מנכ"ל הרבנות הראשית לישראל יהודה כהן נ. מנהל אגף בכיר משמעת גיא דוד

5 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 62417-12-25 לפני: כבוד הנשיא יצחק עמית כבוד השופטת דפנה ברק-ארז כבוד השופטת יעל וילנר העותר: מנכ"ל הרבנות הראשית לישראל, יהודה כהן נגד המשיבים: 1. מנהל אגף בכיר (משמעת) בנציבות שירות המדינה 2. ממלא מקום נציב שירות המדינה 3. הראל גולדברג לשעבר היועץ המשפטי לרבנות הראשית 4. המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (ציבורי-מינהלי) 5. המחלקה לחקירות שוטרים, פרקליטות המדינה עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותר: עו"ד יובל יועז; עו"ד אילה הוניגמן בשם המשיבים 2-1 ו- 5-4: עו"ד אבי מיליקובסקי; עו"ד מרב למברגר פסק-דין הנשיא יצחק עמית: 1. במוקד העתירה שלפנינו מצוי הליך משמעתי שמתנהל נגד העותר, מנכ"ל הרבנות הראשית, בנציבות שירות המדינה. במסגרת העתירה נתבקשנו להורות על ביטול שניים מתוך ארבעת האישומים מטיוטת התובענה המשמעתית בעניינו של העותר, וכן על העברת הטיפול בהליך המשמעתי מאגף המשמעת בנציבות שירות המדינה למשיבה 5, המחלקה לחקירות שוטרים בפרקליטות המדינה (להלן: אגף המשמעת ו-מח"ש, בהתאמה). 2. על פי הנטען בעתירה, במהלך חודש ספטמבר 2023 או בסמוך לכך נפתחה חקירה משמעתית נגד העותר, על יסוד תלונה שהגיש המשיב 3, היועץ המשפטי לרבנות הראשית באותה עת (להלן: היועץ). במסגרת החקירה נגבו הודעות שונות, בין היתר מעו"ד נגבה שטיינלאוף, ששימשה באותה עת כעובדת בלשכה המשפטית ברבנות הראשית, ומועסקת כיום כתובעת באגף המשמעת (להלן: עו"ד שטיינלאוף). לאחר מכן, ביום 4.9.2025 עודכן העותר על כוונת אגף המשמעת להגיש נגדו תובענה משמעתית, וטיוטת התובענה הועברה לעיונו לקראת שימוע. טיוטת התובענה המשמעתית מייחסת לעותר ארבעה אישומים בהתאם לסעיפים 17(1)-(3) לחוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג-1963: (1) פגיעה ביחידת הפיקוח על הכשרות (להלן: יחידת הפיקוח), התעלמות מחווֹת דעת מחייבות של הייעוץ המשפטי והתנהגות בלתי הולמת כלפי עובד כפיף; (2) פגיעה במנהל יחידת הפיקוח; (3) פגיעה בעובדות הלשכה המשפטית תוך התעלמות מחוות דעת מחייבת של הייעוץ המשפטי, והנחיית עובדת שלא לשתף פעולה עם הלשכה המשפטית; (4) פרסום הוראות בניגוד לחוק איסור הונאה בכשרות, התשמ"ג-1983. 3. בהמשך, במהלך חודש ספטמבר 2025 ערך אגף המשמעת שימוע לעותר. במסגרת השימוע טען העותר לקיומו של ניגוד עניינים, מאחר שעו״ד שטיינלאוף מועסקת באגף המשמעת, וכן טען כי אין בהתנהלותו משום הפרת חוות דעת משפטית. לאחר השימוע עדכן אגף המשמעת את באת-כוח העותר כי סוגיית קיומו של ניגוד עניינים הועברה להכרעת המשיב 4, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מינהלי) (להלן: המשנה ליועצת). תשובת מחלקת ייעוץ וחקיקה (משפט ציבורי-מינהלי) במשרד המשפטים נמסרה לבאת-כוח העותר ביום 20.11.2025. בתשובה צוין כי מקובלת על המשנה ליועצת עמדת המחלקה המשפטית בנציבות שירות המדינה, שלפיה לא נמצא חשש לניגוד עניינים מוסדי או אישי שיש בו כדי למנוע מאגף המשמעת להמשיך בטיפול בתובענה נגד העותר. הודגש כי מהחומר שנבחן עלה כי עו"ד שטיינלאוף לא מעורבת בטיפול בתובענה, וכי כבר מתקיימת ותמשיך להתקיים הפרדה מלאה בינה ובין הטיפול בהליך