אם לא יסדיר את יתרת החוב יימשכו הליכי הגביה נגדו.
3. על רקע זה הגיש טיומקין ביום 15.8.1999 לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו תביעה בה עתר להחזר הוצאות אכיפת הגביה ששילם בגין דרישת חוב הארנונה ואגרת המים ולחלופין למתן סעד הצהרתי המורה כי העירייה לא היתה זכאית לדרוש אותן ממנו. עוד עתר טיומקין בתביעתו להורות לעירייה למחוק את חובו בגין הוצאות הליכי הגביה שנדרשו ממנו במסגרת הליכי גביית קנסות החניה (ת"א 2328/99). בתביעתו טען טיומקין כי לא היה לעירייה בסיס חוקי לחייבו בהוצאות הליכי הגביה שנדרש לשלם וכי שלא כטענתה, לא ניתן להסיק סמכות לכך מתקנות קביעת הוצאות. יחד עם כתב התביעה הגיש טיומקין בקשה (בש"א 55854/99) לאישור התביעה כתובענה ייצוגית, וזאת מכוח תקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן: תקנות סדר הדין) אשר שימשה אחת "האכסניות" לבקשות מסוג זה טרם חקיקת חוק תובענות ייצוגיות וטרם הינתן פסק הדין ברע"א 3126/00 מדינת ישראל נ' א.ש.ת. ניהול פרויקטים וכוח אדם בע"מ, פ"ד נז(3) 220 (2003) (להלן: הערעור בעניין א.ש.ת.) ולאחר מכן בדנ"א 5161/03 א.ש.ת. ניהול פרויקטים וכוח אדם בע"מ נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 1.9.2005) (להלן: הדיון הנוסף בעניין א.ש.ת.)), עליהם אעמוד להלן. טיומקין עתר בהקשר זה לסעד הצהרתי לפיו המדיניות שנקטה העירייה לעניין הוצאות הליכי הגביה הינה בלתי חוקית וכן עתר להשבת הכספים שנגבו כהוצאות הליכי גביה מחברי הקבוצה אותה ביקש לייצג. עוד עתר טיומקין למחיקת החובות הרשומים אצלה בגין הוצאות אלה. בד בבד עם התביעה הגיש טיומקין בקשה לצו מניעה זמני המורה לעירייה להימנע מגביית הוצאות הליכי גביה עד להכרעה בבקשה לאשר את התובענה כייצוגית וככל שתאושר, עד להכרעה בתובענה עצמה. ביום 13.9.1999 הורה בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' השופט י' זפט) כי העירייה תימנע מגביית חובו של טיומקין עד למתן החלטה בבקשה לאישור התובענה כתובענה ייצוגית, וככל שיתקבל האישור תידון הבקשה לסעד זמני בכללותה גם ביחס לתובעים נוספים אותם ביקש לייצג.
4. ביום 14.5.2000 קיבל בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' השופטת (כתוארה אז) ד"ר ד' פלפל) את בקשתו של טיומקין ואישר את התביעה שהגיש כתובענה ייצוגית בקובעו כי תקנה 29 לתקנות סדר הדין מהווה מסגרת דיונית הולמת להגשתה. אשר לעילת התביעה אימץ בית המשפט המחוזי את עמדתו של טיומקין לפיה לא היתה לעירייה סמכות שבדין לגבות מחייבים תשלומים בגין הוצאות הליכי גביה. ביסוד קביעתו של בית המשפט עמדה בהקשר זה פרשנותה של הוראת סעיף 12ה לפקודה שמכוח סעיף-קטן (ד) שבה הותקנו, כך טענה העירייה, תקנות קביעת הוצאות.
הוראת סעיף 12ה לפקודה נוגעת ל"אמצעי אכיפה מיוחדים למסים ששר האוצר ממונה על ביצועם". היא הוספה לפקודה בתיקון משנת 1981 (ראו החוק לתיקון פקודת המסים (גביה) (מס' 2), התשמ"א-1981), וכך נקבע בה במועדים הרלוונטיים להליך דנן:
"(א) לענין סעיף זה -
"חוק מס" - חיקוק הדן בהטלת מס או תשלום חובה ששר האוצר ממונה על ביצועו או על הגביה לפיו;
"מס" - מס המוטל לפי חוק מס;
"אמצעי אכיפה" - אמצעי מינהלי שתכליתו גביית חוב מס.
...
(ד) הוצאות שהוצאו בנקיטת אמצעי אכיפה ישא בהן הסרבן, על אף האמור בסעיפים 5(3) ו-8(2) גם אם לא נמכר נכס לשם גביית חוב המס; לעניין זה, "הוצאות" - כפי שיקבע שר האוצר באישור ועדת הכספים של הכנסת".
בפרשו הוראה זו קבע בית המשפט המחוזי כי רשות רשאית לגבות "הוצאות שהוצאו בנקיטת אמצעי אכיפה", כאמור בהוראת סעיף 12ה(ד) הנ"ל, בהתקיים שני תנאים מצטברים: (1) הוצאות הגביה שה"סרבן" מתבקש לשלם הן הוצאות שהוצאו לצורך גבייתם של מיסים המעוגנים ב"חוק מס" כהגדרתו בהוראת סעיף 12ה(א) לפקודה; (2) "חוק המס" האמור הוא חוק ששר האוצר ממונה על ביצועו או על הגביה לפיו.
5. בהתאם לפרשנות שניתנה על ידו להוראת סעיף 12ה(ד) לפקודה, קבע בית המשפט בהפנותו לרע"א 2911/95 אברהם נ' עיריית רמת גן, פ"ד נג(1) 218 (1999) (להלן: עניין אברהם), כי גביית הוצאות הליכי גביה הנוגעים לחובות הארנונה נעדרת סמכות שבדין שכן הארנונה לא עוגנה ב"חוק מס" בהיעדר אכרזה מתאימה של שר האוצר. בית המשפט ציין כי העירייה אמנם הודיעה שהיא מיישמת כיום את פסק הדין בעניין אברהם ומשכך הסעד ההצהרתי לו עתר טיומקין הפך תיאורטי, אך סבר כי יש לאפשר לטיומקין לתבוע, בשמו ובשם הקבוצה אותה ביקש לייצג, השבה של הסכומים אותם שילמו בגין הוצאות הליכי גביית הארנונה (במאמר מוסגר יצוין כי בינתיים הכריז שר האוצר ביום 24.2.2000 כי על גביית ארנונה כללית ועל תשלומי חובה המגיעים לרשות המקומית לפי דין יחולו הוראות הפקודה, ראו אכרזת המסים (גביה) (ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומיות) (הוראת שעה), התש"ס-2000 (להלן: האכרזה)).
למסקנה דומה הגיע בית המשפט גם באשר להוצאות הליכי גביית קנסות החניה בקובעו כי לא מתקיימים בעניין זה התנאים הנדרשים בהוראת סעיף 12ה לפקודה. בית המשפט ציין כי מאחר שהטלת קנסות החניה נעשית מכוח סעיף 70 לחוק העונשין, תשל"ז-1977 (להלן: חוק העונשין), אין מדובר בחוב המעוגן ב"חוק מס" והשר הממונה על ביצועו הוא שר המשפטים ולא שר האוצר. בית המשפט דחה את טענת העירייה לפיה יש לפרש את הוראת סעיף 12ה(ד) לפקודה באופן מרחיב המאפשר לגבות מכוחה גם הוצאות בהליכי גבייה של קנסות החניה וציין, בין היתר, כי בהוראה זו מעוגנים הסדרי גביה הפוגעים בזכויות הקניין של חייבים ועל כן יש לאמץ לגביה פירוש מצמצם והחלתה על הוצאות בגין גביית מסים עירוניים וקנסות חניה צריך שתיעשה באופן מפורש על ידי המחוקק.
6. על יסוד קביעותיו אלה אישר, כאמור, בית המשפט המחוזי את תביעתו של טיומקין כתובענה ייצוגית. העירייה לא השלימה עם החלטתו של בית המשפט המחוזי ועתרה לבית משפט זה בבקשת רשות לערער על ההחלטה (רע"א 4171/00). טיומקין, מצידו, הגיש אף הוא בקשה ליתן לו רשות לערער על ההחלטה ביחס לדרך ההצטרפות לתובענה הייצוגית עליה הורה בית המשפט המחוזי (Opt-In ולא Opt-Out) (רע"א 4213/00) (הליכים אלה ייקראו להלן ביחד: בקשות רשות הערעור). בעקבות הגשת בקשת רשות הערעור על ידי טיומקין עיכב בית המשפט המחוזי את פרסום ההודעה על אישור התובענה כייצוגית (החלטות מיום 14.6.2000 ומיום 31.10.2000) ואילו הבקשה שהגיש טיומקין למתן צו מניעה זמני ביחס לחברי הקבוצה אשר טרם שילמו את הוצאות הליכי הגביה שנדרשו מהם, נדחתה.
הטענה העיקרית שהעלתה העירייה בבקשת רשות הערעור שהגישה היתה כי טיומקין אינו רשאי לסמוך על תקנה 29 לתקנות סדר הדין כ"אכסניה" לניהול תביעתו בדרך של תובענה ייצוגית. על כן, ובשים לב לכך שעניין זה היה תלוי ועומד אותה שעה בפני בית המשפט העליון תחילה בערעור בעניין א.ש.ת. ולאחר מכן בדיון הנוסף בעניין א.ש.ת., דחה בית משפט זה את הדיון בבקשות רשות הערעור עד להכרעה באותם הליכים (ר' החלטות מיום 27.2.2002 ומיום 2.2.2004).
7. לאחר שניתן פסק הדין בדיון הנוסף בעניין א.ש.ת. ונקבע כי אין בכוחה של תקנה 29 לתקנות סדר הדין לשמש, לפחות לאותה עת, "אכסניה" לניהול תובענות ייצוגיות, התבקשו הצדדים להביע עמדתם באשר להמשך ההליכים בבקשות רשות הערעור שהגישו (החלטת הנשיא א' ברק מיום 11.9.2005). ביום 20.2.2006, ולאחר שהתקבלו תגובות הצדדים ובהסכמתם, ניתן פסק דין בבקשות רשות הערעור (הנשיא א' ברק והשופטים א' ריבלין וא' חיות) (להלן: פסק הדין בבקשות רשות הערעור) ובו נקבע:
"המלצנו לצדדים, והם הסכימו, על ההסדר הבא:
1. ניתנת בזה רשות ערעור ברע"א 4171/00, ובהסכמת הצדדים, אנו רואים בדיון שלפנינו כדיון בערעור עצמו.
2. אנו מקבלים הערעור ומבטלים את פסק הדין של בית המשפט המחוזי, וזאת על פי הלכת א.ש.ת. [הדיון הנוסף בעניין א.ש.ת.]. אין בכך כדי להביע כל עמדה באשר לעילת התביעה האישית של המשיב. הוא רשאי להמשיך בה כתובענה האישית בבית משפט השלום. רשמנו לפנינו הודעת העיריה, לפיה לא תועלה על ידה טענת התיישנות כנגד המשיב.
3. רע"א 4213/00 נמחקת".
