ולפמן תעשיות בע"מ נ. המפקח הארצי על התעבורה

פסק-דין בתיק עע"מ 6315/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 6315/14 לפני: כבוד השופט ח' מלצר כבוד השופט א' שהם כבוד השופטת ע' ברון המערערת: ולפמן תעשיות בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. המפקח הארצי על התעבורה 2. הוועדה הבין משרדית לבחינת התקני תנועה ובטיחות במינוי המנהל הכללי של משרד התחבורה 3. ארדן-תעשיות בטון משוך בע"מ ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 15.7.2014 בעת"מ 53690-10-13 שניתן על ידי כבוד הנשיא ד' חשין תאריך הישיבה: ח' בתמוז התשע"ה (25.06.2015) בשם המערערת: עו"ד יהושע חורש בשם המשיבים 2-1: עו"ד רועי שויקה בשם המשיבה 3: עו"ד אופיר מנצ'ל פסק-דין השופטת ע' ברון: 1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כבוד הנשיא ד' חשין) מיום 15.7.2014 בעת"מ 53690-10-13. במסגרת פסק הדין נדחתה עתירה המכוונת נגד החלטתו מיום 30.9.2013 של המשיב 1 – המפקח הארצי על התעבורה (להלן: המפקח), לאשר את המלצות המשיבה 2 – הוועדה הבין משרדית לבחינת התקני תנועה ובטיחות (להלן: הוועדה), לכלול את מעקה הבטיחות הקרוי STEP מדגם SWOV (להלן: מעקה STEP) ברשימת התקני הבטיחות בדרגת חומרה B. בית המשפט המחוזי קבע כי החלטות הוועדה שקדמו להחלטת המפקח והיוו בסיס לה היו שקולות וראויות, וכי בהחלטת המפקח לאמץ את המלצות הועדה לא נפל כל פגם בשיקול הדעת. יצוין כי רמת הסיווג משמעה רמת המיגון של המעקה, המכונה גם רמת חומרת ההתנגשות. חפצה של המערערת הוא שייקבע כי מעקה הבטיחות מסוג STEP יוצא מרשימת המעקות המשויכים לרמה B ויסווג ברמה C, שהיא רמה נמוכה יותר כפי שעוד יבואר. העובדות הצריכות לעניין 2. תקנה 16(2) לתקנות התעבורה התשכ"א-1961 מסמיכה את המפקח לקבוע הסדרי תנועה, ולצורך הפעלת סמכות זו מונתה על ידי מנכ"ל משרד התחבורה הוועדה. בראש הוועדה מכהן מנהל אגף במשרד התחבורה והיא מורכבת מעשרות משתתפים המייצגים את רשויות הדרכים השונות במדינת ישראל – נתיבי איילון, החברה הלאומית לדרכים, רכבת ישראל ועוד. תפקידה של הוועדה הוא לקבוע תנאים לאישור ושימוש של התקני תנועה ובטיחות וכן לבחון ולאשר התקנים אלה לשימוש בדרכי התעבורה בישראל. בין היתר, הוועדה מאמצת תקנים אירופאים ואמריקאים הנוגעים להתקני בטיחות. על פי התקן האירופאי 1317EN – Road Restraint Systems בעניין רמות מיגון של מעקות כביש (להלן: התקן האירופאי), מעקות כבישים מסווגים לשלוש רמות מיגון: רמה A, שהיא הרמה הגבוהה ביותר; רמה B היא רמת המיגון הנפוצה למעקות בכבישים בינעירוניים; ורמה C היא רמת המיגון הנמוכה ביותר המאושרת. מעקות המשתייכים לרמה C מוצבים רק במקרים חריגים כאשר תנאי הכביש אינם מאפשרים הצבת מעקה ברמה A או B. אחד הפרמטרים לקביעת רמת המיגון הוא רמת ה-ASI (Acceleration Severity Index) – רמת חומרת התאוצה הפועלת על נוסע ברכב בעת התנגשות, כאשר רמת ASI גבוהה מ-1.4 תביא לסיווג המעקה ברמה C. מעקה STEP הוא מעקה בטיחות בטון יצוק שבסיסו רחב יותר מחלקו העליון (ומכאן שמו – "מדרגה") שפותח בהולנד במחצית שנות ה-90 של המאה הקודמת. מעקה STEP אושר להתקנה בישראל לראשונה בשנת 2006 כשהוא מסווג בדרגת חומרה B, וזאת בהתבסס על מבחני התנגשות משנת 1995 שנערכו על ידי מעבדת LIER האירופית. ייאמר בתמצית כבר כעת ועוד ארחיב על כך בהמשך, כי לבקשת המערערת הובא המעקה לדיון חוזר בוועדה, וזאת בשל ספקות לגבי רמת ה-ASI שהייתה מתקבלת לו היו נערכים מבחני התנגשות עדכניים. בשלב זה ובשל חוסר ודאות לגבי סיווג המעקה על פי מבחני התנגשות עדכניים, החליטה הוועדה מטעמי זהירות לסווג את מעקה STEP ברמת מיגון C (שהיא כאמור נמוכה מרמה B), עד לקבלת החלטה סופית בסוגיה. בהמשך, משקיבל מעקה STEP הכרה באירופה לפי הכללים של התקן האירופאי המעודכן על סמך מבחני ההתנגשות משנת 1995, החליטה הוועדה לשוב ולסווג את מעקה STEP ברמת מיגון