מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ. חנוך חיטמן

פסק-דין בתיק ע"א 633/08 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 633/08 לפני: כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט א' שהם המערער: מינהל מקרקעי ישראל נ ג ד המשיבים: 1. חנוך חיטמן 2. סמי אבגי 3. צפורה קליין 4. עו"ד ישראל שפירא, כונס הנכסים של בית שקמה מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ 5. הסוכנות היהודית לישראל (פורמלית) 6. בית שקמה, מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע מיום 29.11.07 בה"פ 4021/04 שניתן על-ידי כבוד השופט ברוך אזולאי, סגן נשיא תאריך הישיבה: י"ז באדר התשע"ג (27.2.13) בשם המערער: עו"ד חגית שפיצר בשם המשיבים 1-3: עו"ד משה זוהרי; עו"ד יגאל סאסי בשם המשיב 4: עו"ד אהוד הוכמן בשם המשיבה 5: עו"ד קרן גורביץ' בשם המשיב 6: עו"ד אופק בלאיש פסק-דין השופט א' רובינשטיין: א. עניינו של הערעור במערכת יחסים שבקודקודיה המערער – מינהל מקרקעי ישראל (כיום רשות מקרקעי ישראל; להלן המינהל), המשיבים 3-1 (להלן המשיבים) ובית שקמה, מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ (להלן האגודה). בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע (סגן הנשיא אזולאי) בה"פ 4021/04 מיום 29.11.07 נקבע, כי במסגרת מערכת יחסים זו תינתן למשיבים זכות חכירה בשטח של 500 מ"ר ורשות בלתי הדירה בשטח נוסף של 2 דונם. על פסק דין זה משיג המינהל. רקע ב. בין המינהל, הסוכנות היהודית (להלן הסוכנות) והאגודה נחתם חוזה משבצת שכירות תלת-צדדי לשלוש שנים, המתחדש מעת לעת (להלן החוזה המשולש). החוזה המשולש (ראו החוזים מיום 4.6.91, מ-9.2.97 ומ-29.8.01) המסדיר את היחסים בין הצדדים; המינהל משכיר שטח של 4,950 דונם לסוכנות בתורת גורם מיישב, והסוכנות מעניקה לאגודה רשות במשבצת הקרקע. האגודה, מצדה, התקשרה בהסכמים שונים עם חבריה. חוזה משולש זה הוא מסמך מקובל ובמתכונת סטנדרטית לגבי ההתישבות החקלאית. ג. ביום 1.1.91 נכנסה לתוקף הוראת אגף חקלאי 10 של המינהל הקובעת, כי המינהל יפעל לשם החכרת מגרשים מבונים בתוך ישובים חקלאיים; הוראת האגף מתוה את נהלי המינהל ביחס לבקשות המופנות מצד האגודות להחכיר מגרשים למועמדיהן. בהתאם לנוהל זה, נחתם ביום 20.1.93 בין האגודה לבין אלברט פרקש ע"ה (שמו מופיע גם כפורקוש) (להלן המנוח) חוזה לרכישת "בית מקצועי" מספר 108 המצוי בגוש 1098 בחלקה 108 במושב בית שקמה (להלן הנכס). המנוח רכש מן האגודה את רשות השימוש שהיתה בחזקתה מכוח החוזה המשולש ב"בית המקצועי" ובקרקע הצמודה לו (שטח כולל של "2.1 דונם לערך"; לא ברור לי כיצד בהמשך במרבית ההתכתבויות מופיע 2.5 דונם, אך מכתב של בית שקמה למינהל מ-24.1.02 מדבר על 2.1 דונם). מששולמה מלוא התמורה המוסכמת, הועברה למנוח חזקה בנכס. חוזה המכר עסק בהסדרת היחסים בין הצדדים בשני מישורים: הקניית זכויות רשות בנכס למנוח והחכרת השטח למנוח. ביחס להקניית רשות שימוש בנכס, בחוזה המכר צוין, כי הצדדים הכירו בכך שנדרשת הסכמת המינהל ו/או הסוכנות להעברת זכות הרשות: "והואיל והקניית הזכויות במבנה כפופה לאישור מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) ו/או הסוכנות היהודית (להלן: הסוכנות)..." ("והואיל" רביעי לחוזה המכר). בחוזה המכר צוין, כי נדרשת פעולה למול המינהל לשם הקנייתה של זכות החכירה: "והואיל והרוכש פנה לאגודה על מנת שתקנה לו את הזכויות במבנה ותפעל אצל המנהל ו/או הסוכנות כדי שיחכירו לו את הקרקע, הכל בהתאם לתנאים שיפורטו להלן" ("והואיל" חמישי לחוזה המכר (הדגשות אינן במקור – א"ר)). ובהמשך צוין כי, האגודה מתחייבת: "להקנות לרוכש את זכויותיה במבנה ולהפנותו למנהל ולסוכנות על מנת שתוקנה לו זכות החכירה בו" (סעיף 4א לחוזה המכר). עוד צוין בחוזה המכר, כי המנוח מודע לאפשרות שהשטח שיוחכר לו, יהיה קטן מהשטח שנקנה במסגרת ההסכם: "... מצהיר הרוכש כי ידוע לו ששטח הקרקע שיוקנה לו בצמוד לבית המגורים, ייקבע ויהיה בהתאם להחלטות מנהל מקרקעי ישראל וכי לרוכש לא תהיה כל טענה ו/או דרישה ו/או תביעה כלפי האגודה באם תחול הקטנה של השטח האמור" (סעיף 3ב לחוזה). ד. חרף האמור בחוזה המכר, לא קידמו הן האגודה והן המנוח את ההליך, והסכמת הסוכנות והמינהל הן להקניית זכות הרשות והן לחכירה לא ניתנה. ביום 27.1.97 נפטר המנוח; המשיבים הם יורשיו על פי צו ירושה שניתן ביום 2.7.97. בפגישה בין נציגי האגודה לבין המשיבים ביום 8.7.98 נקבע, כי המשיבים ישלמו לאגודה 30,000 ש"ח נוספים וזאת בתמורה לפטור מכל חוב בגין הנכס. האגודה מצידה התחייבה לפעול לרישום זכויותיהם. מסיכום הפגישה עולה, כי חרף התחיבות האגודה, היו המשיבים מודעים לאפשרות שהמינהל יסרב להחכיר להם את כלל השטח שרכשו: "האגודה תחתום מיידית על כל המסמכים הנדרשים לרבות הפניות למינהל ולסוכנות וכו' לשם רישום הזכויות ע"ש היורש. כמו כן תפנה האגודה למינהל מכתב ובו היא מבקשת שליורש הנ"ל יוקצו כל הזכויות שהיו למנוח, דהיינו הבית הבנוי... חרף האמור לעיל, האגודה לא תשא באחריות באם המנהל לא יאשר את הקצאת כל