דלק חברת הדלק הישראלית נ. שר האוצר

פסק-דין בתיק בג"ץ 6271/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6271/11 בג"ץ 6274/11 בג"ץ 6456/11 לפני: כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט נ' סולברג העותרת בבג"ץ 6271/11: דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ העותרת בבג"ץ 6274/11: דור אלון אנרגיה בישראל (1988) בע"מ העותרת בבג"ץ 6456/11: פז חברת נפט בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. שר האוצר 2. שר התשתיות הלאומיות 3. מנהל מינהל הדלק 4. ועדת המחירים עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ז' בתשרי התשע"ג (23.9.2012) בשם העותרת בבג"ץ 6271/11: עו"ד צבי אגמון; עו"ד הילה פלג; עו"ד עינת שרקי בשם העותרת בבג"ץ 6274/11: עו"ד דוד תדמור; עו"ד איתי פלדור; עו"ד אפרת כהן בשם העותרת בבג"ץ 6456/11: עו"ד יהושע חורש; עו"ד ערן בצלאל; עו"ד אוהד בן יהודה; עו"ד אמיר ויצנבליט בשם המשיבים: עו"ד מיכל צוק-שפיר פסק-דין השופט ע' פוגלמן: שלוש העתירות (המתוקנות) שלפנינו מכוונות לצו פיקוח על מצרכים ושירותים (מחירים מרביים בתחנות תדלוק) (תיקון), התשע"ב-2012 (להלן: הצו המתקן) שנחתם על ידי שר האוצר ושר האנרגיה והמים (להלן ביחד: השרים) ביום 31.5.2012 ונכנס לתוקף בו ביום. צו זה – שתיקן צו קודם מחודש אוגוסט 2011 (להלן: הצו הקודם) – הגדיל את "מרווח השיווק" (אחד ממרכיביו של המחיר המפוקח של בנזין 95 אוקטן) – ב-4.7 אג' והעמידו על 63.6 אג' (ללא מע"מ). הצו הקודם (שנתקף בעתירות דנן לפני שתוקנו) הפחית את מרווח השיווק מ-70.2 אג' לליטר ל-58.9 אג' לליטר (ללא מע"מ). העותרות (להלן גם: דלק, דור אלון ופז) – "חברות דלק" כהגדרתן בחוק משק הדלק (קידום התחרות), התשנ"ד-1994 – מבקשות כי נורה על ביטול הצו המתקן וכי יותקן צו מתקן חדש שיגדיל את מרווח השיווק מעבר לזה האחרון, וכנגזרת מכך את שיעור הרווח שהן מפיקות ממכירת בנזין 95 אוקטן. כמו כן מבוקשים סעדים שונים הנוגעים לתחולתו של הצו המתקן בזמן. לחלופין מבוקש כי ימונה מומחה שיבחן את הטענות המכוונות ל"סל ההוצאות" וכי בית משפט זה יבחן את חוות דעתו של המומחה ויחליט אם להורות למשיבים לאמץ את תוצאות בדיקתו. הרקע הצריך לעניין 1. סעיף 12 לחוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996 (להלן: חוק הפיקוח) מסמיך את שר האוצר, יחד עם השר הממונה על התחום שבעניינו מופעלת הסמכות (בענייננו שר האנרגיה והמים), לקבוע מחיר מרבי למצרך או לשירות. השרים קובעים את המחיר לאחר התייעצות עם ועדת מחירים שהוקמה לפי סעיף 3 לאותו חוק (היא המשיבה 4, ולהלן: ועדת המחירים או הוועדה). מכוח סעיפים אלה, הותקן צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (מחירים מרביים בתחנות תדלוק), התשס"ב-2002 (להלן: הצו העיקרי). סעיף 2 לצו העיקרי קובע כי המחיר המרבי של בנזין 95 אוקטן בשירות עצמי בתחנות תדלוק יהיה הסכום המצטבר של ארבעת הרכיבים הבאים: (א) רכיב שער בז"ן המשקף את מחירו של בנזין 95 הנרכש מבית הזיקוק. מחיר זה מבוסס על פרסום בשם “Platt’s” המשקף ממוצע של מחיר הבנזין בעסקאות שמבוצעות בנמל Lavera שבצרפת, בתוספת עלויות המפורטות במסמך הקרוי "מבנה מחיר" שמפיץ מינהל הדלק (שמנהלו הוא המשיב 3) במשרד האנרגיה והמים. עלויות אלו כוללות בין היתר דלף, תוסף ומלאי תפעולי (ולהלן: התוספות לשער בז"ן) (סעיף 2(א)(1) לצו העיקרי). (ב) בלו על פי חוק הבלו על הדלק, התשי"ח-1958 (סעיף 2(א)(2) לצו העיקרי); (ג) מע"מ לפי חוק מס ערך מוסף, התשל"ה-1975 (סעיף 2(א)(4) לצו העיקרי). (ד) סל הוצאות (הידוע גם בשם "מרווח השיווק") המשקף את עלות האספקה של הדלק משער בית הזיקוק עד לצרכן בתחנה, ומוגדר בסעיף 1 לצו העיקרי כ"סל הוצאות שיווק הבנזין המוכרות לפי צו זה בגין מכירת בנזין בשירות עצמי בתחנת תדלוק של חברת דלק" (סעיף 2(א)(3) לצו העיקרי). רכיב זה – ששינויו בצו הקודם ובצו המתקן עומדים במוקד העתירות דנן – כולל בתוכו הוצאות הכרוכות בשיווק הדלק שהרגולטור מכיר בהן, וכן תת-רכיב של רווח סביר ממכירת הבנזין. כמו כן נקבע בצו התשלום המרבי בגין ליטר בנזין בתדלוק בשירות מלא ותוספת בעד תדלוק בשעות הערב, הלילה וימי מנוחה (סעיף 2(ב) לצו העיקרי). בשנת 2002 נקבע מרווח השיווק של בנזין 95 בסעיף 3 לצו העיקרי והועמד על 49.5 אג' לליטר. מחיר זה התבסס על דו"ח שערך ד"ר אשר בלס עבור משרד התשתיות הלאומיות (כיום משרד האנרגיה והמים) (להלן בהתאמה: דו"ח בלס ו-המשרד). 2. בצו העיקרי נקבע כי מרווח השיווק יוצמד למרווח הממוצע של ארבע מדינות באירופה (הולנד, דנמרק, לוקסמבורג ובלגיה) (סעיף 4(א)(3) לצו העיקרי). מנגנון הצמדה זה הוביל לגידול בשיעור של 42% במרווח השיווק משנת 2002 עד 2010, שעה שמדד המחירים לצרכן עלה באותה תקופה בכ-16% בלבד. על רקע הפער שהלך וגדל עם השנים, החליט המשרד, בשנת 2008, לפתוח בעבודת מטה לבחינה מחודשת של מרווח השיווק. בחינה זו התמקדה בשאלה אם סל ההוצאות שנקבע בצו משנת 2002 אכן מייצג את עלויות ההספקה של חברות הדלק, לרבות תשואה נאותה להון; או שמא הוא גבוה מדי, באופן שחברות הדלק נהנות מרווחי יתר בלתי סבירים. לשם כך פנו נציגי המשרד לחברות הדלק בבקשה שיעבירו נתונים הנחוצים לבחינה זו. לטענת המשיבים, חברות הדלק "גררו רגליים" ולא מסרו את מלוא המידע שנתבקש. על בסיס הנתונים (החלקיים, לטענת המשיבים) שהועברו, ערך רו"ח דוד גולדברג עבור המשרד בחינה של רווחיות חברות הדלק (להלן: דו"ח גולדברג). הבחינה נערכה לפי עקרונות שנקבעו בדו"ח משנת 1996 שנערך עבור משרד התמ"ת לבדיקת רווחיות חברות הנמצאות בפיקוח מחירים – לצורך תיקון מחיר בסיסי (להלן: דו"ח סוארי). דו"ח גולדברג מצא כי אין צורך לשנות את מרווח השיווק לשתי חברות וכי יש צורך להעלותו לחברה אחת. ברם, ממצאים אלה לא הניחו את דעתו של המשרד, בין היתר מאחר שסבר שהדו"ח התבסס על נתונים חלקיים. 3. בעקבות עבודת המטה האמורה ומטעמים שנעמוד עליהם בהמשך (ראו פסקה 14 להלן), בא המשרד למסקנה ששיטת העבודה לפי דו"ח סוארי אינה מתאימה לבחינת רווחיות וקביעת מחירים מפוקחים בשוק הדלק. על כן הוחלט לקבוע את מרווח השיווק על סמך ניתוח ישיר של הדוחות הכספיים של חברות הדלק. ניתוח זה הצריך לייחס את ההוצאות של חברות הדלק למגזרים השונים בכל חברה (תדלוק, מסחר, שיווק ישיר וכיוצא באלה) במטרה להפריד בין ההוצאות הכרוכות בשיווק הדלק לבין הוצאות אחרות, וכן להבחין בין העלויות של תחנות שמופעלות באופן ישיר לבין עלויות של תחנות שמפעילים צדדים שלישיים. בדיקה ראשונית זו הצביעה על רווחיות ניכרת ובלתי סבירה של חברות הדלק. ממצאי הבדיקה הועברו לעיונן של חברות הדלק בפברואר 2011. 4. בהמשך הכין המשרד דוח שכלל את ניתוח עלויות ההספקה של חברות הדלק על סמך ניתוח של הוצאות וביאורים מגזריים שחברות הדלק דיווחו בדוחות הכספיים שלהן המפורסמים לציבור. טיוטה של דוח זה הועברה לחברות הדלק ביוני 2011, ולאחר מכן לוועדת המחירים. חברות הדלק העירו לטיוטת הדוח, ובעקבות זאת הן התבקשו להמציא נתונים קונקרטיים המבססים טענות שונות שהעלו. החברות המציאו נתונים נוספים ועל בסיסם גובשה טיוטה מתוקנת. ביום 20.7.2011 התקיימה פגישה בין חברות הדלק לבין מנכ"ל המשרד בנושא מרווח השיווק. על סמך החומר שנאסף, גיבש המשרד את המלצותיו והעבירן לוועדת המחירים, וזו הפיצה את תוצאות הבדיקה לחברות הדלק ביום 1.8.2011. אלו התבקשו להביע את עמדתן בכתב עד ליום 14.8.2011 וכך עשו. בימים 17-18.8.2011 נערך לחברות הדלק שימוע על פה לפני ועדת המחירים. 