B. על כך קבלה המערערת, ולפמן תעשיות בע"מ, יצרן של מעקה בטיחות מסוג שונה מהמעקה נושא הערעור – מעקה בטיחות עם פרופיל New Jersey, שהוא מעקה בטיחות שבסיסו משופע שפותח בארצות הברית במהלך שנות ה-60 של המאה הקודמת. המשיבה 3, ארדן-תעשיות בטון משוך בע"מ (להלן: ארדן), היא יצרנית של מעקה STEP. 3. ועתה אפרט, ככל שנדרש להכרעתנו, בעניין תהליך קבלת ההחלטות בוועדה. בתחילה נערכו מבחני ההתנגשות למעקה STEP בשנת 1995 על ידי מעבדת LIER הצרפתית, ובשנת 1998 הותקן ונכנס לתוקף התקן האירופאי. על בסיס מבחני ההתנגשות מ-1995 אושר בישראל ב-2006 מעקה STEP כמעקה המשתייך לרמה B. באפריל 2007 נתווסף החלק החמישי של התקן האירופאי. בדצמבר 2007 התקין מכון התקנים הישראלי את התקן הישראלי 5175 – מעקות בטיחות בכבישים (להלן: התקן הישראלי). תקן זה מבוסס על חלקים 1 ו-2 בלבד של התקן האירופאי ועל המסמך האמריקני NCHRP Report 350 (להלן: הדו"ח האמריקאי). ביום 21.7.2008 החליטה הוועדה כי מעקה בטון טרומי STEP-BP יהיה מאושר זמנית לתקופה של שלוש שנים. החלטה זו התבססה על חששות הוועדה כי מיקום החיישנים במבחני התנגשות שנערכו באמצע שנות ה-90 היה שונה ממיקומם על פי מבחנים עדכניים, וכי הדבר עלול להשפיע על תוצאות ערכי ה-ASI במבחנים אלו. כן החליטה הוועדה כי החל מיום 1.8.2008 הוועדה לא תקבל לבדיקה מבחני התנגשות עם מעקות בטיחות שנערכו לפני שנת 1998, השנה שבה נכנס לתוקף התקן האירופאי (להלן: החלטת הוועדה 2008). ביום 23.3.2009 דנה הוועדה במעקה ה-STEP מסוג SWOV(הוא מעקה STEP, כהגדרתו לעיל) והחליטה להאריך את תוקף מעקה זה לתקופה נוספת של שלוש שנים ברמת חומרה B (להלן: החלטת הוועדה 2009). המערערת מצידה פנתה לוועדה בטענה כי החלטת הוועדה 2009 להאריך את תוקף מעקה STEP ברמת חומרה B בהסתמך על תוצאות מבחני ההתנגשות משנת 1995, סותרת את החלטת הוועדה 2008 שבמסגרתה נקבע כי הוועדה לא תקבל לבדיקה מבחני התנגשות של מעקות בטיחות שנערכו לפני שנת 1998. 4. בתחילת 2009 פורסם נוהל על ידי משרד התחבורה והבטיחות לדרכים הקובע את הפרוצדורה להארכת תוקף של התקן מעקה בטיחות (להלן: נוהל 2009). בסעיף 3.4 לנוהל זה נקבע כי לפחות 6 חודשים לפני תום תוקף האישור של ההתקן, על הספק המעוניין בכך להגיש בקשה להארכת תוקפו. כן נאמר כי במידה שחלו מאז מועד האישור המקורי שינויים בדרישות הוועדה בנוגע לאותו סוג של התקני בטיחות או בתקנים ובמפרטים החלים עליו בישראל, על הספק להגיש דו"חות המעידים על התאמת ההתקן על פי הדרישות המעודכנות. על פי נוהל 2009, הבקשה להארכת תוקף ההתקן והמסמכים המצורפים לה תובא לבחינה והחלטה בוועדה. ביום 18.1.2010 התכנסה הוועדה לדיון חוזר בהארכת תוקף אישור מעקה STEP. המערערת נכחה בדיון זה ושטחה את טיעוניה נגד מעקה STEP, ביניהם הטיעון שלפיו החלטת הוועדה 2009 סותרת את החלטת הוועדה 2008. כן טענה המערערת כי יש להתייחס להבדלים ברמות ה-ASI במבחנים שונים. בעקבות דיון זה החליטה הוועדה לדחות את ההחלטה עד לבירור סוגית הבדיקות שבהן ההתקנים אמורים לעמוד, וכן נקבע כי עד למתן החלטה סופית בסוגיה ומטעמי זהירות מעקה STEP יוכר כמעקה ברמת חומרת התנגשות C (להלן: החלטת ינואר 2010). ביום 28.4.2010 התכנסה הוועדה ל"דיון על משמעויות החלטת הוועדה מיום 21.7.08" – היא החלטת הוועדה 2008, כהגדרתה לעיל. במסגרת דיון זה הוצג נוהל להארכת אישור למעקות בטיחות שנבדקו במבחני התנגשות לפני 1998; נסקר הרקע הטכני לקבלת החלטת הוועדה 2008; הובהר הצורך בקבלת החלטה באשר לאופן הארכת תוקף האישור של מעקות; ונערך דיון בנושא, שבמסגרתו הוצג החלק החמישי של התקן האירופאי. בפרט, הוועדה נתנה דעתה לעובדה כי סעיף 6.2.1.7 לחלק החמישי של התקן האירופאי קובע כי לצרכי בדיקת התאמה לתקן ניתן להשתמש בדו"חות מבחני התנגשות שנערכו לפי הגרסאות הקודמות של התקן האירופאי. כלומר, הוראה זו מאפשרת למעבדות מוסמכות באירופה (notified body) לתת הכרה למעקה