המשבצת". ה. ביום 19.12.99 נכנסה לתוקף הוראת אגף חקלאי מס' 66, אשר החליפה את הוראות האגף החקלאי שקדמו לה. הוראת אגף 66 קבעה את הנהלים שעל-פיהם יטופלו בקשות להחכרת מגרשים למומלצי אגודות חקלאיות. בין 23.1.02 לבין 28.7.02 התנהלה תכתובת ענפה בין המשיבים למינהל. על פי קביעת בית המשפט קמא, ביום 23.1.02 פנו המשיבים לראשונה למינהל בבקשה לרישום זכויות המנוח בנכס – כמבוקש, בשטח של 2.5 דונם – על שמם, באמצעות חוזה חכירה. ביום 24.1.02 פנתה האגודה למינהל, האגודה ביקשה לקדם עריכת חוזה חכירה ביחס לכלל שטח הנכס (2.1 דונם, כאמור במכתב), נוכח העברת הזכויות בנכס על-ידי האגודה למנוח במסגרת חוזה המכר, והסדרת החובות הרובצים על הנכס על-ידי המשיבים בשנת 1998. המשיבים אף פנו לסוכנות בכדי לקבל את הסכמתה לרישום זכות חכירה בנכס על-שמם, אך במכתב מיום 21.4.02 דרשה הסוכנות בתמורה להסכמתה תשלום סך השוה למחצית שווי הבית המקצועי. ביום 10.4.02 פנו המשיבים בשנית למינהל בבקשה לבדוק האם רובצים על הנכס חובות דמי הסכמה ודמי חכירה. ביום 12.6.02 השיב המינהל לפנייתם זו: "הנני להשיב כי לא ניתן כיום להקצות מגרש מבונה ששטחו עולה על 2 דונם מאחר והוראת נוהל 66 אשר לפיה מוקצה כיום בית מבונה אינה מאפשרת הקצאת מגרש אלא לשטח של 500 מ"ר". המשיבים פנו בשלישית למינהל ביום 23.6.02 בטענה, כי הוראת אגף 66 המגבילה את גודל המגרש הניתן להחכרה, נכנסה לתוקף רק בסוף שנת 1999 ועל כן אין להחילה על בקשת המשיבים שכן חוזה המכר בין האגודה למנוח נחתם כבר בשנת 1993, עת חלשה הוראת אגף 10 על בקשות לחכירה, והיא לא כללה מגבלת גודל. המינהל השיב ביום 9.7.02, כי הואיל והבקשה להקצאה הוגשה רק ביום 14.4.02, חלה עליה הוראת אגף 66 המונעת הקצאה של מגרש אשר גודלו מעל 500 מ"ר. המשיבים פנו למינהל ברביעית, ביום 14.7.02, בטענה שאין להחיל את הוראת אגף 66 המגבילה את השטח המוחכר על המקרה הנידון, וזאת חרף האיחור בדיווח העסקה למינהל. במכתבו מיום 28.7.02 השיב המינהל פעם נוספת כי להוראת אגף 66 תחולה בנסיבות. ו. לשלמות התמונה העובדתית יצוין, כי במסגרת חוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי, תשנ"ב – 1992 מונה לאגודה משקם לצורך הסדרת חובותיה. כאשר פנו המשיבים למינהלה להסדרים במגזר החקלאי בבקשה לקבל הסכמתה לרישום זכות חכירה על שמם, הותנתה ההסכמה בתשלום חלק יחסי מחובות האגודה. בדיון בפני המשקם ביום 12.3.03 הועלתה אפשרות כי נוכח היות הנכס נטוש, יממשו הצדדים את הזכויות בבית והתמורה בגינן תחולק בין הסוכנות, נושי האגודה והמשיבים. ביום 13.3.03 פנתה המנהלה למינהל בשם המשקם בבקשה לברר את מצב הזכויות ביחס לנכס. ביום 3.4.03 השיב המינהל כדלקמן: "נודיעך כי אין לנו עסקה לגבי בית זה והוא שייך למושב". עם זאת, למערכת היחסים שבין המשיבים לבין כונס הנכסים של מושב בית שקמה אין נגיעה ישירה לערעור שבפנינו, שכן בהודעת עדכון שהוגשה לבית משפט זה ביום 7.9.11 נמסר, כי יחסי הכונס והמשיבים הוסדרו במסגרת דיון אצל המשקם. ז. ביום 26.2.04 הגישו המשיבים המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי בבאר שבע (ה"פ 4021/04) בבקשה ליתן צו הצהרתי המחייב את המינהל לרשום זכויותיהם בנכס בשטח של 2.5 דונם, והקובע כי אין למשיבים חובות כלפי האגודה, המינהל, הסוכנות וכונס הנכסים. המשיבים אף ביקשו, כי כונס הנכסים יימנע ממכירתו של הנכס. ביום 24.3.04 ניתן צו מניעה זמני (סגנית הנשיא ר' אבידע). פסק דינו של בית המשפט המחוזי ח. בפסק דינו מיום 29.11.07 דחה בית המשפט את טענת המינהל כי משלא צורפו "מסמכים מהותיים" לבקשת ההקצאה בשנת 2002, נדרש להחיל על נסיבות העניין את הוראת אגף 101 המאפשרת הקצאה של שטח של עד 350 מ"ר ואין להחיל את הוראת אגף 66, אשר איננה בתוקף עוד. בית המשפט קבע: "לאור העובדה שפניית המבקשים נעשתה בעת שהיתה ההוראה 66 בתוקף והמינהל הביע את נכונותו העקרונית להקצות את המגרש על פי נוהל זה, בעוד שהמשך העיכובים לא היו מצד המבקשים, ניתן וראוי להחיל על הענין נוהל זה, כף שבמסגרת מערכת היחסים שבין המבקשים, המינהל, הסוכנות והאגודה, ניתן וראוי היה כי המינהל יקצה למבקשים את הבית והמגרש בחכירה בהיקף של 500 דונם (צ"ל: כמובן מ"ר – א"ר)" (בעמ' 16 שורות 11-7). ט. עוד קבע בית המשפט, כי האגודה העבירה את כלל זכויותיה כבת-רשות למנוח, וכי הסייגים המופיעים בחוזה המכר ביחס להסכמת המנהל והסוכנות אינם פוגמים בתוקף ההסכם שבין המנוח לאגודה. נקבע, כי מסירת החזקה בנכס למנוח בצירוף התחייבויותיה של האגודה לפעול לרישום זכות חכירה יצרו ציפיה והסתמכות אצל המנוח ולאחר מכן אצל יורשיו, ואלה התגבשו לכדי רשות בלתי הדירה ובלתי ניתנת לביטול. בית המשפט הטיל את האחריות לאי השלמת הליכי הרישום על כתפי האגודה והמנוח במשותף, אך קבע כי לאגודה אחריות יתירה מתוקף היותה גוף ציבורי. י. בית המשפט הורה בצו הצהרתי למינהל להחכיר למשיבים שטח בהיקף של 500 מ"ר, וקבע כי קמה להם רשות בלתי הדירה בשטח בגודל שני דונם שנרכש מן האגודה. עוד הורה בית המשפט לכונס הנכסים להימנע ממכירת הנכס שלא בהסכמת המשיבים. המינהל בערעור