5. ביום 30.8.2011 גיבשה ועדת המחירים את המלצתה לשרים. הוועדה מצאה כי העלות הריאלית של סל ההוצאות לליטר בנזין 95 אוקטן, בתוספת תשואה סבירה להון, נמוכה מסל ההוצאות המוכר בצו בכ-25%, וכי חברות הדלק נהנו משך שנים מרווחי יתר משמעותיים. בהעמידה לנגד עיניה את הצורך בקביעת מחיר מרבי סביר שישלם הצרכן המזדמן מחד גיסא, ואת השאיפה להותיר בידי חברות הדלק רווח תחרותי סביר מאידך גיסא, המליצה הוועדה להפחית את מרווח השיווק ואת התוספות לשער בז"ן בסך כולל של 15.8 אג' לליטר (לפני מע"מ). בכלל זה הכירה ועדת המחירים בשיעור תשואה על ההון בסך של 8.25%. לטענת המשיבים, המלצת הוועדה נשענה על הנחות שמרניות שפעלו לטובת חברות הדלק והטו את מרווח השיווק כלפי מעלה. בכלל זה הכירה הוועדה במרווח לפי השיעור הממוצע של העלויות של חברות הדלק השונות, שעה שניתן היה להתבסס על פעילותה של החברה היעילה ביותר; והכירה בנתוני המסחר שהעבירו החברות כמות שהם. בין היתר התייחסה ועדת המחירים בהחלטתה לנושאים הבאים: (א) סבסוד צולב: הוועדה מצאה כי חברות הדלק נתנו במשך השנים הנחות ענק לציי רכב, וכתוצאה מכך ההבדל בין המחיר ששילם צרכן מזדמן שאינו נהנה מהנחה לבין המחיר ששילמו חברות גדולות שקיבלו הנחות מפליגות, הגיע לעשרות אגורות לליטר דלק. כך נוצר סבסוד צולב בין מגזרים אלה. (ב) מנגנון הצמדת המחיר: הוועדה מצאה כי שיעור עליית סל ההוצאות שנקבע בצו משנת 2002 היה מנותק משיעור עליית המדד בארץ, שעה שבחינת רכיבי סל ההוצאות לימדה כי יש להן מאפיינים מקומיים שטבעי להצמידם למדדים מקומיים. על כן המליצה הוועדה לבטל את שיטת ההצמדה שהונהגה בצו מ-2002, ובמקומה הציעה להצמיד את המחיר המרבי למדד המחירים לצרכן בארץ. (ג) מקדם התייעלות: הוועדה קבעה כי גידול בכמויות צריכת הבנזין במשך השנים והפחתה בעלויות היחסיות אמורים היו להוביל להפחתת המחיר לצרכן, דבר שלא ארע. על כן המליצה הוועדה על מקדם התייעלות בשיעור של 1% שמטרתו "לשרשר" את ההתייעלות לצרכן כפי שאמור לקרות בשוק תחרותי. עם זאת, הוועדה החליטה לדחות את יישום החלטתה לגבי רכיב זה עד לחודש אוקטובר 2013, במטרה ליצור הדרגתיות בהתכנסות למחיר הראוי ולתת לחברות שהות להיערך לשינוי. (ד) תוספות לשער בז"ן: במסגרת העבודה המקצועית שנעשתה במשרד נבחנו גם התוספות למרכיב זה ונמצא כי יש מקום להפחית את סכום התוספות מ-5.7 אג' ל-1.2 אג' לליטר. 6. המלצת ועדת המחירים הובאה לעיון השרים. שר התשתיות הלאומיות (כיום שר האנרגיה והמים) קיים שני דיונים בנוכחות חברי ועדת המחירים וגורמים נוספים (ללא נוכחות מטעם חברות הדלק), וביום 31.8.2011 חתם על הצו. שר האוצר חתם אף הוא על הצו באותו יום. 7. בראשית ספטמבר 2011 הגישו ארבע חברות הדלק הגדולות במשק – שלוש העותרות דנן וסונול ישראל בע"מ – עתירות נגד הצו הקודם, וביקשו לקבל צו ביניים שימנע את כניסתו לתוקף. העתירות למתן צו ביניים נדחו, ובית המשפט (השופט א' רובינשטיין) הורה על קביעת דיון קרוב בעתירות למתן צו על תנאי. אחת הטענות המרכזיות שעלו בעתירות הייתה כי הנתונים ששימשו את ועדת המחירים לשם קביעת מרווח השיווק לא היו עדכניים. על כן, בדיון מיום 19.9.2011 הוחלט, על דעת הצדדים כולם, כדלקמן: [...] החלטנו בהסכמת הצדדים כי הנושא יוחזר לשימוע מחודש, על בסיס מסד נתונים עדכני; איננו מביעים בכך עמדה במחלוקות שבין הצדדים. ג. בתוך שבוע יודיעו המשיבים לעותרות מה הנתונים המבוקשים על-ידיה. ד. העותרות יעבירו למשיבים תוך שבועיים לאחר מכן את הנתונים הנדרשים ככל משפטם וחוקתם וכן כל חומר נוסף שברצונם להגיש, ובסמוך לאחר מכן ייערך שימוע מחודש בעל פה. ה. בתוך עד שלושה חודשים ממועד השימוע בעל פה יינתנו החלטות לפי הצורך. ו. הודעת עדכון תינתן שבוע לאחר מכן. בתוך שבוע נוסף יוכלו העותרות להגיב. לאחר מכן יוחלט באשר להמשך הטיפול בעתירות. בהתאם להחלטה זו, העבירו המשיבים לחברות הדלק דרישה להמצאת נתונים. חברות הדלק, מצידן, סברו כי הדרישה רחבה יתר על המידה, ובין הצדדים נתגלעה מחלוקת בנושא זה והחל דין ודברים שנמשך חודשים מספר. כתוצאה מכך השימוע לא הושלם בפרק הזמן שנקצב בהחלטה. לאחר שבעלי הדין התגברו על המחלוקות ביניהם הנוגעות לנתונים החדשים, שלחו המשיבים לחברות הדלק (ביום 5.4.2012) טיוטה באשר להשפעתם על מרווח השיווק. בימים 7-8.5.2010 נערך לחברות הדלק שימוע בעל פה לפני ועדת המחירים. 8. ביום 30.5.2012 החליטה ועדת המחירים, פה אחד, להמליץ לשרים לתקן את הצו באופן שבסיס מרווח השיווק בתדלוק בשירות עצמי (לפני מע"מ) יעמוד על 63.6 אגורות (לעומת 58.9 אגורות שנקבע כאמור בצו הקודם). ועדת המחירים גיבשה את החלטתה בהתבסס על אותה מתודולוגיית חישוב ששימשה לקביעת מרווח השיווק בצו הקודם, אך ראתה לקבל חלק מהטענות שהעלו חברות הדלק, ומטעם זה הועלה מרווח השיווק. למחרת היום אימצו השרים את המלצת ועדת המחירים וחתמו על הצו המתקן. במאמר מוסגר נציין כי בצו המתקן נפלה טעות חישוב באופן שנדרש להוסיף 0.2 אג' לליטר לבסיס מרווח השיווק בתדלוק עצמי. ביום 29.8.2012 חתמו השרים על תיקון נוסף לצו המתקן שנכנס לתוקף ביום 2.9.2012. משתוקן הצו הקודם, הגישו העותרות – בהתאם להחלטתנו – עתירות מתוקנות שמתייחסות לצו המתקן. חברת סונול ביקשה למחוק את עתירתה (ראו פסק דיננו החלקי מיום 24.9.2012). טענות הצדדים 9. העותרות טוענות כי בהחלטת המשיבים (המלצת ועדת המחירים ואימוצה בידי השרים) נפלו פגמים היורדים לשורש העניין ומקימים עילה לביטולה. נפרט את טענות הצדדים בתמצית ונרחיב בהן בהמשך, בסמוך להכרעה בכל טענה וככל שהדבר דרוש. דלק טוענת שנפלו שלוש טעויות מהותיות בהחלטת המשיבים: האחת, סירובם להכיר בדמי שכירות זקופים כהוצאה; השנייה, מחיר ההון המשוקלל שהכירו בו לצורך חישוב מרווח השיווק הוא נמוך מהראוי; והשלישית, התעלמותם ממרכיב לגיטימי של הנחות מסחריות. לטענת דלק, טעויות אלו הובילו לכך שמרווח השיווק אינו מותיר בידיה רווח כלשהו, ועל כן, לשיטתה, הצו המתקן הותקן בחריגה מסמכות ובחריגה קיצונית ממתחם הסבירות והוא פוגע בה במידה העולה על הנדרש. לבסוף טוענת דלק כי החלטת המשיבים נגועה בשיקולים זרים לתכליתו של חוק הפיקוח. במישור הסעדים נטען כי העובדה שבצו המתקן נקבע מרווח שיווק גבוה מזה שנקבע בצו הקודם מעידה שמרווח השיווק שנקבע בצו הקודם חושב באופן שגוי, ולכן מבוקש להחיל את הצו המתקן למפרע (ממועד כניסתו לתוקף של הצו הקודם). לחלופין עותרת דלק להורות על הפחתה מדורגת בלבד של מרווח השיווק ועל מינוי מומחה שיבחן את הטענות שבעתירה ואת השפעתן על מרווח השיווק. דור אלון טוענת כי הבדיקה המחודשת נעשתה בחוסר מקצועיות וברשלנות באופן שהחץ נורה ולאחר מכן סומנה המטרה: להפחית את מרווח השיווק והתוספות לשער בז"ן כתגובה לגילויי המחאה החברתית בקיץ 2011. בהקשר זה טוענת דור אלון כי נפלו ארבעה פגמים בהחלטת המשיבים: הראשון, המשיבים שינו את