עמותת ארחות החינוך נ. מדינת ישראל- משרד החינוך

5 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6281/23 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופטת י' וילנר העותרת: עמותת ארחות החינוך נ ג ד המשיב: מדינת ישראל- משרד החינוך עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד יעל טישלר בשם המשיב: עו"ד הדס ערן; עו"ד מתניה רוזין פסק-דין השופטת י' וילנר: 1. בעתירה שלפנינו מבקשת העותרת כי נורה למשיב, משרד החינוך, להחיל בשנת הלימודים התשפ"ד את רפורמת "אופק חדש" על בתי ספר מוכרים שאינם רשמיים אשר מכילים כיתות לחינוך מיוחד; וכי בהתאם לכך, נורה לשר החינוך לתקן את תקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד-1953 (להלן: התקנות). הרקע לעתירה 2. תכנית "אופק חדש" היא רפורמה אשר מיושמת על-ידי המשיב במסגרת מערכת החינוך (להלן גם: הרפורמה), ועניינה השבחת משאבי ההוראה לתלמידים ושיפור בתנאי ההעסקה של עובדי ההוראה. כחלק מתהליך החלת הרפורמה בבתי ספר מוכרים שאינם רשמיים (להלן גם: בתי ספר מוכש"רים), הוחלט בהחלטת ממשלה מספר 511 מיום 14.5.2023 (להלן: החלטת הממשלה) להקצות סכום של 302 מיליון ש"ח בשנת 2023 וסכום של 880 מיליון ש"ח בשנת 2024, עבור העלאת שכרם של עובדי הוראה בבתי ספר מוכש"רים שתחול בעניינם הרפורמה (סעיף 4 להחלטה). עוד הוחלט שם כי שר החינוך יתקן את התקנות, כך שמשכורות עובדי ההוראה בבתי הספר המוכש"רים הרלוונטיים תיקבענה בהתאם לכללים הנוהגים בבתי ספר רשמיים אשר נכללים ברפורמה, וכן בהתאם לחוזר "העסקת עובדי הוראה, עובדי בעלות, בבתי ספר לחינוך מיוחד מוכרים שאינם רשמיים בהתאם לרפורמת אופק חדש בשנה"ל תשפ"ב". כמו כן הוחלט שם, בין השאר, כי המשיב יקבע את תנאי העבודה והשכר של עובדי הוראה כאמור, ויקים צוות שיהיה אמון על ניהול הליך ההצטרפות לרפורמה של בתי ספר מוכש"רים; וכי החלת הרפורמה על בתי ספר כאמור "תיעשה בהדרגה לפי יכולת הביצוע של משרד החינוך". 3. בהמשך להחלטת הממשלה, ביום 18.7.2023 פרסם המשיב חוזר, אשר מופנה לרשת מעיין החינוך התורני ורשת החינוך העצמאי (להלן בהתאמה: החוזר והרשתות), אשר מפעילות בתי ספר מוכש"רים. במסגרת החוזר צוין כי הרפורמה תוחל בשנת הלימודים התשפ"ד על עובדי הוראה של בתי הספר המוכש"רים של הרשתות, וזאת בהתאם לאמור בסעיף 4 להחלטת הממשלה. 4. העותרת היא עמותה אשר מפעילה שני בתי ספר מוכש"רים, אשר כוללים הן כיתות המיועדות לחינוך מיוחד הן כיתות לחינוך רגיל. על בתי הספר של העותרת טרם הוחלה הרפורמה, ומכאן העתירה שלפנינו. תמצית טענות הצדדים 5. לטענת העותרת, החלטת המשיב המשתקפת בחוזר, להחיל את הרפורמה על בתי הספר של הרשתות ולא על בתי הספר שבבעלותה, עומדת בניגוד להתחייבות שמסר המשיב במסגרת ההליך בבג"ץ 148/18 ויצו – הסתדרות עולמית לנשים ציוניות נ' מדינת ישראל – משרד החינוך (16.4.2018). לטענתה, בהליך האמור התחייב המשיב להשוות את משאבי ההוראה של תלמידי חינוך מיוחד בבתי ספר מוכש"רים, למשאבי ההוראה של תלמידי חינוך מיוחד בבתי ספר רשמיים. העותרת מוסיפה, בין היתר, כי המדינה מחויבת לפי חוק חינוך מיוחד, התשמ"ח-1988, לספק לכל תלמיד בעל צרכים מיוחדים את מלוא השירותים שהוא זכאי להם, בכל מסגרת חינוכית. נטען כי לנוכח האמור, החלטת המשיב להחיל את הרפורמה על הרשתות ולא על בתי ספר מוכש"רים שמספקים מענה לתלמידי החינוך המיוחד, היא החלטה מפלה, חסרת היגיון ובלתי סבירה. 6. לעמדת המשיב, דין העתירה להידחות על הסף לנוכח קיומו של סעד חלופי, בדמות הגשת עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים. המשיב מציין כי בית המשפט לעניינים מינהליים מוסמך לדון בעתירה בעניין החוזר, לנוכח פרט 3 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן גם: החוק). לטענת המשיב, אמנם החוזר הוא החלטה "בעלת תחולה ארצית", אך אין מדובר בהחלטה בעניין תקצוב, תכניות לימודים, הכשרת עובדי הוראה או השכלה גבוהה, כלשון פרט 3 לתוספת הראשונה. המשיב מדגיש, כי ההחלטה על הקצאת התקציב הנדרש להחלת הרפורמה בבתי ספר מוכש"רים התקבלה כבר במסגרת החלטת הממשלה; וכי עניינו של החוזר מתמצה