התנועה למען איכות השלטון בישראל נ. ראש הממשלה

פסק-דין בתיק בג"ץ 6273/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6273/06 בג"ץ 6283/06 בפני: כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ד' חשין העותרת בבג"ץ 6273/06: העותרים בבג"ץ 6283/06: התנועה למען איכות השלטון בישראל 1. חברת העובדים של בז"א בע"מ 2. ועד עובדי בתי זיקוק לנפט אשדוד 3. ג'י. איי.או.אר.איי החזקות בע"מ נ ג ד המשיבים בבג"ץ 6273/06: 1. ראש הממשלה 2. שר האוצר 3. החשב הכללי במשרד האוצר 4. מנכ"ל רשות החברות הממשלתיות 5. היועץ המשפטי לממשלה המשיבים בבג"ץ 6283/06: 6. חברת בתי זיקוק נפט (בע"מ) 1. רשות החברות הממשלתיות – יחידת ההפרטה 2. מנהל רשות החברות הממשלתיות 3. מנהל יחידת ההפרטה ברשות החברות הממשלתיות 4. נציגי המדינה בהליך מכירת מניות המדינה בבית הזיקוק באשדוד 5. דור אלון אנרגיה בישראל 6. דלק פטרוליום בע"מ 7. פז חברת נפט בע"מ 8. סונול ישראל בע"מ עתירות למתן צו על-תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: ה' באב התשס"ו (30.7.06) בשם העותרת בבג"ץ 6723/06: בשם העותרים בבג"ץ 6283/06: עו"ד ברק כלב עו"ד גלילה הורנשטיין עו"ד אלון ש' הורנשטיין עו"ד ארן לוסטיגמן עו"ד אלי וילצ'יק בשם המשיבים בבג"ץ 6723/06 והמשיבים 4-1 בבג"ץ 6283/06: בשם המשיבה 6: בשם המשיבה 7: עו"ד אבי ליכט עו"ד צבי אגמון עו"ד טל מישר עו"ד אריה דנציגר עו"ד ארנה ברגמן פסק-דין (נימוקים) השופט א' גרוניס: 1. לפנינו שתי עתירות הנוגעות להליך מכירת מניות המדינה בבית זיקוק לנפט אשדוד בע"מ (להלן - בז"א). עתירה אחת היא עתירתה של התנועה לאיכות השלטון (להלן - עתירת התנועה; בג"ץ 6273/06), אשר עניינה החלטת הממשלה להעניק לרוכש בז"א זכות בעלות במקרקעין בהם קיים בית זיקוק זה, על מתקניו. על פי הנטען, אין מקום להעניק זכות בעלות אלא יש להסתפק במתן זכות חכירה ארוכת שנים, תוך שלמדינה נתונה הזכות לקבל לידיה את המקרקעין, היה וישונה ייעודן ולא ישמשו עוד לזיקוק נפט. עתירה שנייה היא עתירתם של עובדי בז"א (להלן - עתירת העובדים; בג"ץ 6283/06), המבקשים להורות למדינה לאפשר להם להשתתף בהליך מכירת מניותיה של בז"א - בעצמם או באמצעות חברה, היא העותרת 3 - תוך הארכת המועד להגשת ההצעות לרכישת מניות אלה. המועד להגשת ההצעות היה יום 31.7.06. ביום 30.7.06 דחינו את שתי העתירות וקבענו כי נימוקינו יימסרו בנפרד. עתה הגיעה השעה למסירת הנימוקים. 2. חברת בתי זיקוק נפט בע"מ (להלן - בז"ן) היא חברה ממשלתית המצויה כיום בבעלות מלאה של המדינה, ואשר הפעילה עובר להגשת העתירה את בתי הזיקוק בחיפה ובאשדוד. עד ליום 18.10.03 פעלה בז"ן מכוח זיכיון שהוענק בשנת 1933 על ידי הנציב העליון לחברה בריטית. הזכויות מכוחו של הזיכיון האמור הועברו לאחר קום המדינה, ובשלב כלשהו הגיעו לידי בז"ן. מניותיה של בז"ן הוחזקו בידי המדינה ובידי החברה לישראל בע"מ (להלן - החברה לישראל). זו האחרונה הייתה גם בעלת זכות סירוב ראשונה לרכישת מניות המדינה בבז"ן. לקראת תום תקופת הזיכיון, בסוף שנת 2002, חתמו המדינה, בז"ן והחברה לישראל על הסכם שבא להסדיר את היחסים ביניהן לאחר תום תקופת הזיכיון (להלן - ההסכם). ההסכם, על נספחיו, היה מוקדה של עתירה אחרת שהגישה התנועה לאיכות השלטון (להלן - העותרת), ואשר נדחתה אף היא על ידי בית משפט זה בהרכב מורחב של חמישה שופטים ביום 28.12.05 (בג"ץ 4999/03; הנימוקים לדחיית העתירה ניתנו ביום 10.5.06). ברקע ההסכם עמדה, בין היתר, החלטת הממשלה להפריט את בתי הזיקוק ולהביא לפיצול הבעלות בהם, באופן שיקדם את התחרות בענף הזיקוק. עוד עמדה ברקע אותו הסכם מחלוקת בין בז"ן והחברה לישראל מצד אחד לבין המדינה מצד שני בנוגע לשאלת מעמדם של