התנועה הקיבוצית - אגודה שיתופית מרכזית נ. שר הפנים

12 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6322/18 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט ד' מינץ העותרות: 1. התנועה הקיבוצית – אגודה שיתופית מרכזית 2. הקיבוץ הדתי איגוד קבוצות של הפועל המזרחי נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. מפקד כוחות צה"ל ביהודה ושומרון עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ב' בתשרי התשפ"א (23.9.2020) בשם העותרות: עו"ד אלי וילצ'יק; עו"ד מירב ברנע בשם המשיבים: עו"ד רנאד עיד פסק-דין השופט ד' מינץ: עניינה של העתירה בתיקונים שנערכו בצווים המסדירים את הבחירות לרשויות המקומיות במועצות אזוריות, ובהחלטות שקיבל משיב 1, שר הפנים (להלן: השר), אשר השפיעו על אופן קבלת ההחלטה האם לקיים בחירות לוועד מקומי של יישוב או להחיל את עיקרון "זהות הוועדים" בין ועד ההנהלה של האגודה השיתופית לבין הוועד המקומי. הרקע לעתירה השלטון המקומי בתחומי המועצות האזוריות מוסדר בדין בפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] (להלן: הפקודה או פקודת המועצות המקומיות), ובצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן: הצו או צו המועצות המקומיות) אשר הותקן מכוח הפקודה. במועצות אזוריות שבאזור יהודה ושומרון חל תקנון המועצות האזוריות (יהודה והשומרון), התשל"ט-1979 (להלן: תקנון המועצות ביו"ש). במועצות האזוריות חל שלטון דו-רובדי: רובד אזורי שמנוהל על ידי המועצה האזורית הנבחרת על ידי כלל תושבי היישובים שבתחומה, ורובד יישובי שמנוהל ככלל על ידי ועד מקומי נבחר (להלן: הוועד המקומי). חלק מהישובים במועצות האזוריות מוגדרים על ידי צו המועצות האזוריות כ"ישובים שיתופיים", בהם חלק מהתושבים מאוגדים באגודה שיתופית להתיישבות אשר מנוהלת על ידי ועד ההנהלה של האגודה (להלן: ועד האגודה). לאורך השנים, נקבעו בצו הוראות שונות לעניין בחירות לוועד מקומי ביישובים שיתופיים, כאשר בתנאים מסוימים הוחל עיקרון "זהות הוועדים", לפיו חברי ועד האגודה השיתופית כיהנו גם כחברי הוועד המקומי של היישוב מבלי לקיים בחירות נפרדות לבחירת חברי שני הוועדים. משמעות הדבר הייתה כי ועד הישוב, אשר היה זהה כאמור לוועד האגודה, נבחר הלכה למעשה על ידי חברי האגודה בלבד ולא על ידי כלל תושבי הישוב. לכלל זה נקבעו חריגים, בין היתר זה הקבוע בסעיף 91ב(1) לצו, אשר בנוסחו עובר לשנת 2018 קבע כי השר רשאי להורות על בחירות ביישוב שיתופי כאשר מספר הבוחרים ביישוב שאינם חברי אגודה עלה על מספר הבוחרים שהינם חברי אגודה. לפי סעיף 144 לצו בנוסחו דאז, "בוחר" הוגדר כתושב קבע של אותו אזור. בשנת 2017 פורסם חוק המועצות האזוריות (מועד בחירות כלליות) (תיקון מס' 10), התשע"ז-2017 (להלן: התיקון לחוק), במסגרתו אוחד מועד הבחירות במועצות האזוריות עם מועד הבחירות ביתר הרשויות המקומיות, כאשר מועד הבחירות הראשונות לאחר התיקון נקבע ליום 30.10.2018. בעקבות האיחוד הוחלט לבצע גם תיקונים בדיני הבחירות במועצות האזוריות, בין היתר באמצעות צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (תיקון מס' 2), התשע"ה-2018 (להלן: התיקון לצו). עובר לתיקון לצו, סעיף 143(א) הורה כי ועדת הבחירות של המועצה תחל להכין פנקס בוחרים ביום ה-150 לפני יום הבחירות. במסגרת התיקון לצו שונה אופן קביעת פנקס הבוחרים ונקבע כי משרד הפנים יערוך את פנקס הבוחרים מתוך מרשם האוכלוסין ויכלול את כל התושבים שמענם רשום כתושב האזור. במסגרת זו בוטל התנאי של מגורים