דני דנקנר נ. ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז חיפה

פסק-דין בתיק עע"מ 6240/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 6240/12 לפני: כבוד השופט ח' מלצר כבוד השופט י' עמית כבוד השופט נ' סולברג המערערים: 1. דני דנקנר 2. שושנה דנקנר נ ג ד המשיבים: 1. ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז חיפה 2. שרון ברקת 3. יהודית מוסרי 4. הועדה המקומית לתכנון ובניה "חוף הכרמל" ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים חיפה בתיק עתמ 019627-06-09 שניתן ביום 17.6.2012 על ידי כבוד השופטת ברכה בר-זיו, ועל החלטת בית משפט קמא מיום 29.12.2010 תאריך הישיבה: א' באב התשע"ד (28.07.2014) בשם המערערים: עו"ד יוסף בנקל ועו"ד אלי כהן בשם המשיבים 3-1: עו"ד ראובן אידלמן בשם המשיבה 4: עו"ד רני גורלי פסק-דין השופט י' עמית: ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (כב' השופטת ב' בר-זיו), בגדרו נדחתה עתירתם של המערערים נגד ועדת הערר לתכנון ובניה במחוז חיפה (להלן: ועדת הערר או המשיבה 1), אשר הפכה את החלטתה של הוועדה המקומית חוף הכרמל (להלן: הוועדה המקומית או המשיבה 4) ודחתה את בקשת המערערים לקבל היתר בניה. רקע תכנוני והשתלשלות ההליכים 1. עניינו של הערעור שלפנינו בבקשת המערערים למתן היתר בניה לשם הכשרה בדיעבד ("לגליזציה") של חלקים מבית מגורים בו הם מחזיקים, הנמצא בחלק מחלקה 1 בגוש 10538 בעתלית (להלן: הנכס). הקרקע המדוברת הוחכרה בעבר על ידי מינהל מקרקעי ישראל לחברת המלח לישראל בע"מ (להלן: חברת המלח), ונמצאת כיום בהחזקתם של המערערים. 2. נעמוד בקצרה על עיקרי הרקע התכנוני הרלוונטי. ביום 11.6.1953 פורסם דבר הפקדתה של תכנית בנין ערים גלילית מס' 304 (י"פ 296 התשי"ג, עמ' 1101) (להלן: תכנית ג/304) החלה על המקרקעין. מטרת התכנית, כפי שנוסחה בסעיף 5 לתכנית, היתה "לתכנן את השטח ע"י הסדרת רשת כבישים ויעוד שטחים למטרות שכון לפועלי חברת המלח, שטחים לבניינים ציבוריים, לגנים ציבוריים ולמגרשי משחק". ביום 26.11.1953 החליטה הוועדה המחוזית לאשר את התכנית, אולם התכנית מעולם לא פורסמה ברשומות למתן תוקף. התכנית הופקדה בשנית בשנת 1962, אולם לא הובאה לאישור מחדש, וככל הנראה נותרה במעמד של תכנית מופקדת משך 45 שנה (!!!) נוספות, עד ביטול הפקדתה ביום 12.12.2007 על פי החלטת הוועדה המחוזית (י"פ 5478 התשס"ח, עמ' 876). יצויין כי חרף העובדה שהתכנית מעולם לא נכנסה לתוקף, הרושם המתקבל הוא כי רשויות התכנון התייחסו אליה כאל תכנית תקפה, ועל כך אעמוד בהמשך. ביום 24.9.1967 הופקדה תכנית נוספת החלה על המקרקעין, היא תכנית ג/555 שהיא תכנית מתאר מקומית של העיר עתלית (להלן: תכנית ג/555). לתכנית הוגשו התנגדויות רבות, לרבות התנגדותה של חברת המלח, ולאחר ביצוע תיקונים שונים פורסמה התכנית למתן תוקף ביום 23.2.1978 (י"פ 2415 התשל"ח, עמ' 1262). לפי האמור בהחלטת ועדת הערר (והמערערים