המשמעתי באגף. עוד צוין כי עניין זה אף יוסדר בדרך רשמית ומתועדת, וכי הלשכה המשפטית בנציבות שירות המדינה נתבקשה להכין הסדר למניעת ניגוד עניינים עבור עו"ד שטיינלאוף ולציין בו את מניעותה מטיפול בהליך. בהמשך לכך נמסר לעותר כי לא נמצא צורך להעביר את ההליך לטיפולו של גורם אחר. 4. העותר פנה במכתב מיצוי הליכים למשיבים 1 ו-4 ביום 27.11.2025, ובו דרש למחוק שני אישומים מטיוטת התובענה ולהעביר את הטיפול בתובענה למח"ש. משלא התקבל מענה, הוגשה העתירה שלפנינו. לטענת העותר, שניים מתוך ארבעת האישומים שבטיוטת התובענה מבוססים על הנחה שהעותר הפר חווֹת דעת משפטיות של היועץ. אלא שלדברי העותר, אף אחד מהמסמכים הנוגעים לאישומים הללו אינו בא בגדר חוות דעת משפטית בהתאם לדין, ומדובר במסמכי עבודה שוטפים או בהתכתבויות שאינן כוללות ניתוח משפטי או ביסוס כנדרש. על כן, כך טוען העותר, הימנעות מפעולה בהתאם לאותם מסמכים אינה יכולה לגבש עבירת משמעת כלשהי. עוד טוען העותר כי אין תקדים להגשת תובענה המייחסת למנכ"ל בשירות המדינה עבירת משמעת של אי ציות לחוות דעת משפטית של היועץ המשפטי במשרדו. לשיטתו, קבלת עמדת אגף המשמעת פוגעת בהבחנה בין ייעוץ משפטי ובין סמכות ניהולית. כמו כן, העותר טוען כי אגף המשמעת מצוי בניגוד עניינים מוסדי, שעה שטיוטת התובענה מבוססת בחלקה הגדול על טענותיה של עו"ד שטיינלאוף, המשמשת כיום כתובעת באגף המשמעת. משכך סבור העותר כי אגף המשמעת כולו מצוי בניגוד עניינים בניהול החקירה. העותר מצביע על כך שטרם מינויו לתפקיד מנכ"ל הרבנות הראשית, היועץ שימש כממלא מקום המנכ"ל, וכי מרגע שהעותר מונה לתפקיד פעל היועץ לדחוק אותו מחוץ לרבנות – כאשר באותה עת היועץ היה הממונה הישיר של עו"ד שטיינלאוף. עוד מציין העותר כי ההחלטה על הגשת כתב התובענה התקבלה על ידי הממונה הישיר הנוכחי שלה. לדברי העותר ניגוד העניינים הוא מובהק, שכן תובעת באגף המשמעת היא מתלוננת בהליך ואף צפויה להעיד בו. בנסיבות אלה טוען העותר כי יש לפעול בהתאם לנוהל החל על אגף המשמעת, שלפיו מקום שבו מתעורר חשד לביצוע עבירת משמעת על ידי עובד של נציבות שירות המדינה, החקירה המשמעתית מועברת למח"ש. 5. מנגד, המשיבים 2-1 ו-5-4 (להלן יחד: המשיבים) סבורים כי יש להורות על דחיית העתירה על הסף. בכל הנוגע לסעד בעניין מחיקת סעיפים מטיוטת התובענה, טוענים המשיבים כי דינו דחייה על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי. לדבריהם, בפני העותר פתוחה הדרך להעלות את טענותיו בסוגיה זו בפני המותב שידון בתובענה המשמעתית, ככל שזו תוגש. עוד מדגישים המשיבים בהקשר זה כי טרם התקבלה החלטה סופית באשר לשאלת הגשת התובענה. בכל הנוגע לסעד שעניינו בטענה לניגוד עניינים של אגף המשמעת, טוענים המשיבים כי דינו להידחות על הסף בהיעדר עילה להתערבות שיפוטית, שעה שלא נמצא כי קיים חשש לניגוד עניינים שיש בו כדי למנוע מאגף המשמעת להמשיך בטיפול בתובענה שבמוקד העתירה. המשיבים מבהירים בהקשר זה כי התלונות שנגעו לעבודתה של עו"ד שטיינלאוף בלשכה המשפטית ברבנות הראשית אינן מהוות חלק מההליך המשמעתי, וכי הן הוצאו מטיוטת כתב התובענה. בתוך כך, המשיבים מדגישים כי אמנם נותרה סוגיה אחת שהינה חלק מהמסכת העובדתית הרלוונטית לטיוטת כתב התובענה ונוגעת לעו"ד שטיינלאוף, אך עו"ד שטיינלאוף לא העידה בנוגע אליה, והודעה