מנסור נ' מדינת ישראל

6 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 62792-01-25 לפני: כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג כבוד השופטת יעל וילנר כבוד השופטת רות רונן העותרים: פיראס מנסור ו-131 אח' נגד המשיב: משרד הבריאות עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרים: עו"ד יעקב לוי בשם המשיב: עו"ד יונתן ברמן; עו"ד מטר בן ישי פסק-דין השופטת רות רונן: עניינה של העתירה שלפנינו הוא בתיקון מספר 8 לחוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות, התשס"ח-2008 (להלן: התיקון לחוק ו-החוק, בהתאמה). העתירה נסבה על הפרק בחוק העוסק בהסדרת מקצוע הדימותנות הרפואית (להלן: המקצוע), ונטען בה כי התיקון לחוק פוגע פגיעה בלתי מידתית בזכויות יסוד של העותרים – שהם מי שעסקו במקצוע ערב פרסום התיקון לחוק. הרקע לעתירה: מקצוע הדימותנות הרפואית והתיקון לחוק דימות רפואי (Medical Imaging) הוא תהליך הפקת דמות של איברים פנימיים בגוף נבדק, באמצעות טכנולוגיות רפואיות כדוגמת צילומי MRI, אולטראסאונד ורנטגן, לצורך אבחון או טיפול רפואי. הפעלת מכשירי דימות רפואי כרוכה בשימוש בקרינה מייננת, גלי קול ומגנט, שעלולים לגרום לנזק לבריאות הנבדק והסביבה. עובר לכניסת התיקון לחוק לתוקף, לא הייתה אסדרה בחוק או בתקנות של העיסוק במקצוע. יחד עם זאת, משרד הבריאות קבע בחוזר מנכ"ל תנאי השכלה והכשרה מעשית למי שמעוניין לעסוק במקצוע תחתיו; וחלק מקופות החולים המפעילות את בתי החולים הציבוריים אימצו את התנאים הללו. אין חולק כי מצב זה לא היה רצוי, וכי נדרשה אסדרה של המקצוע בחוק, נוכח הסיכונים הפוטנציאליים הכרוכים בבדיקות שעורך הדימותן הרפואי. על רקע זה, החלו בחודש מרץ 2022 הליכי החקיקה של התיקון לחוק – עם פרסום תזכיר חוק להערות הציבור מטעם המשיב; וביום 7.8.2023 הושלמו הליכי החקיקה עם פרסום התיקון לחוק ברשומות. להלן יפורטו בקצירת האומר עיקרי התיקון לחוק שהם רלוונטיים לטענות העותרים. החוק קבע מסלול כללי לקבלת תעודת דימותן רפואי לפי פרט 9 לתוספת הראשונה, הכולל שלוש דרישות: תואר אקדמי (בהתאם להגדרות הקבועות בחוק); הכשרה מעשית; ועמידה בבחינות אותן קובע מנכ"ל משרד הבריאות (מסלול זה ייקרא להלן: המסלול הכללי). בנוסף נקבעו הוראות מעבר בסעיפים 58ב(ג) ו-(ד) לחוק, בהן הוגדרו שני מסלולים נפרדים המזכים בתעודת דימותן רפואי את מי שהועסק במקצוע בישראל עובר לפרסום התיקון לחוק, אם הוא עומד בתנאים המוגדרים בחוק. בתמצית ומבלי להציג באופן מפורט את כלל התנאים המפורטים במסלולים החלופיים, יצוין כי הדרישות בהם לזכאות לתעודת דימותן רפואי, הן מקלות באופן משמעותי בהשוואה לדרישות המסלול הכללי. כפי שיתואר להלן, המסלולים החלופיים מבחינים בין מי שרכשו את ניסיונם המקצועי בבית חולים ציבורי