נכסי בז"ן בתום תקופת זיכיון; בעוד עמדת המדינה הייתה כי בתום תקופת הזיכיון זכאית היא לקבל לידיה נכסים אלו ללא תמורה, הייתה עמדתן של בז"ן ושל החברה לישראל כי אין לה זכות לכך. זאת בין היתר משום שאת מרבית הנכסים, כך נטען, רכשה בז"ן בכספה היא בתמורה מלאה. בהסכם שנחתם בין בז"ן לבין המדינה הוסכם להותיר את המחלוקת בנוגע למעמד הנכסים בעינה, תוך שסוכם על מתן הרשאה לבז"ן לתקופה של עשרים וחמש שנים, וכן אופציה לתקופה נוספת בת עשרים וחמש שנים, להמשיך ולהחזיק באותם נכסים כנגד תשלום דמי הרשאה. במסגרת ההסכם שמרו הצדדים על זכותם לפנות לבית המשפט לצורך בירור המחלוקת, אך הוסכם כי כל הכרעה שתתקבל בעניין זה תיושם רק בתום תקופת ההסכם. עוד הוסכם, כי אפילו תתקבל בבית המשפט עמדתה של בז"ן, לא יהא בכך כדי לגרוע מזכותה של המדינה לקבל דמי הרשאה במשך כל תקופת ההסכם. בהסכם נאמר עוד כי ידוע לבז"ן שהמדינה והחברה לישראל מסכימות לפעול לפיצול בז"ן, מהלך לו התנגדה בז"ן. במסגרת נספח ג' לאותו הסכם, אשר היווה הסכם בין החברה לישראל לבין המדינה, ויתרה החברה לישראל על זכות הסירוב הראשונה לרכישת מניות המדינה בבז"ן, והתחייבה לשתף פעולה עם המדינה במהלך פיצול הבעלות על בתי הזיקוק. לחברה לישראל ניתנה אופציה להשתתף במהלך הפיצול ולקבל לבעלותה 100% מהון המניות המונפק של החברה שתהיה הבעלים של אחד מבתי הזיקוק, בכפוף לתשלום הפרש השווי מהמדינה לחברה לישראל או להיפך, בהתאם למנגנון קביעת השווי עליו הוסכם. כן נקבע בנספח ג' כי אם תבחר החברה לישראל שלא להשתתף במהלך הפיצול, תימכרנה כל מניות בז"ן שבבעלותה למדינה או למי שהמדינה תורה, תמורת שווי חלקה היחסי בבז"ן. בסופו של דבר בחרה החברה לישראל שלא להשתתף במהלך הפיצול, ומכרה למדינה את כל מניות בז"ן שבבעלותה. לענייננו, אין מקום לפרט את פרטי העתירה שהוגשה בעניין ההסכם האמור (בג"ץ 4999/03), והמעיין יעיין שם. 3. ביום 26.12.04 החליטה ועדת השרים לענייני הפרטה על מתווה להפרטת בתי הזיקוק המפוצלים. במסגרת אותה החלטה נקבע כי תוקם חברה-בת לבז"ן, היא בז"א, אליה יועברו הנכסים, הזכויות וההתחייבויות הקשורים לפעילות בית הזיקוק באשדוד. כן נקבע כי מניות בז"א יימכרו 'במכירה פרטית, כמקשה אחת, למשקיע ו/או לקבוצת משקיעים מהארץ ו/או מחו"ל' (ראו נוסח ההחלטה מח/20, נספח מש/3 לתגובת המדינה). כפועל יוצא מההסכם בין בז"ן לבין המדינה, אשר תואר בפיסקה הקודמת, כללו מניות בז"א זכות להפעיל את בית הזיקוק למשך חמישים שנה תמורת תשלום דמי הרשאה למדינה, וכן זכות תביעה לקבלת בעלות מלאה בנכסים נשוא המחלוקת, אותה ניתן יהיה לממש בעוד כחמישים שנה, בהתאם להכרעה במחלוקת. סמוך לאחר דחיית עתירתה של העותרת בעניין ההסכם האמור החל הליך מכירתה של בז"א. כך, ביום 12.1.06 פורסם "נוהל מכירת אחזקות המדינה ואחזקות בית הזיקוק לנפט בע"מ בבית זיקוק לנפט - אשדוד בע"מ" (להלן - נוהל המכירה). מועד הגשת הפניות מצד המעוניינים להשתתף בהליך נקבע ליום 16.2.06. כל מעוניין חייב היה להפקיד ערבות בסך 10,000,000 ש"ח. להליך המכירה ניגשו ששה מתמודדים, ולאחר הליכי מיון שונים ומורכבים נותרו שלושה מועמדים. מציעי ההצעות נדרשו, בין היתר, לצרף להצעתם ערבות בנקאית אוטונומית בסך של 100,000,000 ש"ח. כמו כן נקבע בנוהל המכירה כי לאחר פתיחת ההצעות רשאים נציגי המדינה לקיים משא ומתן עם המציעים על מנת להשיא את התמורה שתתקבל על ידי המדינה. בד בבד עם פרסום נוהל המכירה החלו נציגי המדינה לנהל משא ומתן עם נציגי העובדים וההסתדרות לצורך התקשרות בהסכם קיבוצי לקראת הליך ההפרטה. ביום 14.6.06 נחתם הסכם קיבוצי על ידי ועד העובדים (העותר 2 בבג"ץ 6283/06) במעמד שר האוצר. 