חולקים על כך), מתשריט התכנית עולה כי הנכס נמצא באזור המיועד לתעשייה זעירה. עוד יצויין כי בסעיף ד(5)(א) לתכנית נאמר כי "לא תותר כל בניה בשטחים שלגביהם טרם אושרה תכנית בנין ערים מפורטת". אין חולק כי תכנית מפורטת לגבי המקרקעין מעולם לא אושרה. "מתקל הדינים" הלכאורי העולה מהשוואת שתי התכניות – אשר האחת (שהופקדה מבלי שנתפרסמה ולבסוף בוטלה) ייעדה חלק מהשטח למגורים, בעוד האחרת (אשר פורסמה למתן תוקף) ייעדה את השטח לתעשייה (כך על פי החלטת ועדת הערר) – הוא העומד במידה רבה בבסיס המחלוקת בין הצדדים. אל הרקע התכנוני, לרבות תכניות נוספות שאושרו במהלך השנים, אשוב ואדרש בהמשך הדברים. 3. בשנת 2003 הגישו המערערים לוועדה המקומית מורדות הכרמל את בקשתם להיתר בניה מושא הערעור דנן, וזו אושרה בכפוף למספר תנאים על בסיס תכנית ג/304 (דברי מהנדס הוועדה המקומית, אדר' דניאל סנרמן, בדיון בוועדת הערר מיום 15.1.2009, עמ' 3 לפרוטוקול). התנאים הנדרשים לא מולאו, והיתר הבניה המבוקש לא ניתן. לימים הועבר תחום השיפוט של עתלית אל הוועדה המקומית חוף הכרמל, היא המשיבה 4 בערעור דנן, ובקשת המערערים הועברה לטיפולה. ביום 27.8.2007 קיבלה המשיבה 4 את בקשת המערערים בכפוף למספר תנאים, ביניהם אישור מתן תוקף של תכנית מפורטת ג/304 (מכתב הוועדה המקומית מיום 5.9.2007). דא עקא, כפי שצוין לעיל, כעבור מספר חודשים, ביום 12.12.2007, בוטלה הפקדתה של תכנית זו על פי החלטת הוועדה המחוזית, החלטה עליה המערערים לא השיגו. המערערים פנו אפוא לוועדה המקומית פעם נוספת, בבקשה לבטל את התנאי המתנה את מתן היתר הבניה באישור תכנית ג/304. ביום 3.6.2008 קיבלה הוועדה המקומית את הבקשה והורתה על ביטולו של התנאי האמור. 4. על החלטת הוועדה המקומית הוגש ערר לוועדת הערר המחוזית. הערר הוגש מטעמן של שתי נציגות בוועדה המקומית: נציגת שר הפנים, הגב' שרון ברקת (להלן: ברקת), ונציגת המשרד להגנת הסביבה, הגב' יהודית מוסרי (להלן: מוסרי). ביום 9.11.2008 קיימה ועדת הערר דיון במעמד הצדדים, ובסיומו הגיעו הצדדים להסכמה כפי שהוצגה על ידי העוררת-ברקת: "הגענו להסכמה. מר סנרמן [מהנדס הוועדה – י"ע] מסכים איתנו שזה אזור תעשיה, אבל היות וסעיף ד'1 [לתכנית ג/555 – י"ע] מאפשר לאשר את זה ללא הכנת תכנית מפורטת, יש לפעול כך. אנו לא חוזרות בנו. ההיתר יוצא ע"פ החלטה הועדה המקומית. הנושא לא יהווה תקדים להוצאת היתרי בניה מכוח תכניות המתאר" (פרוטוקול הישיבה, עמ' 4). לאור הודעה זו, החליטה ועדת הערר לדחות את הערר, בהבהירה כי אין בהסכמת הצדדים משום תקדים לגבי מקרים עתידיים. נציין כי סעיף ד'1 המוזכר - אשר מכוחו הסכימו הצדדים ליתן למערערים את היתר הבניה המבוקש - קובע כי שימוש שנעשה בקרקע או בבניין "בשעת כניסת תכנית זו לתוקפה", ניתן להמשיך בו עד שיחול שינוי בהחזקתם או בבעלותם. 