ייחוס ההוצאות שבהן הכירו לצורך חישוב מרווח השיווק בין הצו הקודם לצו המתקן ללא הצדקה מספקת. עוד נטען כי המשיבים הפחיתו כ-80% ממחיר התוספות לשער בז"ן ללא תשתית ראייתית מספקת. פגם נטען שלישי נוגע לשיעור התשואה על ההון שהוכר כסביר ואשר לטענת דור אלון אינו משקף את הסיכון הגלום בשוק הדלק. הפגם הרביעי עניינו באי-הכרה בעלותן של הנחות מסחריות. עוד נטען כי ההחלטה דנן לשנות את המחיר המפוקח הופכת את מכירת המוצר המפוקח להפסדית, והחלטה כזו אינה חוקית. לטענתה, החישוב של מינהל הדלק מראה שמרווח השיווק של דור אלון גבוה ממרווח השיווק האחיד שנקבע בצו המתקן, ועל כן היא נדרשת לסבסד את מכירת הבנזין לצרכנים. לטענת דור אלון, שיטת הממוצע המשוקלל ששימשה בסיס לצו המתקן ולצו הקודם, אינה לוקחת בחשבון את ההבדלים בין החברות בנוגע לאופן פעילותן ומבנה הוצאותיהן, ואין בה כדי להבטיח החזר הוצאות ותשואה הולמת. שיטה זו פוגעת בכושרה של דור אלון להתחרות בחברות הדלק האחרות. במישור הסעדים, עותרת דור אלון לביטול הצווים האחרונים באופן שיחזיר על כנו את מרווח השיווק שנקבע בצו העיקרי, למינוי מומחה חיצוני שיחווה דעתו בדבר המתודולוגיה הנכונה לחישוב מרווח השיווק ולאימוץ מסקנותיו. פז טוענת כי בהחלטת המשיבים נפלו מספר פגמים: ההחלטה נגועה בחוסר סמכות בהיותה חורגת מתכליתו של חוק הפיקוח; השרים לא הפעילו שיקול דעת עצמאי; והליך השימוע נערך בלא שניתנה לה שהות מספקת להיערך אליו. כמו כן תוקפת פז את החלטת ועדת המחירים לגופה וטוענת כי שינוי המתודולוגיה שעל בסיסה התבצע הפיקוח על מחיר הבנזין עד כה פוגע באינטרס ההסתמכות שלה; אי-ההכרה בהנחות המסחריות שהיא נותנת ללקוחותיה עולה כדי חוסר הגינות וחוסר תום לב; ההחלטה להחיל מקדם התייעלות נעשתה ללא סמכות ובלא תשתית עובדתית מספקת; והפחתת ההכרה ברכיב הדלף הנוסף לשער בז"ן בוצעה על סמך בדיקה לקויה וחסרה. לבסוף טוענת פז כי החלטת המשיבים שלא לקבוע הוראות מעבר שידחו את תחולתו של הצו המתקן חורגת ממתחם הסבירות. במישור הסעדים עותרת פז להורות על בטלותם של הצו הקודם והצו המתקן; לחלופין מבוקש להורות על בטלות רכיבים שונים בקביעת מרווח השיווק שאליהם מכוונת העתירה; עוד לחלופין מבוקש לקבוע הוראות מעבר. 10. המשיבים טוענים כי דין העתירה להידחות. לגישתם, בדיקה מקצועית שהחלה בשנת 2008 הובילה למסקנה שמרווח השיווק שנקבע ועודכן בהתאם לצו משנת 2002 היה גבוה מן הראוי, וכתוצאה מכך הציבור סבסד רווחים בלתי סבירים של חברות הדלק. לפי הנטען, המשיבים הסכימו לבצע בדיקה מחודשת על בסיס נתונים עדכניים, משום שהבדיקה הקודמת נעשתה על סמך נתוני שנת 2007. הבדיקה הקודמת נמשכה זמן רב בעיקר משום שחברות הדלק הערימו קשיים והעבירו נתונים לשיעורין, טיפין טיפין. העובדה שבסופו של דבר הצו המתקן העלה את מרווח השיווק, אינה מעידה על הכרה בטעות או על פגם שנפל בצו הקודם, שכשלעצמו הותקן כדין על סמך הנתונים שהומצאו באותה עת. המשיבים מוסיפים כי החלטותיהם התקבלו לאחר שנערך לחברות הדלק שימוע בכתב ובעל פה, ולאחר שמוצתה זכות הטיעון שלהן כדבעי. אשר לטענות לפגם באופן הפעלת שיקול הדעת, המשיבים טוענים כי השאלות שעליהן נסבות העתירות – באלו הוצאות מחויבים המשיבים להכיר ובאיזה שיעור – מתייחסות לנושאים מקצועיים שבגרעין סמכותם הרגולטורית. בהחלטת המשיבים לא נפל כל פגם המקים עילת התערבות לפי אמות המידה הנוהגות ביחס להחלטות כגון דא. בכלל זה טוענים המשיבים כי לא חל שינוי בשיטת הבדיקה; כי הגם שבסוגיות מסוימות נתגלעו מחלוקות מקצועיות בין הצדדים, החלטות המשיבים בעניינן סבירות כולן. בהקשר זה נטען כי המחיר המפוקח אינו הפסדי; הוא משקף הכרה בעלויות סבירות; שיעור התשואה על ההון שהוכר הוא סביר; לא היה מקום להכיר בהוצאות שכירות זקופות ובהנחות מסחריות; ראוי היה לקבוע מקדם התייעלות; ולא נפל פגם בעדכון התוספות לשער בז"ן. לבסוף נטען כי אין מקום להחיל את הצו המתקן באופן רטרואקטיבי. דיון והכרעה 11. לאחר שעיינו בחומר שלפנינו ושמענו את טיעוני באי-כוח הצדדים, מצאנו כי דין העתירות להידחות. במוקד העתירות – אם נפשיט אותן ממחלצותיהן – עומד ניסיונן של העותרות לשכנענו כי יש להעדיף את עמדתן המקצועית בסוגיות השנויות במחלוקת על פני קביעותיה של ועדת המחירים כפי שאומצו על ידי השרים והיו לצו המתקן. אין בידנו לעשות כן. נקודת המוצא הכללית היא במושכלות היסוד של הביקורת השיפוטית, שעליהן ועל הטעמים העומדים בבסיסם למותר להרחיב את הדיבור. בית משפט זה אינו משמש ערכאה המחליטה במקומה של הרשות בעניינים מקצועיים שבתחום סמכותה; בית המשפט אינו בוחן את תבונתה או יעילותה של ההחלטה; הוא לא ימיר את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו שלו; ואף אם היה מחליט אחרת לו היה בנעלי הרשות, הוא לא ישנה מהחלטתה כל עוד לא נפל בה פגם במישור החוקיות המקים עילה להתערבות במעשה המינהלי (ראו, בין רבים, בג"ץ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421 (1980); בג"ץ 194/93 שגב נ' שר החוץ, פ"ד מט(5) 57, 63-62 (1995); בג"ץ 4140/95 סופרפארם (ישראל) בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ, פ"ד נד(1) 49, 69 (1999); דברי השופטת (כתוארה אז) ד' ביניש בבר"ם 3186/03 מדינת ישראל נ' עין דור, פ"ד נח(4) 754, 766 (2004); בג"ץ 5599/11 אגודת העיתונאים בתל אביב נ' ממשלת ישראל, פסקה 13 (לא פורסם, 24.11.2011)). אכן, ההחלטה המינהלית כפופה לביקורת שיפוטית גם בעילה של חוסר סבירות. אולם, כידוע, תחום פרישתו של מתחם הסבירות משתנה בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה נתון, והוא נגזר – בין היתר – מטיב העניין העומד לדיון ומאפיוניה של הרשות המוסמכת (בג"ץ 2534/97 יהב נ' פרקליטות המדינה, פ"ד נא(3) 1, 28 (1997); בג"ץ 2533/97 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נא(3) 46, 58-57 (1997)). כאשר מדובר בשאלה מקצועית רגולטורית – הכרוכה בשיקולים מקצועיים מובהקים ששקילתם מצריכה מומחיות מיוחדת והם מצויים בגרעין שיקול הדעת הרגולטורי המוקנה לרשות המוסמכת – מתחם שיקול הדעת המוקנה לרשות הוא רחב ביותר. ככל שמתחם הסבירות רחב יותר, נכונותו של בית המשפט להתערב במעשה המינהלי מצומצמת יותר. אכן, "כרוחב הסמכות כן רוחבו של מתחם הסבירות" (בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נז(6) 817, 916 (2003); בג"ץ 5261/04 פוקס נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 446, 469 (2004)). כדי להגשים את מדיניותה, הרשות המבצעת נדרשת לא אחת לבחור בדרך אחת מבין כמה דרכים אפשריות. כל אחת מדרכים אלה עשויה להיות כרוכה באי-ודאות ונשענת על הנחות שונות בתחומים מקצועיים, לבר-משפטיים וערכיים. על כן נפסק כי "יש ליתן לרשויות המופקדות על המדיניות הכלכלית – הרשות המבצעת והרשות המחוקקת – מרחב בחירה רחב, בהיותן קובעות את המדיניות הכלכלית, ונושאות באחריות הציבורית והלאומית למשק המדינה ולכלכלתה" (בג"ץ 4769/95 מנחם נ' שר התחבורה, פ"ד נז(1) 235, 263 (2002); בג"ץ 82/02 קפלן נ' מדינת ישראל, משרד האוצר, אגף המכס, פ"ד נח(5) 901, 910-909 (2004)). לרשות אף מוקנים משאבים, ידע וניסיון הנובעים מהתמקצעות בתחום שעליו הופקדה. ההנחה היא כי החלטותיה יגשימו בצורה מיטבית את התכלית שלשמה הופקדה בידיה סמכות (ראו והשוו: בג"ץ 678/88 כפר ורדים נ' שר האוצר, פ"ד מג(2) 501, 506‑507 (1989); בג"ץ 6446/96 העמותה למען החתול נ' עירית ערד, פ"ד נה(1) 769, 783‑784 (1998); בג"ץ 7611/01 מכבי מגן אגודה שיתופית לביטוח הדדי נגד מחלות בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 21 (לא פורסם, 20.8.2006); בג"ץ 4675/03 פייזר פרמצבטיקה ישראל בע"מ נ' מנכ"ל משרד הבריאות, פסקה 39 (לא פורסם, 12.5.2011); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב 623-622 (2010)). דברים אלה נכונים ביתר שאת כשמדובר בהתערבות בחקיקת משנה (בג"ץ 6407/06 דורון, טיקוצקי, עמיר, מזרחי, עורכי דין נ' שר האוצר, פסקה 65 (לא פורסם, 23.9.2007)). 