שלפנינו (מיום 20.1.08) משיג על שני הסעדים המרכזיים שניתנו למשיבים על-ידי בית המשפט קמא: זכות חכירה לגבי 500 מ"ר ורשות בלתי הדירה לגבי 2 דונם. טענות המינהל בערעור יא. ביחס למתן זכות חכירה, נטען על-ידי המינהל, כי האגודה לא יכלה למכור למנוח זכות חכירה שכן זכות זו כלל לא הייתה בידה. כבת-רשות, כל שיכלה האגודה ליתן למנוח מוגבל לכדי המלצה להחכרת הנכס. נטען, כי המנוח רכש מן האגודה התחייבות להמליץ עליו כמועמד לחכירה בפני המינהל, וכי הענקת זכות חכירה מעניקה ליורשיו יותר משהוסכם עליו בהסכם המכר. עוד נטען, כי בפנייתם בשנת 2002 כשלו המשיבים מעמידה בתנאים המהותיים הקבועים בהוראת אגף 66 והחיוניים לשם הקצאת השטח לחכירה. לטענת המינהל, העובדה כי בתשובתו מ-2002 נאמר שההקצאה מוגבלת לשטח של עד 500 מ"ר ולא צוינו תנאי הוראת אגף 66, אין בה כדי לגרוע הצורך בהתקיימותם. לשיטת המינהל, המועד הקובע להתגבשות בקשת הקצאה הוא המועד בו הוגשו כלל המסמכים הנדרשים, דבר שטרם נעשה, וככל שיוגשו בעתיד כלל המסמכים הדרושים תוכל להיבחן בקשת המשיבים על-פי הנהלים החלים במועד בו תומצא למינהל "בקשה שלמה". עוד נטען, כי הואיל והמשיבים לא השלימו את כלל בקשתם להקצאה בשנת 2002, אין להחיל על נסיבות המקרה את מדיניות הקצאת הקרקעות שהיתה בתוקף אז. מדיניות הקצאה זו שונתה בשנת 2003 נוכח פסיקת בית משפט זה בבג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(6) 25 (2002) (להלן פרשת שיח חדש), בה נקבע, כי המדיניות אינה שויונית וחוטאת לקידומו של צדק חלוקתי. החלת הוראת אגף 66, כך נטען, מעניקה למשיבים הטבה המפלה אותם לטובה על חשבון הקופה הציבורית. בנוסף נטען, כי שגה בית המשפט באי-התניית הצו ההצהרתי של בית המשפט בהשלמת התשלומים בגין הסדרת הזכויות למינהל, בתשלום דמי חכירה מהוונים ובנשיאה בעלויות פיצול המגרש. נטען, כי משלא נתן בית המשפט דעתו לכך, נמצא כי הוא נותן למשיבים זכויות במקרקעי המדינה ללא תמורה. יב. ביחס לטענת הרשות הבלתי הדירה, נטען על-ידי המינהל, כי הרשות שבידי האגודה הייתה מוגבלת, שכן נדרש חידושה מדי שלוש שנים והיא ניתנת לביטול באופן חד-צדדי על-ידי המינהל. הענקת רשות בלתי הדירה ובלתי ניתנת לביטול למשיבים מקנה להם – כנטען – זכות בנכס שכלל לא הייתה בידי האגודה מלכתחילה, כלומר – קביעת בית המשפט קמא מנוגדת לעקרון הקנייני המקובל הקובע כי אין אדם יכול להקנות לזולתו יותר זכויות מאלו המוחזקות בידו (Nemo dat quod non habet). עוד נטען, כי בחוזה המשבצת נקבעה מגבלת עבירות המתנה את העברת זכויות האגודה בשטחי המשבצת בהסכמת המוסדות המיישבים (המינהל והסוכנות), ולכך היו מודעים המנוח והיורשים. על כן – כנאמר – כל עוד לא ניתנה הסכמתם של המוסדות המיישבים להעברת הזכויות, לא יתכן שהועברה הרשות בנכס. עוד נטען, כי גם אם להתחייבות האגודה תוקף חוזי כלפי המשיבים, אין לה תוקף קנייני מחייב כלפי המינהל כל עוד לא ניתנה הסכמתו "בכתב ומראש". נטען גם, כי המינהל התנגד אקטיבית לחכירה בשנת 2002, וכי התנגדותו זו נלמדת מהתכתובת הענפה עם המשיבים, והיא מהוה אינדיקציה למחאה ולהתנגדות מפורשת, שאינה מאפשרת גיבושה של רשות מכוח השתק. לטענת המינהל, קיימת סתירה בין טענת המשיבים שניתן אישור המינהל לחכירה, לבין טענתם בדבר העדר מחאה מצד המינהל להחזקתם בנכס. טענות המשיבים בערעור יג. בסיכומי המשיבים בערעור נטען, כי עצם הגשת הערעור מהוה שימוש בלתי ראוי בשקול דעת שלטוני הנתון למינהל; עמידתו הדווקנית של המינהל על נהליו תוך בקשה לצמצם את שטח הנכס בצורה משמעותית בהתעלמות מן התמורה ששולמה לאגודה, מהוה – לפי הטענה – פגיעה בלתי סבירה באינטרסים הקנייניים של המשיבים. יד. ביחס לחכירה טוענים המשיבים לקיומה של "הסכמה מכללא" לחכירה מצד המינהל, שכן התנגדותו הוגבלה רק להקצאת שטח העולה על 500 מ"ר, ולא הושמעה התנגדות לחכירה גופה. עוד נטען, כי אין ללמוד מסעיף 3ב לחוזה המכר על מודעות המנוח לאפשרות שהמינהל יסרב להחכיר את השטח מכל וכל; תכלית הסעיף מוגבלת ליצירת הגנה לאגודה במקרה שהמינהל יחכיר למנוח שטח קטן מן השטח שנקנה על-ידו. לטענת המשיבים, אין מניעה להחיל את הוראת אגף 66 על עניינם, שכן לפנייתם למינהל צורפו מרבית המסמכים, והמינהל בתשובותיו מעולם לא רמז כי לא מולאו כלל דרישותיו. את העיכובים בהסדרתה של החכירה יש להבין על רקע הדרישות המוגזמות שהועלו על-ידי הסוכנות והמשקם בתמורה להסכמתם לחכירה. לחלופין נטען על-ידי המשיבים, כי ניתן להחכיר להם את מלוא שטח המגרש שנקנה מן האגודה, שכן המגבלה על גודל השטח המוחכר המופיעה בהוראת אגף 66 אינה תקפה, הואיל והתקבלה בהעדר סמכות, משלא הותקנה במסגרת החלטותיה של מועצת מקרקעי ישראל. טו. המשיבים אף סומכים ידיהם על קביעת בית המשפט קמא, לפיה קמה להם רשות בלתי הדירה ובלתי ניתנת לביטול מכוח השתק. לטענתם, משהעבירה האגודה את החזקה בנכס למנוח, נוצרו אצלו ואצל יורשיו ציפיה והסתמכות כי רישום הזכויות יושלם בעתיד. בנוסף נטען, כי המינהל הגביל את התנגדותו לחכירה של שטח העולה על 500 מ"ר, ומעולם לא מחה על החזקת יתרת השטח. נאמר, כי העדר המחאה מצד