5. למחרת היום, ביום 10.11.2008, הגישה ברקת לוועדה המחוזית "בקשה דחופה לדיון נוסף" (יצויין כי בכותרת מצוינות ברקת ומוסרי בתור "העוררות", אולם הבקשה מנוסחת בלשון יחיד ורק ברקת חתומה עליה). בבקשתה טענה ברקת כי סעיף ד'1 לתכנית הועלה רק במהלך הדיון ולא בטיעוני המערערים, ולכן לא היה ביכולתה לבחון את כלל ההיבטים הנוגעים בדבר. לגופו של עניין, ברקת טענה כי סעיף ד'1 אמנם אִפשר מתן היתר לבנייה שהיתה קיימת בעת אישור תכנית ג/555, קרי בשנת 1978, אולם לא ניתן להתיר מכוחו תוספת בנייה שנבנתה בשלב מאוחר יותר. לטענתה, לא הוברר האמנם בשנת 1978 שימש הנכס למגורי פועלים (בהתאם לייעוד על פי תכנית ג/304), ומכל מקום, ההיתר המבוקש כיום אינו שימוש למגורי פועלים, אלא שימוש למגורים לכל דבר ועניין. בתגובתם לבקשה, טענו המערערים והוועדה המקומית, בין היתר, כי לוועדת הערר אין סמכות לקיים הליך של דיון חוזר. טענה זו נתמכה בשני נימוקים: האחד, מאחר שלפי סעיף 12ב(ד) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק) החלטת ועדת הערר היא סופית; והשני, מאחר שלפי סעיף 11ד לחוק, נדרשת הגשת בקשה מצד שניים מחברי הוועדה לדרוש דיון נוסף בנוגע להחלטה פגומה שנתקבלה, אולם במקרה דנן הבקשה הוגשה רק על ידי ברקת. 6. בהחלטתה מיום 4.12.2008 דחתה ועדת הערר את הטענה לחוסר סמכות, וביום 15.1.2009 התקיים הדיון החוזר בפניה, בסיומו ניתנה על ידי ועדת הערר ההחלטה הבאה: "המשיבים 3-2 [המערערים – י.ע.] יעבירו לנו תוך 60 יום מהיום מסמכים המאמתים את השימושים שהיו בקרקע לפני שנת 78' (מועד אישור תכנית ג/555). הועדה המקומית תעביר אלינו מידע הקיים אצלה לגבי היתרים שהוצאו באזור לגביו קיימת מחלוקת לגבי היעוד וזאת תוך 60 יום מהיום. [...] לאחר קבלת החומר נחליט כיצד להמשיך את הטיפול בערר". בהתאם להחלטה, הגישו המערערים לוועדת הערר שני מסמכים: מפת מדידה משנת 1959 לפיה ממוקם הנכס לכאורה באזור מגורים (living quarters); ותצהיר מאת מר מוניר ווטפה, לפיו התגורר הלה עם משפחתו בנכס בין השנים 1986-1962 וכי הוריו לא נמנו על עובדי חברת המלח. 7. ביום 30.4.2009 נתנה ועדת הערר את החלטתה וקיבלה את הערר. נקבע כי אף שעל פי התשריטים של תכנית ג/555 יש קושי רב להבחין בין הסימונים של אזור התעשייה לבין הסימונים של אזור מגורים ב', הרי שהשתלשלות העניינים, לרבות התייחסותה של חברת המלח לאזור כאל אזור תעשייה, מלמדת כי לא היתה כוונה לשנות את ייעודו למגורים. אשר על כן, ובהתאם להוראות תכנית ג/555, אין להוציא היתרי בניה ללא תכנית מפורטת. אשר לתכנית ג/304, נקבע כי משזו לא אושרה לא ניתן היה להוציא היתרי בניה מכוחה, וככל שהוצאו היתרים שכאלה – מקורם בהתנהלות שגויה. מכל מקום, משבוטלה הפקדתה של תכנית ג/304, לא ניתן עוד לטעון כי ניתן כעת להוציא מכוחה היתרי בניה. החלטת הוועדה המקומית משנת 2007 ליתן היתר בניה בכפוף לאישור תכנית ג/304, היתה אפוא תקינה בשעה שניתנה בחודש אוגוסט 2007, אולם הפכה בלתי אפשרית לאחר שבוטלה הפקדתה של התכנית בחודש דצמבר 2007. באשר להסכמה אליה הגיעו