בפועל של תושב רשום, שנבחן עד אז על ידי ועדת הבחירות של המועצה האזורית. בנוסף על האמור, שונה המנגנון שנקבע לעניין קבלת החלטה על קיום בחירות לוועד המקומי ביישובים שיתופיים חלף החלת עיקרון "זהות הוועדים" ומינוי חברי ועד האגודה לוועד המקומי. כך, תוקן סעיף 91ב לצו באופן שבו ההחלטה על קיום בחירות לוועד מקומי ביישוב שיתופי תיגזר ממספר התושבים ביישוב, בניגוד לנוסח הקודם שקבע זאת כנגזרת ממספר הבוחרים. כן הוסף במסגרת התיקון לצו סעיף 90א, ונקבע בו כי ועדת הבחירות תקבל לידיה מהשר רשימה של תושבים בעלי זכות הצבעה שנגזרת ממרשם האוכלוסין, והיא תשמש את הוועדה לסיווג התושבים ככאלה שחברים באגודה השיתופית וכאלה שאינם חברים בה. יצוין כי בהתאם לשינויים האמורים בתיקון לחוק ובתיקון לצו, הותקן תיקון מס' 137 לתקנון המועצות ביו"ש (להלן: התיקון לתקנון), המחיל שינויים אלה על המועצות הישראליות ביהודה ושומרון. לקראת הבחירות לרשויות המקומיות שנקבעו ליום 30.10.2018, פורסמו בראשית חודש יולי 2018 רשימות תושבים לעיון הציבור על מנת לקבוע את סיווג התושבים ביישובים השיתופיים לפי סעיף 90א לצו ובהתאם לקבל החלטה באילו ישובים שיתופיים יתקיימו בחירות לוועד המקומי ובאילו תמשיך להתקיים "זהות ועדים". לטענת העותרות, בעת פרסום הרשימות נתגלה כי קיימים פערים משמעותיים בין התושבים הרשומים במרשם האוכלוסין לבין התושבים החיים בפועל ביישובים (לרבות "תושבים" שעזבו את היישוב ואף את הארץ, ובמקרים מסוימים כאלה שנפטרו), באופן שעשוי להשפיע על ההחלטה האם לקיים בחירות לוועד המקומי אם לאו. בעקבות זאת, נציגים של חלק מהיישובים במועצות האזוריות השונות הגישו למשרד הפנים או לוועדות הבחירות "בקשות לתיקון פרטי בוחר" לגבי בוחרים שלטענתם רישומם כתושבים שגוי. ביום 19.7.2018 נערכה גם פנייה כללית לשר באמצעות מנכ"ל מרכז המועצות האזוריות בעניין הבעייתיות הנטענת ברישום התושבים במרשם האוכלוסין. השר התבקש להתחשב בכך שהמרשם איננו מעודכן, ולהורות על "הקפאת מצב" ולא להורות באופן אוטומטי על עריכת בחירות לוועד מקומי גם ביישובים שיתופיים בהם לפי הרשימות שפורסמו יותר ממחצית התושבים אינם חברי האגודה השיתופית. בתשובה שניתנה ביום 1.8.2018 על ידי המפקחת הארצית על הבחירות במשרד הפנים, נדחתה הבקשה ל"הקפאת מצב" ומניעת קיום בחירות לוועד המקומי במקום בו לפי הצו, ובהתאם לרשימות שפורסמו בהתבסס על מרשם האוכלוסין, יש לקיימן. ביום 8.8.2018 התקיימה פגישה בראשות מנכ"ל משרד הפנים בנושא "זהות הוועדים" במעמד נציגי משרד הפנים, נציגי מרכז המועצות האזוריות ונציגת עותרת 1. בסיכום פגישה זו הובהר על ידי נציגי משרד הפנים כי לעניין ההחלטה על אופן ניהול היישוב, מספר התושבים הקובע הוא המספר שהיה רשום ביום ה-150 שלפני הבחירות, ואף אם ייעשו שינויים בפנקס הבוחרים, אלה לא יהיו רלוונטיים לעניין זה. ביום 3.9.2018, פחות מחודשיים ימים לפני מועד הבחירות, הגישו העותרות יחד עם 17 אגודות שיתופיות חקלאיות עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף בעתירה. בין היתר, ביקשו העותרות להורות על עיכוב החלטות שניתנו על ידי השר לעריכת בחירות לוועדים מקומיים ביישובים שיתופיים עד לקבלת החלטה בבקשות לתיקון פנקסי בוחרים שהגישו, ולהורות על תיקון צו המועצות האזוריות ותקנון המועצות ביו"ש. ביום 5.9.2018 נדחתה בקשה לקיום דיון דחוף בעתירה בשל השיהוי בהגשתה, וביום 13.9.2018 נדחתה בקשה נוספת לעיון מחדש בהחלטה האמורה. ביום 14.1.2019, לאחר שהתקיימו הבחירות לרשויות המקומיות, הוגשה