בטיחות על סמך מבחני התנגשות ישנים. בעקבות דיון זה החליטה הוועדה (להלן: החלטת אפריל 2010) כי דגמי מעקות בטיחות שטרם אושרו לשימוש בישראל ושמבחני ההתנגשות שלהם נערכו לפני 1998 לא יאושרו עוד על-ידי הוועדה וזאת בהתאם להחלטת הוועדה 2008; ואילו דגמי המעקות שנבחנו לפני 1998 ואושרו בוועדה יישארו ברשימת ההתקנים המאושרים, וכי בעת דיון להארכת התוקף של אותו התקן הוא לא ייגרע רק בשל עובדה זו. נפקות החלטת אפריל 2010 היא כי ניתן יהיה להכיר במעקה STEP ברמת חומרה B חרף העובדה שמבחני ההתנגשות בעניינו נערכו בשנת 1995. יצוין כי לטענת המערערת, ביום ב-9.12.2010 קיימה הוועדה דיון מחודש במעקה STEP והחליטה שאין מקום לסטות מהחלטתה הקודמת וכי יש להותירו ברמה C (יוער כי החלטה זו לא צורפה לעתירה שהגישה המערערת). 5. בחודש אוגוסט 2011 קיבל מעקה STEP הכרה באירופה לפי הכללים של החלק החמישי של התקן האירופאי. האישור ניתן על סמך מבחני ההתנגשות משנת 1995, והמעקה הוכר כמעקה ברמת חומרה B. לנוכח המידע החדש שהתקבל, ביום 16.1.2012 נערך דיון נוסף בוועדה בנוגע למעקה STEP. נסקרו החלטות הוועדה בעניין עד לאותו המועד, כמו גם השינויים שנערכו בתקן האירופאי בחלקו החמישי. כן נסקרה תעודת אישור ההתאמה לתקן האירופאי של מעקה STEP שניתן על ידי notified body מאנגליה בשם מכון MIRA (להלן: MIRA). לפי תעודה זו, MIRA בדק את מסמכי המעקה משנת 1995, בהתאם להוראות החלק החמישי של התקן האירופאי, והכיר במעקה כמשתייך לרמה B. באותו היום קיבלה הוועדה את ההחלטה הבאה (להלן: החלטת ינואר 2012): "1. בהתאם לנהליה הוועדה מכירה בתקנים האירופאים והאמריקאים בנוגע להתקני בטיחות. 2. הוועדה מכירה בתקן EN 1317 על כל חלקיו לצורך בחינה ומתן הכרה למעקות בטיחות. 3. במסגרת החלק החמישי של תקן EN 1317 נקבעו כללים לאופן שבו יש להתייחס לבדיקות ישנות של מעקות בטיחות. 4. לוועדה הוצגה תעודת הכרה של מכון MIRA שהינו notified body, אשר בחן את מעקה ה-STEP בהתאם להוראות החלק החמישי של התקן EN 1317 והכיר בו כעומד בדרישות התקן ברמת חומרה B. 5. לפיכך הוועדה מכירה במעקה STEP יצוק כעומד בדרישות התקן ברמת חומרה B." (ההדגשות שלי – ע'ב'). 6. במאי 2012 הגישה המערערת עתירה לביטול החלטות הוועדה שבמסגרתן הכירה האחרונה במעקה STEP כמשתייך לרמה B (עת"מ 7081-05-12, להלן: העתירה הראשונה). עוד העתירה הראשונה תלויה ועומדת, ביום 10.6.2013 נערך דיון נוסף בוועדה בעניין מעקה STEP בנוכחות עורכי הדין המייצגים את המערערת, שבמסגרתו הוצגו לוועדה מסמכים חדשים. לאחר הדיון שבמהלכו נשמעו טענות באי-כוח המערערת וארדן, החליטה הוועדה כך: "בחומר שהוצג בפני הוועדה אין עובדות חדשות בנוגע לתפקוד מעקה ה-STEP, אלא רק פרשנויות שונות לגבי התהליכים המתקיימים במדינות השונות באירופה. לפיכך הוועדה לא מצאה הצדקה לשינוי מאפייני המעקה בישראל. עם זאת, לאור השינויים בתקינה האירופאית, הוועדה תמשיך ותעקוב אחר ההתפתחויות באירופה... במשך זמן זה, נלמד מהמדינות באירופה לגבי השלכות השינויים שחלו בתקינה בנוגע למעקות בטון יצוקים. כעבור שנה, על סמך החומר שיצטבר, הוועדה תקיים דיון חוזר בנושא." (ההדגשה שלי – ע'ב') (להלן: החלטת יוני 2013). ביום 30.6.2013 ניתן פסק הדין בעתירה הראשונה על ידי בית משפט לעניינים מינהליים בתל אביב (כב' השופטת ר' רונן). בית המשפט מחק את העתירה משקבע כי הוא נעדר סמכות עניינית לדון בה; שכן הוועדה, אשר על החלטותיה עתרה המערערת, אינה בגדר הגופים המנויים בתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000. יוער כי במסגרת העתירה הראשונה עתרה המערערת כנגד החלטות הוועדה בלבד; ועוד יצוין כי באותה עת טרם באה לעולם החלטת המפקח, שהיא בליבת הערעור שלפנינו. 