שמואל רחמים נ. עיריית רעננה

7 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 6324/19 עע"מ 7004/19 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט נ' סולברג המערערים בעע"מ 6324/19 והמשיבים בעע"מ 7004/19: 1. שמואל רחמים 2. רמי לבנת נ ג ד המשיבה בעע"מ 6324/19 והמערערת בעע"מ 7004/19: עיריית רעננה ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופטת מ' נד"ב) מיום 16.7.2019 בת"צ 14744-05-12 תאריך הישיבה: כ"ח בכסלו התשפ"א (14.12.20) בשם המערערים בעע"מ 6324/19 והמשיבים בעע"מ 7004/19: עו"ד רועי נחום; עו"ד אסף זמיר בשם המשיבה בעע"מ 6324/19 והמערערת בעע"מ 7004/19: עו"ד אילנה בראף-שניר; עו"ד לימור דניאלי שוסטר פסק-דין הנשיאה א' חיות: שני ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופטת מ' נד"ב) מיום 16.7.2019 אשר קיבל שלוש תובענות ייצוגיות נגד עיריית רעננה (להלן: העירייה) (ת"צ 17527-11-11; ת"צ 19810-10-13; ות"צ 14744-05-12; להלן יחדיו: התובענות הייצוגיות). רקע והליכים קודמים במוקד התובענות הייצוגיות עמדה שאלת פרשנותו של סעיף 9.1 לצו הארנונה של העירייה לשנת 2011 (להלן: צו הארנונה), המגדיר "שטח נכס המשמש למגורים" כך: "שטח נכס המשמש למגורים כולל כל השטח שבתוך הדירה (עם קירות חוץ ופנים) וכן כל שטח מקורה הצמוד לדירה או שאינו צמוד לה אולם משמש את המחזיק בדירה, לרבות חדרי כניסה, חדר מדרגות, פרוזדורים, מטבח, הול, אמבטיה, מקלחת, חדרי שרות, מרפסות מקורות, מוסכים לחנייה ומקלט. "שטח מקורה אחר, שאינו סגור משלושה צדדים לא יכלל בשטח הדירה" [הסיפא תכונה להלן: החריג]. המערערים 2-1 בעע"מ 6324/19 והמשיבים 2-1 בעע"מ 7004/19 (להלן: התובעים הייצוגיים) הם תושבי העיר רעננה, אשר הגישו לבית המשפט קמא בקשות לאישור תובענות ייצוגיות נגד העירייה (המשיבה בעע"מ 6324/19 והמערערת בעע"מ 7004/19). לתובעים הייצוגיים בתים צמודי קרקע בתחומי העירייה. בקומתם השנייה של הבתים בליטות או חלקים הגדולים מן הקומה הראשונה המכסים את החצר והעירייה מחייבת בגינם בתשלום ארנונה. לטענת התובעים הייצוגיים יש להחריג מהגדרת "שטח נכס המשמש למגורים" את השטחים המקוּרים הצמודים לדירה, וכן ואת השטחים המקוּרים שאינם צמודים לה אך משמשים את המחזיק בה ואינם סגורים משלושה צדדים. על כן, כך נטען, גביית הארנונה בגין שטחים אלו נעשתה שלא כדין (להלן: השטחים במחלוקת). העירייה מצידה טענה כי הכלל הקבוע בסעיף 9.1 בצו הארנונה הוא רחב ומטרתו לחייב בארנונה את כל השטחים שבתוך שטח הדירה, שטחים מקורים צמודים, ואלה שאינם צמודים אך משמשים אותה. תכלית הסעיף, כך נטען, היא לחייב ברוטו כל שטח הצמוד לדירה והמשמש אותה מבפנים ומבחוץ. השטחים במחלוקת (המכונים על ידי העירייה ש.מ.מ. - שטח מקורה מרוצף או "כניסה מקורה") באים, כך לטענת העירייה, בגדר הכלל ולא בגדר החריג המתייחס ל"שטח אחר" ומשמעו - אחר מן הכלל. ביום 19.6.2013 קיבל בית המשפט קמא את הבקשות לאישור התובענות כייצוגיות (להלן: החלטת האישור) והגדיר את חברי הקבוצה שבשמה ינוהלו התובענות הייצוגיות כ"תושבי העיר רעננה אשר חויבו בארנונה בגין שטחים מקורים שאינם סגורים בשלושה קירות כמו ש.מ.