עתירה מתוקנת למתן צו על-תנאי, על ידי שתי העותרות שבכותרת ההליך בלבד, היא העתירה שלפנינו. תמצית טענות הצדדים לטענת העותרות על השר לתקן את סעיף 91ב לצו המועצות האזוריות ועל המפקד הצבאי ביו"ש לתקן את סעיף 97ב(1) לתקנון המועצות ביו"ש כך שלעניין החלטה בדבר קיום בחירות לוועד מקומי, "תושב" יוגדר כמי שהיישוב משמש עבורו מקום מגורים קבוע, ופנקס הבוחרים לא יכלול את כל מי שרשום כתושב במרשם האוכלוסין שבמשרד הפנים. לשיטת העותרות, לאור המרשם השגוי של תושבי היישובים במרשם האוכלוסין שאינו משקף את המציאות, השינוי שנערך בצו בעניין זה בלתי סביר. הוא פוגע בעיקרון "זהות הוועדים" על בסיס מסד נתונים שגוי, וכופה עריכת בחירות לוועד מקומי גם מקום שבו לא חלו שינויים ביישובים ובפועל מספר החברים באגודה עולה על מספר התושבים שאינם חברים. יתרה מכך, החלטה שגויה בדבר עריכת בחירות לוועד המקומי עלולה להפוך לקבועה לאורך זמן בשל סעיף 91ז לצו, הקובע שהחלטה בעניין זה תעמוד בעינה גם בבחירות הבאות, אלא אם השר יורה אחרת. עוד תקפו העותרות את הפרשנות שניתנה על ידי המשיבים לפיה ההחלטה על קיום בחירות ביישוב ואופן ניהולו תעשה על בסיס רשימת התושבים שתפורסם 150 ימים לפני הבחירות, בטרם יהיה זמן לברר בקשות לתיקון תושבים בפנקס הבוחרים. לשיטתן, פרשנות זו היא פרשנות בלתי סבירה ופוגעת באיזון הראוי שבין הזכות לבחור ולהיבחר לבין האינטרס הלגיטימי של הגנה על ההתיישבות השיתופית. מצב שבו אופן ניהול היישוב ייקבע על בסיס מסד נתונים שגוי חוטא לתכלית הצו ופוגע בקיום "זהות הוועדים" שלא לצורך וללא הצדקה. בצו לא נקבע מועד מפורש לקבלת החלטה בכל הנוגע לשינוי אופן ניהול הישוב, ואין מקום לפרשנות כי הדבר צריך להיעשות 150 יום לפני הבחירות. מה גם, המועד שנקבע בצו לקבלת החלטה בבקשה יזומה לקיים בחירות לוועד המקומי (לפי סעיפים 91א-91ג לצו), הוא ביום ה-52 לפני הבחירות (סעיף 91ו לצו), והמועד שבו "נשלף" פנקס הבוחרים מתוך מרשם האוכלוסין נקבע ליום ה-40 לפני יום הבחירות (סעיף 137 לצו). בנוסף נטען כי פרשנות המשיבים, לפיה אין כל דרך לתקן את רשימת התושבים שנגזרת ביום ה-150 לפני הבחירות לצורך קביעת אופן ניהול היישוב, היא בלתי סבירה. זאת בשים לב לכך שקבועים בדין מנגנוני השגה וערעור על החלטות אחרות הקשורות לעניין זה: סעיפים 17 ו-20 לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה-1965 (להלן: חוק הבחירות) המקימים מנגנון לתיקון פנקס הבוחרים; וסעיף 90ב לצו המועצות האזוריות היוצר מנגנון של עררים ועתירות על סיווג תושב לעניין החברות באגודה שיתופית. המשיבים טענו מנגד כי דין העתירה להידחות על הסף בשל היותה עתירה מוקדמת ובשל אי מיצוי הליכים בידי העותרות. לטענת המשיבים, הפניות שצורפו לעתירה, מצד גורמים שונים שהעותרות אינן נמנות עליהם אל המשיבים, אינן ממלאות אחרי הדרישה למיצוי הליכים מצד העותרות עצמן. מה גם, באותן פניות לא התבקשו אותם סעדים שהתבקשו בעתירה. לצד זאת נטען כי מדובר בעתירה מוקדמת, הואיל וצפויות לחלוף כארבע שנים עד למועד הבחירות הבאות לרשויות המקומיות, וגם בשל כך יש לדחותה על הסף. לגופו של עניין, טענו המשיבים כי יש לדחות את העתירה משום שהיא אינה מגלה עילה להתערבות בית משפט בתיקון לצו (ובתיקון לתקנון המחיל את הוראות הצו המעודכנות גם על המועצות הישראליות ביו"ש), וגם לא עילה להתערבות באופן יישומם על ידי המשיבים. זאת בהינתן הכלל על פיו התערבות בחקיקת משנה תיעשה במקרים חריגים וקיצוניים בלבד, כאשר מקרה זה אינו נמנה