7. ביום 16.9.2013 ערך המפקח דיון בעניין מעקה STEP. במסגרת דיון זה נסקרו החלטות הוועדה ושיקוליה בנוגע למעקה STEP עד למועד הדיון. לאחר דיון זה החליט המפקח ביום 30.9.2013 כי "לאור הרקע המקצועי שהוצג בפני ובחינת שיקוליה המקצועיים של הוועדה החלטתי לאשר את החלטת הועדה בנוגע לאישור מעקה ה-STEP בדרגת חומרה B" (להלן: החלטת המפקח) (ההדגשה שלי – ע'ב'). החלטה זו של המפקח, יחד עם החלטותיה הקודמות של הוועדה בנושא, הן ההחלטות שבמוקד העתירה נושא הערעור. בעתירתה טענה המערערת כי יש לבטל את החלטות הוועדה לאשר את מעקה STEP בדרגת חומרה B. בתמצית, המערערת טענה כי החלטות הוועדה והמפקח הן החלטות לא סבירות ובלתי מידתיות. לשיטתה, הוועדה התפרקה משיקול דעתה, הושפעה משיקולים זרים ופעלה בניגוד להנחיותיה הפנימיות ולהוראות התקן הישראלי. עוד טענה המערערת כי התשתית העובדתית שעליה מבוססות החלטות הוועדה והמפקח היא לקויה מאחר שהיא נסמכת על מבחן התנגשות שנערך לפני 20 שנים, תוך התעלמות או למצער מבלי ליתן משקל ראוי, לשורה של ראיות עדכניות המצביעות על כך שאין לסווג את מעקה STEP ברמת חומרה B. עוד הלינה המערערת כי הוועדה התעלמה מחוות דעת של ד"ר תומס אדל (להלן: ד"ר אדל), מומחה בתחום המכהן גם כמנכ"ל חברת דלתא בלוק מאוסטריה שמוצריה מיוצרים ומשווקים בישראל על ידי המערערת. המערערת הוסיפה וטענה כי בהחלטות הוועדה נמצא חוסר עקביות – בעוד שבעבר נקבע למשך תקופה מסוימת כי רמת המיגון של מעקות הבטיחות מסוג STEP הינה C, הוועדה שינתה את דעתה והחליטה לבסוף כי רמת המיגון תהיה רמה B. בפסק הדין מיום 15.7.2014 דחה בית משפט המחוזי את העתירה בקובעו כי לא מצא כל פגם בהחלטת המפקח לאמץ את החלטות הוועדה לאשר את מעקה STEP ברמת מיגון B. נקבע כי החלטות הוועדה הרלוונטיות והבסיס להן נסקרו באריכות בפני המפקח, ולאחר שבחן את שיקוליה, מצא הוא לנכון לאמץ את שהחליטה הוועדה. כן נקבע כי החלטות הוועדה, בנושא טכני הדורש הבנה מקצועית, ניתנו על יסוד ניתוח נתונים, בדיקת ההתקנים השונים, ואף דיון מעמיק בטענות המערערת. משכך, לא מצא בית המשפט המחוזי כל עילה להתערבות בשיקול דעתו של המפקח. כן נקבע בפסק הדין כי לא הייתה חובה על הוועדה להכפיף את החלטותיה לתקן הישראלי שאימץ את החלק הראשון והשני בלבד של התקן האירופאי; וזאת משום שהתקן הישראלי לא אומץ כתקן רשמי בעל מעמד מחייב. עוד הוסיף וקבע בית המשפט המחוזי כי אין כל פגם בכך שהוועדה, לאחר המשך בדיקתן של העובדות, שינתה דעתה ודחתה את טענות המערערת בעניין מעקה STEP. כן דחה בית המשפט המחוזי את טענת המערערת בדבר קיומם של שיקולים זרים בהחלטות הוועדה. נקבע כי כלל החלטות הוועדה בסוגיה היו מפורטות, כי הוועדה הקדישה מחשבה רבה להתקן הבטיחות הראוי אותו יש להציב בכבישים, ואף הייתה נכונה להאזין למערערת ולנקוט במשנה זהירות על ידי קביעה כי מעקה STEP ישויך לרמה C עד למתן החלטה סופית על ידה. עוד קבע בית המשפט המחוזי כי חוות הדעת של ד"ר אדל, מנכ"ל חברה שמוצריה מיוצרים ומשווקים בישראל על ידי המערערת, אינה יכולה להתקבל כראייה אובייקטיבית ואין ליתן לה משקל של ממש, וזאת משום שהיא נכתבה על-ידי מי שיש לו אינטרס כלכלי ברור בקבלת העתירה. על יסוד האמור דחה בית המשפט המחוזי את עתירת המערערת וקבע כי עליה לשלם הוצאות משפט בסך של 20,000 ₪ למפקח ולוועדה יחד, וכן כי עליה לשלם סכום זהה לארדן. מכאן הערעור. 8. בטרם יוצגו עיקרי טענות הצדדים בערעור, נעמוד על התפתחויות שאירעו לאחר הגשת הערעור דנן. כפי שכבר צוין, בהחלטת יוני 2013 החליטה הוועדה שלא לשנות את סיווג המעקה מרמת חומרה B. עם זאת קבעה הוועדה בהחלטתה, כי לנוכח השינויים בתקן האירופאי היא תעקוב אחר ההתפתחויות במדינות באירופה ותשוב ותדון בנושא כעבור שנה על בסיס החומר החדש שיצטבר עד אז. בהתאם, ביום 29.5.2014 הוועדה התכנסה לדון בממצאים חדשים בנוגע למעמדם של מעקות הבטיחות. במהלך הדיון הובא לידיעת הוועדה כי בגרמניה הוחלט להסיר את מעקה STEP מרשימת מעקות הבטיחות המאושרים לשימוש. כן הוצגה עמדתו של רפ"ק ערן סדן, נציג אגף התנועה של משטרת ישראל בוועדה, שבה הועלו ספקות באשר לסיווגם