המינהל בצירוף החזקה בנכס יצר למשיבים רשות מכוח השתק, נוכח הסתמכותם והנזק שייגרם להם במקרה של ביטול הרשות. למעלה מכך, נטען, כי מגבלת העבירות אינה שוללת את כוח האגודה להעביר הרשות ללא הסכמת המינהל, וכי להסכם המכר יש תוקף גם ביחסים שבין המינהל למשיבים. עוד נטען ביחס להסכם המכר, כי אין לפרש את התחייבות האגודה להעברת כלל זכויותיה בנכס כהתחייבות למתן המלצה גרידא. טז. התיק נשמע רק ביום 27.2.13 כיון שבמשך שנים נתבקשו הארכות בשל ניהול משא ומתן, אך הוא לא צלח ככל הנראה. עוד יצוין, כי הכונס והסוכנות סווגו כמשיבים פורמליים (החלטת הרשמת מיום 26.10.11), ואילו המשיבה 6 שאינה משיבה פורמלית, הצטרפה לטיעוני המשיבים 1 – 3 (החלטת הרשמת מיום 29.11.11). הדיון ולאחריו יז. בדיון שהתקיים ביום 27.2.13, הוצע לצדדים על-ידינו מתוה הפשרה הבא: "נראה לנו כי עמדות הצדדים קרובות, ומבקשים אנו להציע מתוה לפשרה שיסיים סוף סוף את הסאגה הנמשכת מזה שנים. ישנה הסכמה לכאורה שהמשיבים 3-1 יקבלו זכויות של בית מקצועי ב-500 מ"ר, שהם הקרקע עליה עומד בית והקרקע סביבה. המסים ככל שידרשו, ולרבות דמי חכירה החלים לשטח זה ישולמו על-ידי המשיבים 3-1, וכמו כן ככל שיידרש תכנון הנוגע ספציפית לשטח זה, כמו לעניין קביעת גבולותיו, ישולם חלק זה על-ידיהם. שני הדונם הנותרים של החלקה המקורית יטופלו על-ידי המינהל או האגודה לפי זכויותיהם, לרבות התכנון לגביהם, ואיננו נוטעים כל מסמרות לעניין זה. עקרונות אלה מציעים אנו לתרגם להסכם מפורט שייערך בתוך שלושה חודשים מהיום, לרבות האישורים הנדרשים בגורמי המינהל או האגודה. הודעה משלימה, שאנו מקוים כי תבשר על הסכם שהושג, תוגש בתום שלושה חודשים". יח. ביום 7.8.13 הוגשה הודעה מעדכנת מטעם המינהל לפיה מתוה הפשרה שניסחה בהתאם למתוה הכללי שהוצע על-ידי בית משפט זה נדחה על-ידי המשיבים. ביום 30.10.13 הגיבה האגודה להודעת המינהל, כי מתוה הפשרה שהציע המינהל לא תאם את "המתוה הכללי" שהוצע על-ידינו, נטען, כי המינהל כלל בהצעת הפשרה תניות שלא יאפשרו שימוש במקרקעין לשנים רבות. הגיעה העת איפוא להכרעה. הכרעה יט. סיום פרשה ארוכת שנים זו דורש הכרעה בשתי שאלות מרכזיות: האם קמה למשיבים זכות בני-רשות בנכס בין אם מכוח חוזה המכר ובין אם מכוח השתק; והאם בדין ניתנה למשיבים זכות חכירה בשטח של 500 מ"ר על בסיס פנייתם למינהל בשנת 2002. האם למשיבים מעמד בני-רשות בשטח? כ. בית המשפט קמא קבע, כי למשיבים קמה רשות בלתי הדירה ובלתי ניתנת לביטול חד צדדי ביתרת השטח שלא יוחכר להם על-ידי המינהל; בבואנו לדון בקביעה זו, נידרש לבחון אפשרות תקומתה של רשות במקרקעין בשתי נקודות ציון אפשריות על ציר הזמן. נבחן בתחילה את האפשרות, כי למשיבים קמה רשות מכוח חוזה המכר בין המנוח לאגודה; לאחר מכן נפנה לבחינת התגבשותה של רשות מכוח השתק. כא. כאן המקום לציין, כי לא אחת ישימו עושי עסקאות במקרקעי המדינה את כספם על קרן הצבי בשעה שכורתים הם את העסקה בלא לבדוק עם בעל הבית, קרי, המינהל. בחינת (במונחי המשפט העברי) "עושה סחורה בפרתו של חברו" (משנה, בבא מציעא ג, ב). האגודות אינן בעלות הבית; והטועה לסבור אחרת, שוגה ועלול לאבד ממיטב כספו. הבעלים היא מדינת ישראל שהמינהל פועל מכוחה. כב. המוסדות המיישבים (המינהל והסוכנות) הקנו לאגודה זכויות בת-רשות וזאת במסגרת הרישיון שהוסדר בחוזה המשבצת. ושוב, בת-רשות איננה בעלת הבית. סוגיית "רישיון במקרקעין" נדונה לא פעם בפני בית משפט זה (ע"א 45/71 קרושבסקי נ' ראש העיר, פ"מ כה(1) 792 (1971); ע"א 32/77 טבוליצקי נ' בית-כנסת ובית-מדרש החסידים, פ"מ לא(3) 210 (1977); ע"א 318/83 אגוזי שפע בע"מ נ' שיבר, פ"ד לט(4) 322 (1985); ע"א 103/89 אזולאי נ' אזולאי, פ"ד מה(1) 477 (1991); ע"א 2836/90 בצר נ' צילביץ, פ"מ מו(5) 184 (1991); ע"א 7139/99 אלוני נ' ארד, פ"ד נח(4) 27 (2004)) ומשכך נזדקק רק לתיאורה הממצה של השופטת א' פרוקצ'יה ביחס לאופי הרשות החוזית: "ההלכה הפסוקה הגדירה זכות זו כזכות אישית שאינה קניינית, אשר אופייה וגדריה נקבעים בהתאם להסכמת הצדדים בהסכם הרישיון... אף שרשות השימוש היא זכות אישית, היא עבירה בכפוף לתנאי ההסכמה בין מעניק הזכות למקבל זכות השימוש. יוצא מכך, כי בר-רשות רשאי לעשות דיספוזיציה בזכותו - הכל בכפוף להסכמת הצדדים בעת יצירת הרישיון" (ע"א 1662/99 חיים נ' חיים, פ"ד נו(6) 295, 314 (2002)). עבירות זכויות בר-רשות של האגודה כפופה איפוא לתנאים שנקבעו בחוזה המשבצת. תניה המגבילה עבירותן של זכויות נקבעה בסעיף 8ב לחוזה המשבצת: "אין האגודה רשאית להעביר את זכותה שבחוזה זה לאחר בכל דרך שהיא, או להשכיר או לשעבד או למסור חלק כל שהוא במשבצת ... בלא לקבל רשות מראש ובכתב מהמשכיר ומהמיישבת ...". הדברים ברורים כשמש בצהרי היום: לשון החוזה מלמדת, כי העברת זכויות האגודה מותנה בקבלת הסכמת המינהל לכך "מראש ובכתב" (פרשת אזולאי, בעמ' 481). בהינתן הסכמת המינהל להעברה, מבשילה הקניית הזכות (פרשת בצר; פרשת אלוני); אולם, משלא נתקבלה הסכמת המינהל "מראש ובכתב" להסכם המכר, עולה במשנה תוקף שאלת כוחה של ההעברה. שבים אנו ליסודות: חשוב לכל