לבין מי שרכשו את ניסיונם במכון דימות אחר. המסלול החלופי הראשון, הקבוע בסעיף 58ב(ג) לחוק, נועד לדימותנים רפואיים שרכשו את ניסיונם המקצועי במסגרת מכון דימות בבית חולים ציבורי כללי (שהוא על פי ההגדרה בחוק בית חולים שבו קיימת מחלקת מיון; ראו סעיף 58ב(א) לחוק). מסלול זה מקנה תעודת דימותן רפואי רגילה. המסלול החלופי השני, הקבוע בסעיף 58ב(ד) לחוק, נועד למי שרכשו את הניסיון המקצועי שלהם במסגרת מכון דימות אחר, שאינו בבית חולים ציבורי כללי. מסלול זה מזכה דימותן רפואי כזה בתעודת דימותן רפואי המאפשרת לעסוק במקצוע רק בתחום הדימות בו עסק ערב יום הפרסום, ואינה מאפשרת לו לעסוק במקצוע במכון דימות בבית חולים ציבורי כללי (המסלולים החלופיים ייקראו להלן: מסלול סעיף (ג) ומסלול סעיף (ד) בהתאמה). ביום 19.9.2024 פנו העותרים במכתב למשיב, לשר הבריאות וליו"ר ועדת הבריאות של הכנסת ובו שטחו את טענותיהם לגבי התיקון לחוק – ובפרט בנוגע להבחנה בין מסלול סעיף (ג) לבין מסלול סעיף (ד) והשלכותיה. משלא קיבלו מענה לפנייתם, הגישו העותרים את העתירה דנן. טענות הצדדים כפי שניתן להבין מהעתירה, העותרים הם בעלי תואר אקדמי ועיסוקם במקצוע עובר לפרסום התיקון לחוק, מאפשר להם להגיש בקשה לקבלת תעודה רק לפי מסלול סעיף (ד) – על המגבלות הקבועות בו. לטענת העותרים, ההבחנה בין מי שהועסק במקצוע במכון דימות בבית חולים ציבורי כללי ובין מי שהועסק במקצוע במכונים הפועלים במוסדות אחרים, מתבססת על מידע שגוי. לגישתם, בניגוד למידע שהוצג לפני ועדת הבריאות של הכנסת, אין הבדלים טכנולוגיים בין שני סוגי המכונים המצדיקים הבחנה כזו. כן נטען כי ההבחנה פוגעת בסופו של דבר במערכת הבריאות כולה, בשל המחסור בדימותנים רפואיים והצורך בהם. העותרים טוענים כי התיקון לחוק מפלה אותם ומציב בפניהם תנאי חוסם – כמי שלא הועסקו בבתי חולים עובר לפרסום התיקון לחוק, לעתים חרף ניסיונם להתקבל לעבודה שם. עוד נטען כי התיקון לחוק פוגע בצורה לא מידתית בחופש העיסוק של העותרים ואינו עומד במבחני המידתיות שבפסקת ההגבלה שבסעיף 4 לחוק יסוד: חופש העיסוק. לאור כל אלה, הם עותרים כי נורה למשיב לאמץ אמצעי אחר להשגת תכלית התיקון לחוק, ומציעים כי תוענק תעודת דימותן רפואי רגילה לבעלי ניסיון מעשי של 2,500 שעות במקצוע. המשיב טוען מנגד כי דין העתירה להידחות על הסף. ראשית, נטען כי העתירה הוגשה בשיהוי – כשנה וחצי לאחר פרסום התיקון לחוק (וכך גם מכתב מיצוי ההליכים, שנשלח למעלה משנה לאחר פרסום התיקון לחוק); כי העותרים לא הצדיקו שיהוי זה; וכי קבלת העתירה במועד הנוכחי תוביל לעיכוב הליך האסדרה ולפגיעה באינטרס הציבורי. שנית, נטען כי אף שהעותרים העלו טענות ביחס לחוקתיות חקיקה ראשית, הכנסת לא צורפה כמשיבה לעתירתם, בניגוד להוראות הדין ובאופן המחייב אף הוא את סילוקה על