של מעקות אלה ברמת חומרת התנגשות B. ביום 1.6.2014 ניתנה החלטת הוועדה שלפיה אין מקום לשנות את רמת המיגון שנקבעה למעקות בטיחות מסוג STEP. המערערת לא השלימה עם החלטה זו ופנתה למפקח בבקשה לבטלה, תוך שטענה כי בידיה מסמכים נוספים, שטרם הוצגו לפני הוועדה, המעידים על כך כי יש לשייך את מעקה STEP לרמה C. ביום 21.10.2014 הנחה המפקח את הוועדה לקיים דיון נוסף בעניינם של המסמכים הנוספים בלבד. ביום 15.12.2014 התכנסה הוועדה לדון במסמכים הנוספים שהציגה המערערת, ולאחר הדיון קבעה כי יש להותיר את סיווג רמת המיגון של מעקה STEP על כנו. בהסתמך על החלטה זו, ביום 20.1.2015 החליט המפקח לאשר את המלצות הוועדה. על החלטות חדשות אלו הגישה המערערת עתירה נוספת, שלישית במספר לבית המשפט המחוזי בירושלים – עת"מ 38864-11-14 (להלן: העתירה השלישית). יוער כי תחילה הגישה המערערת בקשה להארכת מועד להגשת העתירה, בקשה שנתבקשה משום שבמועד זה הוועדה טרם דנה במסמכים הנוספים שביקשה המערערת להציג. דיון בעתירה השלישית התקיים ביום 2.12.2015, וביום 16.12.2015 ניתן פסק הדין של בית המשפט המחוזי (כבוד השופט ד' מינץ). בית המשפט דחה את העתירה השלישית בקובעו כי לא נמצא כל פגם בהתנהלות הוועדה, שעה שביססה את החלטתה על הנתונים הרלוונטיים שפורטו בפניה והוצגו לה, ולאחר שנפרשו בהרחבה בפניה טענות שונות כנגד הותרת רמת הסיווג על כנה. משנדחתה העתירה השלישית, חויבה המערערת לשאת בהוצאות המפקח והוועדה יחדיו בסך של 30,000 ₪ ובהוצאות ארדן בסך של 30,000 ₪. טענות הצדדים בערעור 9. לטענת המערערת, שגה בית המשפט המחוזי שעה שלא קבע כי החלטות המפקח והוועדה הן בלתי סבירות. לטענתה, החלטות הוועדה שאישרו את סיווג מעקה STEP ברמת חומרה B אינן עומדות במבחן הסבירות, מאחר שהן נסמכות על תשתית עובדתית לא רלוונטית מלפני כ-20 שנים. נטען כי הוועדה והמפקח שייכו את מעקה STEP לרמת חומרהB בהתבסס על מבחני התנגשות משנת 1995; בעוד המערערת טוענת כי שורה של ראיות עדכניות מוכיחה באופן ברור כי רמת החומרה הנכונה של מעקה STEP היא רמה C. כך למשל נטען כי המכון הפדרלי הגרמני BAST, מכון מוסמך האמון על ביצוע בדיקות התאמה לתקן האירופאי (להלן: BAST), אישר כי במבחני התנגשות שערך למעקה STEP בשנים 2003-2002 התקבלו תוצאות ASI גבוהות מ-1.4 (ועל כן סווגו מעקות בטיחות מסוג זה על ידו ברמת מיגון C ואף הוצאו מרשימת המעקות המאושרים לשימוש בגרמניה); וכן כי הרשות ההולנדית לתשתיות, שפיתחה את מעקות הבטיחות מסוג STEP, אישרה כי סוג זה של מעקות בטיחות אינו עומד ברמה הנדרשת של ASI לצורך סיווגם ברמת מיגון B, ובשנת 2008 אף ציינה הרשות ההולנדית במסגרת מדריך מקצועי כי לא קיים כיום אף מעקה בטיחות מסוג STEP שעומד במבחני התקן האירופאי ברמת מיגון B. עוד טוענת המערערת כי רמות ASI של 1.7 נקבעו למעקה STEP במבחנים שערך T.U.V (ארגון ההתעדה הבין-לאומי) בין השנים 2012-2009. המערערת מוסיפה וטוענת כי מעבדת LIER, שהיא שערכה את מבחני ההתנגשות למעקה STEP בשנת 1995, אישרה כי תוצאת ה-ASI המתקבלת תלויה במיקום החיישנים (הסנסורים) – כך שהצבתם של החיישנים שלא במרכז הכובד של הרכב, כפי שנעשה בשנת 1995, מטה את התוצאות כלפי מטה. המערערת טוענת כי מעבדת MIRA שסיווגה את מעקות הבטיחות מסוג STEP ברמת מיגון B לא ערכה בדיקה פיזית של המעקות ומכל מקום בחנה מעקה מסוג STEP-BRITPAVE שהינו דגם שונה מהמעקה נושא העתירה – מעקה STEP מדגם SWOV. לנוכח ראיות אלה, המערערת סבורה כי שומה היה על הוועדה והמפקח לקבוע כי רמת החומרה שיש לקבוע למעקה STEP היא רמה C, או למצער לדרוש כתנאי מקדים לדיון במעקה STEP מבחני התנגשות עדכניים שנערכו על פי הקריטריונים שנקבעו בתקן האירופאי. עוד לעמדת המערערת, ההחלטה לשייך את מעקה STEP לרמה B שלא על סמך תשתית עובדתית עדכנית, נעשתה בניגוד לכלל הידוע במשפט המנהלי שלפיו על הרשות המנהלית להתבסס בהחלטותיה על תשתית עובדתית מלאה. כן טוענת המערערת כי ההחלטה האמורה התקבלה מבלי שהרשות המנהלית שקלה שיקולים רלוונטיים או למצער לא נתנה לשיקולים אלה את המשקל הראוי, ועל כן היא אינה יכולה לעמוד. לבסוף גורסת המערערת כי מאופן התנהלות הוועדה והמפקח עולה כי הוועדה העדיפה באופן פסול את מעקה הבטיחות מסוג STEP ולא חסכה מאמצים על מנת "להכשירו" לשימוש בישראל, וזאת תוך פגיעה בעיקרון השוויון. 