עושה עסקה במקרקעי המינהל שלא לשכוח את הבעלים ואת התניות הללו. במקצת הרחבה נזכיר, כי בע"א 6529/96 טקסטיל ריינס נ' רייך פ"ד נג(2) 218 (1999) (להלן פרשת טקסטיל ריינס) במקרה שאף בו היה המינהל הבעלים קבע השופט י' טירקל, בעקבות גישתו של המלומד ש' לרנר, כי מגבלת עבירות שהוטלה על קרקע יש לבחון "לפי טיבה של ההגבלה, לפי נוסחה, לפי מטרותיה והנסיבות שבהן נקבעה" (שם, בעמ' 236). כך בנסיבות מסוימות העברת זכויות בניגוד למגבלת העבירות אומנם תהא תקפה במישור היחסים שבין הממחה לנמחה, אך הנמחה לא יוכל לממשה ללא הסכמת המינהל. בהמשך הבהירה הפסיקה מפורשות, כי הקניית זכויות בניגוד למגבלה היא חסרת-תוקף במעגל החיצוני, משמע כלפי המוסדות המיישבים (פרשת חיים, בעמ' 349; פרשת בצר, בעמ' 192). דברים אלה הם בעיניי בחינת פשיטא, אלא שכדרך הנעשה לעיתים בארצנו, כללים לחוד ומציאות לחוד, עד בוא ההתערבות השיפוטית להעמיד דברים על מכונם. בפרשת חיים, נחלקו שופטי בית המשפט בשאלת תוקפה המשפטי של העברת זכויות, שנעשתה בניגוד למגבלת העבירות במישור היחסים שבין הממחה לנמחה. השופטת ט' שטרסברג-כהן קבעה, בדעת הרוב, בהתאם לפרשת טקסטיל ריינס, כי חרף העדר החירות להעביר את הזכות, המגבלה איננה מביאה לבטלות מערכת היחסים החוזית שבין הממחה לנמחה (שם, בעמ' 339 – 340). הנשיא א' ברק קבע, כי בין אם מגבלת העבירות שוללת את הכוח ובין אם שוללת היא את החירות להעביר את הזכות, אין לכך השפעה על מערכת היחסים שבין הממחה לנמחה, שכן יכול אדם להתחייב להעביר בחוזה גם את אשר אין בידיו (שם, בעמ' 348 – 349; פרשת בצר, בעמ' 193); וכי הצד לחוזה שהתחייבו כלפיו יהא זכאי לסעדים בגין ההפרה, פרט לסעד האכיפה. השופטת א' פרוקצ'יה (במיעוט) קבעה, כי להתחייבות החוזית אין תוקף גם במסגרת היחסים שבין הממחה לנמחה, שכן הממחה למעשה חסר את הכוח להעביר הזכות לנמחה. הסכמת המינהל הנדרשת בחוזה המשבצת מהוה תנאי מתלה; מבלעדיה, בטלה ההתחייבות החוזית (שם, בעמ' 331 – 334). לאחר פרשת חיים, שבה הפסיקה ואישררה את תוקפו של הסכם שנעשה בניגוד למגבלת עבירות במסגרת היחסים שבין הממחה לנמחה (ראו בע"מ 1119/06 פלוני נ' פלוני (2006)) ואת העדר תוקפה של ההתחייבות בניגוד למגבלת העבירות במסגרת היחסים שבין הנמחה לבין הגורמים המיישבים (ראו רע"א 7457/07 חג'אמה נ' צפריה מושב עובדים להתיישבות דתית שיתופית בע"מ (2008)). מצינו איפוא, בהיקש לענייננו שלנו, כי האגודה לא יכלה להעביר את זכויותיה החוזיות כבת-רשות בנכס למנוח מכיון שלא ניתנה הסכמתו של המינהל להעברה זו. דברים אלה, הנאמרים מעבר לצורך נוכח לשונו המובהקת של חוזה המשבצת כאמור, תואמים את השכל הישר. כג. משלא התגבשה באמצעות חוזה המכר רשות לטובת המשיבים, נבחן האם גיבש חלוף הזמן הוא לטובתם רשות; האם קמה למשיבים רשות מכוח השתק כפי שקבע בית המשפט קמא? אילו כך היה, יוכלו המשיבים לכאורה להמשיך ולהחזיק בשטח שלגביו כרת המנוח את ההסכם עם האגודה. על טיבה של "הרשות מכללא" עמדה המלומדת זלצמן: "בגדר המושג רשות מכללא נכללים כל אותם מצבים שבהם ההחזקה או השימוש של פלוני בנכס אינם מעוגנים בהסכמה מפורשת שנתן בעל המקרקעין, אלא בהסכמה הנלמדת ממחדלו של בעל המקרקעין לפעול לסילוקו של פלוני מן הנכס, אף שעומדים לרשותו כל האמצעים לכך... ההסכמה נלמדת ממשך הזמן שחלף ומהתנהגותו הפסיבית של בעל המקרקעין בנסיבות המקרה המעידה שהשלים עם נוכחותו של פלוני בנכס ... נסיבות המקרה שבמסגרתן נלמדת הסכמתו בשתיקה של בעל המקרקעין, עשויות למנוע את בעל המקרקעין מכוחו של דין ההשתק או עקרון תום הלב, מלהביא את הרשות לסיומה באופן חד-צדדי ומיידי" (הדגשות לא במקור, א"ר) (נינה זלצמן "רישיון במקרקעין" הפרקליט מב 24, 57-56 (תשנ"ה) (להלן: זלצמן, תשנ"ה)). "רשות מכללא" קמה בעקבות שהות במקרקעין זמן ממושך ובעל המקרקעין ידע על החזקתם ולא עשה דבר. המשיבים מסיקים "רשות מכללא" מן העובדה שהמינהל נתן לשיטתם את הסכמתו לחכירה של 500 מ"ר בשנת 2002; מהסכמה זו משתמעת לשיטתם הסכמה שבשתיקה, ולמצער העדר מחאה מצידו של המינהל, להחזקתם בשאר השטח כבני רשות. ואולם, היסק זה אינו אפשרי בנסיבות העניין, שכן אמנם למשיבים החזקה לא קצרה בנכס (החל משנת 1993 בה נמסרה ההחזקה למנוח), אולם, כפי שעולה מעובדות שנקבעו על-ידי בית המשפט קמא, רק בשנת 2002 פנו המשיבים לראשונה למינהל בבקשה לרישום זכויותיהם בנכס, כך שמשך הזמן שחלף בין שנת 1991 לבין שנת 2002 איננו יכול להעיד על הסכמה שבשתיקה מצד המינהל לגבי תקופה זו, וזאת גם אילו היינו מצפים כי המינהל יבדוק מפקידה לפקידה את מצב נכסיו, מנהג בעל בית ראוי. כך או כך, רק בשנת 2002 נודע למינהל לראשונה על עסקת המכר בין האגודה למנוח. הואיל וכבר בשנת 2004 הוגשה המרצת פתיחה על-ידי המשיבים, שבעמדתו כלפיה עמד המינהל במפורש על התנגדותו למתן הרשות, משך הזמן שבין 2002 לבין 2004 איננו מהוה כל עיקר פרק זמן משמעותי דיו המגבש הסכמה מכללא לטובת המשיבים מצד המינהל. ושוב, גם השכל הישר איננו מאפשר להסיק מסירוב מפורש ומסוים להחכרה של שטח העולה על 500 מ"ר, הסכמה מכללא למתן מעמד של בני-רשות