"הגלגול השני" של הליך התובענה הייצוגית
8. ביום 12.3.2006, כשלושה שבועות לאחר שניתן פסק הדין בבקשות רשות הערעור, נכנס לתוקף חוק תובענות ייצוגיות וטיומקין, שהיה מודע לשינוי זה במציאות הנורמטיבית, ביקש "להחיות" את הליכי התובענה הייצוגית בהתבסס על החוק החדש. ביום 23.3.2006 קבע בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (השופטת (כתוארה אז) ד"ר ד' פלפל) כי מאחר שלבית המשפט המחוזי סמכות לדון בעניינים מנהליים תובא "הבקשה המחודשת" בפניו במסגרת ההליך שהגיש טיומקין עוד בשנת 1999 (ת"א 2328/99) ובקשה מחודשת כאמור אכן הוגשה על ידי טיומקין ביום 2.4.2006 (בש"א 8162/06). בהחלטתו מיום 4.10.2006 הוסיף בית המשפט המחוזי וקבע כי חוק תובענות ייצוגיות חל על ההליך המחודש שנקט טיומקין וחוסה תחתיו "גם לאחר החלטת בית המשפט העליון שניתנה לפני פרסומו", אך את נימוקיו לעניין זה דחה עד למועד ההכרעה בבקשת האישור גופה. למחרת היום, הגיש היועץ המשפטי לממשלה הודעה לבית המשפט המחוזי על התייצבותו להליך מתוקף הסמכות הנתונה לו בסעיף 1 לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש].
למען שלמות התמונה יצויין כי כשנתיים לפני מתן פסק הדין בבקשות רשות הערעור, ביום 10.8.2004, נכנס לתוקף החוק לתיקון פקודת המסים (גביה) (מס' 5), התשס"ד-2004 (להלן: החוק המתקן) ובמסגרת החוק המתקן בוטלה הוראת סעיף 12ה(ד) לפקודה שעמדה במוקד החלטתו של בית המשפט המחוזי ב"גלגול הראשון" של הבקשה לאישור תובענה ייצוגית שהגיש טיומקין. במקום אותה הוראה נוספה לפקודה הוראת סעיף 12ט שעניינה "הוצאות שיישא בהן הסרבן", הקובעת כך:
"(א) הסרבן יישא בהוצאות סבירות שהוצאו בנקיטת אמצעי אכיפה ובלבד שאמצעי האכיפה נדרש באופן סביר בנסיבות הענין לשם גביית המס.
(ב) בבחינת אמצעי האכיפה שננקטו לענין סעיף קטן (א) יובא בחשבון, בין השאר, האם עלותם או פגיעתם בסרבן לא היתה במידה העולה על הנדרש לשם גביית המס.
(ג) בסעיף זה, "אמצעי אכיפה" - אמצעי מינהלי שתכליתו גביית מס".
הוראה זו, על פי לשונה, מקנה לרשויות הפועלות לגביית "מס" באמצעות "אמצעי אכיפה", סמכות מפורשת לגבות מן ה"סרבן" את הוצאות הליכי הגביה (ובלשון ההוראה "הוצאות שהוצאו בנקיטת אמצעי אכיפה"), ובלבד שהן סבירות ועומדות ביחס הולם לפגיעה הטמונה בהן ל"סרבן". אין מחלוקת בין הצדדים כי מיום כניסתו של החוק המתקן לתוקף, מוסמכת העירייה לגבות מחייבים את הוצאות הליכי הגביה, לרבות הוצאות דוגמת אלו שנדרשו מטיומקין, ככל שהן תואמות את אמות המידה הקבועות בהוראת סעיף 12ט לפקודה. המחלוקת ביניהם הצטמצמה, אפוא, לסוגיית חוקיותה של מדיניות גביית הוצאות הליכי הגביה שנקטה בה העירייה בפרק הזמן שקדם לכניסת החוק המתקן לתוקפו.
9. ביום 20.6.2007 נעתר בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (ס' הנשיא ד"ר ד' פלפל) לבקשתו המחודשת של טיומקין לאשר את התביעה שהגיש כתובענה ייצוגית ובפתח ההחלטה פירט את הנימוקים התומכים בהחלטתו מיום 4.10.2006, בה קבע, כאמור, כי חוק תובענות ייצוגיות חל על הבקשה המחודשת. בית המשפט המחוזי ציין בעניין זה כי פסק הדין שניתן בבקשות רשות הערעור לוקה ב"חוסר בהירות פרוצדוראלי שמביא לחוסר בהירות מהותי" משום שמלשון פסק הדין עולה כי "'נסגר' מכלול התיק", אך למעשה, עמדו בפני בית המשפט המחוזי אותה העת שני הליכים הנבדלים זה מזה נוכח הפרקטיקה שהיתה מקובלת בעבר להגשת בקשה לאישור תובענה ייצוגית (כתב תביעה ובקשה לאישור התביעה כייצוגית), ו"אם בוטלה הבש"א עדיין 'שרדה' התובענה המקורית משנת 1999, שלא היתה נשוא לבר"ע, ואם ניתן פס"ד סופי בתובענה, עדיין שרדה הבש"א שלא נסגרה". עוד הוסיף וקבע בית המשפט כי "אם שרד איזשהו הליך כי אז חלות עליו הוראות הסעיף 45(ב) לחוק תובענות ייצוגיות, המחילות עצמן על בקשות ותובענות שכבר הוגשו, ואשר הן תלויות ועומדות". פרשנות מעין זו מוצדקת לגישת בית המשפט שכן לו היו ידועות לבית משפט זה הנסיבות המיוחדות של העניין (כניסתו של חוק תובענות ייצוגיות לתוקף זמן קצר לאחר מועד מתן פסק הדין בבקשות רשות הערעור, על הוראת סעיף 45(ב) לחוק שנכללה בו), כי אז "[ה]חלטתו היתה לפי המתווה החדש שיצר חוק התובענות הייצוגיות לגבי תובענות תלויות ועומדות, או לפחות 'ספק הליך' תלוי ועומד". בית המשפט המחוזי הוסיף וקבע כי הסמכות העניינית להכריע בבקשה לאישור התביעה כתובענה ייצוגית, אמנם מסורה במקרה דנן לבית המשפט לעניינים מינהליים (בהיותה בקשה לאישור תביעת השבה נגד רשות כאמור בסעיף 5(ב) לחוק תובענות ייצוגיות), אך בהתחשב ב"גילו הוותיק" של התיק סבר בית המשפט המחוזי כי אין מקום להעבירו להליך מינהלי והוא בחן את בקשת האישור לגופה.
10. בהחלטתו דחה בית המשפט המחוזי את טענת העירייה והיועץ המשפטי לממשלה, אשר סברו כי נוכח הוראת סעיף 9(ב) לחוק תובענות ייצוגיות נחסמה בפני טיומקין האפשרות לתבוע את העירייה בדרך של תובענה ייצוגית בהיותה "תביעת השבה נגד רשות" ומשום שמיום כניסתו לתוקף של החוק המתקן (ביום 10.8.2004) לפקודת המיסים (גביה), גובה העירייה את הוצאות הליכי הגביה כדין. בית המשפט קבע בהקשר זה כי מלשון הוראת סעיף 9(ב) לחוק עליה, כאמור, נסמכו העירייה והיועץ המשפטי לממשלה עולה שיש צורך בקיומו של קשר סיבתי בין הגשת הבקשה לאישור תובענה ייצוגית ובין הפסקת הגביה על ידי הרשות וקשר כזה, כך נקבע, אינו מתקיים בנסיבות המקרה דנן.
בית המשפט המחוזי הוסיף ותחם בזמן את העילות שתעמודנה במוקד התובענה ובהתאם גם את קבוצת המיוצגים במסגרתה, בקובעו כי מדובר בעילות שנוצרו בתקופה שבין ה- 2.4.2004 ובין ה- 10.8.2004. סוף התקופה (10.8.2004) נקבע בהתחשב בכך שבאותו המועד נכנס לתוקף החוק המתקן, ואילו תחילתה (2.4.2004) נקבעה בהתחשב בסעיף 21 לחוק התובענות הייצוגיות הקובע כי אין לחייב רשות בהשבה לגבי תקופה העולה על שתי השנים שקדמו למועד בו הוגשה בקשת האישור, ובענייננו - הבקשה המחודשת לאישור התובענה הייצוגית הגיש טיומקין ב-2.4.2006. בית המשפט הדגיש עם זאת כי סעיף 21 לחוק תובענות ייצוגיות "לא דן בשלב האישור, אלא בשלב השני לעניין גובה החיוב, כשהתובענה מתאשרת, ולכן אין לו משמעות מרובה לענין לוחות הזמנים".
בית המשפט שב ובחן בהחלטתו את סמכות העירייה לגבות הוצאות הליכי הגביה ביחס לכל אחד מסוגי ההוצאות שעמדו במוקד בקשת האישור שהגיש טיומקין וקבע כי כיום, נוכח האכרזה של שר האוצר, מעוגנת גביית הוצאות הליכי הגביה הנוגעים לתשלומי הארנונה ולאגרת המים ב"חוק מס" (הוא חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992), שעל ביצועו ממונה שר האוצר. לפיכך, מתקיימים שני התנאים הנדרשים לצורך תחולתה של הוראת סעיף 12ה(ד) לפקודה אותם פירט בהחלטתו ב"גלגול הראשון" של הליך הבקשה שהגיש טיומקין. אולם, כך הוסיף בית המשפט וקבע, בתקופה הרלוונטית להליך דנן (2.4.2004 עד 10.8.2004) לא היתה לעירייה סמכות לגבות את הוצאות הליכי הגביה מתוקף תקנות קביעת הוצאות המסדירות לגישתו את סמכות העירייה לגבות הוצאות הליכי גביה ממהות "אלימה" יותר ולא כאלו העומדות ביסוד ההליך דנן שהן "פשוטות" על פי טיבן (עריכה ומשלוח של מכתב התראה). על כן, כך קבע בית המשפט, תקנות קביעת הוצאות אינן יכולות להוות בסיס חוקי לפעילותה של העירייה והוא הוסיף וציין עוד כי לא הוכח שנקבעו כללים בהתייעצות עם מנהל בתי המשפט, כאמור בתקנה 1(4) לאותן תקנות. בית המשפט אף דחה את עמדת היועץ המשפטי לממשלה לפיה ניתן למצוא את מקור הסמכות של העירייה בהקשר זה בסעיף 13 לפקודה המקנה סמכות כללית לשר האוצר לקבוע תקנות לעניין ביצוע הפקודה, אשר קיבלה ביטוי בתקנות קביעת הוצאות. בעניין זה קבע בית המשפט, בין היתר, כי עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא בבחינת הרחבת חזית אסורה שכן העירייה לא נסמכה כלל על סעיף 13 לפקודה בטיעוניה בפניו.
אשר להוצאות הליכי הגביה הנוגעות לקנסות החניה חזר בית המשפט על קביעותיו מן "הגלגול הראשון" של הבקשה לאישור תובענה הייצוגית, לפיהן קנסות בענייני חניה מוטלים מכוח חוק העונשין ועל כן, לא חלה לגביהם הוראת סעיף 12ה(ד) לפקודה.