12. כפי שכבר הוזכר, לאחר שבחנו את הטיעונים הקונקרטיים של בעלי הדין, שעל עיקריהם נעמוד להלן, מצאנו כי בהינתן התשתית הנורמטיבית האמורה, לא הונחה עילה להתערבותנו בהחלטות המקצועיות של הרשויות המוסמכות. אולם קודם שנבוא לדיון הפרטני, נציין כי גם בקשתם החלופית של העותרים – למנות מומחה שיבחן את טענותיהם ולאמץ את החלטותיו – חורגת ממושכלות היסוד של הליך הביקורת השיפוטית של מעשה המינהל. אמנם, במשפט האזרחי בית המשפט מוסמך בכל עת למנות מומחה אובייקטיבי מטעמו כדי שיחווה דעה במחלוקת מקצועית שנתגלעה בין בעלי הדין (תקנה 130 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984). מנגנון זה נועד לסייע לבית המשפט להחליט בשאלה מקצועית שלמומחה יש כלים טובים יותר להעריך את טענות הצדדים בעניינה. כידוע, הלכה היא כי שיקול הדעת בשאלה אם לאמץ את חוות דעתו ומסקנותיו של מומחה שמונה לעולם נותר בידי בית המשפט. ברם, כל עוד לא נמצא טעם לפקפק בחוות דעתו של מומחה אובייקטיבי שמונה בידי בית המשפט, בית המשפט יטה לאמץ את קביעות המומחה (ראו, למשל, ע"א 2934/94 סולל בונה בע"מ נ' איתן, פסקה 4 (לא פורסם, 2.6.1996); ע"א 5602/03 סגל נ' שיכון ופיתוח לישראל בע"מ, פסקה 3 (לא פורסם, 3.3.2004); ע"א 6540/05 סולל בונה בע"מ נ' אברמוביץ' (לא פורסם, 1.12.2008)). דא עקא, בעוד שמנגנון זה מתאים להליך אזרחי, הוא אינו מתאים להליך מינהלי. הטעם העיקרי לכך הוא שבהליך המינהלי הדין מסמיך את הרשות המינהלית לקבל את ההחלטה, גם אם קיימים מומחים אחרים שלהם דעה אחרת. עמד על כך השופט ח' כהן בבג"ץ 13/80 "נון" תעשיית שמורים בע"מ נ' מדינת ישראל – משרד הבריאות, פ"ד לד(2) 693 (1980) שהוא אבן דרך ידועה במאטריה שבה עסקינן. באותו עניין חלקו העותרים, שנסמכו על חוות דעת מקצועיות, על חוות דעת של רופאים וטרינריים מוסמכים, שנסבה על אי התאמת מזון למאכל אדם. וכך פסק בית המשפט: יוצאים אנו מן ההנחה שכמו בכל שאלה מקצועית כן גם בשאלה אם מזון פלוני ראוי או אינו ראוי למאכל אדם. יכול והדעות של אנשי המקצוע חלוקות: כמו בין כל המומחים לסוגיהם כן גם בין מומחים וטרינריים יש מהם המחמירים ויש מהם המקילים. יש בעלי שיטות שונות ויש בעלי אסכולות שונות. ומוכנים אנו להניח לטובת העותרת שהמומחים שלה אשר חיוו לה דעתם שהדגים האלה ראויים הם למאכל אדם, גדולים הם במקצועם לא פחות מאשר מומחי משרד הבריאות – כשם שמוכנים אנו להניח שהווטרינרים האיטלקיים יודעים את מלאכתם לא פחות מאשר הווטרינרים הישראליים. אבל בית-משפט זה אינו מוסמך, ואינו מסוגל, להכריע בשאלה מקצועית כמו זו בין המומחים בעלי הפלוגתא: אין זה ענין אשר בו עומדת השאלה המקצועית להכרעה בבית-המשפט כשאלה השנויה במחלוקת בין בעלי הדין, ואשר בו נאלץ בית-המשפט לשם מילוי תפקידו השיפוטי להעדיף ולאמץ לו אחת מן הדעות הסותרות. בענין שלפנינו הסמיך החוק את "הרופא הוטרינרי הממשלתי": הוא הבודק, הוא הקובע, הוא הפוסל. אפילו חולקים עליו כל חכמי הווטרינרים, מבחינת החוק דעתם שלהם אינה מעלה ואינה מורידה: הוא חייב להחליט לפי מיטב ידיעתו ואמונתו ושכנועו שלו. לכן אין נפקא מינה גם בעיני בית-המשפט מה דעתם של מומחים אחרים בשאלה שעמדה לפני הרשות אשר רק היא מוסמכת לפי החוק: בית-המשפט מניח, כמעט כדבר המובן מאליו, שיש או שתיתכנה דעות אחרות השוללות את קביעתם של המומחים המוסמכים על-פי חוק, אלא שלדעות האחרות ההן אינה נודעת שום נפקות משפטית. (שם, בעמ' 696-695) הכלל בהקשר זה – המעוגן היטב בפסיקתנו – הוא אפוא כי מקום שמתעוררת מחלוקת בין הרשות לבין צד שנפגע מהחלטתה בעניין שבמומחיות מקצועית, בית המשפט יימנע מלמנות מומחה מטעמו שיחווה דעה בעניין. ובלשונה של השופטת (כתוארה אז) ד' ביניש: "מקום שהפעילה הרשות מומחים מטעמה, לא ישים עצמו בית המשפט מומחה, וודאי שלא ימנה מומחה תחתיו כדי להכריע לגופה של מחלוקת מקצועית" (עניין עין דור; ראו גם בג"ץ 1554/95 עמותת "שוחרי גיל"ת" נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד נ(3) 2, 21-19 (1996); בג"ץ 7456/09 מידברג נ' בית משפט השלום בראשון לציון, פסקאות 10-9 לפסק דינה של השופטת מ' נאור (לא פורסם, 21.2.2010); עע"ם 2141/09 הוועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון, פסקה 19 (לא פורסם, 17.11.2010)). הדברים יפים על דרך של קל וחומר במקרה שבו השאלות המקצועיות הדרושות להכרעה כרוכות גם בהפעלת שיקול דעת ומדיניות רגולטורית, נושאים המצויים מחוץ לשדה הפעולה של המומחה החיצוני. עובדות המקרה שלפנינו ממחישות כי מינוי מומחה על ידי בית המשפט משמעו העתקת מרכז הכובד מהחלטת הרשות שהוסמכה לכך בדין, לבית המשפט ובפועל למומחה שמינה בית המשפט. כפי שכבר הוזכר – בדרך כלל יש כמה דרכים שונות להשיג תכלית מסוימת, וייתכן שאף כולן לגיטימיות. אם נלך בדרכם של העותרים ונמנה מומחה חיצוני, ואותו מומחה יבחר בדרך חישוב שלא בהכרח תהלום את זו שבחרה הרשות המוסמכת, העותרים אף יצפו – כדרכו של מתווה זה בסכסוך אזרחי – שבהעדר טעם טוב להימנע מכך, יאמץ בית המשפט את חוות דעתו של המומחה החיצוני שמינה. הפועל היוצא מכך, לשיטת העותרות, הוא אימוץ חוות דעתו של מומחה חיצוני חלף קביעת הרשות שהוסמכה לכך בדין. הוא שאמרנו: תוצאה מעין זו סוטה מעקרונות היסוד של הליך השיפוט המינהלי. מטעם זה לא ראינו להיעתר לבקשת העותרים למינוי מומחה. 