בעניין סוגיה זו נגבתה מטעם גורם אחר ברבנות הראשית. בכל הנוגע לשאלת האפשרות שעו"ד שטיינלאוף תזומן לעדות במסגרת ההליך, המשיבים מציינים כי הוחלט שלא לצרפה כעדת תביעה, וביחס לאפשרות שתזומן על ידי ההגנה נטען שמדובר באפשרות תיאורטית בלבד. לשיטת המשיבים אם וכאשר תיווצר סיטואציה שכזו, ניתן יהיה לבחון בהקשרה פתרונות חלופיים ומתונים יותר מאשר פסילה גורפת של כל אגף המשמעת. לבסוף, המשיבים מדגישים כי מעבר להפרדה מלאה ומפורשת בין עו"ד שטיינלאוף ובין הטיפול בהליך המשמעתי, נערך לעו"ד שטיינלאוף הסדר ניגוד עניינים אישי במסגרתו הצהירה כי אין לה כל עניין אישי ישיר או עקיף בתובענה המשמעתית נגד העותר. עוד התחייבה עו"ד שטיינלאוף במסגרתו להמשיך ולהקפיד על אי התערבות בתובענה המשמעתית ולעדכן בדבר שינוי נסיבות ככל שיחול. 6. לאחר שעיינתי בעתירה ובתגובת המשיבים, על נספחיהן, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף. תחילה יצוין כי הדיון בסעד שעניינו מחיקת סעיפים מטיוטת התובענה המשמעתית הוא מוקדם, שכן כפי שהודיעו המשיבים, טרם התקבלה החלטה סופית בדבר הגשת התובענה. כאמור, במהלך חודש ספטמבר 2025 נערך לעותר שימוע, וכפי שהוא בעצמו מציין בעתירתו, במהלך השימוע הוא העלה את הטענה שאין בהתנהלותו משום הפרה של חווֹת דעת משפטיות. כידוע, ככלל בית משפט זה יימנע מלדון בסוגיה טרם שהתקבלה לגביה החלטה סופית של הרשות המוסמכת (בג"ץ 8485/20 התנועה למשילות ודמוקרטיה נ' נציב שירות המדינה, פסקה 5 ‏(11.1.2021‏)‏‏), ואיני רואה הצדקה לסטות מכלל זה בענייננו. 7. כך או אחרת, אינני סבור כי בית משפט זה, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, הוא האכסניה הראויה לדון בסעד זה, במובן זה שבפני העותר עומד סעד חלופי. טענות בדבר פגמים שנפלו בשיקול דעתו של אגף המשמעת כרוכות מטבע הדברים במחלוקות עובדתיות שמקומן להתברר בגדר ההליך המשמעתי ולא במסגרת עתירה לבית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. במקרה שאכן נפלו פגמים בהחלטת אגף המשמעת בניסוח התובענה, בידי הערכאה הדנה בהליך המשמעתי הכלים המתאימים לבירור פגמים אלה והשלכותיהם. כלל זה חל בהליכים פליליים (ראו: דנ"פ 5387/20 רותם נ' מדינת ישראל, פסקאות 64-58 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (בדעת מיעוט אך לא בעניין זה) (15.12.2021); בג"ץ 9131/05 ניר עם כהן ירקות אגודה שיתופית חקלאית בע"מ נ' מדינת ישראל – משרד התעשייה המסחר והתעסוקה, פסקה 5 (6.2.2006)); והוא יפה גם להליכים משמעתיים – וראו בהקשר זה את שנקבע בבג"ץ 8835/06 פלוני נ' עיריית ירושלים ‏(‏14.12.2006‏)‏:‏ "אין בידינו להיעתר לעתירה [...] הטעם העיקרי, הוא קיומו של סעד חלופי: עניינו של העותר מתברר בימים אלה בבית הדין למשמעת, ובידיו להעלות בו את כל טענותיו, כפי שגם עשה, לרבות בהקשר השימוע [...] ודוק: בידי בית הדין למשמעת, בהליך הנוכחי, להידרש לבחינת התנהלותן של רשויות המינהל בהליך הגשת התובענה [...] כך הדבר באישום פלילי המתברר בבית משפט, ובהיקש - הוא הדין כאשר המדובר בתובענה משמעתית המתבררת בפני בית דין למשמעת, בין בבית הדין דנא או בבית הדין למשמעת של עובדי המדינה או בית דין משמעתי אחר. דברים אלה ניתן ללמוד גם מן הסברה הישרה, שעניין שהוא אחד ביסודו, מערכת של אכיפה כלפי פלוני, יידון בפני פורום אחד. שעה שישנו מסלול חלופי, אין גם מקום להוסיף עומס דיוני לבית משפט זה, מה גם עוד שההליך בבג"צ מוגבל באופן הבאת הראיות" (שם, בפסקה ד). הנה כי כן, מקומן של טענות העותר ביחס לאישומים השונים להישמע בפני בית הדין המשמעתי, ככל שאכן תוגש התובענה בעניינו. 