4. בשלב מסויים לאחר שהחל הליך המכירה הסתבר למדינה, שמכירתן של מניות בז"א ללא הכרעה קודמת במחלוקת בדבר מעמדם של הנכסים המשמשים לפעילותה, פוגעת באינטרס המדינה להשיא את התמורה שתתקבל בעד מכירה זו. פגיעה זו צפויה הייתה הן במישור התמורה הכספית שתתקבל בגין מניות אלו, והן במישור אינטרס המדינה שלא ליצור לרוכש בז"א תמריץ שלילי להשקעות ארוכות טווח בבית הזיקוק, בייחוד לקראת תום תקופת חמישים השנים אליה מתייחס ההסכם. המדובר בהשקעות הכרחיות, בין היתר, לצורך מניעת זיהום אוויר, עמידה בתקני הדלק של האיחוד האירופי, וכן בהשקעות לצורך הגדלת היקף ייצור החשמל בישראל. הותרת המחלוקת בעניין הנכסים בעינה אף הייתה עלולה להביא את המדינה למצב דומה לזה שאליו נקלעה לקראת תום תקופת הזיכיון שהוענק לחברה הבריטית בשנת 1933, ואשר בעטיו חתמה על ההסכם. אחת ממטרותיו של ההסכם הייתה לאפשר את המשך פעילותה של בז"ן כ"עסק חי", למרות חוסר הוודאות בדבר מעמדם המשפטי של הנכסים בהם החזיקה. מכירת מניות בז"א ללא פתרון קודם של המחלוקת בדבר מעמד הנכסים הייתה מותירה חוסר וודאות זה על כנו. יתרה מזו, הבאת המחלוקת להכרעת בית המשפט לא הייתה צפויה להניב ערך כלכלי רב למדינה, שכן אפילו הייתה מתקבלת בבית המשפט עמדת המדינה במלואה בנוגע לזכותה בנכסים השנויים במחלוקת, ניתן היה לממש זכות זו רק בעוד כחמישים שנה. גם בחלוף תקופה ארוכה זו הייתה המדינה מתקשה לזכות בערכם המלא של אותם נכסים, שכן לאור בעלותה של בז"א בחלק האחר של הנכסים הייתה המדינה מתקשה למכור את נכסיה כיחידה כלכלית נפרדת. 5. במהלך חודש יוני 2006 התקבלה ברשות החברות הממשלתיות המלצת בנק ההשקעות הבין לאומי המלווה מטעמה את הליך המכירה ולפיה רצוי להעניק לבז"א זכות בעלות בקרקעות בית הזיקוק. וכה נכתב בהמלצה: Privately owned refineries are generally not burdened by such uncertainty; in fact we are not aware of any refineries in Europe or the US that have such freehold ownership challenges. We recommend that the license arrangement is amended so that it becomes a permanent arrangement with no expiry term thereby giving the future owners greater certainty. We believe this amendment will translate in higher valuations and bids - more proceeds to the state of Israel. סמוך לאחר קבלת המלצה זו פנה מנכ"ל רשות החברות הממשלתיות, על דעת שר האוצר, אל היועץ המשפטי לממשלה, וביקש לקיים דיון בשאלת שינוי ההסכם. ביום 5.7.06 נערך דיון בראשות היועץ המשפטי לממשלה בסוגיה זו. במהלך הדיון העלה מנכ"ל רשות החברות הממשלתיות את האפשרות כי בז"ן תצהיר שהיא מוותרת על טענותיה לזכות בעלות בנכסים, וכי המדינה תקנה לבז"א את הזכויות בנכסים המשמשים אותה, כך שהמחיר אותו ישלם רוכש מניותיה של בז"א יגלם את התמורה עבור זכויות אלו ואת הוודאות המשפטית הנלווית אליהן. בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה הובא הנושא לדיון בישיבת ממשלה. 6. במקביל, במהלך חודש יולי 2006, ובטרם דנה הממשלה בהצעה לתיקון ההסכם בין המדינה לבין בז"ן, פנתה חברת הכנסת שלי יחימוביץ אל היועץ המשפטי לממשלה בבקשה לעכב את הליך אישור הממשלה להחלטה להעביר לידיה של בז"א זכות בעלות בנכסים. במקביל פנו מספר חברי כנסת (שלי יחימוביץ, חיים אורון, גלעד ארדן ודב חנין) אל יו"ר הכנסת וביקשו לזמן דיון דחוף בנושא בוועדת הכספים. יושבת ראש הכנסת וסגניה החליטו להעביר את הנושא לדיון מהיר בוועדת הכספים של הכנסת, והודעה על כך נמסרה על ידי מזכיר הכנסת ליושב ראש ועדת הכספים. נציב הדורות הבאים, כבוד השופט בדימוס שלמה שהם, פנה בנושא לשר האוצר בבקשה כי יקיים דיון מעמיק בסוגיה. בסופו של דבר קיימה ועדת הכספים דיון בנושא אך לא קיבלה כל החלטה. 