בשטח זה למשיבים. אולם גם אילו הנחנו, לצרכי העיון בלבד, ואין זו דעתנו, כי קמה למשיבים "רשות מכללא" בנכס, נשאלת השאלה האם התגבשה זו לכדי רשות מכוח השתק, דהיינו רשות בלתי הדירה ובלתי ניתנת לביטול חד-צדדי. כד. על דרכי התגבשותה של רשות מכוח השתק עמדה המלומדת זלצמן זה לא כבר: "לגבי התגבשות הזכות מכוח השתק – זו מותנית בהתקיימותן של נסיבות מיוחדות שניתן ללמוד מהן על היווצרותו של קשר סיבתי בין הציפייה שבעל המקרקעין נטע אצל פלוני, אם בהבטחה שנתן לו ואם במצג שהציג כלפיו, לבין השינוי לרעה שהתרחש במצבו של פלוני ... בהתקיים נסיבות אלה יהא זה בלתי-צודק לאפשר לבעל המקרקעין להתנער מן ההבטחה או להתכחש למצג... ב'רשות מכוח השתק' בית-המשפט רשאי לקבוע כי הזכות בלתי הדירה חרף רצונו של הנותן" (הדגשות לא במקור – א"ר) (נינה זלצמן, "רשות חינם" במקרקעין כ"השאלת מקרקעין": – גישת הסיווג והלכות ה"רישיון במקרקעין" עיוני משפט לה 265, 270 – 271 (תשע"ג) (להלן זלצמן תשע"ג)). מוסד הרשות מכוח השתק מבקש להשקיף על היחסים שבין בעל המקרקעין לבין המחזיק בנכס תוך מתן משקל לשיקולים של צדק ויושר (ראו ע"א 588/81 ציזיק נ' הורביץ, פ"ד מ(1) 321 (1996); זלצמן, תשנ"ה בעמ' 30). אך בנסיבות העניין, ההסתמכות והשינוי לרעה נעשו על סמך מצג האגודה, אשר אינה בעל המקרקעין, ואין היא יכולה ליתן מה שאינו שלה. בנוסף, בפרשות השונות שעסקו בסוגיית הרשות מכוח השתק ואשר נידונו בעיקרן בבתי המשפט המחוזיים, ניתן דגש למודעות בעל המקרקעין, להחזקה ולהסתמכות ארוכת שנים (ה"פ (מחוזי נצ') 345/97 ברבירו נ' כפר יהושע (1999); ה"פ (מחוזי ב"ש) 4141/98 שוננק מרדכי נ' מינהל מקרקעי ישראל (2003); ע"א (מחוזי נצ') 167/08 גואטה נ' מנהל מקרקעי ישראל (2009)). בנסיבות הנידונות, המינהל לא ידע על החזקת המנוח בשטח בטרם פנו המשיבים והאגודה אליו בשנת 2002, ואין להתייחס אליו כמי שנטע תקוות שווא בליבם. את מצגי האגודה – מתן ההחזקה והשימוש בנכס – יש לפרש על רקע התחייבויותיה בחוזה המכר, ולא ניתן ליחסם למינהל. המנוח ויורשיו הסתמכו ושינו מצבם לרעה עקב מצגי האגודה, אולם הם לא עשו כן על בסיס הבטחות ומצגים מצד בעל המקרקעין – מינהל מקרקעי ישראל, ומשכך לא נוצרו "נסיבות מיוחדות" המצדיקות גיבושה של רשות מכוח השתק. נוכח כל זאת, אין בידי לקבל קביעתו של בית המשפט קמא אשר העניקה למשיבים רשות בלתי-הדירה ובלתי ניתנת לביטול בשטח של שני דונם או 1600 מ"ר (שמעבר לבית וסביביו המיידיים – 500 מ"ר – כפי שיפורט). למעלה מן העניין, גם אילו קבענו, ואיננו עושים כן, כי בנסיבות קמה למשיבים רשות מכוח השתק, הענקת רשות בלתי הדירה שאינה ניתנת לביטול חד-צדדי, כפועל יוצא, איננה הסעד האפשרי היחידי המסור לשקול דעת בית המשפט: "לגבי הסעד – אפילו שוכנע בית המשפט בדבר התגבשות הזכות מכוח השתק, אין הוא מחויב לסעד מסוים... לבית המשפט מסור שיקול דעת בעניין זה, והוא רשאי לבחור ממגוון של סעדים את הסעד אשר ראוי, לדעתו, להעניק לפלוני בנסיבות המקרה... הרעיון המנחה במתן הסעד מבוסס אף הוא על שיקולים של צדק, לאמור, שעל הסעד להיות פרופורציונלי לסבל שנגרם לפלוני כתוצאה מהסתמכותו על ההבטחה או המצג של בעל המקרקעין וזאת באופן שיספק את המידה המינימלית הדרושה לשם עשיית צדק" (זלצמן, תשע"ג בעמ' 271) (הדגשות אינן במקור – א"ר). אך כאמור, השקפתנו היא כי הרשות לא ניתנה כל עיקר, לא במפורש, לא מכללא ולא מכוח השתק. האם זכאים המשיבים להקצאה? כה. חרף העדר התגבשותה של רשות מכוח השתק לטובת המשיבים, עלינו לפלס דרך כדי שתצא תחת ידינו תוצאה צודקת בנסיבות העניין. נעבור עתה לשאלת זכאותם של המשיבים לזכות חכירה בנכס, ולהיקפה ככל שקמה זכאות כזאת. אין חולק, כי המשיבים פנו למינהל בשנת 2002 בבקשה להירשם כחוכרים בשטח של 2.5 דונם. טענת המינהל כי סירב מכל וכל לבקשת החכירה של המשיבים בשנת 2002 מוקשה; תגובותיו של המינהל תואמות את העיקרון במשפט העברי "מִכְּלַל לָאו אַתָּה שׁוֹמֵעַ הֵן" (בבלי, נדרים יא, ע"ב), המינהל אמנם עמד בעקביות על סירובו להחכיר שטח העולה על 500 מ"ר, אולם מסירובו עולה הסכמה עקרונית וראשונית לחכירת 500 מ"ר. כך ניתן לכאורה לפרש את מכתב המינהל מיום 9.7.02 בו נאמר כי הוראת אגף 66 "אינה מאפשרת להקצות מגרש שגודלו עולה על 500 מ"ר". מכאן אפשר לכאורה ללמוד שעד 500 מ"ר – ניחא. הוא הדין למכתב מיום 28.7.02, ולמכתב מיום 3.4.03. תחולת הוראת אגף 66 ותנאיה כו. כאמור, בית המשפט קמא דחה טענת המשיבים, כי על נסיבות העניין חולשת הוראת אגף 10 אשר אינה כוללת מגבלה על גודל השטח המוחכר, וקבע כי יש להחיל את הוראת אגף 66 אשר הייתה בתוקף בעת פניית המשיבים למינהל בשנת 2002, תוך שאין הוא מקבל את טענת המינהל כי בקשתם לא התגבשה בהיותה חסרה מסמכים מהותיים. אין חולק, כי אילו זכתה בקשת הקצאה זו להסכמת המינהל בשנת 2002, היו חלים נהלי הוראת אגף 66. השאלה היא האין לומר בנסיבות שפניית המשיבים התגבשה, דבר המצדיק להחיל על עניינם את תנאי החכירה המצויים בהוראת אגף 66 אשר נהגה בעת הקובעת. כידוע, החלטות המינהל נועדו להגשים הלכה למעשה את מדיניות מועצת