הצדדים בגלגול הראשון בוועדת הערר, ולפיה יוצא היתר בניה מכוח סעיף ד'1 לתכנית, נקבע כי אילו היו המערערים מבקשים לחדש היתרים במקום, או לבצע בניה התואמת את המצב שאושר בעבר, ניתן היה להיענות לבקשתם. ואולם, ההיתר המבוקש הוא "ליצירת מגרשי ענק למגורים, המשתרעים על פני כשלושה דונם, ובניית מבנים בשטח של למעלה מ-600 מ"ר ליחידת דיור בודדת". משכך, מדובר בבנייה החורגת באופן משמעותי מהשימושים שהיו במקום במועד אישור התכנית, אשר נועדו לשמש מגורי עובדים. בנוסף, הוצאת היתרים עבור שימוש המנוגד לשימוש המותר, תצריך הכפפת התכנון למצב הקיים, באופן אשר יהיה קושי לתקנו. סופו של דבר, שהערר התקבל. נקבע כי המערערים יכולים להמשיך ולקיים את השימושים שהיו בעבר במקום נכון למצב הדברים טרם אישורה של תכנית ג/555, אולם לא ניתן לתת להם היתר בניה כל עוד אין תכנית מפורטת המסדירה את זכויות הבניה במקום. בעקבות החלטת ועדת הערר הגישו המערערים את עתירתם לבית המשפט לעניינים מינהליים. ההליך בבית המשפט לעניינים מינהליים 8. בטרם נתן בית משפט קמא את פסק דינו, הכריע בית המשפט בשאלת סמכותה של ועדת הערר לקיים דיון חוזר (החלטתו מיום 29.12.2010). נקבע כי במקרה דנן, משנשמטה הקרקע העובדתית שעמדה בבסיס הסכם הפשרה, אין לראות בקיומו של דיון חוזר משום פגיעה בעקרונות הוודאות המשפטית וסופיות הדיון. בנוסף, נקבע כי מאחר שבהיתר בניה עסקינן (אשר ככל שניתן שלא כדין דינו בטלות), חובה היה על ועדת הערר לבחון האמנם ניתן להוציא היתר בניה על פי התכנית הקיימת, ואין לומר כי ועדת הערר היתה כבולה בהסכם הפשרה אליו הגיעו הצדדים. מכל מקום, בהיותה רשות מינהלית, אין ועדת הערר כפופה להחלטותיה. בהקשר זה הפנה בית משפט קמא להתנהלות המערערים עצמם, אשר שבו ופנו לוועדה המקומית בבקשה לבטל את התנאי המתנה את מתן היתר הבניה בביטול תכנית ג'304, מה שמלמד שגם לשיטתם אין הוועדה כפופה לעקרון סופיות הדיון. 9. לגופה של עתירה, בית משפט קמא פתח הכרעתו בקביעה כי דין העתירה להידחות מחמת חוסר נקיון כפיים של המערערים, לנוכח הזלזול שהפגינו כלפי החוק בכך שבחרו לבנות ללא היתר. זאת, בפרט בהתחשב בכך שהקרקע המדוברת לא הוחכרה למערערים אלא לחברת המלח (אשר לדברי בית משפט קמא, המערערים "כנראה נמנים על בעלי השליטה בה"), וכאשר אחד המערערים הינו "דמות מרכזית במשק ומי שבידיו היה מופקד ניהולו של בנק מהגדולים במדינה" (פיסקה 39 לפסק הדין). בית המשפט עמד על כך שהתכנית החלה על המקרקעין היא תכנית ג/555, וקבע כי אין מקום להתערב בהחלטת ועדת הערר כי ייעוד הקרקע הוא לתעשייה זעירה. בית המשפט הוסיף כי תנאי לבניה על הקרקע הוא קיומה של תכנית מפורטת, אשר אין חולק כי אינה בנמצא. הטענה כי ניתן להוציא "היתר נקודתי" נדחתה גם כן. בהתייחסו לסעיף ד'1 לתכנית ג/555, קבע בית המשפט כי המערערים לא הביאו ראיה לגבי מצב הבניה בשטח במועד בו נכנסה תכנית ג/555 לתוקף, ומכל מקום, ניתן להסתמך על הוראה זו ככל שתידרש