7. ביום 17.7.06 הגישו עובדי בז"א (להלן - העובדים) בקשה להצטרף להליך מכירת מניותיה של בז"א. לטענת העובדים, בקשה זו הוגשה על ידם מייד לאחר שעלה בידיהם להסדיר את התקשרותם עם משקיע אסטרטגי, ולאחר שוועד העובדים (העותר 2 בבג"ץ 6283/06) הוסמך על ידי העובדים לפעול בשמם בנושא. ביום 19.7.06 קיימו נציגי העובדים פגישה בעניין עם נציגי המדינה, במהלכה הובהר לעובדים כי אחרו את המועד להצטרף להליך המכירה. ביום 23.7.06 פנו העובדים במכתב לנציגי המדינה ובו חזרו על בקשתם להצטרף להליך. ביום 24.7.06 קיבלו העובדים הודעה בכתב על דחיית הבקשה. שלושה ימים לאחר מכן, ביום 27.7.06, פנו העובדים בכתב למשיבים 3-2 וביקשו הבהרות לגבי מספר המשתתפים בהליך המכירה, תוך ששבו וטענו כי ראוי לאפשר להם ליטול חלק בהליך. פנייתם זו לא זכתה למענה. נחזור ונזכיר כי המועד להגשת הצעות היה יום 31.7.06. עתירת העובדים הוגשה ביום 28.7.06. 8. ביום 23.7.06 דנה הממשלה בהסדרת מעמד הנכסים. לקראת הדיון הוצגו לממשלה מספר מסמכים: א - הצעת החלטה המאשרת את שינוי ההסכם בהתאם למתווה האמור, אשר הוגשה על ידי שר האוצר בתמיכת שר התשתיות. בהצעת ההחלטה נאמר כי במועד מכירת המניות של בז"א יועברו נכסי בז"א לבז"א ונכסי בז"ן לבז"ן, בהתאם לזכויות שהיו לבז"ן בנכסים אלה ערב תום הזיכיון. כן נאמר בהצעת ההחלטה, כי בז"ן ובז"א לא יהיו רשאיות לבצע שינוי ייעוד לגבי הקרקעות שיועברו לידיהן, לרבות כל חלק מהן, אלא אם ניתנה לכך הסכמת החשב הכללי מראש ובכתב. עוד נאמר, כי בז"ן ובז"א יתחייבו שהוראה כאמור תיכלל בכל הסכם עתידי בינן לבין צד ג' כלשהו בנוגע לקרקעות שבבעלותן. ב - חוות דעת כלכלית מטעם הממונה על התקציבים במשרד האוצר, החשב הכללי במשרד האוצר ומנהל רשות החברות הממשלתיות, התומכת בהצעת ההחלטה האמורה. בחוות הדעת נאמר, כי במסגרת תיקון ההסכם ייקבע הצורך בהסכמת המדינה לכל שינוי ייעוד במקרקעי בז"ן ובז"א "באופן שיתרום ליכולת המדינה להבטיח לא רק את פעילות הזיקוק, אלא גם את השמירה על ייעוד הקרקע בהתאם לאינטרסים אחרים של המדינה, וזאת מעבר לצורך באישור מוסדות התכנון לביצוע שינויי ייעוד בקרקע לפי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965". ג - עמדת מינהל מקרקעי ישראל, לפיה מן הראוי כי המשרד לתשתיות לאומיות ומינהל מקרקעי ישראל יהיו הגופים שאישורם נדרש לאישור שינוי ייעוד במקרקעי בז"ן ובז"א. ד - הערות היועץ המשפטי לממשלה להצעת ההחלטה. היועץ המשפטי לממשלה כתב, בין היתר, כי המנגנון שהוצע על מנת להבטיח שלא ניתן יהיה לעשות בעתיד שימוש אחר בנכסים ללא הסכמת המדינה "הוא בעל אפקטיביות מוגבלת", וכי "ככל שהממשלה מעוניינת לשמר את השליטה בנכסים, ולהבטיח שבכל מקרה של הפסקת פעילות בית הזיקוק ישובו הנכסים לשליטתה, אזי הדרך המיטבית לכך מן הבחינה המשפטית, תוך מתן ודאות משפטית לרוכש במסגרת ההפרטה, הינה על ידי הקניית זכויות חכירה בנכסים לחברה, במקום זכות בעלות, למטרת הפעלת בית זיקוק, אפילו לתקופה ארוכה של 99 שנה" (הדגשה במקור). כן הבהיר היועץ המשפטי לממשלה כי "לא מן הנמנע כי בתגובה לשינוי ההסדר יינקטו ע"י גורמים שונים הליכים משפטיים, אשר עלולים לגרום לעיכוב בהליך ההפרטה, הגם שלהערכתנו ניתן להגן משפטית על המהלך". בתום הדיון החליטה הממשלה להסמיך את החשב הכללי לשנות את ההסכם עם בז"ן בהתאם להצעת ההחלטה וההמלצות שהוצגו לה. כך הוחלט כי בז"א לא תהיה רשאית לבצע שינוי ייעוד בקרקעות שיועברו לידיה ללא הסכמתם של החשב הכללי, משרד התשתיות הלאומיות ומינהל מקרקעי ישראל. כן הוחלט כי בז"א תתחייב שהוראה כאמור תיכלל בכל הסכם עתידי בינה לבין צד ג' כלשהו בנוגע לקרקעות שבבעלותה. הממשלה אף הסמיכה את החשב הכללי לקבוע תנאים אחרים בהסכם על פי שיקול