הסף. לגישת המשיב דין העתירה להידחות גם לגופה, שכן היא אינה מקימה עילה להתערבות בתיקון לחוק. זאת, בראי אמות המידה המחמירות לביקורת שיפוטית על חקיקה ראשית בכלל, ועל חקיקה ראשית בעלת אופי מקצועי בפרט. המשיב מבהיר כי ההסדר המעוגן בחוק הוא מידתי, מאוזן ועומד בתנאי פסקת ההגבלה; וכי הוא מאפשר לעותרים להמשיך לעסוק במקצוע באותם מקומות העבודה בהם הועסקו ערב כניסת התיקון לחוק לתוקף. לטענת המשיב, ההבחנה בין שני המסלולים החלופיים נובעת בין היתר מאופי העבודה, הנבדקים והבדיקות הנערכות במכוני דימות בבתי חולים כלליים, בהשוואה לאופי העבודה במכוני דימות אחרים. דיון והכרעה לאחר שעיינו בעתירה ובתגובה המקדמית על נספחיהן, הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות, מכלל הטעמים שיפורטו להלן. ראשית, המסד העובדתי והמשפטי המפורט בעתירה אינו מגבש עילה להתערבות. כידוע, אמות המידה להתערבות בית משפט זה בחקיקה ראשית הן מצומצמות, וביקורת שיפוטית על עבודת המחוקק תינקט בזהירות ובריסון רב. אמות המידה להתערבות בחקיקה ראשית מצומצמות אף יותר כאשר מדובר בחוקים המצויים בתחומי המשק והכלכלה, בהם ההסדרים כרוכים לא פעם ב"תחזיות ובשיקולים מקצועיים שאינם תמיד בתחום מומחיותו של בית־־־ המשפט" (בג"ץ 4769/95 מנחם נ' שר התחבורה, פ"ד נו(1) 235, 263 (2002) (להלן: עניין מנחם)). בהתאם לאמות מידה אלה, על הטוען לאי-חוקתיות חוק העוסק באסדרה מקצועית מוטל נטל כבד מאוד – נטל שהעותרים לא עמדו בו (בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367, 389-388 (1997) (להלן: עניין לשכת מנהלי ההשקעות); בג"ץ 6304/09 לה"ב – לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 63-62 (02.09.2010); בג"ץ 334/21 הסתדרות מדיצינית "הדסה" נ' כנסת ישראל, פסקה 34 (23.11.2021)). כאמור, העותרים טוענים שהמידע שהוצג לוועדת הבריאות של הכנסת שגוי, וכי בפועל אין הבדלים טכנולוגיים בין שני סוגי מכוני הדימות המצדיקים את ההבחנה ביניהם כפי שהיא נעשתה בתיקון לחוק. אף בהנחה שההבחנה האמורה אכן נובעת מהבדלים טכנולוגיים ולא מהבדלים באופי העבודה כפי שטוען המשיב, הרי שהעותרים לא הראו, ודאי לא במידה הנדרשת להתערבות שיפוטית בדבר חקיקה, כי אכן לא קיימים הבדלים טכנולוגיים המצדיקים אותה. העותרים הסתפקו בכך שציינו – באופן כללי וללא פירוט – כי בשלושה מכוני דימות שאינם בבתי חולים כלליים וכן ברשת מכוני דימות נוספת, קיימות טכנולוגיות דימות מתקדמות (ראו סעיף 18 לעתירה). אין די בטענה זו כדי להביא למסקנה לפיה ההבחנה הקיימת בתיקון לחוק היא מפלה באופן המחייב את התערבות בית משפט זה בחקיקה ראשית. זאת כאשר לא ברור מהן טכנולוגיות הדימות ה"מתקדמות" הקיימות במכונים האמורים; מהן הטכנולוגיות במכונים אחרים למעט אותם המכונים שנזכרו; מהן