עליהם. התיקונים לצו במסגרתם נקבע כי ייקבע מיהו "תושב" בעל זכות הצבעה על פי הרישום במרשם האוכלוסין, מהווים התאמה להסדר החל לפי סעיף 11 לחוק הבחירות בשאר הרשויות המקומיות, ועולים בקנה אחד עם העקרונות שבבסיס דיני הבחירות. לשיטת המשיבים, התיקונים קובעים איזון ראוי בין ההגנה על האינטרסים של ההתיישבות השיתופית לבין הזכות לבחור ולהיבחר שעשויה להיפגע כתוצאה מהחלה דווקנית של עיקרון "זהות הוועדים". המשיבים הדגישו עוד כי ככל שרצונם של כל תושבי היישוב להחיל את עיקרון זהות הוועדים בישוב, באפשרותם לבחור שלא להגיש רשימת מועמדים לוועד המקומי, אז יעמוד על כנו כלל ברירת המחדל שבסעיף 91א לצו של זהות וועדים. באשר למועד ההכרעה בדבר קיום בחירות ביישובים שיתופיים, לשיטת המשיבים סעיף 90א לצו קובע במפורש כי השר יעביר לוועדת הבחירות רשימת תושבים אשר מענם הוא ביישוב "ביום הקובע", אשר מוגדר בסעיף 1 לצו כיום ה-150 לפני הבחירות. לפיכך, לא מדובר ב"פרשנות" בעייתית לפיה ההחלטה לעניין קביעת בחירות ביישובים שיתופיים תעשה על פי הרשימה שנמסרת ביום זה ולא לאחר מכן. צוין כי סעיף 17(ב) לחוק הבחירות חל לעניין תיקון פנקס הבוחרים ואינו משליך על עניין זה. לשיטת המשיבים, המועדים הקבועים בצו לרבות המועד בו נמסרת רשימת התושבים לוועדת הבחירות מאזנים בין הזכות לבחור ולהיבחר לבין הצורך לאפשר היערכות ראויה לקיום בחירות ביישובים השיתופיים. השלמת התמונה העובדתית ביום 23.9.2020 התקיים דיון בעתירה, בסיומו הורינו כדלקמן: "העתירה דנן מתמקדת בשני נושאים כלהלן: הראשון – השמטת הדרישה של מגורים במקום, השני – היעדר אפשרות להשיג על הרשימה ששולח משרד הפנים ליישוב 150 יום לפני הבחירות, כאשר על פי רשימה זו נקבע אם תתקיימנה בחירות ביישוב אם לאו. איננו רואים ממש בטענות העותרות בנושא הראשון. לא כך לגבי הנושא השני, שלגביו לא מוצו הליכי ההידברות בין הצדדים. אשר על כן, הצדדים יעדכנו תיק בית המשפט עד ליום 4.4.2021, אם הגיעו להבנה ביניהם בנושא זה. בהתאם לכך נראה כיצד להמשיך את הטיפול בעתירה". בהתאם לאמור, ביום 4.4.2021 הוגשה הודעת עדכון מטעם המשיבים, במסגרתה נמסר כי הגורמים הרלוונטיים במשרד הפנים קיימו פגישה עם נציגי העותרות ובאי-כוחם במהלכה העלו העותרות טענות בדבר הקשיים הטמונים לשיטתם בהסדר הקבוע בדין. בסיום הפגישה ביקשו נציגי המשיבים מהעותרות להציג דוגמאות מעשיות לטענות בדבר הקשיים שהוצגו על ידם, ובפרט למקרים בהם נפלה טעות ברשימת הבוחרים או מקום בו היה לשיטתם לערוך תיקון ברשימה. המשיבים מסרו כי דוגמאות אלה טרם נמסרו על ידי העותרות אך ההידברות בין הצדדים נמשכת, ועל כן ביקשו לשוב ולעדכן את בית המשפט עד ליום 15.7.2021. ביום 15.7.2021 הוגשה הודעת עדכון נוספת מטעם המשיבים, בה מסרו כי על אף פניות נוספות מטעם הגורמים הרלוונטיים לעותרות בבקשה לקבלת דוגמאות למקרים המדגימים את הקשיים להם טענו, לא נמסרו דוגמאות שכאלה. על כן, המשיבים ביקשו כי תינתן הכרעה בעתירה. ביום 5.8.2021 הגישו העותרות תגובה מטעמן להודעת העדכון מטעם המשיבים, בה שבו וטענו נגד התיקון לצו. לשיטתן, מאחר שהדיון בעתירה לא מוצה ונוכח חשיבות הנושא, יש ליתן צו על-תנאי או לחלופין לקיים דיון נוסף בעתירה. דיון והכרעה לאחר עיון בעתירה ובתגובה המקדמית ושמיעת הצדדים בדיון שנערך לפנינו, הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות, ללא צורך בקיום דיון נוסף. הלכה מושרשת היא כי לבית משפט זה סמכות לפקח על כלל פעולותיה של הרשות המבצעת, לרבות חקיקת משנה היוצאת תחת ידיה, אולם ההתערבות בחקיקת משנה תיעשה במקרים חריגים וקיצוניים בלבד, בהם נפל בחקיקת המשנה פגם היורד לשורשו של עניין העולה כדי אי-סבירות מהותית או קיצונית (ראו: בג"ץ 6407/06 דורון, טיקוצקי, עמיר, מזרחי עורכי דין נ' שר האוצר, פסקה 65 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (23.9.2007); בג"ץ 9827/04 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 18 (25.1.2006); בג"ץ 10541/09 יובלים ש.