דעתו. המועד להגשת הצעות על ידי שלושת המעוניינים שאושרו היה יום 31.7.06. כאמור, במועד זה אמור היה כל מציע ליתן ערבות בסך 100,000,000 ש"ח. 9. מייד עם היוודע החלטת הממשלה פנתה העותרת אל המשיבים ושטחה לפניהם את טענותיה. ימים ספורים לאחר מכן, ביום 27.7.06, נחתם ההסכם החדש בין ממשלת ישראל לבין בז"ן, וזאת בהתאם למתווה שאושר בהחלטת הממשלה. על פי ההסכם ויתרה בז"ן על כל זכות או טענה בנוגע לנכסים השנויים במחלוקת. המדינה העבירה לבז"ן זכויות בנכסים אלו, "כך שלגבי כל אחד ואחד מנכסי המחלוקת [הועברה] לבז"ן הזכות שהייתה לבז"ן באותו נכס אלמלא עמדת המדינה במחלוקת". כפי שהסביר בא כוח המדינה, משמעות הדברים היא שמכוח ההסכם עברה הבעלות בנכסים לבז"א. עם זאת, בז"א תשלם מדי שנה, ללא הגבלת זמן, תשלומים למדינה, המהווים את החלק היחסי של התשלומים שהתחייבה בז"ן לשלם בהתאם להסכם המקורי בינה לבין המדינה. עוד נקבע בהסכם כי בז"ן לא תהיה רשאית לבצע או ליזום שינוי ייעוד או ניצול של קרקעות בז"א, לרבות כל חלק מהן, אלא אם ניתנה לכך מראש ובכתב הסכמתם של החשב הכללי, מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות ומנהל מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המנכ"לים, כלשון ההסכם). הובהר בהסכם כי המנכ"לים יהיו רשאים לסרב לבקשת בז"ן לבצע שינוי ייעוד או ניצול על פי שיקול דעתם, וזאת בין היתר, "אם סברו כי למדינה עניין לשמר את ייעוד הקרקע וניצולה לצורך זיקוק נפט, לצורך תשתית אחרת או לכל צורך אחר או לשמר את ייעוד הקרקע כעתודה לאחד מהצרכים הנזכרים לעיל". כן הוסכם, כי המנכ"לים יהיו רשאים להתנות את הסכמתם לבקשה כאמור בתנאים. על פי ההסכם תרשום המדינה (או בז"ן, על פי הוראת המדינה) במרשם המקרקעין זיקת הנאה לטובת המדינה בעניין התחייבות בז"ן להימנע משינוי ייעוד או ניצול של קרקעות בז"א ללא הסכמת שלושת הגורמים שהוזכרו. כן נקבע כי העברת הזכויות בנכסים לבז"ן מותנית בתנאי מפסיק, אשר לפיו היה ותפר בז"ן התחייבות מהתחייבויותיה בעניין הנטל המוטל עליה לקבל הסכמה לשינוי ייעוד או ניצול, ובעניין רישום זיקת ההנאה לטובת המדינה כפי שפורט, תהיה המדינה זכאית ליטול מייד בחזרה את כל זכויותיה של בז"ן באותם מקרקעין עליהם בוצעה ההפרה, ולבז"ן לא תיוותר עוד כל זכות בהם. במקרה כזה תהיה המדינה זכאית לקבל מבז"ן פיצויים מוסכמים מראש בגובה 6% לשנה מערך המקרקעין שחזרו לידיה, וזאת החל ממועד ההפרה ועד ליום התשלום בפועל. בז"ן התחייבה על פי ההסכם להכליל את התחייבותה בעניין שינוי ייעוד או ניצול של קרקעות בז"א ואת התניה בדבר התנאי המפסיק, הכל כפי שפורט, בכל הסכם עתידי בינה לבין צד ג' כלשהו "בנוגע להעברת זכויות מסוג כלשהו בנוגע לקרקעות בז"א". בז"ן אף התחייבה במסגרת ההסכם להימנע מביצוע כל עסקה בקרקעות בז"א אלא אם הצד השני לעסקה יקבל על עצמו בכתב ובמפורש הוראות אלה. עוד סוכם כי המדינה (או בז"ן לפי הוראת המדינה) תרשום במרשם המקרקעין הערת אזהרה על התחייבותה להימנע מביצוע עסקה כאמור. למען הסר ספק נקבע עוד בהסכם, כי ההוראות שתוארו יחולו גם על כל צד ג' שיועברו לו בעתיד זכויות בקרקעות בז"א, "בין על ידי בז"ן ובין על ידי מי מחליפיה". בהסכמת המדינה, אשר קיבלה ביטוי בהסכם האמור, המחתה בז"ן את חובותיה וזכויותיה לפי ההסכם לבז"א, וזו קיבלה על עצמה את כל התנאים והמגבלות שחלו על בז"ן לפי ההסכם. 