11. בית המשפט הוסיף ודן בשאלה האם ניתן לאשר את התובענה כייצוגית גם בראש הנוגע ל"מחיקת" החובות (הוצאות הליכי הגבייה בגין קנסות החניה), שלא שולמו על ידי טיומקין (וחייבים נוספים דוגמתו), בהינתן העובדה שחוק תובענות ייצוגיות תוחם את הסעד שבגינו ניתן להגיש תובענה ייצוגית נגד רשות להשבת כספים בלבד. בית המשפט קבע בהקשר זה כי יש לפרש את המונח "תביעת השבה" שבחוק תובענות ייצוגיות כמכוון עצמו גם למקרים שבהם כספים שהרשות חייבה את האזרח בתשלומם טרם הועברו אליה והסעד המתבקש בתובענה הוא מחיקתם. על כן, כך נקבע, רשאי טיומקין לשמש תובע ייצוגי גם לעניין זה ואין צורך להחליפו בתובע ייצוגי אחר, שכבר שילם את הוצאות הגביה בגין קנסות החניה. בהתאמה נקבע כי ניתן לאשר את התובענה גם ביחס לחייבים אשר כמו טיומקין טרם שילמו את החוב הנדרש מהם בגין הוצאות הליכי הגביה.
בשל כל הטעמים המפורטים לעיל, אישר בית המשפט המחוזי את בקשתו של טיומקין לנהל את תביעתו בדרך של תובענה ייצוגית וקבע כי תהא זו תביעה להשבה של הוצאות הליכי הגביה שנגבו שלא כדין בגין ארנונה עירונית, תשלומי מים וקנסות חניה, בין אם הוצאות אלה נגבו בפועל ובין אם רק חויבו בפנקסי העירייה וטרם נגבו, בתקופה שבין ה-2.4.2004 ל-10.8.2004. בית המשפט הוסיף וקבע כי עם חברי הקבוצה יימנו כל אותם חייבים אשר שילמו בפועל את הוצאות הליכי הגביה או חויבו בהן בתקופה הרלוונטית, כי טיומקין ישמש כתובע ייצוגי וכי בא כוחו ייצג את הקבוצה.
על החלטתו זו של בית המשפט המחוזי הגישו העירייה מזה וטיומקין מזה את שתי בקשות רשות הערעור שבפנינו.
טענות הצדדים בבקשת רשות הערעור מטעם העירייה (רע"א 6340/07)
12. העירייה טוענת כי שגה בית המשפט המחוזי בהתירו לטיומקין להגיש את הבקשה המחודשת מכוח חוק תובענות ייצוגיות במסגרת ההליך הקודם שנקט. לטענתה משניתן פסק דינו של בית משפט זה בבקשות רשות הערעור נותרה על עומדה רק תביעתו האישית של טיומקין, שהינה בסמכותו העניינית של בית משפט השלום ועל כן, לבית המשפט המחוזי לא היתה כלל סמכות לדון בה. מטעם זה, כך מוסיפה העירייה וטוענת, בית המשפט אף לא היה רשאי לאשר את הגשת התובענה מכוח הוראת סעיף 45(ב) לחוק תובענות ייצוגיות, שכן לפי הוראה זו צריכה להיות בקשה לאישור תובענה ייצוגית או תובענה ייצוגית "תלויה ועומדת" - וכאמור לא זה היה המצב לאחר פסק דינו של בית משפט זה בבקשות רשות הערעור.
העירייה סבורה כי בית משפט קמא שגה גם לגופם של דברים בקובעו כי לטיומקין ולחייבים נוספים יש עילת תביעה כלפיה. בהקשר זה טוענת העירייה כי החל ממועד פרסום האכרזה היא פעלה לגבות את הוצאות הליכי הגביה כדין ובסמכות, מכוח סעיף 12ה(ד) לפקודה ומכוח תקנות קביעת הוצאות שהוצאו על פיו וזאת, אף קודם לחקיקתו של סעיף 12ט לפקודה בחוק המתקן. לגישתה, יש ליתן להוראת סעיף 12ה(ד) לפקודה פרשנות מרחיבה וזו נתמכת לעמדתה בתכלית ההוראה ובפירוש שניתן לה בפסיקה (ת"א (מחוזי תל-אביב) 3071/00 דון נ' עיריית נתניה (לא פורסם, 20.11.2001)). לחלופין טוענת העירייה כי היה על בית המשפט לקבל את עמדת היועץ המשפטי לממשלה לפיה היתה לה סמכות לגבות את הוצאות הליכי הגביה מכוח סעיף 13 לפקודה, והיא מדגישה כי בית המשפט רשאי היה לאמץ עמדה זו אף שהיא עצמה לא ביססה את טיעוניה על סעיף זה. לחלופי חלופין מוסיפה העירייה וטוענת כי אף אם קודם לחקיקתו של סעיף 12ט לפקודה היתה הגביה שלא כדין, הרי שממועד חקיקת הוראה זו יש לראות את העירייה כמי שחדלה מן הגביה הלא חוקית, ובהינתן הוראת סעיף 9(ב) לחוק תובענות ייצוגיות לא היה אפוא מקום לאשר את התובענה כייצוגית. העירייה מדגישה בהקשר זה כי קביעת בית משפט קמא לפיה נדרש קשר סיבתי בין הגשת הבקשה לאישור התובענה כייצוגית ובין הפסקת הגבייה כאמור, היא קביעה שגויה שאינה מתיישבת עם לשון החוק ותכליתו. כמו כן מלינה העירייה על מסקנתו של בית המשפט לפיה תקנות קביעת הוצאות אינן כוללות הסמכה לגביית הוצאות "פשוטות", כלשונו, מן הסוג הנדון בהליך שפתח בו טיומקין. לגישתה קביעה זו אינה יכולה לעמוד וככל שקיימת הסמכה לגבות הוצאות מן הסוג "האלים", כהגדרתו, מקל וחומר קיימת הסמכה לגבות גם הוצאות "פשוטות". עוד טוענת העירייה כי שגה בית המשפט בקובעו שקיימת לטיומקין ולחייבים נוספים עילה בגדרי התובענה הייצוגית אף שלא שילמו את הכספים שאליהם מתייחסת התובענה ולטענתה פרשנותו של בית משפט קמא למונח "תביעת השבה" יש בה משום אישור תביעות לקבלת סעד הצהרתי נגד רשויות, אף שאלו נשללו בחוק מפורשות.
13. טיומקין מצידו סומך ידיו על מרבית קביעותיו של בית המשפט המחוזי. כך טוען טיומקין כי חוק תובענות ייצוגיות חל על כל תביעה "תלויה ועומדת" באשר היא (בין אם נתבקש אישורה כתובענה ייצוגית ובין אם לאו); כי תביעתו נותרה "תלויה ועומדת" גם לאחר פסק דינו של בית משפט זה בבקשות רשות הערעור; וכי העירייה החמיצה את ההזדמנות להעלות את טענותיה בעניין תחולתו של החוק שכן היא לא השיגה על החלטת הביניים שניתנה בעניין זה על ידי בית משפט קמא ומשכך לוקות טענותיה אלה בשיהוי. אשר לעילה שביסוד התובענה חוזר טיומקין וטוען כי עד אשר נחקק החוק המתקן במסגרתו התווסף לפקודה סעיף 12ט, גבתה העירייה את הוצאות הליכי הגביה בהיעדר סמכות ושלא כדין. לטענתו, בדין קבע בית המשפט המחוזי כי תחולתה של הוראת סעיף 12ה(ד) לפקודה מותנית בשני התנאים עליהם עמד ועל כן, הוצאות הליכי הגביה של קנסות החניה נגבו שלא כדין. אשר להוצאות הליכי גביית הארנונה ותשלומי החובה הנוספים מבהיר טיומקין כי לגישתו פעלה העירייה בהקשר זה בחוסר סמכות שכן חובת תשלומם מעוגנת בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) שאינה "חוק מס", והממונה על ביצועה הוא שר הפנים ולא שר האוצר. עוד טוען טיומקין כי הטענה אותה העלה היועץ המשפטי לממשלה ולפיה סמכות העירייה מעוגנת בסעיף 13 לפקודה נדחתה בצדק על ידי בית המשפט, בהיותה הרחבת חזית פסולה וכן משום שהיא שגויה לגופה.
טיומקין מוסיף וטוען כי אין לאמץ את הפרשנות אותה מבקשת העירייה ליתן להוראת סעיף 9(ב) לחוק תובענות ייצוגיות בהדגישו כי לצורך תחולתה נדרשת בנוסף לקשר סיבתי בין הגשת התובענה הייצוגית ובין החדילה, גם "הודאה" מטעם הרשות בדבר אי החוקיות הטמונה במעשיה, ושני תנאים אלה אינם מתקיימים בענייננו. לגישת טיומקין הפירוש המוצע על ידו לסעיף 9(ב) לחוק מבטיח כראוי את הרתעת הרשויות וימנע הישנות של גביה בלתי חוקית על ידן. עוד טוען טיומקין כי שיקולים של צדק והגינות תומכים אף הם במסקנה כי אין למנוע ממנו לשמש כתובע ייצוגי במקרה דנן, נוכח העובדה שתושבים רבים בעיר, לדבריו, הסתמכו על תובענתו ויוותרו ללא סעד. לבסוף טוען טיומקין כי בדין קבע בית משפט קמא שקיימת עילת תביעה במסגרת התובענה הייצוגית בגין הוצאות הליכי גביה אשר טרם שולמו וכי פרשנות אחרת תוביל למצב בלתי נסבל שבו ייאלץ אזרח להיכנע לדרישה בלתי חוקית (לכאורה) ורק לאחר מכן תיפתח בפניו הדרך לבית המשפט. מכל מקום, אף אם צודקת העירייה בהקשר זה, לכל היותר יש להורות על החלפתו בתובע ייצוגי מתאים ואין לדחות את הבקשה לאישור התובענה כייצוגית מטעם זה.
טענות הצדדים בבקשת רשות הערעור מטעם טיומקין (רע"א 7419/07)
14. בבקשתו שלו מלין טיומקין כנגד החלטת בית משפט קמא בעניין אחד בלבד הנוגע לתקופה שנקבעה כתקופה הרלוונטית לתובענה הייצוגית (בין ה- 2.4.2004 ל-10.8.2004). לטענת טיומקין היה על בית המשפט לקבוע את התקופה כך שתתחיל שבע שנים קודם למועד בו הגיש בקשה לאישור התובענה כתובענה ייצוגית מכוח חוק תובענות ייצוגיות, כלומר החל מיום 2.4.1999, וזאת בהתאם להסדר ההתיישנות הקבוע בדין הכללי. טיומקין מצביע על חוסר הבהירות הקיים בהקשר זה בהחלטת בית משפט קמא משום שמצד אחד ציין כי סעיף 21 לחוק תובענות ייצוגיות אינו משליך על שלב האישור של תובענה כתובענה ייצוגית ומצד שני, עשה שימוש באותה הוראה עצמה והגביל בפועל את התקופה כבר בשלב זה. לגישת טיומקין, הוראת סעיף 21 לחוק אכן "נכנסת לפעולה" רק בשלב מתן ההחלטה האופרטיבית לעניין הסעד ולאחר שהתובענה אושרה כתובענה ייצוגית ובצידה שמורה לחייבים הרלוונטיים הזכות לפנות בהליכים משפטיים אישיים להשבת סכומים שנגבו מהם בתקופה החורגת מתקופת ההגבלה הקבועה בסעיף, תוך הסתמכות על פסק הדין שניתן בתובענה הייצוגית כמעשה בית דין.