הטכנולוגיות הקיימות בבתי החולים הציבוריים; ומה טיב ההבדלים בין טכנולוגיות אלה. גם טענת העותרים לפיה אין קושי לבצע הכשרה נקודתית בטכנולוגיות חדשות ככל שהן קיימות, נטענה בעלמא. בנוסף, נטען בעתירה כי עובר לחקיקת התיקון לחוק נדחו בקשותיהם של חלק מהעותרים לעבוד כדימותנים במערכת הבריאות הממשלתית או בבתי החולים הציבוריים. זאת, על פי הנטען, ללא סיבה ממשית (ובאופן שבדיעבד שלל מהעותרים את האפשרות להיכלל במסלול סעיף (ג)). אך גם טענה זו נטענה בעלמא ומבלי לבססה במידה הנדרשת. מדיניות המשיב עובר לחקיקת התיקון לחוק לא הוצגה בהרחבה על ידי העותרים אלא על ידי המשיב; וטענות העותרים אינן מוכיחות כי היו בה פגמים מנהליים. על כל פנים, אילו היו העותרים או מי מהם סבורים כי עובר לתיקון לחוק לא היה מקום לדחות את בקשותיהם לעבוד כדימותנים במערכת הבריאות הממשלתית או בבתי החולים הציבוריים, היה עליהם לפעול בהקשר זה במועד הרלוונטי. משהם לא עשו כן – אין בטענה האמורה כדי להשליך על העתירה דנן הנוגעת כאמור לתיקון לחוק. לבסוף טוענים העותרים כי התיקון לחוק פוגע בזכותם לחופש העיסוק בצורה שאינה עומדת במבחני המידתיות שבפסקת ההגבלה. זאת לאור מטרת התיקון שהיא לגישתם הגדלת כמות הדימותנים באופן שיצמצם את זמני ההמתנה. ואולם, כעולה מהעתירה עצמה ומדברי ההסבר להצעת התיקון לחוק, יש לחוק מטרות נוספות, ובכלל זה הוא נועד לקיים בקרה על רמות ההכשרה וההשכלה של העוסקים במקצוע. כך, בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר כי "ברור כי המצב הנוכחי אינו מאפשר הבטחה כי עובדים בתחום הדימות מיומנים דיים או בעלי השכלה והכשרה מתאימות, ובשם הגנת בריאות הציבור מחייב עניין זה אסדרה חקיקתית מפורשת" (דברי ההסבר להצעת התיקון לחוק, ה"ח הממשלה 1552, עמ' 1071-1070). העותרים לא הראו כי הפתרון החלופי שהציעו – הענקת תעודת דימותן רפואי לבעלי ניסיון של מעל 2,500 שעות עיסוק במקצוע – מגשים מטרה זו; או שהוא פוגע בזכות לחופש העיסוק באופן מידתי יותר מאשר האמצעי שנקבע בתיקון לחוק. ממילא לא היה די בכך כדי להצדיק התערבות של בית המשפט, כאשר מדובר באסדרה מקצועית ששיקול הדעת המוקנה למאסדר בה הוא רחב ביותר; ועל אחת כמה וכמה כאשר מדובר באסדרה באמצעות חקיקה ראשית (ראו והשוו: עניין מנחם, עמ' 263; עניין לשכת מנהלי ההשקעות, עמ' 389-388; עע"מ 4099/20 מועצה מקומית זכרון יעקב נ' ראש אגף איכות אוויר – המשרד להגנת הסביבה, פסקה 43 (7.10.2021)). יתרה מכך, לא היה גם מקום להיעתר לסעד המבוקש – לפיו התבקש בית המשפט להורות בעצמו על תיקון החוק באופן שהתבקש על ידי העותרים – חלף הליך החקיקה. זאת כאשר ההלכה היא כי "בית משפט זה אינו יושב כרשות מחוקקת; אין זה מסמכותו לשנות או להוסיף סעיפי חוק כמבוקש בעתירה ואף אין הוא רואה להורות לרשות המחוקקת