הריסת הקיים, אך אין בה כדי לאפשר לגליזציה של המבנה. בהקשר זה הוסיף בית המשפט כי השימוש שעושים המערערים בשטח חורג משמעותית מהשימושים שנעשו בשטח במועד אישור התכנית לצורך מגורי עובדים. כן נדחתה הטענה כי ניתן להסתמך על תכנית ג/304, שכן גם אם בעבר ניתנו הקלות מכוחה, אין בכך כדי להכשיר מצב בלתי חוקי. לעניין זה אף נקבע כי המערערים לא הרימו את הנטל להראות כי הבניה שביצעו נעשתה בהיתר. לבסוף, נדחתה טענת המערערים כי לא ניתן להם יומם בפני ועדת הערר ולקיומה של פגיעה בכללי הצדק הטבעי. סיכומו של דבר, שעתירת המערערים נדחתה, ומכאן הערעור שלפנינו. תמצית טענות הצדדים 10. לטענת המערערים, החלטתה הראשונה של ועדת הערר היתה סופית ולא היה מקום לקיים דיון חוזר; לחלופין, לא התקיימו נסיבות חריגות המאפשרות לרשות מינהלית לחזור בה מהחלטתה; ולחלופי חלופין, נפלו פגמים בדיון החוזר אשר הביאו לפגיעה בזכויותיהם הדיוניות והמהותיות. לגופו של ערעור, המערערים מפנים לדבריה של ועדת הערר עצמה, ולפיהם הוצאו במהלך השנים היתרי בניה בחלקה ואף קיים טופס 4 לבנין של המערערים (אולם ההיתר מכוחו הוצא הטופס אינו בנמצא, מאחר שחלק ניכר מהמסמכים בנוגע לבנין אבד). לטענתם, בהתאם לחזקת התקינות המינהלית, חזקה על ההיתרים שניתנו כדין. באשר לתכנית ג/304, המערערים טוענים כי השטח הרלוונטי מסומן בה כשטח למגורים, וכי תכנית זו היתה בתוקף אף שלא פורסמה, ועל כן לא היה בביטולה בשנת 2007 כדי להביא לאיונה ולאיון ההיתרים שניתנו מכוחה. כן טוענים המערערים כי יש לאמץ את קביעת הוועדה המקומית לפיה ניתן להוציא היתר בניה אף לפי תכנית ג/555, מאחר שלשיטתם, ייעוד הקרקע על פי תכנית זו הוא מגורים והיא מהווה בפני עצמה תכנית מפורטת דיה. לחלופין, המערערים טוענים כי ניתן להוציא היתר בניה מכוח סעיף ד'1 לתכנית. בהקשר זה טוענים המערערים כי ועדת הערר דחתה אפשרות זו מבלי שהתקיים דיון לגוף העניין. בנוסף, לטענת המערערים, הנימוק של ועדת הערר כי השימוש הנעשה כיום "חורג משמעותית" מהשימושים שהיו במקום במועד אישור התכנית - ניתן בעלמא, ואף יש בו כדי להעיד כי השימוש בשטח היה למגורים. לבסוף, מבקשים המערערים סעד חלופי של השבת הדיון לוועדה המקומית או לוועדת הערר, כדי שזו תדון בבקשה על יסוד התשתית התכנונית "הנכונה", כפי שהתבררה, לדבריהם, לאורך ההליך. 11. המשיבות 3-1 (ועדת הערר ושתי העוררות - ברקת ומוסרי (להלן ביחד: המשיבות)), תומכות יתדותיהן בפסק דינו של בית משפט קמא. לעניין סמכותה של ועדת הערר לקיים דיון חוזר, המשיבות טוענות כי בקשתה של ברקת לקיים דיון חוזר נבעה מן החשש שהחלטתה הראשונה של ועדת הערר – אשר נתקבלה על פי הסכמת הצדדים בנוגע למתן היתר בניה מכוח סעיף ד'1 – היתה נגועה בחוסר חוקיות. בנוסף, הבקשה לקיים דיון חוזר הוגשה כבר למחרת החלטתה הראשונה של ועדת הערר, כך שאינטרס ההסתמכות של המערערים טרם התגבש. במישור התכנוני, המשיבות טוענות כי אין להתערב בממצאים