10. במקביל לעריכת השינויים בהסכם נקטה המדינה מספר צעדים להבטחת אינטרס הציבור בבית הזיקוק לאחר ההפרטה. כך, בהחלטה בדבר מתווה ההפרטה שכבר הזכרנו (פיסקה 3 לעיל) נקבע, כי רוכש בז"א יצהיר כי הוא רוכש את בז"א כ'עסק חי' ויתחייב לפעול מכוח אחזקותיו בבז"א באופן שפעילותה תמשיך "לתקופה שלא תפחת מעשר שנים ממועד המכירה". הוראה זו עוגנה בהסכם מכירת מניותיה של בז"א. ביום 10.7.06 פרסמו ראש הממשלה ושר האוצר את צו החברות הממשלתיות (הכרזה על אינטרסים חיוניים למדינה בחברת בית הזיקוק לנפט-אשדוד בע"מ), תשס"ו-2006 (להלן - הצו), וזאת מכוח סמכותם לפי סעיף 59ח לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות). הצו חל, על פי הוראותיו, גם לאחר הפרטת החברה (ראו סעיף 18(א) לצו). בצו נקבע, בין היתר, כי למדינה אינטרס חיוני בהבטחת קיומה הרציף של פעילות זיקוק נפט גולמי ואספקת מוצריו בישראל (ראו סעיף 2(5) לצו). כן נקבע בצו כי ראש הממשלה ושר האוצר רשאים, בהתקיים התנאים המנויים בצו, להורות לחברה בצו להמשיך בפעילות החיונית האמורה "לתקופה ובתנאים שיורו" (סעיף 17(א) לצו), ואף למנות, בתנאים מסויימים, אדם שיופקד על המשך קיום הפעילות הנזכרת ועל "ניהול המתקנים והנכסים שבאמצעותם מבוצעת הפעילות" (סעיף 17(ב) לצו; ראו גם את סעיף 59יד לחוק החברות הממשלתיות). הפרת הוראות הצו עשויה לגרור אחריה סנקציה פלילית (ראו סעיף 59טז לחוק החברות הממשלתיות). 11. בעתירת התנועה (בג"ץ 6273/06) נטען, כי בהחלטה להעניק לבז"א זכות בעלות בנכסים המשמשים לפעילותה לא העניקו המשיבים משקל ראוי לחובתה של המדינה להבטיח את אינטרס הדורות הבאים במקרקעי המדינה, ולהביא בחשבון "היבטים של צדק חלוקתי". לדעת העותרת, "על המדינה להבטיח... כי אגב החלטתה כי עדיף ויעיל יותר לזקק נפט באמצעות גורם פרטי... הקרקעות אשר הועברו על ידה תוך כדי הליך ההפרטה יחזרו לידה בתום השימוש אשר לשמו הוקצו הקרקעות". העותרת מזכירה מחקרים שונים המצביעים, לטענתה, על הסכנה הטמונה לאינטרס הציבור בהענקת זכות בעלות כאמור, אשר תוביל לכך "שאינטרסים תכנוניים ציבוריים ייאלצו, במידה רבה של וודאות, להתמודד בבוא היום עם אינטרס עתידי אגרסיבי של בעל קרקע רציונאלי, כאשר הקרקע תחדל לשמש לזיקוק נפט או שניתן לקדם שינוי ייעוד בה באופן שיגזור הפסקת הייצור כאמור". בהקשר זה טוענת העותרת כי "אין חולק כי לב ליבה של זכות הבעלות הינו מתן אפשרות לבעל הקניין לפעול בכל דרך להשאת הנאתו מקניינו", ומוסיפה כי "מדוע שנצפה מבעלי הקרקעות שלא לפעול בדרך זו?" בד בבד טוענת העותרת, כי ככל שההסכם החדש בין בז"ן לבין המדינה, מכוחו הוענקה לבז"א זכות הבעלות בנכסים, אכן יוצר חסמים אפקטיביים לשינוי ייעודם של נכסים אלו על ידי בז"א, הרי ש"עלינו להניח כי התמורה שישלם כעת בעל הקרקע לא תשקף שינוי עתידי בקרקעות אם וככל שיפסיקו לשמש לזיקוק נפט וישונה ייעודן". מכאן גוזרת העותרת את המסקנה כי גם בהיבט התמורה הכלכלית שצפוייה הייתה להתקבל ממכירת מניותיה של בז"א, לא נשמר במסגרת ההסכם נשוא העתירה אינטרס הציבור בנכסיו. 12. העובדים טוענים בעתירתם (בג"ץ 6283/06) כי עומדת להם "זכות קנויה" ליטול חלק ברכישת הבעלות על מקום עבודתם, וזאת מעצם היותם "חלק משמעותי ובלתי נפרד במפעל בז"א, בניהולו, הפעלתו והצלחתו הכלכלית". לטענתם, עומדת להם זכות זו ביתר שאת שעה שעסקינן בהליכי הפרטה, שכן נתונה להם זכות קניינית או מעין קניינית ביחס למפעל בו הם מועסקים. בהקשר זה מציינים העובדים את מעמדו המיוחד של העובד במשפט הישראלי, מעמד אשר בכל הנוגע לרכישת חברות במסגרת הליכי חדלות פירעון הביא לטענתם להענקת יתרון לרכישה הנעשית תוך תיאום עם העובדים או בשיתוף פעולה עימם. העובדים מדגישים, כי אין הם מבקשים לעצמם כל הנחה או הטבה ביחס להליך המכירה, ואף לא שיפור בתנאי העסקתם, אלא אך ורק הזדמנות שווה להתמודד על רכישת מניותיה של בז"א. לדבריהם, הגדלת מספר המציעים בהליך המכירה צפויה למקסם את התמורה הכלכלית שתתקבל על ידי המדינה ממכירת המניות. העובדים טוענים עוד, כי הליך המכירה הינו פטור ממכרז, וכי