ד.י בע"מ נ' ממשלת ישראל, פסקה 18 (5.1.2012)). מעתירה זו עולה כי דאגתן העיקרית של העותרות היא מפני "פגיעה קשה בעקרון 'זהות הוועדים' ביישובים שהתנהלו עד כה לפי עקרון זה (קרי באמצעות האגודה השיתופית החקלאית) וכפיית עריכת בחירות לוועד המקומי גם מקום בו לא חלו שינויים ביישובים". כאמור, לשיטת העותרות שינויים שנערכו בצו במסגרת התיקון עלולים לפגוע בעיקרון זה. ראשית, השמטת דרישת התושבות בפועל לצורך הכללת תושבים ברשימה שנערכת לצורך קביעת אופן ניהולו של היישוב השיתופי. שנית, הסתמכות על הרישום במרשם האוכלוסין לצורך עריכת הרשימה. העותרות סבורות כי נוכח טעויות במרשם האוכלוסין והיעדר אפשרות להשיג על טעויות אלה, ייתכנו מצבים בהם למרות שרוב התושבים בפועל הם חברי האגודה השיתופית יבוטל עיקרון זהות הוועדים ויתקיימו בחירות לוועד המקומי. אשוב ואעמוד בקצרה על עיקרון זהות הוועדים והרציונלים שבבסיסו. בנוסחו המקורי של הצו, ביישובים שיתופיים זכה הוועד למעמד כפול: אותו גוף שימש הן כוועד הנבחר של האגודה מכוח פקודת האגודות השיתופיות, והן כוועד המקומי של היישוב מכוח הצו. מצב זה יצר מצב של "זהות ועדים" מבחינה פרסונלית שהביא לכך שחברי האגודה שניהלו את האגודה היו גם אלו שניהלו את ענייניו המקומיים של היישוב. מנגד, תושבי המקום שאינם חברי האגודה לא יכלו כלל לבחור או להיבחר להנהלת הוועד המקומי. לבחירה בעיקרון זה, תוך פגיעה בתושבים שאינם חברי האגודה השיתופית, סיבות היסטוריות ואידיאולוגיות. עד סוף שנות ה-60 של המאה העשרים, הרוב המוחלט של תושבי ההתיישבות החקלאית העובדת, שהייתה רשומה כאגודה שיתופית, היו חברי האגודה. נוכח החפיפה הכמעט מוחלטת בין תפקידי הוועד המקומי לבין ועד האגודה, היה היגיון בזהות בין שני הגופים. הרעיון היה כי טובת היישובים מחייבת כי הם ינוהלו על ידי אותם אנשים (ראו: בג"ץ 6303/04 יהושוע נ' שר הפנים, פסקה 8 (18.10.2004); סמדר אוטולנגי "ועד יישוב שיתופי המכהן גם כרשות מקומית" מחקרי משפט ד 24 (1985)). ברם, במרוצת השנים הלך וגדל מספר התושבים המתגוררים ביישובים שיתופיים שאינם חברי אגודה, שנשללה מהם הזכות לבחור ולהיבחר לוועד המקומי. לאורך השנים הוגשו מספר עתירות לבית משפט זה נגד זהות הוועדים המוחלטת ביישובים השיתופיים, והובעה ביקורת על ההסדר אך הוא נותר על כנו (ראו: בג"ץ 255/69 בלט נ' שר הפנים, פ"ד כג(2) 389 (1969); בג"ץ 230/78 שהם נ' שר הפנים, פ"ד לד(3) 208 (1980)). לבסוף, בוטל ההסדר שנקבע בצו בעניין זהות הוועדים ביישובים שיתופיים בבג"ץ 753/87 בורשטיין נ' שר הפנים, פ"ד מב(4) 462, 475 (1989) (להלן: עניין בורשטיין), בו נכתבו הדברים הבאים: "...