15. העירייה מצידה טוענת כי צדק בית משפט קמא בהגבילו את התקופה הרלוונטית לתובענה הייצוגית לפרק זמן של שנתיים שקדמו להגשת הבקשה המחודשת לאישור התובענה הייצוגית. לגישת העירייה, משליכה הוראת סעיף 21 לחוק גם על השלב בו מתבקש בית המשפט לאשר את התובענה כייצוגית, ומכוחה יש לתחום כבר באותו השלב את הקבוצה שתיוצג במסגרת התובענה ואת היקפו של מעשה בית-דין שיקום בעקבות פסק הדין שניתן בתובענה. לטענת העירייה מסקנה זו מתחייבת מהוראת סעיף 21 לחוק שכן היא אינה דנה, על פי האמור בה, רק בהגבלת זמן הנוגעת לזכאות לסעד של התובעים המיוצגים בתובענה הייצוגית כי אם גם בהגבלתן בזמן של העילות שמלכתחילה ניתן לדון בהן במסגרתה. פירוש אחר להוראה האמורה יסכל לטענת העירייה את תכליתה משום שהוא יאפשר לכלול בקבוצה גם את מי שעילותיהם האישיות נולדו בתקופות הקודמות לזו הנקובה בה, ובדרך זו תורחב תחולתו של מעשה בית דין שיקום בעקבות פסק הדין ויגרמו לרשות קשיים תקציביים לא מבוטלים אותם ביקש המחוקק למנוע. פירוש מצמצם להוראת סעיף 21 כמוצע על-ידי טיומקין אף אינו מתיישב לטענת העירייה עם הוראות נוספות בחוק באשר הוא מכשיר הלכה למעשה מצב שבו תובענה ייצוגית נגד רשות הופכת לתובענה שכרוך בה סעד הצהרתי, אף שחוק התובענות הייצוגיות שולל, לגישתה, באופן מפורש את האפשרות ליתן סעד כזה נגד הרשות.
עמדת היועץ המשפטי לממשלה
16. היועץ המשפטי לממשלה צורף להליכים שבפנינו והגיש במאוחד את התייחסותו לשתי בקשות רשות הערעור שעל הפרק. במרבית הסוגיות מצטרף היועץ המשפטי לממשלה לטענותיה של העירייה. כמו העירייה, סבור גם היועץ המשפטי לממשלה כי מתקיימים במקרה דנן תנאי סעיף 9(ב) לחוק וכי פרשנותו של בית משפט קמא בעניין זה שגויה ויש בה כדי לסכל את תכלית ההוראה שנועדה להגן על רשויות ציבוריות מפני תובענה ייצוגית כל אימת שהגביה הבלתי חוקית פסקה מכל סיבה שהיא. עוד סבור היועץ המשפטי כי שגה בית משפט קמא בכך שפירש את האפשרות להעניק סעד של השבה באופן מרחיב המחיל אותו גם על "מחיקת" חיוב שלא שולם ובכך שקבע כי סעיף 21 לחוק התובענות הייצוגיות רלוונטי לשלב הסעד בלבד ולא לשלב הגדרת הקבוצה. לגופם של דברים, שב היועץ המשפטי לממשלה וטוען כי בניגוד לקביעתו של בית משפט קמא היתה לעירייה סמכות לגבות את הוצאות הליכי הגביה גם טרם אכרזת שר האוצר, וזאת לגישתו מכוח הוראת סעיף 13 לפקודה ובפרט מכוח סעיפים-קטנים (ג) ו-(ד) שבה. היועץ המשפטי עומד בהקשר זה על לשונה הכללית של ההוראה שבגדרה יכולות לבוא גם "הוצאות", וכן הוא מדגיש כי חיוב סרבני מס בהוצאות הגביה הוא "חיוב טבעי" למערכת גביית המס ואין להניח שהפקודה התכוונה לשלול את האפשרות לגבות חיוב זה. היועץ המשפטי לממשלה מוסיף וטוען כי לא היה מקום למנוע ממנו את הצגת הטיעון האמור בנימוק של "הרחבת חזית" ולהשקפתו, שעה שהוא מתייצב להליכים מכוח סמכותו שבפקודת סדרי הדין, הוא אינו מוגבל לנימוקים שהביאו הצדדים באותו הליך. זאת, בין היתר, נוכח תפקידו והאינטרסים הציבוריים שהוא מבקש לקדם ובהתחשב בכך שקביעה בנושא קיומה או היעדרה של סמכות הרשות או חוקיות פעולתה, היא עניין שאין להכריע בו רק על יסוד החזית שפורשים הצדדים ובית המשפט מוסמך ממילא לבחון אותו מיוזמתו.
טענות משלימות מטעם הצדדים
17. ביום 22.6.2009 קיימנו דיון בבקשות רשות הערעור ושמענו את טיעוני הצדדים על פה. בסיום הדיון הוחלט להתיר לצדדים להגיש טיעונים משלימים בשאלת משמעותו של פסק הדין בבקשות רשות הערעור ותחולתן של הוראות המעבר בחוק תובענות יצוגיות על ההליכים שבפנינו.
בהקשר זה טוען טיומקין כי הוא אינו מנוע מלהגיש תובענה ייצוגית בעקבות פסק הדין בבקשות רשות הערעור, אשר לא יצר בעניינו מעשה בית דין או הקים כלפיו מחסום אחר, נוכח הוראות המעבר הקבועות בחוק תובענות ייצוגיות. עוד הוא טוען כי פסק הדין בבקשות רשות הערעור ניתן על ידי בית משפט זה בעקבות ההלכה שנפסקה בדיון הנוסף בעניין א.ש.ת. ואף נאמר בו מפורשות כי אין בו משום הבעת עמדה לעניין העילה האישית. לפיכך, לטענת טיומקין, מנע פסק הדין בבקשת רשות הערעור את המשך ההליך מטעם "דיוני" גרידא, ובכך אין כדי להשתיקו לגופם של דברים. טיומקין מוסיף וטוען כי מכל מקום עם כניסת חוק תובענות ייצוגיות לתוקף ונוכח התחולה האקטיבית שנקבעה בו, הוסרה המניעה בהקשר זה. אשר להוראות המעבר שבחוק טוען טיומקין כי משנקבע בחוק שעילתו האישית לא התיישנה (סעיף 45(ג)(3) לחוק), יש לפרשו כמשמר גם את זכותו להגיש תובענה ייצוגית. לבסוף טוען טיומקין כי אם ייקבע שהוא עצמו מנוע מלהגיש תובענה ייצוגית מחמת מניעות, השתק או התיישנות, תהא משמעותה של קביעה זו לכל היותר כי יש להחליפו בתובע ייצוגי אחר שעילתו אינה נחסמת בגין איזה מן המחסומים הללו.
18. העירייה מצידה טוענת כי פסק הדין שניתן בבקשות רשות הערעור הכריע בשאלת קיומה של עילה להגשת תובענה ייצוגית והכרעה זו היא בבחינת מעשה בית דין המונע התדיינות מחודשת בנושא. לגישת העירייה נובע מהוראות המעבר שנקבעו בחוק תובענות ייצוגיות - ובפרט מהוראת סעיף 45(ב) שבו - כי החוק רואה בדחיית בקשה לאישור תובענה ייצוגית בתקופה שקדמה לחקיקתו קביעה החוסמת מחמת מעשה בית-דין הגשת בקשה חוזרת לאישור התובענה כייצוגית. לחלופין טוענת העירייה כי התובענה הייצוגית דנן התיישנה מכוח הוראת סעיף 45(ג)(2) לחוק, שכן הבקשה לאישור התובענה כייצוגית נדחתה לפני כניסת החוק לתוקף ומרוץ ההתיישנות לא נעצר בתקופת בירור התובענה. לבסוף טוענת העירייה כי אין מקום בשלב זה של הדיון להידרש לטענות לפיהן יש להחליף את טיומקין בתובע ייצוגי אחר כדי לרפא את פגם ההתיישנות.
19. היועץ המשפטי לממשלה ציין בתגובתו כי עמדתו ביחס לשאלה האם קם בענייננו מעשה בית דין "אינה מוחלטת" בציינו כי דחיית הבקשה לאישור תובענה ייצוגית שהגיש טיומקין ב"גלגול הראשון", התבססה על פסק הדין בדיון הנוסף בעניין א.ש.ת. שפועלו במישור הדיוני ולא במישור המהותי. בנסיבות אלו, כך הוסיף היועץ המשפטי וציין, לא ברור האם מדובר בהכרעה לגוף העניין באופן המקים השתק ולדידו, יש לגזור את התשובה לשאלה זו מן הרציונלים שבבסיס הכלל של מעשה בית הדין וכן מהוראות המעבר שנקבעו בחוק. נטייתו של היועץ המשפטי על פי האמור בתגובתו היא לסווג את המקרה דנן כהליך שלא נדון לעיצומו ועל כן פסק הדין שניתן בבקשות רשות הערעור ולפיו נדחתה הבקשה לאישור התובענה כייצוגית ב"גלגולה הראשון", אין בה כדי להקים מעשה בית-דין החוסם את דרכו של טיומקין לחדשה. בצד טענותיו לעניין מעשה בית דין מציין עם זאת היועץ המשפטי לממשלה כי לשיטתו עילת התביעה האישית של טיומקין התיישנה, ודי בכך כדי לדחות את ערעורו.
דיון והכרעה
20. מן הטעמים שיפורטו להלן, הגעתי למסקנה כי יש לדון בבקשת רשות הערעור שהגישה העירייה (רע"א 6340/07) כאילו ניתנה רשות וכאילו הוגש ערעור על-פי הרשות שניתנה, ועוד אני סבורה כי דין הערעור להתקבל. כפועל יוצא מכך וככל שדעתי תישמע, יש לדחות את בקשת רשות הערעור שהגיש טיומקין (רע"א 7419/07).
כפי שפורט לעיל הכבירו הצדדים טענות בסוגיות השונות שאליהן נדרש בית משפט קמא בהחלטתו וכן בסוגיות נוספות ובהן סוגית קיומו של מעשה בית דין בנסיבות העניין; סוגיית ההתיישנות; ותחולת הוראות המעבר שבסעיף 45 לחוק תובענות ייצוגיות על המקרה דנן. לאחר שבחנתי את מכלול הטענות שהעלו הצדדים כאמור, אני סבורה כי רוב הסוגיות שאליהן התייחסו הצדדים בטיעוניהם אינן צריכות הכרעה בענייננו. זאת נוכח המסקנה אליה הגעתי באשר לפירוש שייחס בית משפט קמא להוראת סעיף 9(ב) שבחוק התובענות הייצוגיות. לגישתי, פירוש זה אינו יכול לעמוד ומסקנה זו די בה לצורך דחיית בקשת האישור המחודשת שהגיש טיומקין. יתר הסוגיות שהעלו הצדדים בטיעוניהם תוכלנה, אפוא, להמתין לעת מצוא.