10. לעמדת הוועדה והמפקח, דין הערעור להידחות. לטענתם, בצדק קבע בית המשפט המחוזי כי אין כל עילה להתערבות בהחלטת המפקח וכי בהחלטה זו לא נפל כל דופי, חוסר סבירות או פגם מנהלי אחר. כן נטען כי החלטת המפקח נסמכה על המלצת הוועדה, והיא התקבלה לאחר שנסקרו בפני המפקח הרקע המקצועי הרלוונטי, כמו גם העמדות השונות בסוגיה. לגופו של עניין, הוועדה והמפקח טוענים כי הם פעלו בסוגיית התאמתו של מעקה STEP כפי שנהוג במדינות רבות באירופה בהתבסס על תקן אירופי. במדינות אלו נקבע, על יסוד מבחן מקצועי, כי דרגת חומרת ההתנגשות של מעקה STEP היא דרגה B. נטען כי המערערת, שלה אינטרס מסחרי מובהק לצמצם את השימוש במעקה STEP, אמנם שבה וטוענת כי אילו נערך מבחן זה כיום תוצאתו הייתה מביאה לסיווג מעקה זה בדרגה C; ואולם המערערת לא הציגה בפני בית המשפט המחוזי, ואף לא בערעור, תעודה רשמית כלשהי מאת notified body המעידה על מבחן התנגשות מקובל שתוצאתו היא שדרגת החומרה של מעקה STEP היא C. משכך, נטען כי טענות המערערת בעניין זה הן טענות בעלמא שאינן נתמכות בתיעוד מתאים. עוד נטען כי הוועדה היא הגורם המקצועי המופקד על ההיבטים המקצועיים בסוגיה, וחזקה כי בטיחות משתמשי הדרך עומדת בראש מעייניהם של חבריה. אמנם נקבע בהלכה הפסוקה כי על בעל סמכות החלטה ברשות המנהלית להפעיל שיקול דעת עצמאי, אף בבואו לקבל החלטות של וועדה מייעצת; אולם לצד זאת נקבע כי בעניין המחייב מומחיות מיוחדת, וכזה הוא המקרה שלפנינו, יש ליתן משקל כמעט מכריע להחלטת הוועדה המייעצת. הדבר נכון בפרט במקום שבו הוועדה המייעצת היא בעלת הכלים המקצועיים הנדרשים לשם גיבוש התשתית העובדתית המתאימה והערכתה באופן מקצועי. כן נטען על ידי הוועדה והמפקח כי מעיון בפרוטוקולים של הוועדה ובהחלטותיה ניתן ללמוד כי היא עשתה את עבודתה נאמנה ובלא דופי. נטען כי החלטת הוועדה התקבלה לאחר שמיעת נציגי המערערת ובחינה לעומק של טענותיה. לעניין זה צוין כי בעניינים שבמומחיות בית המשפט לא ייטה להתערב בהחלטת הרשות, והדבר נכון אף בענייננו, מקום שבו נשקלו כלל השיקולים הרלוונטיים ואף נשמעה דעת המערערת, גם אם הוכרע שלא כדעתה. הדברים מקבלים משנה תוקף מקום שבו לצד החולק על הכרעת הרשות המוסמכת, קרי: המערערת בענייננו, ישנו אינטרס כספי מובהק לשנות את החלטת הרשות, באשר הדבר ישפיע על היקף השימוש במעקה הבטיחות שאותו מייצרת המערערת. 11. לטענת ארדן, היא המשיבה 3, העניין שבמוקד הערעור דנן הוא סוגיה מקצועית מובהקת שנדונה במספר ישיבות של הוועדה, ובמסגרתן נשמעה עמדתה של המערערת. עוד טוענת ארדן כי למערערת אינטרס כלכלי מובהק בעניין וכי מטרת הערעור שהגישה הוא כלכלי גרידא – "לחסל" מן השוק מעקה מתחרה ואילוץ רשויות הדרך להתקין דווקא את המעקה של המערערת. עוד מוסיפה ארדן וטוענת כי הלכה פסוקה היא שבית משפט זה ייטה שלא להתערב בהחלטה מקצועית מובהקת של הרשות המנהלית; ונטען כי המערערת לא הביאה שום נימוק מדוע נסיבות המקרה מצדיקות חריגה מן הכלל האמור. לגופו של עניין, ארדן סבורה כי המערערת לא נימקה מדוע על בית המשפט להורות לוועדה ולמפקח לקבוע כי בניגוד לתקן האירופאי עצמו, יש לסווג את מעקה STEP בדרגת חומרה C; וזאת שעה שהמדינות המובילות באירופה בתחום הבטיחות בדרכים, בריטניה והולנד, אישרו לשימוש את מעקה STEP בדרגת חומרה B. עוד טוענת ארדן כי יש לדחות את טענת המערערת שלפיה היה על הוועדה והמפקח לדרוש מבחני התנגשות עדכניים יותר; וזאת מאחר שסעיף 6.2.1.7 לחלק החמישי של התקן האירופאי קובע כי ניתן להכיר בהתקן בטיחות בהתבסס על