8. לא ראיתי ממש בטענת העותר כי יש להורות על העברת הטיפול בהליכי המשמעת בעניינו למח"ש מחמת "ניגוד עניינים מוסדי שבו מצוי אגף המשמעת, בשל היותה של אחת התובעות בו מתלוננת ועדה בתיק המשמעת של העותר". כהערה טרמינולוגית מקדמית, בהקשר זה יש לבאר כי בהתאם לפסיקה המונח "ניגוד עניינים מוסדי" מתייחס ל"ניגוד עניינים בין שני תפקידים ציבוריים שונים המטופלים על ידי אותו עובד הציבור – כאשר האחד מתנגש באחר" (בג"ץ 1893/23 ארגון לביא נ' היועצת המשפטית לממשלה, פסקה 3 ‏(22.3.2023‏)‏; ראו גם: בג"ץ 415/19 לוי נ' שר הפנים, פסקה 18 ‏(‏21.4.2020‏)‏‏;‏ יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א – המינהל הציבורי 580 (מהדורה שנייה מורחבת 2010)). בענייננו אין מדובר במצב שבו אותו עובד ציבור ממלא שני תפקידים מוסדיים מתנגשים, אלא לכל היותר בזיקה הנוגעת לעובדת אחת מקרב עובדי אגף המשמעת – עו"ד שטיינלאוף – שאין לה מעורבות בטיפול בתלונה או בהחלטה אם להגיש תובענה משמעתית. לפיכך השימוש שעשה העותר במונח "ניגוד עניינים מוסדי" אינו מדויק ואינו מתאים לענייננו. 9. דומה כי העותר מבקש לבסס טענה לניגוד עניינים מערכתי של אגף המשמעת כולו, על יסוד מעורבותה הנטענת של עו״ד שטיינלאוף באירועים ששימשו בסיס לתלונה נגדו ועל יסוד האפשרות שתעיד בהליך. בנסיבות העניין לא מצאתי ממש בטענה זו. מעורבותה של עו"ד שטיינלאוף בגיבוש התלונה כנגד העותר אינה מביאה לפסילה גורפת של אגף המשמעת כולו בטיפול בהליך המשמעתי. אין לפנינו מצב של מניעות מערכתית רחבה, אלא לכל היותר מניעות נקודתית, הניתנת לנטרול באמצעים ארגוניים פנימיים, המנטרלים את החשש לניגוד עניינים. אזכיר בהקשר זה כי המשיבים הבהירו כי לעו"ד שטיינלאוף נערך הסדר ניגוד עניינים במסגרתו נקבע כי היא "מתחייבת להמשיך ולהקפיד על אי-מעורבות מוחלטת בתובענה המשמעתית נגד העותר, במישרין או בעקיפין, וכן לדווח על שינוי נסיבות" (פסקה 54 לתגובה המקדמית מטעם המשיבים). ועוד אזכיר כי בפסיקת משפט זה הובהר שלא כל היכרות אישית בין אנשים מעוררת חשש לניגוד עניינים – "דברים אלה אמורים ביתר שאת כאשר מדובר בהיכרות על רקע מקצועי, לרבות קשרי עבודה, שאז הנחת היסוד היא כי היכרות כאמור אינה מקימה כשלעצמה חשש סביר לניגוד עניינים" [ההדגשה במקור – י"ע] (בג"ץ 1213/24 ארגון לביא נ' שר המשפטים, פסקה 10 ‏(19.2.2024‏)‏‏). לנוכח האמור לעיל אין עילה להתערבות בהחלטת אגף המשמעת שלא להעביר את הטיפול בתובענה המשמעתית בעניינו של העותר למח"ש. 10. במאמר מוסגר אציין כי אינני נדרש לסוגיה של ניגוד עניינים גורף מעין זה שנדונה בבג"ץ 18615-11-25 משמר הדמוקרטיה הישראלית (ע"ר) נ' שר המשפטים (16.11.2025), ואשר עתיד להתקיים בעניינה דיון נוסף (דנג"ץ 54128-11-25 משמר הדמוקרטיה הישראלית ‏(‏ע"ר‏)‏ נ' שר המשפטים). 11. אשר על כן, העתירה נדחית בזאת. העותר יישא בהוצאות המשיבים בסך של 5,000 ש"ח. ניתן היום, י"ב אדר תשפ"ו (01 מרץ 2026). יצחק עמית נשיא דפנה ברק-ארז שופטת יעל וילנר שופטת