13. לפני שנדרש להתייחסות פרטנית לטענות שבעתירות, נעיר הערה מקדימה: הצו שחוקיותו עומדת לדיון בעתירות שלפנינו הוא הצו המתקן. אין אנו בוחנים את תקינות ההליך שהוביל להתקנת הצו הקודם, אלא את הטענות הנוגעות לאופן הפעלת שיקול הדעת בהתקנת הצו המתקן. הטענה כי הצו המתקן הותקן למטרה זרה לחוק הפיקוח 14. פז טוענת כי בעוד שתכליתו של חוק הפיקוח היא למנוע מחיר לא הוגן למצרך או לשירות בשוק שאינו משוכלל, הצווים (הקודם והמתקן) הותקנו במטרה למנוע את ההתייקרות במחירי הדלק כתוצאה מעליית מחירי הנפט הגולמי. דור אלון טוענת טענה זהה, אך מוסיפה כי ברקע להתקנת הצו הקודם עמד ניסיונם של המשיבים להיענות לחלק מקולות המחאה החברתית של קיץ 2011. דלק תולה אף היא את הצווים בשיקול אחרון זה. אין בידינו לקבל טענות אלו. אין חולק כי אחת ממטרותיו המרכזיות של חוק הפיקוח היא למנוע ריווח יתר של ספק ממכירת מוצר בשוק לא משוכלל. החשש מהיווצרות ריווח יתר גובר ככל שמדובר בשוק ריכוזי וככל שהמוצר חיוני לציבור (ראו סעיף 6 לחוק הפיקוח; הצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ו-1995, ה"ח 136, 145-144; מיכל (שיצר) גל "תפקידו של חוק ההגבלים העסקיים במארג החוקים הכלכליים של מדינת ישראל" ניתוח משפטי וכלכלי של דיני ההגבלים העסקיים כרך ראשון 31, 53-48 (מיכל (שיצר) גל ומנחם פרלמן עורכים, 2008)). המשיבים מצביעים על הצטברות של גורמים שהניעו אותם לבחון מחדש את מרווח השיווק ואת התוספות לשער בז"ן במטרה לוודא שחברות הדלק אינן מפיקות רווחי יתר על חשבון הצרכנים, ובהם: (1) עלייה במרווח השיווק (בשיעור 42%) שהיא תלולה בשיעור משמעותי מעליית מדד המחירים לצרכן בארץ בתקופה המקבילה (16%); (2) כבר בעת הנהגתה של שיטת ההצמדה שנקבעה בצו המקורי העלו גורמים מקצועיים במשרד התשתיות הלאומיות (בשמו דאז) חששות באשר להתאמתה לתנאי הארץ, ובפרט חשש לחוסר יציבות בשוק הדלק, ועל כן נקבע שיעור מרבי של שינוי בכל עדכון של המחיר: 2.5%. בפועל, כמעט בכל העדכונים, עלה סל ההוצאות בדיוק ב-2.5% (השיעור המקסימלי שנקבע) על אף שלפי מנגנון ההצמדה שנקבע – אלמלא נקבע אותו שיעור מרבי – היה המחיר אמור לעלות בשיעור גבוה יותר, באופן שהיה עושה את העלייה במרווח השיווק לתלולה עוד יותר; (3) עבודה שנעשתה במרכז המחקר והמידע של הכנסת העלתה כי מרווח השיווק בישראל גבוה בכ-0.03 יורו (כ-15.6 אג') לליטר ביחס למרווח הממוצע באירופה. על יסוד נתונים אלה, לא מצאנו פגם בהחלטת המשיבים לבחון מחדש את מרווח השיווק והתוספות לשער בז"ן. ממילא אין החלטה זו – והצווים שהותקנו בעקבותיה – מנוגדים לתכליתו של חוק הפיקוח או נובעים משיקולים זרים. נזכיר כי בחינה זו החלה עוד בשנת 2008, שנים מספר לפני גילויי המחאה החברתית, כך שאין תשתית מספקת לטענת המשיבים כי המחאה החברתית היא שהניעה את המהלך. הטענה כי המשיבים שינו את שיטת הבדיקה בין הצו הקודם לצו המתקן 15. דור אלון קובלת על שינויים באופן ייחוס הוצאות בין הצו הקודם לצו המתקן. היא מצביעה על פער של 80% בין שיעור ההוצאות שהוכר בצו הקודם לבין זה שהוכר בצו המתקן ביחס לרכיבים האלה: שכר עבודה, פרסום, שכר דירה, אחזקת מבנים, פחת והוצאות אחרות; על העלאה בשיעור הפחת הנזקף לפעילות המסחר (שאינה מוכרת כהוצאה); ועל הפחתה בדמי הניהול שהוכרו. דור אלון טוענת בהקשר זה כי ועדת המחירים שינתה את המתודולוגיה להכרה בהוצאות וזאת כדי להסביר בדיעבד את התוצאה שאליה ביקשה להגיע מלכתחילה: הקטנת מרווח השיווק. המשיבים, מצידם, טוענים כי הבדיקה המחודשת נעשתה לפי אותם עקרונות וכללים שהנחו אותם בבדיקה הקודמת. כלומר: הליך הבדיקה המחודשת בוצע לפי מתודולוגיה זהה לזו של הליך הבדיקה שקדם להתקנת הצו הקודם. לטענתם, השינוי בתוצאה נובע מתשתית עובדתית שונה: בעוד שההערכה שעליה נסמך הצו הקודם התבססה על נתוני 2007, ההערכה המעודכנת שעליה נסמך הצו המתקן מבוססת על נתוני 2011. בהקשר זה נטען כי במישור העובדתי סך ההוצאות שהוכרו בבדיקה האחרונה גבוה מזה שהוכר בבדיקה הקודמת; וכי הגידול בהוצאות שיוחסו למתחמי חנויות הנוחות עלה בשיעור ניכר עקב גידול במספר תחנות התדלוק שכוללות חנויות נוחות. מכל מקום נטען כי קביעותיה של ועדת המחירים נשענו על נתונים ואסמכתאות שדור אלון העבירה. לא מצאנו ממש בטענה זו של דור אלון, אשר מעבר לציון "השורה התחתונה" בדבר השינויים באופן ייחוס ההוצאות, לא נשענה על תשתית עובדתית מספקת. דור אלון לא הניחה תשתית לטענתה שחל שינוי כלשהו במתודולוגיית הבדיקה בין הצו הקודם לצו המתקן, ושהשינויים באופן ייחוס ההוצאות אינם נובעים מן הנתונים החדשים שהועברו ומהתשתית הקונקרטית ששימשה להכרעה. ובהעדר התייחסות קונקרטית ומפורטת לעניין זה, דין הטענה להידחות. הטענה כי סירוב להכיר בדמי שכירות זקופים כהוצאה אינו סביר 16. דלק ופז טוענות כי היה על המשיבים להכיר כהוצאה ב"דמי שכירות זקופים", כלומר: סכום המשקף דמי שכירות שהיו משולמים לבעלי הקרקע, וזאת גם בגין קרקע שנמצאת בבעלותן של חברות הדלק ושאין בגינה הוצאה בפועל של דמי שכירות. לטענת העותרות, מקרקעין שעליהם בנויה תחנת דלק הם "גורם ייצור" שיש לו עלות, בין כשהקרקע מושכרת על ידי צד שלישי, בין כשהיא בבעלותן של חברות הדלק, ולכן יש להכיר ברכיב זה כהוצאה. אם לא תוכר הוצאה זו, כך העותרות, ייווצר עיוות כלכלי: בגין "גורם ייצור" זהה תוכר עלות שונה. הואיל וחישוב ההוצאה המוכרת עבור עלות שימוש בקרקע שעליה בנויה התחנה נעשה לפי ממוצע של כל חברות הדלק, חברות שלהן נתח משמעותי של תחנות מושכרות ייקלעו למצב ביש, שכן מרווח השיווק לא יתחשב באופן מלא בדמי השכירות שהן משלמות. לטענת העותרות, המשיבים מכירים בפחת על אף שאינו הוצאה בפועל, אך כשמדובר בתחנות דלק ותיקות בבעלות, תשואה על פי שיטת חישוב זו אינה ריאלית. לשיטתן, עיוות זה אמור להוביל למהלך מלאכותי שלפיו מצופה מחברת דלק שתמכור תחנות בבעלות ותשכור אותן חזרה מהרוכשים, שאז יוכרו דמי השכירות בפועל. מנגד טוענים המשיבים כי הכרה בהוצאות שכירות זקופות בגין תחנות בבעלות משמעותה החזר נורמטיבי על מחיר השוק של התחנה, השונה ממחיר עלות הקמתה, והכרה בערך זה בקביעת מסגרת מחיר הדלק כיום משמעותה, לשיטת המשיבים, העמסה עודפת על הציבור של רווחי הון שטרם מומשו ואשר עתידים להתממש רק במכירת הקרקע. בשוק תחרותי חברה לא תוכל להעלות את המחיר עקב רווחי הון אלו כל עוד לצרכן יש חלופות. עוד מטעימים המשיבים כי הכרה בדמי שכירות זקופים עלולה להוביל לעלייה בעלויות של חברות הדלק, משום השלכות הרוחב שלה על עלויות זהות של חברות המספקות שירותי תשתית לחברות הדלק במחיר שאף הוא מפוקח. המשיבים אף מבהירים כי בדיקה שערכו העלתה כי חרף העובדה שבכל חברה יחס התחנות בשכירות ובבעלות שונה, לא נמצאה שונות גבוהה בתוצאות של סיכום ההכרה בהוצאות בגין שכירות/בעלות בקרקע בין חברות שבהן יחס הבעלות היה שונה. השאלה אם להכיר בדמי שכירות זקופים – הכרוכה בטבורה בשאלה האם ראוי לגלגל על הצרכן את עליית ערך הקרקע שבבעלות החברה בנקודת הזמן הנוכחית קודם למימושה – היא שאלה כלכלית-רגולטורית ומקצועית באופייה שעשויות להיות לה השלכות רוחב גם על תחומי פיקוח משיקים אחרים, כפי שטוענים המשיבים, והיא מסורה לשיקול דעתם המקצועי של גורמי הפיקוח. על רקע האמור, לא שוכנענו כי – בהינתן התשתית הנורמטיבית שעליה עמדנו – החלטת המשיבים שלא להכיר בדמי שכירות זקופים כהוצאה מבססת עילה להתערבותנו. הטענה כי סירוב להכיר במרכיב של הנחות מסחריות אינו סביר 17. דו"ח בלס ודו"ח סוארי הכירו כהוצאה בעלות של הנחות מסחריות שנתנו חברות הדלק ללקוחות גדולים, ובהם המדינה. חברות הדלק טוענות כי ראוי להמשיך ולהכיר בהנחות אלו, שאם לא כן הן עלולות להיקלע להפסדים. לטענתן, דרישה מצד המדינה בכובעה כצרכן לתת לה הנחות וסירובה בכובעה כרגולטור להכיר בהן כהוצאה עולה כדי חוסר תום לב. לא מצאנו כי נפל פגם של אי חוקיות בהחלטת המשיבים בסוגיה זו, הנשענת על הטעמים המצטברים שיפורטו להלן. ראשית, בבדיקה שקדמה להתקנת הצו הקודם נמצא שחברות הדלק העניקו הנחות משמעותיות לציי רכב, וכי ציבור הצרכנים המזדמנים שילם מחיר גבוה משמעותית מאלה שנהנו מהנחות. כך, מרכיב ההנחות לציי הרכב הגיע ל-50 אג' לליטר מתוך מרווח שיווק ותוספות