מבחני התנגשות קודמים שנערכו בהתאם לגרסאות קודמות של התקן האירופאי, ובלא צורך בבדיקות התנגשות חדשות. לעניין טענת המערערת שלפיה היה על הוועדה לאמץ את התקן הישראלי, טוענת ארדן כי התקן הישראלי הוא תקן לא מעודכן שאינו מחייב את הוועדה, והחלטות הוועדה לאמץ תקן בינלאומי מעודכן הן החלטות סבירות וראויות. דיון והכרעה 12. בעת שהתנהל ההליך בפנינו הובא לידיעתנו שהוגשה העתירה השלישית, וסברנו שמשום כך היה מקום לשקול את המשך ניהול הערעור דנן. על כן, במהלך הדיון שהתקיים לפנינו ביום 25.6.2015 הצענו הצעה מסוימת לצדדים שלפיה בירור המחלוקת ימשיך לפני בית המשפט המחוזי בירושלים במסגרת העתירה השלישית, שבמועד זה עדיין הייתה תלויה ועומדת. ואולם המערערת הודיעה כי היא עומדת על הערעור בטענה שההחלטות שעומדות לביקורת בענייננו אינן אותן החלטות שהן נושא לביקורת במסגרת העתירה השלישית. ספק בעיניי אם היה מקום לעמוד על הערעור בנסיבות שהמערערת תקפה החלטות מאוחרות יותר של הוועדה. ואולם משעמדה המערערת על טענותיה, אמנם ייבחנו אותן החלטות שבמוקד הערעור, אך הן בלבד. אקדים ואומר כי לאחר עיון בהודעת הערעור ובסיכומים ולאחר שמיעת טענות הצדדים בעל פה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות. כאמור, הוועדה הוסמכה על ידי מנכ"ל משרד התחבורה לקבוע תנאים לאישור ושימוש של התקני תנועה ובטיחות וכן לבחון ולאשר התקנים אלה לשימוש בדרכי התעבורה בישראל. מדובר בגוף המורכב מנציגים רבים שלהם מומחיות ייחודית בתחום התקני הבטיחות בדרכים ועל כך אין חולק. כלל ידוע הוא כי בית משפט זה אינו מחליף את שיקול דעתו של גוף מינהלי מוסמך בשיקול דעתו שלו, והדברים כוחם יפה ביתר שאת שעה שהפעלת שיקול הדעת נעשית ביחס לנושאים שבמומחיות המחייבים התייעצות עם גורמים מקצועיים. זאת מאחר ששאלות מקצועיות רגולטוריות כרוכות בשיקולים הדורשים מומחיות מיוחדת ומובהקת, והם מצויים בגרעין שיקול הדעת המוקנה לרשות. משכך, נקבע כי במקרים אלה מתחם שיקול הדעת המוקנה לרשות הוא רחב ביותר (בג"ץ 6269/15 הנהגת ההורים הארצית נ' שר החינוך (29.4.2015); בג"ץ 6271/11 דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ נ' שר האוצר (26.11.2012); בג"ץ 4451/11 שטירמר נ' שר התחבורה והבטיחות בדרכים, פסקה 7 (22.2.2012)). עוד נקבע על ידי בית משפט זה בעבר כי הסתייעות בוועדה מייעצת מקצועית אינה מהווה כשלעצמה התפרקות משיקול הדעת של הגוף המינהלי המוסמך, וזאת בתנאי שהגוף המוסמך הפעיל את סמכותו באופן מושכל ומקצועי, על בסיס כלל העובדות והשיקולים הרלוונטיים. במקרה כזה, המלצת וועדה המורכבת מגורמים שלהם מומחיות בנושא מסוים היא בעלת משקל מחייב במידה רבה, וסטייה מהמלצה מסוג זה תיעשה רק מנימוקים כבדי משקל (בג"ץ 8976/08 הקרן לרווחה לנפגעי השואה בישראל נ' החברה לאיתור ולהשבת נכסים של נספי שואה בע"מ (20.8.2009)). 13. ומן הכלל אל הפרט. הסוגיה שבמחלוקת, אישור מעקות בטיחות לשימוש בכבישי הארץ, היא סוגיה טכנית מקצועית שההכרעה בה מצריכה ידע רב והבנה מעמיקה בתחום. טענתה המרכזית של המערערת הינה כאמור כי הוועדה התעלמה מראיות המוכיחות, לשיטתה, כי יש לסווג את מעקה STEP כבעל רמת חומרת התנגשות C, או למצער לא נתנה להן את המשקל הראוי. ואולם לא עלה בידי המערערת להראות כי הוועדה התעלמה מאיזה מהמסמכים והראיות שהציגה המערערת במהלך הדיונים. ההיפך הוא הנכון. בהחלטת יוני 2013 פירטה הוועדה את שלל המסמכים שפרשה בפניה המערערת שעליהם נשענה בטענתה כי יש לסווג את מעקה STEP ברמת חומרה C. כך למשל, המסמך שלפיו המכון הגרמני BAST אישר כי במבחני התנגשות שערך למעקה STEP בשנים 2003-2002 התקבלו תוצאות ASI גבוהות מ-1.4 וכי מעקה זה הוצא מרשימת המעקות המאושרים לשימוש בגרמניה, הובא לפני הוועדה. לאחר ששקלה את טענותיה של המערערת, קבעה הוועדה כי החומר שהוצג בפניה אינו מגלה עובדות חדשות בנוגע לתפקוד מעקות STEP וכי אין המדובר אלא בפרשנויות