הוא נערך על ידי המדינה בגמישות רבה וללא שהוגדרו מראש בנוהל המכירה מועדים לכל אחד ואחד משלביו. לעניין זה מוסיפים העובדים וטוענים, כי המועדים לביצוע שלבי המכירה השונים נדחו בעבר יותר מפעם אחת וזאת ביוזמת המשיבים. העובדים אף מפנים להוראה ספציפית בנוהל המכירה, המקנה שיקול דעת לנציגי המדינה לאשר בכל עת בהליך המכירה את הצטרפותו של משתתף חדש להליך, ואף להתנות אישור כאמור בתנאים. כן מציינים העובדים שבנוהל המכירה נקבע, כי הערבות שעל המעוניינים להשתתף בהליך המקדמי להפקיד בגובה 10,000,000 ש"ח צריכה להיות בתוקף למשך שנים עשר חודשים. לטענת העובדים, מכאן עולה כי המשיבים צפו מראש את האפשרות כי הליך המכירה יתארך מעבר למה שאירע בפועל. לעניין הטעמים שהובילו לכך שפנייתם של העובדים לבקשה להצטרף להליך המכירה לא נעשתה מוקדם יותר טוענים העובדים, כי למרות שוועד העובדים (העותר 2 בבג"ץ 6283/06) דרש להשלים את המשא ומתן בנוגע להסכם הקיבוצי לקראת הליך ההפרטה טרם תחילת הליך המכירה, בחרה רשות החברות הממשלתיות לפרסם את ההזמנה להציע הצעות לרכישת מניותיה של בז"א בעיצומו של הליך המשא ומתן האמור. עוד טוענים העובדים לעניין זה, כי במהלך ניהולו של המשא ומתן הנזכר נאסר על ועד העובדים לקיים כל מגע עם המתמודדים הפוטנציאליים בהליך המכירה, וכן נאסר עליהם לנהל משא ומתן לקראת חבירה עם משקיע אסטרטגי או פיננסי לשם השתתפות בהליך המכירה; זאת, אף שבמהלך המשא ומתן שנוהל עימם על הוראות ההסכם הקיבוצי שבו העובדים וציינו את כוונתם ליטול חלק בהליך המכירה, כמציעים נוספים, באמצעות חבירה למשקיע כאמור. על רקע כל אלה טוענים העובדים כי "טריקת הדלת" בפניהם מטעמים של לוח זמנים מקפחת אותם באופן בלתי צודק. תחילה נתייחס לעתירת העובדים, ולאחר מכן לעתירת התנועה. 13. כפי שכבר ציינו, החל הליך מכירת מניותיה של בז"א ביום 12.1.06, עם פרסום נוהל המכירה. עיון בתגובת המדינה לעתירת העובדים מעלה כי קיימת מחלוקת עובדתית בין העובדים לבין המדינה בכל הנוגע לטענתם של העובדים, לפיה מנעו מהם נציגי המדינה עד סמוך לפני הגשת העתירה להשתתף בהליך זה. תימוכין לגרסת המדינה בעניין ישנם בתרשומת מפגישה שהתקיימה ביום 15.9.05, היינו, כארבעה חודשים לפני פרסום נוהל המכירה, בין נציגי המדינה לבין נציגי העובדים ונציגי ההסתדרות, במהלכה אמר נציג המדינה: אני לא מכיר סייג בהחלטת ההפרטה למי מותר לקנות ולמי אסור. (מש/3ב המצורף לתגובת המדינה) יתרה מזו, חרף טענותיהם הנמרצות של העובדים בעניין זה, לא טרחו הם משך חודשים ארוכים לפנות לנציגי המדינה ולנסות לשכנעם לשנות את רוע הגזירה הנטענת. כמו כן, מתגובת המדינה עולה כי עוד ביום 24.5.06 הסתיים המשא ומתן שנוהל עם העובדים בנוגע להסכם הקיבוצי וסוכם נוסחו הסופי של ההסכם בין ההסתדרות לבין המדינה. החתימה על ההסכם שנעשתה ביום 14.6.06 הייתה, כך מסתבר, טקסית בלבד. אף על פי כן פנו העובדים לראשונה בבקשה להצטרף להליך המכירה רק ביום 17.7.06. בנסיבות אלה, הגשת העתירה על ידי העובדים למעלה מחצי שנה לאחר תחילת הליך המכירה, ושלושה ימים בלבד לפני המועד שנקבע להגשת הצעת המעוניינים שאושרו, לוקה בשיהוי סובייקטיבי כבד. לשיהוי זה לא ניתן כל הסבר בטענות שנטענו לפנינו. עוד טענה המדינה כי צירופו של מתמודד חדש להליך המכירה עשוי להוביל לדחייה של שלושה חודשים לפחות בהליך, וזאת בהנחה שההליך כולו יתנהל כשורה. לטענתה, לדחייה כאמור עלולה להיות השלכה חמורה על ההליך כולו, על כל המשמעויות הנלוות לכך מבחינת המשק הישראלי. טענות אלה, המקובלות עלינו, משמעותן היא כי עתירת העובדים נגועה אף בשיהוי אובייקטיבי. מבלי להביע עמדה לגופן של טענות העובדים הנוגעות לזכותם ליטול חלק בהליך ההפרטה של המפעל המעסיק אותם, איננו סבורים כי עתירת העובדים מגלה פגיעה בשלטון החוק המצדיקה התעלמות מן השיהוי הכבד בו הוגשה (ראו למשל, בג"ץ 1262/06 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' סיעת ש"ס (טרם פורסם), בפיסקה 12 לפסק דינו של הנשיא א' ברק). לפיכך דחינו את עתירת העובדים. 