לשער בז"ן בסך של 80 אג' לליטר בשנת 2007 וכ-90 אג' לליטר בשנת 2011. ממצאים אלה, שהעותרות אינן חולקות עליהם, מעידים על רווח עודף שחברות הדלק נהנו ממנו. שנית, הנחות מסחריות אינן חלק מעלויות ההספקה הישירות של דלק משער בית הזיקוק לצרכן בתחנות הדלק. מתן הנחות מאפשר להגדיל את כמויות הדלק שמוכרת חברה אחת על חשבון חברה אחרת (הביקוש בשוק הדלק נחשב לקשיח), ולכן הוא חלק בלתי נפרד מהתחרות בענף. קבלת טענת העותרות בסוגיה זו כמוה כהכרה בכוחו של הגורם המפוקח להכתיב לגורם המפקח מחיר שקבע הראשון כשיקול מסחרי שלו-עצמו. מצב זה, לשיטת המשיבים, מוליך לתוצאה אבסורדית: כשם שחברות הדלק יכולות לחלק עיתון יומי בחינם כהטבה שנועדה לעודד לקוחות לרכוש אצלן, בה במידה הן יכולות לחלק כל שי אחר. לא יעלה על הדעת, כך המשיבים, כי ראוי שהחלטה זו של חברות הדלק תשוקלל לתוך המחיר שמשלם הציבור. שלישית, מתן הנחות אינו צורך עסקי-מסחרי, שכן גם במצב שבו המחיר אחיד בכל התחנות, חברות הדלק עדיין יכולות להתחרות זו בזו על בסיס שיפור השירות או מרכיבים אחרים המבחינים ביניהן. אי-הכרה בהנחות אף אינה שוללת את האפשרות לתת הנחות, מאחר שניתן לתתן על בסיס התייעלות או קיצוץ ברווחים. רביעית, במישור העובדתי, גם לאחר שהופחת מרווח השיווק בצו הקודם חלק מחברות הדלק יצאו במבצעים שבגדרם הציעו הנחות על מחיר הדלק לצרכן. על רקע אמות המידה לביקורת שיפוטית שעליהן עמדנו לעיל, ואף אם נניח לטובת העותרות כי אפשר היה להכיר במתן הנחות מסחריות – למצער בשיעור מסוים – כחלק מסל ההוצאות, אין לומר כי החלטת המשיבים בנושא זה חורגת ממתחם הסבירות. 18. טענה נוספת שהעלו העותרות בהקשר זה נגעה למתן הנחות למדינה בכובעה כצרכן. חברות הדלק טענו כי המדינה "כפתה עליהן" להעניק לה הנחות משמעותיות במסגרת התקשרויות עמה, ועל כן הימנעותה מלהכיר בהנחות אלו במסגרת קביעת המחיר המפוקח עולה כדי חוסר תום לב. אין בידנו לקבל טענה זו. ראשית נזכיר כי במכרז להספקת בנזין שפרסם מינהל הרכש הממשלתי (העותרות לא הצביעו על מכרז אחר) לא הופיעה דרישה ליתן למדינה הנחה בשיעור ניכר, אלא נכללה בו הוראה שלפיה מחיר הבנזין שיוצע לא יעלה על המחיר המפוקח. שנית ועיקר, אין סתירה בין ציפיית המדינה, כצרכן, כי מציעים במכרז יציעו לה מחיר נמוך ככל הניתן, לבין הימנעות מהכרה בהנחות שנתנו חברות הדלק כחלק מקביעת מרווח השיווק על פי חוק הפיקוח. המדינה כצרכן רשאית ואף מחויבת, לפי דיני המכרזים החלים עליה, לנצל את יתרון הגודל לשם חסכון בכספי ציבור (ראו עומר דקל חובת המכרז של גופים מנהליים 132 (2001)). על המדינה לייחס משקל לעובדה שהצעת המחיר הרלוונטית הייתה נמוכה מן האחרות. ברם, אין בעובדה שהמדינה נדרשת לפעול כך בכובעה כצרכן כדי לסתור את חובותיה בכובעה כרגולטור הנדרש לקבוע מחירי דלק שיותירו רווח סביר לחברות הדלק ובד בבד יבטיחו מחיר הוגן לצרכן. יתרה מזו: ההחלטה אם להציע הנחה היא בסופו של דבר החלטתן של חברות הדלק המתמודדות במכרז. רכיב ההנחה – או ליתר דיוק: המחיר המוצע במכרז – הוא אחד ממרכיבי ההצעה של כל חברת דלק; הצעה הנבנית על סמך שיקולים מסחריים-עסקיים המושפעים מגורמים שונים (ראו פסקה ‎23 להלן). על רקע אמות המידה להתערבות כפי שעמדנו עליהן לעיל, אין לקבוע כי התנהגות המדינה בכובעה כ"צרכן" מכתימה בחוסר סבירות את פעולתה כרגולטור אשר מצאנו – גם בהקשר זה – כי אין עילה להתערב בה. חברות הדלק טענו אף כי אין באפשרותן להפסיק לתת הנחות מסחריות לגורמים שונים, לרבות למדינה עצמה, משום שהן כבולות בהסכמים בעניין מחיר הדלק. ועדת המחירים דחתה טענה זו בהעדר תשתית עובדתית מספקת לתמיכה בה. תשתית מפורטת מעין זו אף לא הוצגה לנו. המשיבים אף טוענים כי בפועל, עם ההחלטה להפחית את מרווח השיווק, הפסיקו חברות הדלק לתת הנחות לחלק ניכר מציי הרכב, לרבות למדינה עצמה. גם בהיבט זה לא בוססה אפוא עילה להתערבות. הטענה כי מחיר ההון שהוכר לצורך חישוב מרווח השיווק נמוך מהראוי 19. המחלוקת בנושא זה נוגעת לשאלה מהו שיעור סביר לתשואה על ההון שיש להכיר בו במסגרת מרווח השיווק ושממנו ייגזרו רווחיהן של העותרות. בעוד שהמשיבים הכירו בתשואה על ההון בשיעור של 8.25%, דור אלון ודלק טוענות כי שיעור התשואה הנכסי הנכון בענף הדלק גבוה באופן משמעותי (ונע בין 9.2% ל-10.5% במונחים ריאליים לשיטת דור אלון, או 9.9% לשיטת דלק). עמדותיהן נתמכות בחוות דעת של מומחים מטעמן. דור אלון טוענת, בתמצית, שהיה על המשיבים לקבוע את שיעור התשואה הנכסי על סמך השווי הכללי ההוגן של הנכסים ולא לפי ערכם ההיסטורי; ודלק טוענת כי הפער בין עמדות הצדדים נובע מההבדל בין "מחיר החוב" (המשיבים הכירו ב-5%, אך דלק טוענת כי יש להכיר ב-8.5% כנגזרת משיעור תוחלת התשואה שבו יתאפשר לה למחזר אגרות חוב שהנפיקה). לא נשוב על כל הנימוקים שהובילו את המשיבים להכיר בשיעור התשואה שקבעו. די לציין כי חישובם התבסס על מודלים כלכליים מוכרים (מודל ה-CAPM לחישוב ההון העצמי ועל מודל ה-WACC לחישוב עלות ההון הכוללת עם שקלול ההון הזר) כפי שנעשה בדו"ח בלס; וכי שיעור הריבית להון הזר – הנתון המרכזי ששנוי במחלוקת בין הצדדים – נקבע על סמך ממוצע שיעורי הריבית לגיוס הון זר לטווח ארוך על פי הנתונים שהופיעו בדוחותיהן הכספיים של חברות הדלק עצמן. ועדת המחירים דחתה טענות שונות שהעלו המומחים מטעם העותרות ובכללן את שיטת החישוב שהציע המומחה מטעם דור אלון, אשר התבססה על מודל של מיפוי סיכונים השוואתי. ועדת המחירים ציינה כי קביעת שיעור התשואה על ההון על סמך מודל זה לכל הפחות שנויה במחלוקת, בין היתר מהטעם שהיא לא מביאה בחשבון את מאפייניו הייחודיים של ענף הדלק בישראל כשוק ריכוזי הנהנה מביקושים קשיחים וחשוף לתחרות מוגבלת. ועדת המחירים הוסיפה כי המחקר המקורי שעליו נסמכה חוות דעת זו מנה למעלה מ-100 ענפים, ואף על פי כן חוות הדעת נעדרת התייחסות לענפים רלוונטיים להשוואה כגון Oil/Gas distribution (ששיעור התשואה שנקבע לו נמוך מזה שוועדת המחירים קבעה ועומד על כ-8%) ו-Petroleum integrated. ועדת המחירים אף דחתה את חוות דעתו של המומחה מטעם דלק. הנה כי כן, עסקינן במחלוקת מקצועית בעניין המצוי בליבת סמכות הפיקוח הרגולטורית של המשיבים. בדברינו לעיל עמדנו על השיקולים בגינם לא יתערב בית משפט זה בהחלטה של רשות מוסמכת בהחלטות מקצועיות, גם אם קיימת דעה מקצועית אחרת החולקת על דעתם של מומחי הרשות. המחלוקת דנן הינה המחשה מובהקת נוספת לעקרון זה, ולהעדר עילה להתערבות שיפוטית. חישוב מרווח השיווק על סמך ממוצע ההוצאות של חברות הדלק 20. חרף טענותיה של דור אלון בסוגיה זו, לא מצאנו כי שיטת הממוצע המשוקלל לקביעת מרווח השיווק חורגת ממתחם הסבירות. מוכנים אנו להניח, לטובת דור אלון, כי שיטת חישוב אחרת, שנותנת ביטוי פרטיקולרי לנתוני חברה זו כפועל יוצא מהרצון לתמרץ שחקן חדש בשוק, הייתה מצויה אף היא במתחם הסבירות. אולם המתחם בשאלות המערבות שיקולי מדיניות ושיקולים מקצועיים מעין אלה, רחב דיו כדי להכיל שיטות נוספות. המשיבים מצביעים על השיקולים שהניעו אותם לבחור בשיטה זו: ראשית, שיטת הממוצע המשוקלל מספקת תמריץ להתייעלות. לגישת ועדת המחירים, אין הצדקה להכיר בעלויות השונות של כל חברה וחברה, אף אם היא