21. חוק התובענות הייצוגיות, עליו נסמכת בקשתו המחודשת של טיומקין לאישור תביעתו כתובענה ייצוגית, נועד כפי שמעיד עליו סעיף 1 שבו "לקבוע כללים אחידים לעניין הגשה וניהול של תובענות ייצוגיות, לשם שיפור ההגנה על הזכויות" וסעיף 3(א) לחוק קובע רשימה סגורה של מקרים בהם ניתן להגיש תובענה ייצוגית, וכך נאמר בו:
"לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה או בענין שנקבע בהוראת חוק מפורשת כי ניתן להגיש בו תובענה ייצוגית; על אף האמור, לא תוגש נגד רשות תובענה ייצוגית לפיצויים בגין נזק שנגרם על ידי צד שלישי, שעילתה הפעלה או אי הפעלה של סמכויות פיקוח, הסדרה או אכיפה של הרשות ביחס לאותו צד שלישי; בסעיף קטן זה ובסעיפים 5(ב)(2), 9 ו-21, "רשות" - כהגדרתה בסעיף 2 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים.
התפישה העקרונית שמבטא החוק ככל שמדובר בתביעות ייצוגיות נגד המדינה או נגד רשויות ציבור אחרות היא כי אין המדינה מוחרגת מתחולתו וסעיף 29 לחוק אף קובע ברורות ומפורשות כי "חוק זה יחול על המדינה". יחד עם זאת שזורות לכל אורכו של החוק הוראות המבחינות בין הרשות לנתבעים אחרים לעניין הגשתה וניהולה של תובענה ייצוגית. כך קובע החוק הוראות המגבילות את האפשרות להגיש תובענה ייצוגית נגד רשות בעניינים מסוימים (ראו למשל הוראת סעיף 3(א) סיפא הנ"ל); הוראות החוסמות את הגשתה בהתקיים תנאים מסוימים (סעיף 9 לחוק); הוראות התוחמות את פרק הזמן אשר בגינו יינתן הסעד (סעיף 21 לחוק); וכן הוראות המקנות לבית המשפט שקול דעת שלא לאשר תובענה ייצוגית נגד "המדינה, רשות מרשויותיה, רשות מקומית או תאגיד שהוקם על פי דין", אם עצם ניהול ההליך כתובענה ייצוגית צפוי לגרום נזק חמור לציבור הנזקק לשירותיו של הנתבע או לציבור בכללותו לעומת התועלת הצפויה מניהולו בדרך זו לחברי הקבוצה ולציבור, ולא ניתן למנוע את הנזק בדרך של אישור בשינויים (סעיף 8(ב)(1). שיקול דעת דומה הוקנה לבית המשפט בסעיף 8(ב)(2) גם כאשר הנתבע הוא "גוף המספק שירות חיוני לציבור, תאגיד בנקאי, בורסה, מסלקה או מבטח"). עוד קובע החוק כי בבוא בית המשפט לקבוע את שיעור הפיצוי ואת אופן תשלומו בתביעה ייצוגית שהתקבלה נגד איזה מן הגופים המנויים לעיל, רשאי הוא להתחשב גם בנזק העלול להיגרם לנתבע, לציבור הנזקק לשירותי הנתבע או לציבור בכללותו לעומת התועלת הצפויה מכך לחברי הקבוצה או לציבור (סעיף 20(ד)(1). שיקול דעת דומה הוקנה לבית המשפט בסעיף 20(ד)(2) גם לגבי כל נתבע אחר לבחון את הנזק שיגרם לציבור הנזקק לשירותיו או לציבור בכללותו, כתוצאה מפגיעה ביציבותו הכלכלית של אותו נתבע ולהביא את הדבר בחשבון בקביעת שיעור הפיצוי ואופן תשלומו).
מגבלות אלה שקובע החוק לעניין תובענות ייצוגיות נגד רשות, מצמצמות במידה ניכרת את היכולת לעשות שימוש בכלי התובענה הייצוגית ככל שעניין לנו בתביעה נגד רשות. עם זאת נשמרת, כמובן, זכותו של התובע להגיש נגד הרשות תביעה אישית באותו עניין במסלול "הרגיל".
22. ההוראות המיוחדות בחוק תובענות ייצוגיות, אותן פירטנו לעיל לגבי הגשת תובענה ייצוגית נגד רשות, הן פרי של פשרה בין עמדתם של חלק מחברי ועדת חוקה חוק ומשפט שצידדו בהחלה אחידה של הוראות החוק על כל הנתבעים בתביעה ייצוגית, לרבות הרשות ובין עמדת נציגי משרד המשפטים שצידדו בהבחנות נוספות אשר יבדילו תביעות ייצוגיות נגד הרשות מתביעות ייצוגיות נגד נתבעים אחרים (ראו אלון קלמנט "קווים מנחים לפרשנות חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006" הפרקליט מט 131, 132 (תשס"ז); סטיבן גולדשטיין "הערות על חוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו-2006 עלי משפט ו 7, 9-13 (תשס"ז)). העמדות השונות בעניין זה קיבלו ביטוי בדיוני ועדת חוקה, חוק ומשפט, במליאת הכנסת ובנוסחים השונים של הצעת החוק, והן משקפות את מכלול האינטרסים הציבוריים הפועלים בזירה ככל שבתובענה ייצוגית נגד רשות עסקינן וכן את העובדה כי מדובר באינטרסים המושכים במידה לא מבוטלת לכיוונים מנוגדים (ראו: עמ' 23-41 לפרוטוקול מס' 15 של ועדת המשנה של ועדת חוקה חוק ומשפט מיום 11.1.2006; עמ' 25 לפרוטוקול מס' 667 של ועדת חוקה חוק ומשפט מיום 1.3.2006; ע"מ 81-104 לפרוטוקול מליאת הכנסת בקריאה שניה ושלישית להצעת חוק תובענות ייצוגיות, תשס"ה-2005 מיום 1.3.2006 (ד"כ תשס"ו); תזכיר החוק משנת 2005 והצעת החוק הממשלתית משנת 2006 (ה"ח 234 תשס"ו, 284-285); הצעת החוק הפרטית משנת 2003).
23. בע"א 345/03 רייכרט נ' יורשי המנוח משה שמש ז"ל (טרם פורסם, 7.6.2007) עמדה השופטת ע' ארבל על חשיבותו של מוסד התובענה הייצוגית ועל הרציונלים המצדיקים את קיומו באופן כללי, באומרה:
"מוסד התובענה הייצוגית נושא חשיבות רבה בצמצום הפער המובנה שבין התמריץ הפרטי לעשיית שימוש במערכת אכיפת החוק האזרחית לבין התמריץ החברתי הכולל לעשיית שימוש שכזה. במילים אחרות, מוסד זה מאפשר התפתחותן של תביעות שאף כי קיים אינטרס חברתי בבירורן, ייתכן ולא היו יוצאות לפועל בהיעדרו, היות שתוחלתה של התועלת הפרטית שמפיק התובע הבודד, שמתעלם בדרך כלל מן ההשלכות החברתיות של תביעתו, נמוכה מתוחלת ההשקעה בהגשת התביעה. תכלית זו מתממשת הן במתן פיצוי לניזוקים שתמריצי ההשקעה שלהם נמוכים, כך שבהיעדרו של מוסד התובענה הייצוגית עלולים להימנע מלהשקיע את המאמץ הכרוך בהגשת תביעה, והן בהרתעתם של מעוולים פוטנציאלים שבהיעדרו של מוסד זה אינם נושאים ב"מחיר" הנזקים שלהם גרמו..." (פסקה 2 לפסק-דינה של השופטת ע' ארבל).
על יתרונותיו וחסרונותיו של מוסד התובענה הייצוגית באופן כללי ראו גם: הערעור בעניין אשת 236, 266-267; סטיבן גולדשטיין וטליה פישר "יחסי הגומלין בין תביעות המוניות לתובענות ייצוגיות: היבטים בסדרי דין" משפטים לד 21, 24-26 (תשס"ד); גיא הלפטק "תיאוריה כלכלית בדבר התועלת החברתית של מכשיר התביעה הייצוגית כאמצעי לאכיפת החוק" משפט ועסקים ג 247 (תשס"ה)).
הרציונלים התומכים במוסד התובענה הייצוגית, עליהם עמד בית משפט זה בין היתר בע"א 345/03 הנ"ל, מתקיימים ולעיתים ביתר שאת, כאשר הנתבע הוא גוף ציבורי רב סמכות ועוצמה שהתובע הבודד, אף אם בידו עילה טובה, נוטה להשלים עם פעולותיו ואינו מהין לקרוא עליהן תיגר. מנגד, לא ניתן להתעלם ממכלול שלם של שיקולים ייחודיים המחייבים התייחסות מקום שבו הנתבעת היא רשות המשמשת כנאמן על כספי הציבור והמופקדת על ביצוע המטרות הציבוריות שלצורך הגשמתן היא קיימת. כך למשל חיוב רשות ציבורית לשלם סכומים גבוהים מאוד עלול לפגוע בוודאות התקציבית שלה ולמנוע ממנה להמשיך ולמלא את תפקידה כראוי (ראו אסף חמדני ואלון קלמנט "הגנה ייצוגית וגבייה לא חוקית" משפטים לח תשס"ט 445, 470 (להלן: חמדני וקלמנט)). במובן זה, פגיעה ברשות הציבורית, אשר למעשה "אין לה משל עצמה", עלולה להוביל לפגיעה בציבור כולו, ופגיעה כזו עשויה לעיתים לעלות על התועלת שהציבור יכול להפיק מקבלת התובענה הייצוגית שעל הפרק (ראו לעניין זה גם הערעור בעניין אשת, 271-274, שם עמדה השופטת ביניש (כתוארה דאז) על מנגנונים חלופיים הקיימים בשיטתנו המשפטית לעניין תביעה נגד רשויות, וכן ראו עמדתו של מיכאל קרייני במאמרו "התביעה הייצוגית בישראל - על פרשת דרכים" דין ודברים א 449, 502-504 (תשס"ה)).
כפי שצויין בחר המחוקק לאמץ גישה המאזנת בין האינטרסים הנוגדים המשמשים בזירה בהקשר זה והדבר מצא את ביטויו בהוראות החוק עליהן עמדנו לעיל, המגדירות ותוחמות בהיבטים שונים את התובענות הייצוגיות שניתן להגיש נגד הרשות.
הוראת סעיף 9 לחוק - חדילת הרשות מן הגביה
24. פרט 11 שבתוספת השניה לחוק תובענות ייצוגיות מתיר הגשת "תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר". אך בסעיף 9 לחוק קבע המחוקק את אחת המגבלות המרכזיות שהוטלו לעניין תובענות ייצוגיות נגד רשות וכך קובע הסעיף שכותרתו "בקשה לאישור בתביעת השבה נגד רשות - הוראות מיוחדות":
"(א) הוגשה בקשה לאישור בתביעה כמפורט בפרט 11 בתוספת השניה (בחוק זה - תביעת השבה נגד רשות), לא ידון בה בית המשפט אלא לאחר שחלפה תקופה של 90 ימים מהמועד שבו הוגשה הבקשה לאישור ובית המשפט רשאי להאריך תקופה זו מטעמים שיירשמו (בסעיף זה - המועד הקובע).