מקרקעי ישראל, וטבעה של מדיניות זו להשתנות מעת לעת (ראו ע"א 2104/99 רמת מגשימים כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ ואח' נ' פלד (2003)); אולם החלתה של הוראת אגף 66 אשר כבר איננה בתוקף מחויבת במקרה דנא, נוכח הסתמכות המשיבים על המצב המשפטי הנוהג בעת פנייתם. קביעתנו זו עולה בקנה אחד עם עקרונות הצדק וההגינות, ועם תפקידו של המינהל כנאמן הציבור הכפוף לכללי המשפט הציבורי (ראו רע"א 7678/98 קצין התגמולים נ' דוקטורי, פ"ד ס(1) 489, 507 – 509 (2005); ע"א 15/87 מדינת ישראל נ' וייס יהודה, פ"ד מה(1) 342, 348 (1990); בג"ץ 6698/95 קעדאן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נד(1) 258, 276 – 277 (2000); ע"א 6518/98 הוד אביב נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28, 45 – 46 (2001)). המינהל כאמור מסכים כי בעת שהוגשה פנית המשיבים חלשה הוראת אגף 66 על הנסיבות, אך נטען כי בשנת 2002 לא עמדה למול המינהל "בקשה מלאה" מטעם המשיבים, ועל כן לא ניתן היה להקצות את השטח למשיבים אז. ביסוד טענה זו עומדת פסיקת בית משפט זה בבג"ץ 9151/07 טל נ' מינהל מקרקעי ישראל (2009) (להלן פרשת טל) בה נקבע, כי כדי שתתאפשר הקצאת שטח לחכירה, בידי המינהל צריכה להיות "בקשה שניתן לאשרה" במועד הקובע. אולם, בפרשת טל נקטה השופטת (כתארה אז) מ' נאור גישה זו בהיות ההקצאה מבוססת על "הוראות מעבר" אשר ככלל נוהגים לפרשן על דרך הצמצום; ואין טעם זה מתקיים בענייננו, שכן אין עסקינן בהוראות מעבר. נבחן איפוא את הפניה גופה. כז. הוראת אגף 66, בדומה להוראות שקדמו לה, מעניקה לאגודות הטבה בכך שהיא מאפשרת להן לשלוט בזהות המתיישבים בתחומו, באמצעות הענקת המלצה למועמדים להקצאה, כך שאינם נדרשים לעמוד בתנאי מכרז (פרשת פלד, פסקה 10 לפסק דינה של השופטת (כתארה אז) ביניש). כאיזון להטבה זו נדרשים מועמדי האגודה לעמוד בתנאים המנויים בהחלטות המועצה, ולחלופין בהוראות המינהל השונות. מקום שהוראת אגף 66 מעניקה הטבה חלוקתית למועמדי האגודה, מוצדק לדרוש ולדקדק בתנאי ההוראה; חלוקת משאבי ציבור מצדיקה הקפדה יתירה. משעמדנו על חשיבות העמידה בתנאי המינהל הבאים לידי ביטוי בהחלטותיו ובהוראותיו, נכריע האם עמדה פניית המשיבים בשנת 2002 במובן תכליתי בתנאי הוראת אגף 66 ובהתאמה גיבשה למשיבים זכות חכירה. כח. עובדתית, מפניית המשיבים למינהל אכן נעדרו מספר מסמכים המפורטים בהוראה; גדר המחלוקת הינו חיוניותם של מסמכים אלו לגיבוש ההקצאה עד כדי שלילתה. סעיף 2 להוראת אגף 66 קובע: "א. האגודה תפנה ליחידת חוזים חקלאיים במחוז, בציון שם המתיישב המומלץ לחכירת המגרש ומספר תעודת זהות, ותאשר כי קיים במגרש בית מגורים. ב. לבקשה יצורף פרוטוקול של האסיפה הכללית של האגודה שבה הוחלט להמליץ על ההחכרה הנ"ל, בקשה בכתב לחכירה של המומלץ, וכן תרשים עם סמון המגרש המבונה ומספרו לפי תב"ע. ג. אם משבצת המושב מושכרת בחוזה תלת-צדדי (ממ"י – סוה"י (הסוכנות היהודית) – אגודה), תידרש המלצת מנהל אגף חוזים ובטחונות של הסוה"י". המינהל הדגיש בערעורו את היעדרה של המלצה עדכנית של האגודה. מה הן מהותה ותכליתה של המלצת האגודה? המינהל הוא בעל הבית, ובידו הסמכות להקצות שטחי משבצת, ואילו לאגודה מעמד של גוף ממליץ בלבד. החלטות המינהל, הדורשות המלצת המושב עובר להקצאה, אינן מרוקנות את המינהל מסמכויותיו או מעבירות את כוחו להקצות אל האגודה (ע"א 3962/97 בארותיים מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' ארד, פ"ד נב(4) 614, 622 – 623 (1998)). היחסים בין המינהל לבין מבקש זכות החכירה מנותבים טכנית דרך האגודה (פרשת ברבירו, בעמ' 831), כך שעמדת האגודה אמנם נדרשת טרם ההקצאה, אך לא הסכמתה (פרשת בארותיים, בעמ' 622). אכן, ההמלצה מאפשרת לאגודה לשמור על צביונה היחודי, גם לגבי תושבים שאינם חבריה (פרשת בארותיים, בעמ' 623). ההמלצה גם מבטאת התאמת המועמד למסגרת הקהילתית; אולם, כאמור – אין היא מחייבת את המינהל לפעול על-פיה (השוו לע"א 702/84 יובל גד בע"מ נ' מנהל מס שבח מקרקעין, פ"ד מ(4) 802, 810 (1987)). בחינה תכליתית של מכתב האגודה למינהל מיום 24.1.02 מגלה, כי האגודה אכן תמכה ברישום המשיבים כחוכרים בנכס הנידון. תכליתה של ההמלצה התקיימה; האגודה הביעה עמדתה, כי יורש המנוח מהוה בעיניה מועמד ראוי לחכירה: "אנו מבקשים כי תפיקו חוזה חכירה ביחס לנכס והשטח הנ"ל... האגודה מבקשת לקדם את הטיפול בנושא ולרשום את זכויות החכירה על שם היורש"; מכתב האגודה עידכן את המינהל ביחס למועמד המומלץ על-ידיה ומילא במהות את דרישת ההמלצה שבהוראת אגף 66. כט. אכן, לטענת המינהל, מלבד המלצה עדכנית, חסרה פנית המשיבים "מסמכים מהותיים נוספים" - אמר ולא יסף. מן המוצגים בתיק עולה, כי בשנת 2002 לא צורף לאיזה מן המכתבים שהופנו למינהל פרוטוקול האסיפה הכללית בה הוחלט להמליץ (ככל שאכן התקיימה אסיפה כזו), וכן כי חסרים תרשים המגרש ומספרו בתב"ע והמלצתו של אגף חוזים ובטחונות של הסוכנות. אכן, יש להקפיד על קיום התנאים. ואולם, אשר לתרשים המגרש ומספרו, אלה הם נושאים טכניים במהותם, ובנסיבות דנא פירטו המשיבים והאגודה