מ או כניסות מקורות". ביום 16.8.2016, בטרם שניתן פסק הדין בתובענות, ניתן פסק הדין בעע"מ 6993/15 עיריית תל אביב-יפו נ' אספיאדה בע"מ אשר קבע, בתמצית, כי לא ניתן לנהל תובענות ייצוגיות שעניינן בהשגות הקבועות בסעיף 3(א) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: הלכת אספיאדה). בית המשפט קמא סבר כי הלכת אספיאדה חלה בענייננו ומשכך דחה את התובענות בפסק דין מיום 1.1.2017. ערעור על פסק דין זה התקבל בעע"מ 728/17 שמואל רחמים נ' עיריית רעננה (4.2.2018) ונקבע כי הלכת אספיאדה אינה חלה בנסיבות העניין (להלן: עניין רחמים). בקשה לדיון נוסף נדחתה בדנ"מ 2876/18 עיריית רעננה נ' שמואל רחמים (19.7.2018). משכך, חזר הדיון בתובענות אל בית המשפט קמא. לאחר שהעניין הוחזר אליו, קיבל בית המשפט קמא, כאמור, את התובענות ביום 16.7.2019. בפסק הדין הפנה בית המשפט להחלטת האישור שם קבע כי בכל הנוגע לפרשנות המילה "אחר" בחריג שבצו הארנונה, לשון הצו אינה חד-משמעית וניתן לקבל את שתי האפשרויות הפרשניות שהעלו הצדדים (פרשנות מצמצמת של העירייה מחד גיסא ופרשנות מרחיבה של התובעים הייצוגיים מאידך גיסא). בית המשפט הוסיף והפנה לקביעתו באותה החלטה לפיה לא נמצאה לעירייה ולו דוגמא אחת לשטח הבא בגדר הפרשנות המצמצמת שלה וציין בהקשר זה כי חלוף השנים מאז נוסח הצו אין בו כדי להצדיק פרשנות של החריג באופן כה מצמצם עד שאין שטח כלשהו הבא בגדרו. בית המשפט הוסיף וקבע, כי יש לאמץ את פרשנות התובעים הייצוגיים משום שהיא סבירה ויוצקת משמעות לחריג והפנה, בין היתר, לקביעתו בהחלטת האישור כי: "בעוד שהמשיבה לא הצליחה כאמור להצביע על חלק בנכס שנכנס לחריג ושיש הגיון להחרגתו, הרי נראה לכאורה כי לפי שיטת המבקשים תכלית החריג יש לה הגיון. בעוד ששטח המגורים הוגדר באופן רחב וגורף ברישא של סעיף 9.1 ביקש מנסח הצו, בחריג, להוציא מתחולה שטחים מקורים שכמוהם כ'חוץ' דהיינו שבשל היותם מקורים בלבד או מקורים עם קיר בצד אחד או שניים בלבד לא יהיו בבחינת שטח המשמש למגורים" (פסקה 9 לפסק הדין). בית המשפט סקר בהרחבה את עדותו של גזבר עיריית רעננה וקבע כי לא עלה בידי העירייה להוכיח שאכן היה בעבר "חיוב שיטתי ועקבי" בגין השטחים שבמחלוקת. לגישתו, עובדה זו תומכת אף היא במסקנה כי יש לאמץ את פרשנות התובעים הייצוגיים ולפיכך נפסק כי החיוב בארנונה בגין השטחים שבמחלוקת היה שלא כדין. נוכח מסקנה זו הוסיף בית המשפט ודן בבקשת התובעים הייצוגיים לחייב את העירייה בהשבה. בית המשפט דחה את טענת העירייה ל"הגנת התקציב" בקובעו כי טענותיה בעניין זה לא נתמכו בראיות וכי אין לקבל הגנה זו גם נוכח התנהלותה ובחירתה שלא להודיע על חדילה. ביחס להיקף ההשבה, עמד בית המשפט על ההלכה הפסוקה לפיה ניתן להתחשב בתוצאותיה של גבייה שנעשתה ללא סמכות במישור המנהלי למשל על ידי קביעה שחלה דוקטרינת הבטלות היחסית וכן לחייב בהשבה חלקית במקרים מתאימים. על רקע זה, קבע בית המשפט כי על העירייה להשיב לכל אחד מחברי הקבוצה את הפרשי הארנונה שנגבו מהם ביתר החל מיום 9.11.2009 ועד ליום 9.10.2013 וכי לסכום זה יצורפו הפרשי הצמדה וריבית בהתאם לחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן: חוק ריבית והצמדה) ולא בהתאם לסעיף 6 בחוק הרשויות המקומיות (ריבית והצמדה על תשלומי חובה), התש"ם-1980 (להלן: חוק הרשויות המקומיות). כמו כן צמצם בית המשפט את תקופת ההשבה שלגביה יחושבו הפרשי ההצמדה והריבית וקבע כי תחילתה ממועד החלטת האישור (19.6.2013) ועד למועד ההשבה בפועל. התובעים הייצוגיים מזה והעירייה מזה אינם משלימים עם פסק דינו של בית המשפט קמא, ומכאן הערעורים דנן. טענות הצדדים בערעורים התובעים הייצוגיים סבורים כי בית המשפט קמא שגה בקובעו כי לכספים שיושבו יתווספו הפרשי הצמדה וריבית מיום החלטת האישור ולא ממועד הגבייה בפועל. לשיטתם, חלק ניכר מן התשלום אשר נגבה שלא כדין נגבה מיום 9.11.2009 ועד 19.6.2013, אך בגין תקופה זו לא חויבה העירייה בהפרשי הצמדה וריבית כלל, ומשכך מדובר בהשבה חלקית. כן טוענים התובעים הייצוגיים כי נוכח חומרת התנהלות העירייה והצורך בהרתעה, שגה בית המשפט קמא בקובעו כי אל סכומי ההשבה קרן, יתווספו הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק ריבית והצמדה בלבד ולא בהתאם לסעיף 6 לחוק הרשויות