על שר הפנים להבטיח בצו המועצות האזוריות קיומו של איזון ראוי בין זכותם של תושבי היישובים, המהווים את המועצה האזורית, לבחור ולהיבחר למוסדותיה השלטוניים, לבין אינטרס הכלל בקיומה ובקידומה של ההתיישבות העובדת. איזון כזה אינו מובטח, מקום בו נשללת מתושבי מושב העובדים, שאינם חברי האגודה השיתופית, הזכות לבחור ולהיבחר לוועד המקומי. המצב הקיים מפר כל איזון ראוי, תוך שהוא נותן עדיפות לאינטרס של ההתיישבות השיתופית על פני כל אינטרס אחר. אמת הדבר, האיזון הקיים כיום עדיף הוא על המצב שהיה קיים בעבר, בו לא ניתן כלל לחברי מושב העובדים, שאינם חברי האגודה השיתופית, לבחור ולהיבחר למועצה האזורית. מצב דברים זה שונה בעקבות המלצות ועדת בר-סלע. אך המצב הקיים עדיין אינו משביע רצון. הוועד המקומי נהנה מסמכויות שלטוניות נרחבות. בצדק ציין השופט אלון, כי '...קיים הבדל מהותי בין הוועד המקומי המיצג את תושבי אותו מקום, לבין המועצה האזורית שמטרתה לייצג בראש ובראשונה את עניניו של כל ישוב וישוב שבתחומי שיפוטה, ומשמשת היא מעין ארגון-על לכל ישובי האזור' (בג"צ 875/78, בעמ' 195). נמצא, כי הוועד המקומי הינו בעל סמכויות שלטוניות רחבות, ובאמצעותו מתנהלים חייו של מושב העובדים. לוועד מקומי זה אין למי שאינו חבר האגודה השיתופית הזכות לבחור ולהיבחר. נמצא, כי האיזון הראוי בין זכות הבחירה לבין האינטרס של ההתיישבות השיתופית מתערער, תוך העדפה מלאה של האינטרס האחד על פני האחר. מצב דברים זה אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית ועם האיזון הראוי ביניהם. איזון זה מאפשר פגיעת מה בזכות לבחור ולהיבחר על-מנת להגן על אינטרס אחר, שלמדינה עניין בו (קיום של היישוב השיתופי), ואשר קיימת אפשרות סבירה, כי ייפגע באופן ממשי, אם לא תינתן לו ההגנה הראויה. איזון זה אינו מאפשר שלילת הזכות לבחור ולהיבחר על-מנת להגן על אינטרס זה." בעקבות ביטול הסעיף תוקן הצו, כך שההסדר הקודם של זהות הוועדים נשמר, אך התווספו הוראות לפיהן, בין היתר, ביישובים שיתופיים בהם מספר הבוחרים שאינם חברי אגודה גדול ממספר חברי האגודה, יורה שר הפנים על קיום בחירות לוועד המקומי (סעיף 91ב(1) לצו). כאמור, בעקבות התיקון לחוק המועצות האזוריות משנת 2017, אשר איחד את מועדי הבחירות בכלל הרשויות המקומיות, הוחלט לבחון את התאמת ההסדרים החלים בבחירות למועצות האזוריות להסדרים החלים על רשויות מקומיות. מטרתה של בחינה זו הייתה לשמור על עיקרון השוויון בכלל הרשויות המקומיות, לתת מענה לקושי בהפעלת מערכי בחירות שונים באותו מועד, ולמנוע הטעייה של הציבור באשר להסדרי הבחירות החלים עליו. לשם כך, נערכה במשרד הפנים עבודה לבחינת אפשרות התאמת ההסדרים החלים בבחירות לרשויות המקומיות על הבחירות למועצות האזוריות, שאינם נובעים ממהות השיטה השונה, וכן אימוץ הסדרים החלים על הבחירות לרשויות המקומיות שניתן לשלבם בשיטת הבחירות הקיימת במועצות האזוריות. במסגרת התיקון לצו שונה גם נוסחו של סעיף 91ב לצו, המצמצם כאמור את תחולתו של עיקרון זהות הוועדים, כאשר הוחלפה המילה "בוחרים" במילה "תושבים" כדלקמן: על אף האמור בסעיפים 91(א) ו-91א(ד), יורה השר לקיים בחירות לועד מקומי של ישוב שיתופי, בדרך האמורה בפרק זה לגבי ישוב שאינו שיתופי, בכל אחד ממקרים אלה: (1) מספר התושבים בישוב שאינם חברי האגודה השיתופית עלה על מספר התושבים חברי האגודה; (2) על פי בקשה של 20% מבין התושבים של הישוב שהוגשה לשר לא יאוחר מהיום ה-64 שלפני יום הבחירות; (3) ביישוב שהוא קיבוץ או קבוצה – על פי בקשה של 50% מהתושבים של היישוב שהוגשה לשר כאמור בפסקה (2). בנוסחו הקודם של הסעיף, מספר הבוחרים הוא שקבע אם יתקיימו בחירות לוועד המקומי, ולא מספר התושבים. סעיף 90א, שהוסף לצו במסגרת התיקון, קובע כי לצורך קביעת אופן ניהולו של היישוב השיתופי, "לפני בחירות [...] תוכן לכל יישוב שיתופי רשימה לצורך קביעת אופן ניהולו של היישוב השיתופי, ולעניין סעיפים 91א