ביישום הרפורמה בהתאם להחלטת הממשלה. עוד נטען, כי הסעד העיקרי המבוקש בעתירה דנן אינו התקנת תקנות, בשים לב לכך שהתיקון המבוקש בתקנות הוא בבחינת צעד משלים להחלטה על החלת הרפורמה בבתי ספר מסוימים, ואינו תנאי לעצם החלתה. המשיב מוסיף, כי בבית המשפט לעניינים מינהליים תלויה ועומדת עתירה בעניין החוזר הנדון, שהוגשה על-ידי מוסדות חינוך מוכש"רים, ובגדרה מבקשים העותרים להורות למשיב ליישם את החלטת הממשלה כך שהרפורמה תוחל על כל מוסדות החינוך המוכש"רים כבר בשנת הלימודים התשפ"ד. המשיב מציין, כי לא יתנגד לצירוף העותרת להליך האמור. לבסוף נטען, כי בניגוד לאמור בעתירה שלפנינו, בתי הספר של הרשתות דנן כוללים כיתות לחינוך מיוחד, שמספרן עולה כדי 80% מסך הכיתות לחינוך מיוחד בבתי הספר המוכש"רים. 7. בתגובה לעמדת המשיב, העותרת טוענת כי ההחלטה להחיל את הרפורמה על בתי הספר של הרשתות כרוכה בתקצובן, ולפיכך החוזר הוא בגדר החלטה בעניין תקצוב. העותרת מוסיפה, כי חלק משמעותי מהרפורמה נוגע לקידום עובדי הוראה ולהכשרתם, כך שהחוזר הוא גם החלטה שעניינה הכשרת עובדי הוראה. העותרת מציינת כי אמנם תיקון התקנות אינו הסעד העיקרי בעתירתה, אך מדגישה כי בהינתן שלנוכח טענותיה, החוזר הוא החלטה בעניין תקצוב והכשרת עובדי הוראה, הרי שסמכות הדיון בעתירתה אינה מסורה לבית המשפט לעניינים מינהליים. דיון והכרעה 8. לאחר עיון בטענות הצדדים, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי, בדמות הגשת עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים. 9. סעיף 5 לחוק קובע כי בית המשפט לעניינים מינהליים מוסמך לדון ב"עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה ענינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן או מתן צו להתקין תקנות". לנוכח הסעיף האמור ופרט 3 לתוספת הראשונה, בית המשפט לעניינים מינהליים מוסמך, כאמור, לדון בעתירות שעניינן – [...] החלטה של רשות בעניני חינוך, למעט החלטת ממשלה והחלטת שר, ולמעט: (1) החלטה בעלת תחולה ארצית או מגזרית הקובעת כללים או הנחיות בענינים האלה: (א) תקצוב; (ב) תכניות לימודים; (ג) הכשרת עובדי הוראה; (2) (נמחקה); (3) החלטה בעניני השכלה גבוהה. 10. בענייננו, בניגוד לטענת העותרת, החוזר אינו קובע כללים או הנחיות בעניין תקצוב או בעניין הכשרת עובדי הוראה. כמפורט לעיל, ההחלטה על הקצאת תקציב לצורך העלאת שכרם של עובדי הוראה במוסדות חינוך מוכש"רים, כחלק מהחלת הרפורמה במוסדות מסוג זה, התקבלה במסגרת החלטת הממשלה. עוד נקבעו שם כללים והנחיות בעניין החלת הרפורמה על מוסדות מוכש"רים ובעניין הקצאת התקציב האמור, ובתוך כך נקבע כי הצטרפות מוסדות חינוך מוכש"רים לרפורמה "תיעשה בהדרגה לפי יכולת הביצוע של משרד החינוך". בהמשך לכך, החוזר מיישם את האמור בהחלטת הממשלה, ומחיל את הרפורמה על בתי ספר מוכש"רים מסוימים – אלה שבבעלות הרשתות. לפיכך, אף על פי שהחלת הרפורמה על הרשתות כרוכה במשמעות תקציבית, אין בחוזר משום החלטה אשר קובעת כללים או הנחיות בעלות תחולה ארצית או מגזרית, בעניין תקצוב (ראו והשוו: בג"ץ 5324/12 עמותת מוסדות אוצרות החיים נ' משרד החינוך (8.8.2012)). באופן דומה, אף שהרפורמה עוסקת גם בהכשרת עובדי הוראה, הרי שעצם החלתה על מוסדות מסוימים איננה בגדר קביעת כללים או הנחיות בעניין הכשרת עובדי הוראה. 11. לנוכח האמור, ובאין חולק כי הסעד העיקרי בעתירה אינו נוגע להתקנת תקנות, בית המשפט לענינים מינהליים מוסמך לדון בעתירה דנן. ככלל, כידוע, בית משפט זה לא יידרש לעתירה אם עומד לעותר סעד חלופי (ראו, מני רבים: בג"ץ 8948/07 עיזבון המנוח סמו נ' שר האוצר, פס' 3 (16.3.2008)), ולכן דין העתירה להידחות על הסף. 12. רשמנו לפנינו את הצהרת המשיב, שלפיה לא יתנגד לצירוף העותרת להליך המתנהל בבית המשפט לעניינים מינהליים בעניין החוזר (עת"מ 40666-08-23). 13. אשר על כן, העתירה נדחית על הסף. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ"ה באלול התשפ"ג (‏11.9.2023). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 23062810_R03.docx מה מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1