(ב) בית המשפט לא יאשר תובענה ייצוגית בתביעת השבה נגד רשות, אם הרשות הודיעה כי תחדל מהגביה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור והוכח לבית המשפט כי היא חדלה מהגביה כאמור לכל המאוחר במועד הקובע.
(ג) החליט בית המשפט כאמור בסעיף קטן (ב), רשאי הוא -
(1) על אף הוראות סעיף 22, לפסוק גמול למבקש בהתחשב בשיקולים כאמור בסעיף 22(ב);
(2) לקבוע שכר טרחה לבא כוח המייצג בהתאם להוראות סעיף 23".
על פי הוראה זו משהוגשה תביעת השבה נגד רשות ועימה בקשה לאשרה כתובענה ייצוגית, ניתנת לרשות תקופת חסד בת תשעים ימים שתחילת מניינה ביום הגשת הבקשה לאישור, על מנת לאפשר לה לפשפש במעשיה ולחדול בתוך פרק הזמן האמור מן הגביה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור. סעיף 9 לחוק התובענות הייצוגיות מוסיף וקובע כי ככל שהרשות הודיעה כי תחדל מאותה הגביה והוכח כי כך הוא לא תאושר כייצוגית תביעה להשבה נגד אותה הרשות בגין הגביה כאמור. הוראה זו אכן מקנה לרשות מעמד מיוחס בשימה את הדגש על הפסקת הגביה הבעייתית בעתיד, תוך שמיטת הזכות לנהל תובענה ייצוגית להשבת הסכומים שעל פי הנטען נגבו על ידי הרשות שלא כדין בעבר. במאמר מוסגר יצויין כי תלויות ועומדות בבית משפט זה עתירות (בג"ץ 2171/06; בג"ץ 2367/06) התוקפות, בין היתר, את חוקתיותו של סעיף 9(ב) לחוק תובענות ייצוגיות בשל המעמד המיוחס שמוקנה לרשות על פיו, אך לעת הזו וככל שאין באותן עתירות הכרעה לטובת העותרים, עומדת בתוקפה הוראת סעיף 9(ב) לחוק והיא מחייבת לכל דבר ועניין (ראו והשוו רע"א 2598/08 בנק יהב לעובדי המדינה בע"מ נ' שפירא, פסקה ח' (טרם פורסם, 23.11.2010)).
25. בית משפט קמא פירש את ההוראות שבסעיף 9 לחוק פירוש צר וקרא לתוכו את הדרישה לקיומו של קשר סיבתי בין הגשת הבקשה לאישור התביעה כייצוגית ובין הפסקת הגביה שבשלה הוגשה הבקשה. לפיכך, כך הוסיף בית המשפט וקבע, אין משמעות לעובדה כי במועד שבו הגיש טיומקין את בקשתו המחודשת לאישור תביעתו כייצוגית (2.4.2006), כבר עמדה בתוקפה פקודת המסים (גביה) בנוסחה המתוקן מיום 10.8.2004, הכולל את סעיף 12ט שמכוחו - ועל כך אין חולק - הוסמכה העירייה לגבות את הוצאות הליכי הגביה.
דעתי שונה.
לשון החוק, ועל כך עמדנו לא אחת, היא נקודת המוצא לכל מהלך פרשני. היא הקובעת את קשת האפשרויות לפירוש ההוראה העומדת לדיון ומתוכן על בית המשפט לחלץ את הפרשנות המשקפת באופן מיטבי את תכליתו של דבר החקיקה. פרשנות שאין לה עוגן בלשון החוק אינה באה, אפוא, לכתחילה בגדר האפשרויות אותן יוכל הפרשן לשקול (ראו: ע"א 8569/06 מנהל מיסוי מקרקעין חיפה נ' פוליטי, פסקה 26 (טרם פורסם, 28.5.2008); ע"א 10846/06 בזק החברה הלאומית לתקשורת בע"מ נ' מנהל מס שבח מקרקעין, רחובות, פסקה 19 (23.12.2010)). מבחינה לשונית קשה למצוא בהוראת סעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות עוגן של ממש לקשר הסיבתי הנדרש לגישתו של בית משפט קמא בין הבקשה לאישור ובין החדילה מפעולת הגביה שבשלה הוגשה הבקשה. אכן, מהלך הדברים אותו צפה הסעיף מבחינה כרונולוגית הוא כי הרשות "תחדל" מן הגביה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור לאחר הגשת הבקשה. הסעיף אף קובע כי על מנת שיקום ויעמוד המחסום מפני אישור התביעה כייצוגית, על הרשות לחדול מן הגביה בתוך 90 ימים מיום הגשת הבקשה. אלא שמהלך כרונולוגי זה שאותו צפה הסעיף אינו משמיע לנו בהכרח, ולו מבחינה לשונית, דרישה לקיום קשר סיבתי בין הגשת הבקשה לאישור ובין החדילה מן הגביה (למחלוקת הקיימת בסוגיה זו בפסיקתו של בית המשפט המחוזי ראו: ת"מ (ת"א) 122/06 מדינת ישראל נ' לוי (לא פורסם, 20.5.2007); ת"מ (י-ם) 406/09 ספיר נ' חברת הגיחון בע"מ, תאגיד הביוב והמים של ירושלים (לא פורסם, 5.9.2010), ומנגד ראו: בש"א (נצ') 268/08 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מבוא עמקים נ' ח'מאיסי, פסקה 6 (טרם פורסם, 20.4.2009); ת"מ (ת"א) 112/06 אלבז נ' עיריית חולון (טרם פורסם, 10.6.2007)).
זאת ועוד. הדרישה שהציב בית משפט קמא לקיומו של קשר סיבתי בין הגשת הבקשה לאישור ובין החדילה מן הגביה שבשלה הוגשה הבקשה חוטאת לתכלית שאליה כיוון סעיף זה. ברע"א 7860/96 מדינת ישראל נ' ינובר (טרם פורסם, 23.3.2008) (להלן: עניין ינובר) עמד בית המשפט על כך ש:
"החוק מאפשר לרשות להפסיק את פעולת הגביה, אשר נטען כי היא בלתי חוקית, ובדרך זו ליטול את העוקץ מן התובענה הייצוגית. החדילה מפעולת הגביה מביאה לכך שהרשות אינה פועלת עוד שלא בהתאם לדין" (פסקה 3).
כלומר, הוראת סעיף 9(ב) לחוק נועדה לאפשר לרשות לחדול מגביית תשלומים אשר נטען כי היא בלתי חוקית ואם חדלה מכך, לכל המאוחר עד המועד הקובע הנקוב בסעיף 9(א) לחוק, אין היא חשופה עוד לתביעת השבה בגין גביה זו על דרך של תובענה ייצוגית. נשאלת השאלה מה טעם יש להבחין לצורך השגת תכלית זו בין רשות אשר חדלה מן הגביה כאמור רק בעקבות הגשת בקשה לאישור תביעת ההשבה כתובענה ייצוגית ובין רשות אשר חדלה מן הגביה כאמור, מכל סיבה שהיא, עוד טרם שהוגש נגדה הליך כזה? נראה לי כי הבחנה זו אין לה מקום. אדרבא. ככל שתאומץ הגישה הסוברת כי יש להקים מחסום מפני אישור תביעת ההשבה כייצוגית רק אם חדלה הרשות מן הגביה בעקבות הגשת הבקשה לאישור, יהא בכך כדי לתמרץ את הרשות שלא לחדול מאותה גביה עד אשר תוגש נגדה בקשה לאישור תובענה ייצוגית, וזאת בניגוד מוחלט לתכלית שאותה מבקש להשיג סעיף 9 לחוק ובניגוד להכוונת ההתנהגות המונחת ביסודו.
26. שגה, אפוא, בית משפט קמא בקובעו כי נדרש קשר סיבתי בין הגשת הבקשה לאישור ובין החדילה מפעולת הגביה שבשלה הוגשה הבקשה. להבנתי ומן הטעמים שפורטו לעיל, משמיע לנו סעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות כי אין לאשר תביעת השבה נגד רשות כתובענה ייצוגית גם באותם המקרים שבהם חדלה הרשות מן הגביה טרם הגשת הבקשה לאישור התביעה כייצוגית (ליישום גישה זו הלכה למעשה ראו: עניין ינובר, פיסקה 3; רע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, פסקה 28 (טרם פורסם, 26.4.2010); כן ראו והשוו רע"א 8717/01 מדינת ישראל (משרד התחבורה, משרד הרישוי והנהלת בתי המשפט) נ' מילר, פיסקה 1 (טרם פורסם, 4.11.2007)).
זאת, בין אם החליטה הרשות בעצמה לחדול מן הגביה כאמור, בין אם חדלה ממנה לפי הוראת חוק ובין אם הוסמכה מפורשות בהוראת חוק, כפי שאירע במקרה שלפנינו, לבצע את פעולת הגביה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור, בעוד הבקשה נסמכת כל כולה על המצב החוקי שקדם לכך. במצב דברים אחרון זה ניתן לומר כי הרשות חדלה מפעולת הגביה אשר נטען לגביה כי נעשתה שלא כדין, משום שהוראת החוק החדשה הכשירה אותה או הבהירה מפורשות את דבר חוקיותה. הוראת החוק הרלבנטית לענייננו היא הוראת סעיף 12ט לפקודת המסים (גביה), לפיה הוסמכה הרשות החל מיום 10.8.2004 לגבות מידי "הסרבן" הוצאות סבירות שהוצאו בנקיטת אמצעי אכיפה, והוראה זו חלה מתוקף אכרזת שר האוצר על גביית ארנונה ומתוקף סעיף 70 לחוק העונשין, תשל"ז-1977 לגבי הוצאות הליכי הגביה שהוציאה העירייה לגביית קנסות החניה.
אשר על כן, היה על בית משפט קמא לדחות על פי סעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות את הבקשה המחודשת שהגיש טיומקין ביום 2.4.2006 לאישור תביעתו כתובענה ייצוגית.
תביעות השבה נגד רשות
27. בבחינת למעלה מן הצורך ראיתי להתייחס בקצרה לסוגיה נוספת אשר גם לגביה אין אני רואה עין בעין עם בית משפט קמא. כוונתי לפירוש אשר נתן בית משפט קמא למונח "תביעת השבה" שבחוק תובענות ייצוגיות ולפיו יש לכלול בו גם תביעות למחיקת חוב שנדרש על ידי הרשות אך טרם שולם על ידי התובע.
בהתאם לפרט 11 לתוספת השניה לחוק תובענות ייצוגיות ניתן להגיש תובענה ייצוגית נגד רשות "להשבת סכומים שגבתה שלא כדין כמס, אגרה או תשלום חובה אחר". במקרה דנן קבע בית משפט קמא כי אף שטיומקין לא שילם לעירייה את הוצאות הליכי הגביה בגין קנסות החניה, ניתן לראות את דרישתו למחיקת חוב זה מספרי העירייה כ"תביעת השבה" אשר בגינה ניתן להגיש תובענה ייצוגית לפי החוק.