במכתבם שבקשתם מתייחסת לבית מקצועי מספר 108, וברור מהו הנכס. במכתבם של המשיבים למינהל צוינה פנייתם לסוכנות, ואכן, יש פגם באי-המצאתה למינהל. כך גם ביחס לפרוטוקול האסיפה הכללית, אף שהמצאתו מותנה בלעדית בפעולה מצד האגודה, וזו כתבה את מכתבה הנזכר מיום 24.1.02. כך או אחרת, ואף אם חסרו מסמכים, בסופו של יום, מתשובות המינהל ניתן להבין, כי מקובלת עליו בעיקרון הקצאת 500 מ"ר. על כן אין מקום להשמיט את הקרקע מתחת למשיבים גם בכך. אין זו מידה נכונה. אין באמור כדי לפתוח פתח להקל ראש בנהלי המינהל, וכאמור חלוקת מקרקעי ציבור דורשת זהירות רבה. אין איפוא לתבוע מן המינהל שידו תהא קלה על "הדק חלוקת הקרקעות", ואדרבה ראוי כי יפרט בזמן אמת בבירור את החומר הנדרש לו לשם טיפול בבקשות מבקשות שונות. ל. סוף דבר, בנסיבות לא גיבשו המסמכים החסרים בבקשת המשיבים כפי שהיתה ב-2002 כלפי 500 מ"ר חוסר מהותי המסכל קידום חוזה חכירה על-ידי המינהל, אף שבקשה סדורה ומלאה ככל משפטה וחוקתה לא עמדה למול עיני המינהל בשנת 2002. משיקולי צדק מוצדקת ההכרעה להעניק למשיבים זכות חכירה בשטח של 500 מ"ר. קשה להלום, על פי ההשתלשלות, את טענת המינהל (בסעיף 43 לסיכומיו) כי יש להחיל על עניינם של המשיבים את החלטת מועצת מקרקעי ישראל הנוהגת כיום – החלטה 1180 (מיום 12.3.09). לא. המנוח חתם על חוזה לרכישת שטח של 2.5 דונם עם האגודה ושילם את התמורה הנדרשת, תוך שמכר נכס אחר לממן רכישה זו. בית המשפט קמא דחה את בקשת המשיבים לקבל זכות חכירה על מלוא השטח שהתבקשה על-ידיהם וניתנה להם זכות חכירה רק ביחס לשטח של 500 מ"ר. זכות זו לא דחה המינהל בשעתו, ויש לאששה, קרי, חכירת בית מקצועי בתוך שטח של 500 מ"ר (לרבות שטח הבית); מסים ודמי חכירה ישולמו על-ידי המשיבים וכן מחיר כל תכנון הנוגע ספציפית לשטח זה אם יידרש, כגון קביעת גבולותיו (אף כי נציג האגודה טען בפנינו שאין צורך בתכנון מחודש של משבצת השטח). לב. ואולם, איננו רואים מקום, על יסוד כל האמור, למתן זכות למשיבים בשטח הנותר (1.6 או 2 דונם), אלה יטופלו על-ידי המינהל ו/או האגודה לפי זכויותיהם. הסעד הניתן לג. הערעור מתקבל במובן זה שלמשיבים לא יינתן מעמד של בני-רשות בשטח של 2 דונם; אך לטובת המשיבים תירשם זכות חכירה בשטח של 500 מ"ר, בכפוף לתשלום דמי החכירה והמיסים מצד המשיבים כאמור, ככל שלא שולמו על-ידיהם, וככל שיידרשו הליכי תכנון הנוגעים ספציפית לשטחם של המשיבים ישאו הם בעלויותיו. בתכנונו של השטח הנותר, ככל שיידרש, ישאו המינהל והאגודה, כמובן. לד. אין צו להוצאות בבית משפט זה. ש ו פ ט השופט נ' הנדל: הנני מצטרף לחוות דעתו של חברי השופט א' רובינשטיין ולמסקנה אליה הגיע לפיה למשיבים לא יינתן מעמד של בני-רשות בשטח של 2 דונם, אך תירשם לטובתם זכות חכירה בקרקע בהיקף של 500 מ"ר. זאת כפוף להסדרת כלל התשלומים המתחייבים. אשר לתחולת הוראת האגף החקלאי של מינהל מקרקעי ישראל על עניינם של המשיבים, מסכים אני עם חברי כי יש לבחון את בקשת המשיבים לפי הוראת המינהל מס' 66 שהייתה בתוקף בעת פנייתם. בפסיקת בית משפט זה ניתן לא אחת משקל לאינטרס ההסתמכות של הציבור ביחס להוראות דבר חקיקה או הנחיה מנהלית. אינטרס זה מעוגן בצורך לשמור על הוודאות והיציבות המשפטית (רע"א 7678/98 קצין התגמולים נ' דוקטורי פ"ד ס(1) 489, 508; בג"ץ 4806/94 ד.ש.א איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר ואח' פ"ד נב(2) 193, 2010-2011), כמו גם בדיני ההגינות והסבירות המחייבים את הרשות הציבורית (בג"ץ 6884/07 נאות בית וגן בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (06.04.10)). בעניינו נראה כי מתקיימים שיקולים אלה. לגבי החסר בחלק מן המסמכים בפניית המשיבים - אדגיש שתי נקודות. האחת, חיזוק לתוצאה אליה הגיע חברי ניתן למצוא בתשובותיו של המינהל לפניות המשיבים להקצאת הבית, מהן עולה שהמינהל לא התנגד עקרונית לחכירת השטח עקב החסר במסמכים. עמדתו העקבית הייתה כי נוכח המועד בו נתקבלה אצלו הבקשה, לא ניתן להקצות מגרש הגדול מ-500 מ"ר. עובדה זו מרככת את טענת המינהל למהותיות המסמכים החסרים. השנייה, דינם של המשיבים בענייננו שונה מבג"ץ טל שאוזכר על-ידי חברי. בתיק זה נידונה הוראת מעבר שהוצאה בעקבות ביטול החלטות מועצה, והודגשה מאד החשיבות הנודעת להמצאת כל המסמכים עד מועד מסוים שנקבע כדי שיתאפשר למנהל לטפל בריבוי הבקשות לפני תום תקופת המעבר (בג"ץ 9157/07 חגי טל נ' מנהל מקרקעי ישראל פס' 12 לפסק הדין (6.1.10) על בסיס זה גם נקבע שם שחריגה מהוראות המעבר תפורש בצמצום (בג"ץ 3101/08 כפר הנוער יוהנה ז'בוטינסקי נ' מינהל מקרקעי ישראל פס' 33 לפסק הדין (05.09.10) והשוו: ע"א 8389/10 מינהל מקרקעי ישראל נ' מאיר כהן (28.06.12)). ש ו פ ט השופט א' שהם: אני מסכים לחוות דעתו של חברי, השופט א' רובינשטיין, ולהערותיו של חברי, השופט נ' הנדל. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין. ניתן היום, ‏ח' בשבט התשע"ד (‏9.1.2014). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 08006330_T34.doc שצ/רח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il