המקומיות. העירייה טוענת מצידה כי השטחים שבמחלוקת אינם נופלים תחת החריג בהגדרת "שטח נכס המשמש למגורים" על פי סעיף 9.1 לצו הארנונה. עוד נטען על ידה כי שגה בית המשפט בקביעתו לפיה לא הוכח שהעירייה נהגה להטיל חיובי ארנונה בגין השטחים שבמחלוקת. כמו כן, חולקת העירייה על קביעתו של בית המשפט קמא לפיה "אפילו היה מוכח כי [העירייה] חייבה בגין שטחי המריבה גם בשנים קודמות, עדיין רשאים התובעים [הייצוגיים] לתקוף את חוקיות החיוב נוכח לשונו של צו הארנונה". זאת שכן לשיטת העירייה טענות התובעים הייצוגיים בהקשר זה נגועות בשיהוי. לבסוף טוענת העירייה כי שגה בית המשפט קמא עת דחה את טענותיה בעניין היעדר עילת השבה והיא מוסיפה וטוענת כי מלכתחילה לא היה מקום לברר את טענות התובעים הייצוגיים במסלול של תובענה ייצוגית. דיון והכרעה דין הערעורים להידחות. בפסק הדין, כמו גם בהחלטת האישור, בחן בית המשפט קמא את סעיף 9.1 לצו הארנונה והגיע לכלל מסקנה כי אין לקבל את פרשנותה המצמצמת של העירייה לאמור בו וכי לא עלה בידה להוכיח שקיים שטח כלשהו העונה להגדרות החריג על פי פרשנותה. כמו כן קבע בית המשפט קמא כי עדותו של גזבר העירייה אינה מלמדת על כך שהעירייה חייבה בגין השטחים שבמחלוקת לפני שנת 2011. בית המשפט קמא בחן בפירוט את התשתית הראייתית אשר הונחה בפניו, התייחס באופן מפורט וממצה לעדויות שנשמעו, ועל רקע זה הגיע למסקנה פרשנית מבוססת לפיה יש לאמץ את פרשנותו של סעיף 9.1 לצו הארנונה כשיטת התובעים היצוגיים. במסקנה זו לא ראיתי מקום להתערב. טענות העירייה לגבי המסלול שבו ראויות להתברר טענות התובעים הייצוגיים נדחו למעשה כבר בעע"מ 728/17, שם נקבע כי מדובר בשאלה פרשנית-משפטית בעלת חשיבות ציבורית עקרונית הנוגעת ל"מאות רבות של נישומים, שמא אף אלפים" הנדרשים להכרעה בשאלה אחת משותפת (שם, פסקה 23-22, פסקה 27) ויפים הדברים לענייננו. טענת השיהוי שהעלתה העירייה אף היא דינה להידחות, בהינתן קביעתו העובדתית של בית המשפט קמא לפיה העירייה לא הרימה את הנטל להוכיח כי היה חיוב שיטתי ועקבי בגין השטחים שבמחלוקת לפני שנת 2011. אשר לטענות בדבר היקף ההשבה, כפי שציין בית המשפט קמא, הוא מוסמך להורות על השבה חלקית (ע"א 4708/14 י.ח דמרי בניה ופיתוח בע"מ נ' המועצה המקומית גן יבנה (24.8.2015); דנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, פסקה 54 (14.4.2015)), ובהקשר זה ביצע בית המשפט איזון עדין בין רצונו שלא להטיל על הקופה הציבורית עלויות כבדות מדי שיפגעו בתפקודה התקין של הרשות ובין עניינם של חברי הקבוצה והאינטרס הציבורי בהרתעת הרשות הציבורית מפני גביית כספים שלא כדין (השוו בר"מ 6878/17 עיריית ראשון לציון נ' נחום (6.5.2020) פסקה 2 לחוות דעתה של השופטת ע' ברון). היקף ההשבה המופחת שקבע בית המשפט קמא בנסיבות העניין, בהתאם לשיקול הדעת המסור לו, אינו מצדיק התערבות. סיכומם של דברים – פסק דינו של בית המשפט קמא מנומק ומבוסס היטב. הממצאים העובדתיים שנקבעו בו תומכים במסקנה המשפטית שנקבעה, והוא אינו מגלה טעות שבחוק. על כן אציע לדחות את שני הערעורים כאחד, ולאמץ את פסק הדין של בית המשפט קמא, מטעמיו, לפי תקנה 460(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 החלה בענייננו מכוח תקנה 34 לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000. כמו כן, אציע כי נוכח תוצאה זו לא ייעשה צו להוצאות. ה נ ש י א ה השופט ע' פוגלמן: אני מסכים. ש ו פ ט השופט נ' סולברג: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של הנשיאה א' חיות. ניתן היום, ‏כ"א בטבת התשפ"א (‏5.1.2021). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20067320_V18.docx שג מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1