אינה מתנהלת באופן יעיל דיו, שכן עלויות אלו מגולגלות על צרכנים בעלי כושר מיקוח נמוך. שנית, במסגרת הליך הבחינה נבדקה אפשרות לקבוע את מרווח השיווק בהתאם לחברה היעילה ביותר, שהנתונים שמסרה היו גם המדויקים ביותר, כנהוג בשיטת פיקוח הנוהגת בשווקים אחרים. בסופו של דבר הוחלט שלא לעשות כן כדי להותיר לחברות גמישות תפעולית. שלישית, הליך הבדיקה כלל גם חברה קטנה וחדשה בשוק שעלויותיה היו נמוכות מהממוצע. רביעית, הליך הבחינה כלל, בין היתר, ניתוח סבירות לסעיפים המרכזיים הנוגעים להכרה בעלויות החברות, ככל שניתן היה לעשות כן: עלות שכר, דמי שכירות בגין קרקע, נכסי החברה ועלויות תפעול של חנויות הנוחות (ללא מתחמים קמעונאיים). בחלק מהסעיפים נראה היה כי הממוצע גבוה מהניתוח הנורמטיבי, כלומר: מרווח השיווק צריך היה להיות אף נמוך יותר. אך הוחלט להותיר את החישוב הממוצע על אף שהטה את המרווח כלפי מעלה. נימוקים אלה, נותנים ביטוי למגוון רחב של שיקולים, כמו גם לאפיונים שונים של שחקנים שונים בשוק. לפיכך, אין בידינו לקבוע כי שיטת הממוצע המשוקלל שנבחרה אינה מצויה בגדרו של מתחם הסבירות. הסמכות לקבוע מקדם התייעלות במסגרת צו הפיקוח 21. פז טוענת כי קביעת מקדם התייעלות במסגרת צו הפיקוח – שנקבעה לו, כאמור, תחולה עתידית החל מאוקטובר 2013 – אינה כדין משלוש סיבות: ראשית, חוק הפיקוח אינו כולל הסמכה מפורשת לקבוע מקדם התייעלות; שנית, החלת מקדם ההתייעלות נעשתה בלא תשתית עובדתית מספקת; ושלישית, קביעת מקדם התייעלות אינה סבירה משום שמרבית הוצאותיה של פז הן "קשיחות". נפתח במישור הסמכות. טענה זו מצריכה אותנו לפרש את חוק הפיקוח. כידוע, פרשנותו של דבר חקיקה נפתחת בבחינת מרכיב הלשון. בשלב זה עלינו לחלץ ממילות החוק את המשמעויות המצויות במתחם האפשרויות הלשוניות ולנפות את אלה הנעדרות עיגון לשוני. אם השלב הראשון מותיר יותר מאפשרות פרשנית אחת, או אז יש לבחור מבין החלופות את זו שמגשימה באופן מיטבי את תכלית החיקוק (ראו, למשל, ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ – החברה הלאומית לדרכים בע"מ, פסקה 34 (לא פורסם, 14.5.2012)). נפתח ברכיב הלשון. סעיף 12(א)(1) מסמיך את השרים לקבוע בצו "מחיר או מחיר מרבי למצרך או לשירות". המונח "מחיר" מוגדר בסעיף 1 לחוק הפיקוח כ"מחירו של מצרך או שכרו של שירות, בין בכסף ובין בתמורה אחרת [...] וכן כל תנאי אחר, שקבעו השרים באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, שיש בו כדי להשפיע על מחירו של מצרך או על שכרו של שירות [...]". להשקפתי, לשון הסעיף רחבה דיה כדי לכלול בתוכה סמכות לקבוע מנגנון לעדכון עתי של מחיר הבסיס שנקבע למוצר מפוקח ובכלל זה לכלול בו מקדם התייעלות. תכליתו של חוק הפיקוח תומכת במסקנה זהה. אין חולק כי במסגרת הסמכות לקבוע מחיר מרבי של מוצר או שכר מרבי בעד שירות, הרגולטור מוסמך לקבוע מנגנון לעדכון עתי של המחיר כדי למנוע את שחיקתו. מנגנון מעין זה נדרש להביא בחשבון את כלל הגורמים הרלוונטיים להגשמת תכליתו של חוק הפיקוח: למנוע ריווח יתר של ספק ממכירת מוצר בשוק לא משוכלל. התייעלות הנובעת, בין היתר, משיפורים טכנולוגיים המקטינים את עלויות הייצור ומגידול בהיקפי הצריכה מאפשרת לגורם המפוקח להפיק רווח גדול יותר. קביעת מקדם התייעלות כחלק ממנגנון עדכונו העתי של המחיר נועדה לוודא שהתייעלות זו תגולם במחיר ותשורשר לצרכן הסופי. קביעת מקדם התייעלות כחלק ממנגנון עדכון נהוגה גם בענפי פיקוח אחרים. סעיף 27 לחוק הפיקוח מסמיך את ועדת המחירים לקבוע אמות מידה לבחינת הצורך בשינוי מחירים. ועדת המחירים עשתה שימוש בסמכות זו וקבעה אמות מידה לעבודתה. סעיף 2.2(ה) לאמות המידה מתייחס לעדכון שוטף של מחיר של מוצר או שירות שבפיקוח וקובע כי "במסגרת העדכון השוטף ייכלל 'מקדם התייעלות' כאמור בהחלטת הממשלה מס' 1821 מיום 31.8.1993. מקדם ההתייעלות עד מאי 2009 2% לשנה. ממאי 2009 1% לשנה עפ"י החלטת ועדת המחירים מיום 5.5.2009". על רקע האמור, לא מצאנו כי קביעת מקדם התייעלות כחלק ממנגנון עדכונו של מחיר הבנזין הוא הסדר ראשוני הנוגע ל"הכרעות גורליות, עקרוניות ומהותיות לחיי הפרט" (בג"ץ 3267/97 רובינשטיין נ' שר הביטחון, פ"ד נב(5) 481, 515 (1998)), שמחייב התייחסות קונקרטית אליו בסעיף ההסמכה שבחקיקה הראשית. מכל מקום, אף אם נניח לצורך הדיון שמדובר בהסדר שמוטב שהיה נקבע בחקיקה ראשית, המרחק מכאן לקביעה שהסדרתו בחקיקת משנה אינה חוקית – רב הוא (השוו: בג"ץ 6051/08 המועצה המקומית ראש פינה נ' השר לשירותי הדת, פסקאות 26, 32 לפסק דינו של השופט ח' מלצר (לא פורסם, 8.5.2012)). אשר לטענות המכוונות לשיעורו של מקדם ההתייעלות, אין חולק כי מחיר הבנזין אמור להיגזר מחלוקת עלויותיהן של חברות הדלק בכמויות הצריכה, ושאלה האחרונות גדלו עם השנים. התחשבות בגידול בכמות והפחתה בעלויות היחסיות אמורה הייתה להוביל להפחתה במחיר, אך הדבר לא קרה בפועל. כפי שטוענים המשיבים, מקדם ההתייעלות נועד "לשרשר" התייעלות זו לצרכנים. שיעורו של מקדם ההתייעלות הוא עניין מקצועי-כלכלי באופיו, המצוי בליבת סמכותם של גורמי הפיקוח, ולא מצאנו עילה להתערבותנו בקביעת המשיבים בנושא זה. בהקשר זה יש לציין כי בקביעת מועד תחולתו של רכיב ההתייעלות לחודש אוקטובר 2013, ניתנה הדעת לטענות העותרות ולפיכך לא נקבעה תחולה מיידית. הפחתת מחיר התוספות לשער בז"ן 22. במסגרת הצו הקודם, החליטה ועדת המחירים להפחית את רכיב הדלף משיעור של 0.5% ממחיר המוצר ל-0.15% ממחירו. הדלף הוא אחד ממרכיביו של מחיר הבנזין כחלק מהתוספות לשער בז"ן. הוא נקבע בגין הבנזין שדולף בשלב האחסון וההובלה, החל מרכישתו ועד שיווקו לצרכן. פז טוענת כי החלטה זו של המשיבים נשענה על תשתית עובדתית חסרה ולכן היא אינה סבירה. בכלל זה נטען כי ההחלטה נסמכת על מסמך בן שני עמודים שמקורו אינו ברור והוא הוצג לפז באופן נטול הקשר. כמו כן, מהאמור באותו מסמך עולות מסקנות שונות מאלה שהסיקה ועדת המחירים. למשל, נכתב בו, בין היתר, כי “Losses up to levels shown below should not necessarily be considered acceptable. These control levels are simply suggested trigger points for notification and possible investigation”; כי יש להתחשב במאפייני מזג האוויר בכל מדינה והמשיבים לא התחשבו בכך; וכי הנתון בדבר שיעור הדלף שעליו נסמכה ההחלטה מתייחס למיכלי אחסון לא מתאימים. על סמך כל אלה טוענת פז כי ההחלטה להפחית את שיעור הדלף בשיעור שהופחת אינה סבירה. כעולה מתשובת המשיבים, ההחלטה להפחית את רכיב הדלף נשענה על נתונים בינלאומיים המשקפים את התנהלותם של בתי זיקוק שונים בעולם. המשיבים אף הסתייעו לצורך כך בשירותיו של אינג' זוסיה רז, המשמש יועץ מקצועי למינהל הדלק בתחומים שונים, ושהיה בעבר מנהל מחלקת נפט גולמי בחברת פז. עוד מציינים המשיבים כי הכרה בהוצאות דלף בצנרת הארצית נכללו כבר בהוצאות חרושת שהן חלק מההוצאות המוכרות לצורך חישוב מרווח השיווק. להשקפתי, די בכל אלה כדי להעביר את הנטל לעותרות להראות שההכרה בשיעור הדלף צריכה להיות גבוהה יותר, כפי טענתן. העותרות, שבהן גם חברת פז (הבעלים והמפעיל של בית הזיקוק באשדוד), לא הרימו נטל זה, וזאת על אף שההחלטה על הפחתתו ידועה להם זה