קביעתו זו של בית משפט קמא אף היא בטעות יסודה. ראשית היא מנוגדת ללשונו המפורשת של פרט 11 המדברת ב"סכומים שגבתה" הרשות, שנית מונח ה"השבה" אין לו אמנם משמעות אחת אחידה בענפי המשפט השונים (ראו לעניין זה: מיכל אגמון-גונן ההשבה בהקשרים חוזיים 22-23, 65-84 (2001); דניאל פרידמן דיני עשיית עושר ולא במשפט כרך א 11 (1998)), אולם, מבלי להיכנס לעובי הקורה בשאלות העיוניות העולות בהקשר זה דומני כי אין מי שיחלוק על כך שמחיקת חוב אשר נדרש וטרם שולם נעדרת יסוד של "החזרה" המאפיין למשל השבה על פי דיני החוזים וכן היא נעדרת יסוד של העברת רווח לידי התובע המאפיין השבה על פי דיני עשיית עושר ולא במשפט. צודקת אפוא העירייה באומרה כי עניין לנו, למעשה, בסעד הצהרתי וכן באומרה כי יש בכך משום עקיפת ההוראה המפורשת שקבע המחוקק ולפיה לא ניתן להגיש כתובענה ייצוגית אלא תביעה להשבת סכומים שגבתה הרשות שלא כדין. אכן, מתן סעד הצהרתי במסגרת תובענה ייצוגית עשוי להוות בסיס לתביעות כספיות - אישיות מרובות (למאפייניו של הסעד ההצהרתי כסעד הפותח פתח להליכים נוספים ראו: דודי שוורץ סדר דין אזרחי - חידושים, תהליכים ומגמות 226 (2007); יואל זוסמן סדר הדין האזרחי 560 (1995)) ואת זאת, כך נראה, ביקש המחוקק למנוע (ראו לעניין זה גם חמדני וקלמנט, 448, 480).
הערות לקראת סיום
28. נוכח המסקנות אליהן הגעתי לעיל, וכפי שכבר צויין בפתח הדיון, לא נדרשת הכרעה בסוגיות הנוספות שהתעוררו במסגרת הבקשות למתן רשות ערעור שבפנינו. כך איננו נדרשים להכריע בשאלה האם העירייה היתה מוסמכת לדרוש תשלום בגין הליכי הוצאות גביה גם לפני חקיקתו של החוק המתקן וזאת מכוח הוראות ההסמכה והתקנות שהיו בתוקף באותה העת, אך אעיר כי בעיני קביעתו של בית משפט קמא בהקשר זה אינה נקיה מספקות. כן אין עלינו להידרש לשאלות שהתעוררו בעניין פרשנותן של הוראות התחולה והוראות ההתיישנות שבחוק תובענות ייצוגיות וביישומן על המקרה דנן. במאמר מוסגר אציין עם זאת כי נראה שתביעתו של טיומקין להשבת הוצאות הליכי הגביה בגין חובות הארנונה והמים, אותן שילם עוד ביום 2.11.1998, התיישנו טרם שהגיש את בקשתו לאישור התובענה כייצוגית ב"גלגול השני", שכן הבקשה המחודשת הוגשה רק ביום 2.4.2006 - למעלה משבע שנים מיום היווצרות העילה (ראו הוראת סעיף 45(ג)(2) לחוק). כמו כן, בניגוד לקביעתו של בית משפט קמא איני סבורה כי גם לאחר שניתן פסק הדין בבקשות רשות הערעור נותר תלוי ועומד הליך כלשהו עליו ניתן היה להחיל את חוק תובענות ייצוגיות מכוח סעיף 45(ב) לחוק. מכל מקום גם לו היתה עדיין בקשה לאישור תובענה ייצוגית תלויה ועומדת במועד בו נחקק החוק, הרי שבהתאם להוראת סעיף 45(ג)(1) לחוק המועד בו נפסק מרוץ ההתיישנות הוא מועד פרסום החוק, ועל כן ממילא העילה שעניינה הוצאות הליכי הגביה בגין חובות הארנונה והמים היתה מתיישנת (ראו: ע"א 6541/04 חיפמן נ' עידוד בע"מ חברה למתן הלוואות, פסקה 7 (טרם פורסם, 11.6.2007); ע"א 1349/05 שוב נ' בנק ירושלים, פסקאות 8-10 (טרם פורסם, 18.3.2009)).
בנוסף איננו נדרשים להכריע בשאלה המורכבת האם ובאלו מקרים ניתן לטעון לקיומו של מעשה בית דין בעניין החלטה בבקשה לאישור תובענה ייצוגית (להבדיל מפסק דין בתובענה הייצוגית עצמה). כפי שציין היועץ המשפטי לממשלה שאלה זו אינה פשוטה כלל ועיקר ויש לה פנים לכאן ולכאן. השאלה טרם הוכרעה בפסיקתו של בית משפט זה (ראו ע"א 6887/03 רזניק נ' ניר שיתופי אגודה ארצית להתיישבות, פסקה 12 (טרם פורסם, 20.7.2010); ע"א 2505/06 בקר נ' סלקום ישראל בע"מ, פסקה 17 (טרם פורסם, 9.12.2008)), ואף אנו נשאיר אותה לעת מצוא.
29. ולבסוף, יאמר כי על פי סעיף 9(ג) לחוק תובענות ייצוגיות אכן רשאי בית המשפט לפסוק לתובע גמול ושכר-טרחה לעורך דינו גם כאשר נחסמת דרכו להגיש תובענה ייצוגית בשל הוראת סעיף 9(ב) לחוק. אולם, במקרה דנן איני סבורה כי יש לפסוק לטיומקין גמול או שכר טרחה לעורך דינו, וזאת בהתחשב, בין היתר, בעובדה שהחוק המתקן נחקק כשנתיים קודם למועד שבו הוגשה על ידו הבקשה לאישור התובענה כייצוגית ב"גלגול השני" ועל כן, אין מדובר בבקשה אשר הובילה לחדילת הרשות מגביה בלתי חוקית. זאת ועוד. איני משוכנעת כלל וככלל שהיתה לטיומקין עילת תביעה לכתחילה (לשיקולים המנחים בעניין זה ראו: ע"מ 123/07 (בש"א 30728/07) (תל-אביב-יפו) חבה נ' עיריית בת-ים (לא פורסם, 22.2.2009) (בהמלצת בית המשפט חזרה בה עיריית בת-ים ביום 16.12.2010 מערעור שהגישה על אותה החלטה (עע"ם 2681/09); עע"ם 2395/07 אכדיה סופטוור סיסטמס בע"מ נ' מדינת ישראל - מנהל המכס ומס בולים (טרם פורסם, 27.12.2010)). יחד עם זאת, העובדה שהמחוקק ראה לנכון לתקן את פקודת המסים (גביה) ולהוסיף בה את הוראת סעיף 12ט יש בה כדי ללמד כי עמדתו של טיומקין לעניין הוראות הפקודה לא היתה משוללת יסוד לחלוטין ומכל מקום לא מן הנמנע הוא כי תביעתו ב"גלגול הראשון" תרמה לפחות להבהרת הדין שהיה קיים אותה עת ולחקיקת החוק המתקן. על כן, אני מציעה שלא לחייב את טיומקין בהוצאות בגין ההליכים שניהל בבית משפט קמא ובבית משפט זה.
סוף דבר
30. מן הטעמים המפורטים לעיל, אציע לחבריי לקבל את ערעור העירייה, לבטל את החלטתו של בית משפט קמא מיום 24.6.2007 המאשרת את תביעת טיומקין כתובענה ייצוגית וכן את החלטתו מיום 22.7.2007 לעניין הוצאות ושכר-טרחת עו"ד. כמו כן ובהתאמה אציע לחבריי לדחות את בקשת רשות הערעור שהגיש טיומקין, אך מן הטעמים שפירטתי לעיל אוסיף ואציע שלא לעשות צו להוצאות.
ש ו פ ט ת
השופטת א' פרוקצ'יה:
1. בגלגולה השני של פרשה זו, אישר בית המשפט המחוזי הגשת תובענה ייצוגית בידי מר טיומקין כנגד עיריית תל אביב-יפו, וזאת מכח חוק התובענות הייצוגיות, תשס"ו-2006, (להלן – גם ה"חוק"), כאשר במרכז התובענה הייצוגית עומדת שאלת חוקיות גביית הוצאות הכרוכות באמצעים שנוקטת העיריה לגביית תשלומי חובה וחובות שונים אחרים, בין היתר, מכוח פקודת המיסים (גבייה).
2. חברתי, השופטת חיות, ניתחה בהרחבה ובעומק את הסוגיות המהותיות השונות העולות בשתי בקשות רשות הערעור על החלטתו זו של בית המשפט קמא. היא הגיעה למסקנה, לגופם של דברים, כי יש מקום לקבל את ערעור העיריה, ולבטל בעקבות זאת את החלטת בית המשפט קמא המאשרת את הגשת התובענה הייצוגית, ולדחות את בקשת רשות הערעור שהגיש טיומקין, המתייחסת לתקופה הרלבנטית לתובענה הייצוגית.
3. משאבים רבים של עבודה וחשיבה הושקעו בשני גלגוליו של הליך התובענה שהגיש טיומקין – בשלב שקדם לחוק התובענות הייצוגיות, ובגלגול שלאחריו. אולם, נראה כי השתלשלות הדברים בגלגולו הראשון של הליך זה, ואופן סיומו קודם לכניסתו לתוקף של החוק, סתמה את הגולל על בקשתו של טיומקין לאישור תביעתו כתובענה ייצוגית, וכל שנותר אחריה הוא תביעתו האישית בסוגיה העומדת ביסוד ההליך. לפיכך, גלגולו השני של הליך התובענה הייצוגית, לאחר התקבל החוק, לא היה אמור להתקיים כלל, שכן כל שנותר ממנו, במירב, הוא תובענתו האישית של טיומקין. כניסתו לתוקף של החוק החדש לאחר סיומו של ההליך בגלגולו הראשון לא העלה ולא הוריד לענין זה.
4. כפי שפורט בהרחבה בפסק דינה של השופטת חיות, ביום 14.5.00, וקודם לחקיקתו של חוק התובענות הייצוגיות, קיבל בית המשפט המחוזי בגלגול הראשון את בקשתו של טיומקין, ואישר את התביעה שהגיש כתובענה ייצוגית על פי תקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984. העיריה הגישה בקשת רשות ערעור לבית משפט זה בטענה כי תקנה 29 אינה יכולה לשמש מקור משפטי לניהול תובענה ייצוגית (רע"א 4171/00). גם טיומקין הגיש מצידו בקשת רשות ערעור ביחס לדרך ההצטרפות לתובענה הייצוגית (רע"א 4213/00). הבקשות נותרו תלויות ועומדות עד להכרעה בבית המשפט העליון בדיון הנוסף בענין א.ש.ת.. לאחר מתן פסק הדין בענין א.ש.ת, אשר קבע כי אין בכוחה של תקנה 29 לשמש מקור משפטי לניהול תובענות ייצוגיות, ניתן פסק דין בבקשות רשות הערעור בהליך זה בהסכמת הצדדים, כדלקמן:
"המלצנו לצדדים, והם הסכימו, על ההסדר הבא:
1. ניתנת בזה רשות ערעור ברע"א 4171/00, ובהסכמת הצדדים, אנו רואים בדיון שלפנינו כדיון בערעור עצמו.