שונות ביחס לתהליכים שונים המתרחשים במדינות אירופה. לגופם של דברים, אינני סבורה כי יש ממש בטענות המערערת שלפיהן נפל פגם בשיקול דעתה של הוועדה או שהיא נשענה בהחלטותיה על תשתית עובדתית חסרה. המערערת לא הציגה בפני הוועדה ואף לא בפני בתי המשפט בכלל העתירות שהגישה, תעודת הכרה על ידי notified body שסיווגה את מעקה STEP כמעקה בעל רמת חומרה C. מקובלת עליי בהקשר זה מסקנתה של הוועדה שלפיה כל שהציגה המערערת היה פרשנות שלה לתהליכים מקומיים במדינות שונות באירופה. מנגד, לא נמצא כל פסול בהעדפתה של הוועדה לאמץ במלואה את המלצת מכון MIRA – מדובר בגוף אירופאי מוכר, מקצועי ומוסמך, והסתמכות על תוצאות של בדיקות שנעשו על ידי מכון מסוג זה אינה מהווה מטבע הדברים פגם היורד לשורשו של הליך המחייב התערבות בשיקול דעתה של הוועדה; ולמען הסר ספק ייאמר, כי אינני קובעת כי נפל פגם כלל. לא זו אף זו. בענייננו, הוועדה לא הסתפקה אך בבדיקות המקצועיות שנערכו על ידי מכון MIRA אלא זימנה את נציגי המערערת וארדן לדיון על הנעשה במדינות אחרות באירופה. על יסוד האמור, לא נמצאה כל עילה להתערב בהחלטת הוועדה משלא מצאה הצדקה לשינוי מאפייני המעקה בישראל. אף אני סבורה, כדעתו של בית המשפט המחוזי, כי המערערת אינה יכולה להישמע בטענה כי הוועדה התפרקה משיקול דעתה, בפרט שעה שהוועדה דנה בנושא פעם אחר פעם, תוך נקיטת זהירות ושקילת החלופות האפשריות שהוצגו לפניה. לכך יש להוסיף את העובדה כי הוועדה המשיכה לעקוב אחר ההתפתחויות באירופה, בחנה את הטענות השונות לעומקן, ומשעשתה כן בחרה בסופו של יום להותיר את סיווג מעקה STEP על כנו. לבסוף, בנסיבות העניין אין מקום להורות לוועדה שתקיים דיון בעניין רק לאחר שתקבל לעיונה תוצאות של מבחני התנגשות עדכניים, וזאת מאחר שמדובר בראש ובראשונה בעניין המצוי בגרעין שיקול הדעת המקצועי של הוועדה. זאת גם מן הטעם שהחלק החמישי של התקן האירופאי, שאותו כאמור אימצה הוועדה, אינו מחייב בנסיבות המקרה קבלת תוצאות של מבחני התנגשות עדכניים. סיכומו של דבר, הוועדה והמפקח בחנו את טענות המערערת לעומקן, ובפרט את הטענות העולות מן המסמכים השונים והנתונים שהציגה המערערת לגבי הנעשה במדינות אחרות באירופה. למערערת אינטרס כלכלי מובהק בקבלת הערעור, ובכך כמובן אין כל פסול; ואולם בסופו של יום הועדפה עמדה מקצועית שונה מזו שקודמה על ידי המערערת. התמונה הכללית הנגלית מהתנהלות הוועדה והמפקח בנושא היא של הכרעה שקולה ומדודה בסוגיה מקצועית ובמחלוקת לגיטימית. יוער בנקודה זו כי לא הובאו כל תימוכין לטענה שבפי המערערת, והיא שהוועדה עשתה כל שביכולתה כדי "להכשיר" את מעקה STEP לשימוש בישראל משיקולים זרים באופן שפגע בזכותה של המערערת לשוויון. עדות נוספת לעבודתה הזהירה והמעמיקה של הוועדה מצויה בהחלטת יוני 2013, שבה קבעה כי הנושא יידון בשנית בפניה כעבור שנה על בסיס החומר החדש שיצטבר עד למועד זה – וכך אכן נעשה. הוועדה התכנסה שוב לדיונים בימים 29.5.2014 ו-15.12.2014 על אודות ההתפתחויות השונות שחלו במדינות אירופה במעמדם של מעקות הבטיחות ובמהלכם חזרו ונבחנו טענות המערערת בנושא. כפי שכבר צוין, גם לאחר דיונים אלה קבעה הוועדה כי אין מקום לשנות את רמת המיגון שנקבעה למעקה STEP, והמפקח אישר את המלצתה. המערערת הגישה כאמור עתירה שלישית במספר לבית המשפט המחוזי בירושלים על החלטות אלה, ועתירתה נדחתה בפסק דין מיום 16.12.2015. בהינתן האמור, אם תישמע דעתי אציע לדחות את הערעור. בנסיבות העניין תישא המערערת בהוצאות המשיבים 1 ו-2 יחד בסך של 30,000 ₪, ובהוצאות ארדן בסך של 30,000 ₪. ש ו פ ט ת השופט ח' מלצר: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' שהם: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ע' ברון. ניתן היום, ‏ז' באדר א התשע"ו (‏16.2.2016). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14063150_G09.doc אב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il