עד 91ה – יראו כתושב מי שנכלל ברשימה וכחבר אגודה שיתופית להתיישבות חקלאית של היישוב [...] מי שצוין ככזה ברשימה האמורה...", כאשר "השר יעביר לוועדת הבחירות שמונתה על פי הוראות הפרק החמישה עשר, רשימה של כל אדם שיום הולדתו ה-17 חל לא יאוחר מיום הבחירות ורשום הוא ומענו ביום הקובע במרשם האוכלוסין כתושב היישוב השיתופי, שנת לידתו ומספר זהותו במרשם האוכלוסין". "היום הקובע" מוגדר בסעיף 1 לצו כך: "היום ה-150 שלפני יום הבחירות למועצה, לראשות מועצה או לועד מקומי". עובר לתיקון לצו הסמכות לקבוע מלכתחילה מיהו "תושב" ביישוב ובהתאם לכך מי ייכלל בפנקס הבוחרים של המועצה האזורית הייתה נתונה לוועדת הבחירות של המועצה האזורית, על סמך נתונים שהועברו מהוועד המקומי של היישוב או מהנהלת האגודה השיתופית. זאת, על בסיס דרישה להיותו של הבוחר בעל מקום מגורים קבוע בתחום היישוב ביום ה-150 לפני יום הבחירות. מנגד, הזכות לבחור ולהיבחר בעיריות ובמועצות מקומיות התבססה על התושבות בהתאם לרישום במרשם האוכלוסין ביום ה-40 שלפני יום הבחירות (יום שליפת הפנקס). התיקון לצו נעשה אפוא מתוך ניסיון להתאים את ההסדר החל לגבי מועצות אזוריות להסדר החל לפי סעיף 11 לחוק הבחירות על עיריות ומועצות מקומיות. זאת שכן אין מקום להבחין בין תושבי המועצות האזוריות לבין תושבי הערים והמועצות המקומיות בכל הנוגע לזכות להיכלל בפנקס הבוחרים. לאור פוטנציאל הפגיעה בזכות לבחור ולהיבחר כתוצאה משינוי מען מרשות מקומית למועצה אזורית לאחר היום ה-150, למשל, ולאור העקרונות בדבר יציבות וודאות בכל הנוגע לזכות להיכלל בפנקס הבוחרים, מצאו המשיבים לנכון להתאים את הדין במועצות האזוריות לדין הנוהג בשאר הרשויות המקומיות ולקבוע כי פנקס הבוחרים ייקבע לפי מרשם האוכלוסין. באופן זה ביקשו המשיבים כי כל בעל זכות בחירה יוכל לממש את זכותו לבחור ולהיבחר במסגרת הבחירות המקומיות ברשות מקומית כלשהי, ואף תושב במדינת ישראל מעל לגיל 17 לא "ייפול בין הכסאות". התאמת המצב הנוהג בבחירות במועצות האזוריות למצב הנוהג בבחירות ביתר הרשויות המקומיות בוודאי איננה בלתי סבירה, והעותרות גם לא העלו טענות בעלות משקל של ממש נגד התיקון האמור. באופן דומה, לא שוכנעתי כי קביעת פנקס הבוחרים ביישובים השיתופיים על בסיס מרשם האוכלוסין אינה סבירה, בוודאי ובוודאי לא באופן קיצוני המצדיק התערבות בחקיקת משנה כאמור. על פי חוק, הרישום במרשם האוכלוסין מהווה ראיה לכאורה לנכונותו (חוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה-1965; עע"מ 8782/14 מנחם נ' משרד הבינוי והשיכון, פסקה 37 (12.6.2017)), ובאמצעותו נקבע פנקס הבוחרים ביתר הרשויות המקומיות. מעבר לכך, כפי שהצביעו המשיבים, אף אם בשל טעויות במרשם האוכלוסין יתקיימו בחירות לוועד המקומי, ביכולתם של תושבי המקום לבחור שלא להגיש רשימת מועמדים ובכך לשמור על עיקרון זהות הוועדים. במובן זה, אין ממש בטענת העותרות כי התיקון לצו "כופה" עריכת בחירות לוועד המקומי. מכל מקום, דומה כי טעות במרשם האוכלוסין שתביא לעריכת בחירות לוועד המקומי אינה פגיעה של ממש בזכויות או באינטרסים של מאן דהוא. הכרעת מחוקק המשנה שלא לאפשר השגות על פנקס הבוחרים שנגזר ממרשם האוכלוסין לצורך הכרעה בשאלה האם לקיים בחירות לוועד המקומי או להחיל את עיקרון זהות הוועדים במסגרת התיקון לצו, היא סבירה ביותר בנסיבות העניין ומאפשרת הכרעה פשוטה בשאלה זו מבלי להפוך את ההליך להליך סבוך, עתיר ראיות והתנגדויות. יש לזכור כי אל מול רצונן של העותרות לשמור על עיקרון זהות הוועדים ניצבת