למעלה משנה. על כן, דין טענתה של פז בנושא זה להידחות אף היא. ההפחתה במרווח השיווק מובילה למכירת המוצר המפוקח במחיר הפסד 23. דור אלון ודלק טוענות כי הפחתת מרווח השיווק והתוספות לשער בז"ן בשיעור שהופחתו (ביחס לצו המקורי) הופכת את מכירת הבנזין 95 אוקטן להפסדית. לא מצאנו ממש בטענה זו. ראשית, השאלה אם מכירת מוצר במחיר פלוני היא הפסדית מושפעת ממגוון רחב של גורמים ובהם יעילות התנהלותה של החברה, חוסנה הכלכלי, מצבה התזרימי ומערך ההתחייבויות והסיכונים שנטלה על עצמה. קבלת טענת העותרות שלפיה הגורם המפקח נדרש להתחשב בהוצאות בפועל של כל חברה ובמאפייניה הקונקרטיים – בלא תלות בשאלה אם היא מתנהלת באופן יעיל או אם נטלה על עצמה סיכונים בלתי סבירים – משמעותה הכרה בכך שהגורם המפוקח זכאי להכתיב לגורם המפקח את מחירו של המוצר, ושאפשרות הפיקוח על המחיר מוגבלת ביותר. תוצאה זו אין לקבל בהיותה חוטאת לתכליתו של הפיקוח על מחירים. שנית ועיקר, המשיבות לא תמכו את טענתן שלפיה מכירת הבנזין מאז הצו הקודם הפכה הפסדית בתשתית עובדתית קונקרטית ומפורטת די הצורך, וממילא אין להסיק שפעילות זו הפסדית כיום, לאחר שהצו המתקן העלה את מרווח השיווק ב-4.7 אג' לליטר. מועד תחולתם של הצווים 24. בפי העותרות שתי טענות בנוגע למועד תחולתם של צווי הפיקוח (הקודם והמתקן): האחת, שהחלטת המשיבים שלא לקבוע הוראות מעבר לעניין מועד כניסת הצווים לתוקף היא בלתי סבירה; והשנייה, שהעובדה שהצו המתקן העלה את מרווח השיווק מעידה על כך שבתקופה שבין התקנת הצו הקודם להתקנת הצו המתקן מרווח השיווק היה נמוך מהראוי, ולכן יש להורות על שיפוי העותרות בשווי ההפרש. גם בטענות אלו לא מצאנו ממש. כידוע, השאלה אם יש לקבוע תחולה מיידית לדבר חקיקה, או שמא חובה לקבוע תקופת מעבר, היא בדרך כלל שאלה של שיקול דעת. "הרשות המינהלית חייבת להפעיל את שיקול הדעת בשאלה זאת, כשם שהיא מפעילה את שיקול הדעת שלה בכל שאלה ושאלה, באופן ענייני, סביר ומידתי. במקרים רבים שיקול הדעת, כאשר הוא מופעל כראוי, מוביל למסקנה שאין מניעה לקבוע תחילה מיידית להחלטה" (בג"ץ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ(2) 582, 599 (1996)). כך עשוי להיות, למשל, "בשל אופיו הפיסקאלי החיוני של השינוי, המחייב הסדרים מעתה ואילך שאינם ניתנים עוד לדחייה" (בג"ץ 396/82 ה.ש.י. – המגדר תעשיות פלדה בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד לו(1) 44, 50 (1982); בג"ץ 899/86 אדגר תעשיות טקסטיל בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד מג(1) 749, 754-753 (1989); בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367, 410-409 (1997)). בענייננו החליטו המשיבים, לאחר ששקלו בדבר, כי – פרט לקביעת תחולה עתידית של מקדם ההתייעלות כמבואר לעיל – אין מקום לקבוע הוראות מעבר. המשיבים תמכו את החלטתם בטעמים הבאים: ראשית, עד לכניסתו לתוקף של הצו הקודם, חברות הדלק נהנו זה שנים ממרווח שיווק גבוה מן הראוי וממנגנון הצמדה שפעל לטובתן, וכתוצאה מכך נהנו מרווחי יתר שאת מחירם שילם בעיקר הצרכן המזדמן. שנית, חברות הדלק ידעו מאז שנת 2008 על כוונה להפחית את מרווח השיווק והייתה להן שהות מספקת להיערך לכך. לבסוף, המשיבים טוענים כי מאז שהחל הליך הבחינה בשנת 2008, חברות הדלק "גררו רגליים" ולא שיתפו פעולה עם מינהל הדלק לשם סיום הליך הבחינה. כתוצאה מכך הבדיקה נמשכה פרק זמן ארוך במיוחד. כל עוד הליך הבדיקה נמשך וההחלטה טרם ניתנה, חברות הדלק נהנו ממרווח שיווק גבוה מן הראוי. בהקשר זה מצביעים המשיבים על חשש מובנה, המוכר בספרות המקצועית, בדבר ניסיונות של גורמים מפוקחים לנקוט סחבת ולהעלות טענות פרוצדוראליות שמטרתן לעכב קידומן של רפורמות העשויות לפגוע בסטטוס קוו הרצוי לגורמים המפוקחים (ראו: Cento Valjanovski, Strategic Use of Regulation, in Oxford Handbook of Regulation 87, 97 (Robert Baldwin et al. eds., 2010)). על רקע נימוקים אלה, אין לומר כי החלטת המשיבים שלא לקבוע הוראות מעבר לוקה בחוסר סבירות. אף אין לקבל את הטענה הנוספת שהעלו העותרות בנוגע למועד תחולתו של הצו המתקן. כפי שציינו לעיל, לא הוכח כי נפל פגם בשיטת החישוב שעל בסיסה נקבע מרווח השיווק בצו הקודם. הצו המתקן נערך על פי מתודולוגיה זהה, וההעלאה במרווח השיווק נבעה מנתונים חדשים שחברות הדלק הציגו. על כן, אין לקבל את טענת העותרות המכוונת להחלה רטרואקטיבית של הצו המתקן. מסקנה זו נכונה במיוחד בהתחשב במורכבות האינהרנטית הגלומה בהחזר כספים לסקטור המפוקח, כאשר מי שאמור היה לשאת באותם סכומים הוא הציבור. טענות נוספות 25. פז טוענת כי השינוי שחל במתודולוגיה לחישוב מרווח השיווק בין הצו העיקרי לבין הצו הקודם והצו המתקן פוגע באינטרס ההסתמכות שלה. אין בידינו לקבל טענה זו. במישור העקרוני נזכיר כי פעמים הרבה פסקנו כי אין לשום אדם זכות מוקנית לכך שמדיניות כלכלית שעליה ביסס את חישוביו העסקיים תימשך. המינהל רשאי בכל עת לבחון מחדש את מדיניותו ולשנות ממנה, ובלבד שהשינוי נשען על תשתית עובדתית הולמת ומתבסס על שיקולים ענייניים וסבירים (בג"ץ 2979/09 מפעלי אנקורי בע"מ נ' משרד החינוך, פסקה 14 (לא פורסם, 24.11.2010); בג"ץ 3734/11 דודיאן נ' כנסת ישראל, פסקה 24 לפסק דינה של המשנה לנשיא מ' נאור (לא פורסם, 15.8.2012)). די בכך כדי לדחות טענה זו. לכך נוסיף במישור הקונקרטי כי – כפי שכבר הוזכר – לא הוכח קיומו של שינוי במתודולוגיה. עוד טוענת פז כי השרים לא הפעילו שיקול דעת עצמאי כשהתקינו את הצווים. אף בטענה זו אין ממש. השרים מחויבים להיוועץ בוועדת המחירים קודם שיעשו שימוש בסמכות הפיקוח המוקנית להם בסעיף 6 לחוק הפיקוח (סעיף 8 לחוק). הלכה היא כי בנסיבות שבהן נדרשת החלטה בעניין המחייב מומחיות מקצועית מיוחדת, והרשות המתייעצת אינה מסוגלת לקיים בדיקה עצמאית של העניין, יהיה למשקל העצה משקל רב ואף כמעט מכריע (ראו, למשל, דנג"ץ 3201/96 שר החקלאות נ' המועצה האזורית עמק לוד, פ"ד נא(3) 661, 682 (1997); יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 1222-1218 (מהדורה שנייה, 2011)). כמו כן, יש ליתן משקל להליך גיבוש ההמלצה – ככל שמדובר בהמלצה שהתגבשה לאחר בחינה מהותית של הגוף הפונה ובקשתו, באופן מעמיק ומקצועי, המשקל שיינתן לה רב יותר (בג"ץ 8912/05 מפגשים עמותה למעורבות חינוכית וחברתית נ' שרת החינוך התרבות והספורט, פסקה 17 (לא פורסם, 14.3.2007)). בענייננו ועדת המחירים גיבשה את המלצותיה על סמך בדיקה מקיפה, יסודית ומעמיקה; שר התשתיות הלאומיות קיים שני דיונים בנוכחות הגורמים המקצועיים לפני שחתם על הצו הקודם; וממילא לא הונחה לפנינו כל תשתית לטענה כי השרים התפרקו מחובתם להפעיל את שיקול דעתם בהפעילם את סמכות הפיקוח. סוף דבר 26. מכל האמור לעיל ובהעדר עילה להתערבותנו, החלטנו לדחות את העתירות. כל אחת מן העותרות תשא בהוצאות המשיבים בסך של 100,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט נ' סולברג: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏י"ב בכסלו התשע"ג (‏26.11.2012). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11062710_M30.doc טח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il