לעשות כן" (בג"ץ 282/21 פלונית נ' כנסת ישראל – הרשות המחוקקת (14.1.2021)). בשולי הדברים יצוין כי העתירה לוקה במספר פגמים נוספים, שדי היה גם בהם כדי לדחותה על הסף. ראשית, העתירה עוסקת בהסדר המעוגן בחקיקה ראשית, ומבוקש בה כאמור בין היתר לשנות את הוראות החוק. מדובר בסעד הנוגע באופן ישיר לתחום פעילותה של הכנסת ולפיכך היה על העותרים לצרפה כמשיבה לעתירה, כמקובל בעתירות הנוגעות לתוקפו של חוק. במקרים מתאימים די לעתים בכך כדי למחוק את העתירה מטעם זה לבד (ראו: בג"ץ 623/24 גאבר נ' לשכת עורכי הדין מחוז צפון, פסקה 4 (22.1.2024); בג"ץ 5485/20 נסים נ' שר המשפטים, פסקה 2 (16.8.2020) (להלן: עניין נסים); ואת האמור בבג"ץ 4550/13 בהט נ' שרת הבריאות, פסקה 22 (6.10.2013) (להלן: עניין בהט) בעניין סעיף 17(ג1) לחוק הכנסת, התשנ"ד-1994). שנית, העתירה הוגשה בשיהוי ניכר – כשנה וחצי מיום פרסום התיקון לחוק (כאשר גם מיצוי ההליכים החל למעלה משנה לאחר יום הפרסום). ההלכה הפסוקה קבעה בעבר כי דיני השיהוי חלים – אף אם בצורה מרוככת – גם על עתירות שעניינן בתוקפו של חוק (בג"ץ 7111/95 מרכז השלטון המקומי נ' הכנסת, פ"ד נ(3) 485, פסקה 5 לפסק דינו של השופט י' זמיר (1996); בג"ץ 6411/16 הועד הארצי לראשי הרשויות המקומיות נ' כנסת ישראל, פסקאות 48-46 (19.6.2018); יגאל מרזל "הדיון בעתירות לעניין תוקף החוק" ספר אליהו מצא 167, 186-185 (אהרן ברק, אילה פרוקצ'יה, שרון חנס ורענן גלעדי עורכים, 2015)). במקרה דנן, העתירה הוגשה בשיהוי סובייקטיבי, כשהעותרים לא הציגו כל טעם להצדקת פרק הזמן שחלף מיום הפרסום ועד להגשתה. הדברים אמורים בפרט כאשר מדובר בהצעת חוק ממשלתית שפורסמה ברשומות הצעות חוק הממשלה כבר ביום 1.6.2022 (בנוסח שכלל את ההבחנה שבמוקד העתירה); וכאשר לדברי המשיב הוא פעל לפרסם את תוכן התיקון לחוק ולשתף את הציבור באופן נרחב גם במהלך הליך החקיקה. העתירה לוקה אף בשיהוי אובייקטיבי – התיקון לחוק עוסק באסדרה של העיסוק במקצוע, ומטבע הדברים הושקעו במהלך התקופה מאז פרסומו משאבים על מנת להיערך ולהתכונן ליישום הוראותיו (ראו והשוו: עניין בהט, פסקה 22; עניין נסים, פסקה 2; בג"ץ 8242/19 העמותה לקידום הפיזיותרפיה בישראל נ' המועצה להשכלה גבוהה, פסקה 20 (27.5.2020); בג"ץ 4350/09 בן דור נ' שר האוצר, פסקה 33 (12.10.2010)). באשר למידת הפגיעה בשלטון החוק – הרי כעולה מכלל האמור לעיל, לא הוצג במקרה דנן מסד עובדתי ומשפטי המצדיק את המסקנות להן טוענים העותרים, וממילא החשש מפני הפגיעה בשלטון החוק אינו מצדיק הימנעות מדחיית העתירה מחמת שיהוי. לכן ומכלל הנימוקים שפורטו לעיל, העתירה נדחית. העותרים יישאו בהוצאות המשיבים בסך 2,000 ש"ח. ניתן היום, ‏כ"א בסיון התשפ"ה (‏17.6.2025). נעם סולברג משנה לנשיא יעל וילנר שופטת רות רונן שופטת