14. עתירתה של התנועה תוקפת את ההחלטה להעניק לבז"א בעלות במקרקעין תחת מתן זכויות חכירה בלבד. על פי הנטען, הענקת זכות בעלות אינה מתחשבת במידה מספקת באינטרס הציבור, במיוחד היה ובעתיד הרחוק תבקש בז"א לשנות את ייעודם של המקרקעין. הטענה הינה מרחיקת ראות שכן היא צופה פני תקופה בה לא יהיה צורך בזיקוק של נפט. הואיל ועסקינן במשאב מוגבל, קרי המקרקעין, ניתן להבין את הרצון להבטיח את זכויותיהם של הדורות הבאים. השאלה הנשאלת היא האם החלטת הממשלה להעניק זכות בעלות הינה כה בלתי סבירה עד שתצדיק ביטולה על ידי בית המשפט. כפי שראינו, בצידה של הענקת הבעלות לבז"א נקבעו מנגנונים ואמצעים שונים על מנת להבטיח את אינטרס הציבור. כך הותקן צו מיוחד לפי חוק החברות הממשלתיות שכל תכליתו להבטיח את האינטרסים החיוניים של המדינה לעניין בית הזיקוק באשדוד. בנוסף לכך נקבע כי בז"א לא תוכל ליזום או לבצע שינוי ייעוד של המקרקעין בלא הסכמתם מראש ובכתב של המנכ"לים (היינו, החשב הכללי במשרד האוצר, מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות ומנהל מינהל מקרקעי ישראל). החיוב האמור יגובה ברישומה של זיקת הנאה. עוד נזכיר, כי החובה לקבל את אישורם של המנכ"לים "צמודה לקרקע", במובן זה שהיא תחול גם לגבי נעבר של זכויותיה של בז"א. כמובן, שבכל מקרה של שינוי ייעוד יהיה צורך לקיים את הדרישות הקיימות על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. במלים אחרות, הצורך באישור המנכ"לים מוסיף על ההוראות של הדין הכללי ולא גורע מהן. זאת ועוד, הדין הכללי כולל אמצעים שונים, דוגמת הפקעה, המאפשרים לרשויות שלטוניות לטפל בסיטואציות המצריכות התערבות שלטונית לשם הגשמתו של אינטרס ציבורי חשוב. ניתן להסכים עם היועץ המשפטי לממשלה, שמתן זכות חכירה, תחת זכות בעלות, הינה הדרך המיטבית להבטיח, שאם וכאשר תיפסק פעילותו של בית הזיקוק ישובו הנכסים לידי המדינה. ברם, הממשלה שמעה את עמדתו של היועץ והחליטה בסופו של דבר להעניק זכויות בעלות ולא זכויות חכירה. יושם אל לב, כי היועץ לא קבע בהערותיו לממשלה כי הדרך של הענקת בעלות פסולה היא. האם בית המשפט צריך לפסול את ההחלטה בשל כך שהממשלה לא בחרה בדרך המיטבית? בנסיבות העניין, יש להשיב בשלילה לשאלה זו. חובה לומר כי בחירה על ידי רשות מינהלית בחלופה הפחותה במשהו מזו המיטבית, לא תהפוך את ההחלטה בהכרח לבלתי סבירה. השאלה תהא האם החלופה שנבחרה הינה כה רחוקה מן החלופה המיטבית עד שנאמר כי הבחירה שנעשתה היא בלתי סבירה. כאמור, בצד הענקת הבעלות נקבעו הסדרים שונים שמשַמרים ומבטיחים את אינטרס הציבור. אין לומר שאותם הסדרים אינם אפקטיביים עד כדי שתוסק המסקנה כי החלטת הממשלה הייתה בלתי סבירה. עלינו אף לזכור, כי הן הבנק שליווה את ההפרטה והן גורמים בכירים ביותר במשרד האוצר תמכו בהענקת הבעלות. אף לא ניתן לומר שהטעמים לכך היו חסרי שחר. כך למשל, אילו ניתנה זכות חכירה בלבד, ייתכן שהדבר היה משמש כתמריץ שלילי להשקעות לקראת תום תקופת החכירה. בהחלט ייתכן שתהיינה דעות שונות בשאלה האם ראוי ורצוי היה להעניק לבז"א זכות בעלות ולא להסתפק בזכות חכירה. אין בכך די על מנת להביא להתערבות שיפוטית. 15. מטעמים אלה החלטנו ביום 30.7.06 לדחות את העתירות. ניתן היום, כ"ד באלול התשס"ו (17.9.06). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06062730_S09.doc גק מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il