הזכות לבחור ולהיבחר, אשר נשללת מתושבי היישוב שאינם חברי האגודה במצב דברים בו מתקיימת זהות ועדים. בית משפט זה הכיר במעמדה של הזכות לבחור ולהיבחר כ"זכות יסוד אזרחית" גם ביחס לבחירות בשלטון המקומי (ראו: בג"ץ 8286/19 חביש נ' שר הפנים, פסקאות 53-52 (26.7.2021); בג"ץ 3791/93 משלב נ' שר הפנים, פ"ד מז(4) 126, 130 (1993); בג"ץ 6365/08 בנישתי נ' שר הפנים, פסקה י"ח (25.8.2008); בג"ץ 7364/03 ג'בארה נ' שר הפנים פורז, פ"ד נח(1) 769, 777 (2003)). על אף השינויים שנערכו בצו וצמצומו של עיקרון זהות הוועדים, הביקורת שהושמעה על ידי בית משפט זה במסגרת עניין בורשטיין והובאה לעיל עודנה רלוונטית. יפים לעניין זה דבריה של השופטת א' פרוקצ'יה בבג"ץ 5169/07 עפגין נ' שר הפנים מר רוני בר און, פסקה 8 (10.11.2009)), שנאמרו ביחס לעיקרון זהות הוועדים לאחר צמצומו: "השאלה, באיזו מידה איזנה חקיקת מישנה זו בין הזכות החוקתית לבחור ולהיבחר, השמורה לאדם הן במישור הארצי והן במישור המקומי, לבין האינטרס הציבורי בשמירת ייחודה של ההתיישבות השיתופית, בין היתר באמצעות מתן עדיפות לחברי אגודה במימוש הזכות להיבחר לועד המקומי, אינה פשוטה, ומתמודדים בה שיקולים וערכים שונים. אין להוציא מכלל אפשרות כי ביום מן הימים, יהיה מקום להידרש לסוגיה זו, אם וככל שהדבר יידרש לפתרון ענין קונקרטי. בגדרה של סוגיה זו, אפשר ותעמוד אף השאלה האם מקומן של מגבלות מסוג זה על הזכות להיבחר יכול להימצא בחקיקת מישנה, או שמא מקומן הראוי הוא בחקיקה ראשית. בית משפט זה כבר נגע בשאלות אלה בימים עברו (בג"צ 753/87 בורשטיין נ' שר הפנים, פ"ד מב(4) 462 (1989)) ונקט עמדה ביחס לאיזון הראוי בשאלות האמורות. בעקבות פסיקתו, הוכנסו תיקונים לצו, ונוספו לו סעיפים 91א ו-91ב. פסיקה זו מתייחסת למצב ההתיישבות השיתופית בסוף שנות ה-80, ובינתיים, כידוע, חלו שינויים מפליגים במבנה ובאופי של התיישבות זו, עם התרחבות הליכי ההפרטה. שאלה היא האם כיום, לאור ההתפתחויות החברתיות שחלו בתחום זה, עומד האיזון שעוגן בחקיקת המישנה, על תיקוניה, במבחן שינויי העיתים." והנה, חלף למעלה מעשור נוסף, השינויים באופייה של ההתיישבות העובדת נמשכים ביתר שאת, ההצדקות ההיסטוריות הולכות ונשחקות, אך עיקרון זהות הוועדים עודנו עמנו, כמעין שריד מעידן אחר. עיקרון זה אמנם לא עמד לבחינה במסגרת העתירה דנא, אולם סבירותו של התיקון לצו נבחנת גם לאור פגיעתו של ההסדר בזכות לבחור ולהיבחר. פגיעה זו מחזקת את המסקנה בדבר סבירות התיקון, שבוודאי אינו חורג ממתחם הסבירות באופן הדרוש להביא לפסלות חקיקת משנה. סוף דבר: אם תישמע דעתי, העתירה תידחה והעותרות יחויבו בהוצאות המשיבים בסך של 15,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ד' ברק-ארז: אני מסכימה עם חברי השופט ד' מינץ כי דין העתירה להידחות. צודק חברי כי השינויים שעליהם מלינים העותרים דווקא עולים בקנה אחד עם כיווני רפורמה רצויים מהיבט ההגנה על הזכות לבחור ולהיבחר של מי שמתגוררים במועצות אזוריות ואינם חברים באגודה השיתופית. אכן, גם שינויים רצויים יש להנהיג באופן שמבטיח כי לא ייפלו תקלות בגיבושן של רשימות הבוחרים ובאפשרות להשיג עליהן. אולם, כפי שקבע חברי, במקרה דנן לא עלה בידי העותרים להצביע על תקלות קונקרטיות מסוג זה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' מינץ. ניתן היום, ‏כ"ח באלול התשפ"א (‏5.9.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 18063220_N20.docx רכ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1