2. אנו מקבלים את הערעור ומבטלים את פסק הדין של בית המשפט המחוזי, וזאת על פי הילכת א.ש.ת.. אין בכך כדי להביע כל עמדה באשר לעילת התביעה האישית של המשיב [טיומקין]. הוא רשאי להמשיך בה כתובענה אישית בבית משפט השלום.
רשמנו לפנינו הודעת העיריה לפיה לא תועלה על ידה טענת התיישנות כנגד המשיב.
רע"א 4213/00 נמחקת". (הדגשה לא במקור). (להלן – פסק הדין בגלגול הראשון).
5. כשלושה שבועות לאחר מתן פסק הדין בגלגול הראשון נכנס לתוקפו חוק התובענות הייצוגיות, וטיומקין החליט להחיות את הליכי התובענה הייצוגית על פי החוק החדש. בית המשפט המחוזי נענה לו, ונזקק ליוזמה החדשה במסגרת הליך של "בקשה מחודשת", בגדרו של ההליך ההיסטורי שהגיש טיומקין לבית משפט קמא עוד בשנת 1999. במסגרת "בקשה מחודשת" זו, דן בית משפט קמא בבקשה לאישור התובענה הייצוגית על פי חוק התובענות הייצוגיות החדש. בפסק דינו באותו הליך, המאשר את התובענה הייצוגית, הוסיף בית המשפט המחוזי וציין כי פסק הדין בגלגול הראשון שניתן בבית המשפט העליון לוקה "בחוסר בהירות פרוצדורלי שמביא לחוסר בהירות מהותי", זאת מאחר שמלשון פסק הדין עולה כי "נסגר מכלול התיק", בעוד שעמדו בפני בית המשפט המחוזי אותה עת שני הליכים נפרדים, כתב תביעה ובקשה לאישור תובענה ייצוגית; ו"אם בוטלה הבש"א, עדיין 'שרדה' התובענה המקורית משנת 1999, שלא היתה נשוא לבר"ע, ואם ניתן פסק דין סופי בתובענה, עדיין שרדה הבש"א שלא נסגרה", כלשון בית משפט קמא. בית המשפט הוסיף וציין, כי אם שרד איזה שהוא הליך, כי אז חלים עליו הוראות סעיף 45(ב) לחוק התובענות הייצוגיות, הקובעות כי הוראות החוק החדש יחולו על בקשות ותובענות שהן תלויות ועומדות בעת היכנס החוק לתוקף. בית משפט קמא העיר עוד, כי על אף שמדובר בתובענה ייצוגית שעניינה תביעת השבה כנגד רשות ציבורית, שהסמכות העניינית לדון בה נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים, אין מקום להעביר ענין זה להליך מינהלי בשל "גילו הותיק". על פי גישה זו, דן, כאמור, בית משפט קמא ב"בקשה המחודשת" של טיומקין לאישור תובענה ייצוגית, קיבל את הבקשה לגופה, ואישר הגשת תובענה ייצוגית על פי חוק התובענות הייצוגיות.
6. לטעמי, שגה בית המשפט המחוזי בהיזקקו להליך החדש שיזם טיומקין לצורך אישור תביעתו כתובענה ייצוגית על פי חוק התובענות הייצוגיות החדש. בעשותו כן, חרג בית משפט קמא חריגה מהותית מכללי יסוד של מניעות דיונית ביישום פסק הדין המוסכם שניתן בבית המשפט העליון בסיום ההליך בגלגולו הראשון, וסטה סטייה מובהקת מהוראות המעבר של חוק התובענות הייצוגיות, שכלל אינן חלות על הליך זה, לאחר שנותר ממנו הליך של תביעה אישית בלבד, משחלקו הנוגע לתובענה הייצוגית נמחק ובטל מן העולם.
7. מסקנה זו מתחייבת מהטעמים הבאים:
ראשית, פסק דינו של בית המשפט העליון בגלגולו הראשון ניתן בהסכמת הצדדים, וקבע כי ערעורה של העיריה שנועד לבטל את אישור התובענה הייצוגית מתקבל, וזאת על יסוד הילכת א.ש.ת, שלא הכירה בתקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי כמקור לתובענה הייצוגית. בכך התבטל הליך התובענה היצוגית בלא כל תנאי וסייג. עם זאת, פסק הדין הותיר בעינה את תביעתו האישית של טיומקין, ואף קבע כי הוא רשאי להמשיך בה בבית משפט השלום. פועל יוצא מפסק דין מוסכם זה הוא, כי בקבלת ערעור העירייה, פקעה עילת התביעה ככל שהיא נוגעת לתובענה הייצוגית, וההליך הנוגע אליה בטל מן העולם. כמוסכם על הצדדים, נותרה על כנה תביעתו האישית של טיומקין, והיא בלבד, ונקבע כי היא תידון בבית משפט השלום, על פי סמכותו העניינית.
על פי עקרונות דין כלליים, פסק דינו של בית המשפט העליון בגלגול הראשון ביטל את הליך התובענה הייצוגית, באופן שלא נותר ממנו עוד דבר. הוא לא סייג את הביטול ולא הגבילו למצב המשפטי ששרר אותה עת בעקבות הילכת א.ש.ת., ולא הותיר פתח לחידוש הליך התובענה הייצוגית אם וכאשר יתקבל החוק החדש. עילת התביעה, ככל שהיא נוגעת לתובענה ייצוגית, נבלעה, אפוא, כליל בפסק הדין המוסכם, אשר יצר השתק ומניעות לחידושה. למותר לומר, כי לא נעשה כל צעד על מנת להשיג על פסק הדין המוסכם בגלגול הראשון, או לטעון לביטולו, וההנחה היא, על כן, כי לא נפל בו כל פסול – בין פגם בהסכמת הצדדים, ובין פסול כלשהו בהליך השיפוטי (זוסמן, סדרי הדין האזרחי, מהד' 7 (1995) עמ' 786-7). משפקע הליך התובענה הייצוגית בפסק הדין בגלגול הראשון, מאליו נתבטלו יחד עמו כל ההליכים הדיוניים הקשורים בתובענה הייצוגית בבית המשפט המחוזי, ככל שנותרו הליכים כאלה תלויים ועומדים באופן טכני.
על רקע זה, טיומקין היה מנוע, אפוא, מלחדש הליך של תובענה ייצוגית לאחר התקבל החוק החדש.
8. שנית, חוק התובענות הייצוגיות קובע בסעיף 45(ב) את הוראות התחולה הבאות:
תחילה, תחולה, והוראות מעבר
ההוראות לפי חוק זה, למעט הוראות התקנות בענין אגרות כאמור בסעיף 44, יחולו גם על בקשות לאישור תובענה ייצוגית, ועל תובענות ייצוגיות אשר היו תלויות ועומדות לפני בית משפט ביום פרסומו של חוק זה.
חוק התובענות הייצוגיות בהוראות התחולה האמורות אינו פועל להחיות הליך תובענה ייצוגית אשר התקיים קודם לכניסתו לתוקף, אך בוטל בפסק דין קודם לחקיקתו. הוראת התחולה של החוק החדש מחילה אותו על הליכים חדשים בענין תובענות ייצוגיות שיוגשו לאחר חקיקתו, וכן על הליכים של בקשות לאישור תובענות ייצוגיות, והליכי בירור של תובענות ייצוגיות שהינם תלויים ועומדים בעת כניסתו לתוקף. אין החוק מחייה הליכים מסוג זה שהדיון בהם נתמצה או נתבטל קודם לכניסתו לתוקף, ואשר לא היו תלויים ועומדים בעת חקיקתו. בענייננו, בעקבות פסק הדין בגלגול הראשון נתבטל הליך התובענה הייצוגית קודם לכניסתו לתוקף של החוק. החוק החדש לא החייה הליך זה, ולא איפשר את חידושו.
מטעמים אלה, עמדתי היא כי חידוש הליך התובענה הייצוגית בידי טיומקין בהתבסס על החוק החדש אינו מתיישב עם הדין, ואינו תואם מושכלות יסוד של מניעות דיונית החלה על בעל דין מכוח פסק דין מוסכם שניתן בעניינו, אשר הביא לביטול ההליך בהסכמתו.
9. חשיבות העמידה על נימוק-סף זה לביטולו של הליך התובענה הייצוגית בסיום הגלגול הראשון אינה מצטמצמת למישור הטכני בלבד. היא נוגעת בבסיס חובתו של בעל דין לכבד הסכם דיוני שהוא צד לו, ואשר קיבל תוקף של פסק דין, ומשלא קמה כל עילה לסטות ממנו. יתר על כן, הוא נוגע גם בבסיס החובה המוטלת על הכל לכבד פסק דין של בית המשפט, ובמקרה זה בית המשפט העליון, שאינו מעלה קושי פרשני כלשהו בין מבחינת לשונו ובין מבחינת רוחו ותכליתו. החובה לכבד הסכם דיוני בין צדדים, ולקיים פסק דין שיפוטי עומדים בליבת ההליך השיפוטי התקין; כיבודם מתחייב על ידי בעלי הדין ועל ידי ערכאות השיפוט כאחד.
10. מטעמים אלה, הייתי מקבלת "על הסף" את ערעורה של העיריה בפנינו, ומבטלת מעיקרא את הליך התובענה הייצוגית שהתנהל בבית משפט קמא בגלגולו השני, שהיה לגישתי, בטל מעיקרו. נבלע בכך, ממילא, פסק הדין של בית משפט קמא, נשוא בקשות רשות הערעור שלפנינו.
11. משחברתי, השופטת חיות, נדרשה לשאלות שונות לגופם של דברים, מהן בעלות אופי עקרוני, אוסיף כי נתתי דעתי לסוגיות השונות, ואני מצטרפת בהסכמה לדרך ניתוחה ולמסקנותיה המשפטיות באותם עניינים.
ש ו פ ט ת
השופט ס' ג'ובראן:
מצטרף אני לפסק דינה של חברתי השופטת א' חיות. הפירוש המוצע על ידי חברתי לסעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות, הוא לטעמי הפירוש הראוי, אשר מביא בחשבון את כלל תכליות החוק, שהרי "לא הוראתם המילונית של המושגים תקבע בפירוש החוק, אלא מטרתו של המחוקק במובנו הרחב של המושג ... על דרך הכלל יתפוש בענייננו מאמר קדמונים ידוע: דע מאין באת (רקע החוק), ולאן אתה הולך (מטרת החוק); ובוודאי יחול בענייננו כאן הסיפא לאותו מאמר חכמים: ולפני מי אתה עתיד ליתן דין וחשבון" (ע"א 278/88 פפר נ' מנהל לשכת ביקורת חשבונות בבית המכס, פ"ד מו(2) 320, 330-331 (1992)).
כמו כן, מסכים אני עם הערותיה של חברתי השופטת א' פרוקצ'יה. בית המשפט המחוזי טעה כאשר נדרש לגלגולה השני של פרשה זו, אך מכל מקום, לגופם של דברים כאמור בחוות דעתה של חברתי השופטת א' חיות יש לבטל את החלטתו של בית המשפט המחוזי.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת א' חיות.
ניתן היום, ט' באדר א' התשע"א (13.2.2011).
ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07063400_V07.doc מא
מרכז מידע, טל' 02-6593333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il