שקבעה ועדת הערר. התכנית החלה על המקרקעין היא ג/555, המייעדת את המקרקעין לתעשייה זעירה, ואילו תכנית ג/304 מעולם לא נכנסה לתוקף. בנוסף, אין בטופס 4 אליו הפנו המערערים כדי ללמד מכוח איזו תכנית ניתן היתר הבניה, ואף אם ניתן היתר הבניה, אין בו כדי לחייב את מוסדות התכנון להעניק היתר בניה כעת. 12. המשיבה 4, הוועדה המקומית, טוענת כי גם אם יש טעם בטענותיהן הנקודתיות של המשיבות 3-1, עדיין יש להעדיף את החלטתה ליתן היתר בניה למערערים. זאת, בהתחשב בכך שתכנית ג/304 היתה "דה פקטו" במעמד של תכנית מאושרת במשך שנים רבות, כפי שעולה מהיתרי הבניה שניתנו מכוחה ומהתייחסות הוועדה המחוזית עצמה לאורך השנים, אשר התבטאה, בין היתר, באישור תכנית ג/576 המהווה שינוי לתב"ע מפורטת 304. מה עוד, שלדברי הוועדה המקומית, "עננה" רובצת מעל נסיבות ביטולה של תכנית ג/304 בחלוף פרק זמן כה ארוך של 45 שנה מאז הפקדתה. באשר לתכנית ג/555, הוועדה המקומית טוענת כי בניגוד למסקנת ועדת הערר, על פי תשריט התכנית ניתן להסיק כי ייעוד השטח הוא למגורים, והדבר אף מתיישב עם אינדיקציות תכנוניות שונות. כן טוענת הוועדה המקומית כי ניתן להכשיר את הבנין מכוח סעיף ד'1 לתכנית ג/555, וכי התנגדותה של ועדת הערר מבוססת על טעמים של גודל מבנה המגורים, להבדיל מעצם בנייתו. לבסוף, הוועדה המקומית מפנה לעובדה שמינהל מקרקעי ישראל, אשר הקרקע נמצאת בבעלותו, הסכים למתן היתר לבית המגורים. דיון והכרעה 13. טענות המערערים מצויות בשני מישורים. המישור האחד הוא המישור הדיוני, הנוגע לסמכותה של ועדת הערר לקיים דיון חוזר ולפגמים אשר נפלו לכאורה בניהול הדיון. המישור השני הוא המישור התכנוני, ובפרט מעמדה של תכנית ג/304, ייעוד השטח לפי תכנית ג/555 והאפשרות ליתן היתר בניה מכוח סעיף ד'1 לתכנית זו. נבחן טענות אלה בנפרד, ונפתח בשאלת סמכותה של ועדת הערר. אקדים ואומר כי לאחר שעיינתי בהחלטותיהן של הוועדה המקומית וועדת הערר, בפסק דינו ובהחלטתו של בית המשפט לעניינים מינהליים, בטיעוני הצדדים ובחומר הראיות, הגעתי למסקנה כי דין הערעור להתקבל בחלקו, במובן זה שהדיון בבקשת המערערים יוחזר לוועדת הערר, וזו תאפשר למערערים להשמיע טענותיהם לעניין ייעוד הקרקע לפי תכנית ג/555 והאפשרות להוציא מכוחה היתר בניה. אך בטרם נידרש לגופו של ערעור, נסלק מדרכנו את טענת הסמכות שהעלו המערערים. הסמכות לקיים דיון חוזר 14. טענותיהם של המערערים לעניין סמכותה של ועדת הערר לקיים דיון חוזר נחלקות לשני ראשים. האחד – החלטתה הראשונה של ועדת הערר היתה החלטה סופית אשר כלל לא ניתן היה לקיים לגביה דיון חוזר; והשני – הבקשה לדיון חוזר הוגשה רק על ידי אחת מחברות הוועדה המקומית, ולא שתיים כנדרש לפי הוראות החוק. נדון בשתי הטענות כסדרן. 15. כפי שנזדמן לי לומר בעבר, ועדת הערר היא "מוסד תכנון" בעל סמכות מקורית, הרשאי להפעיל שיקול דעת תכנוני ולהמיר את שיקול דעתה של הוועדה המקומית בשיקול דעתו שלו (עע"ם 317/10 שפר נ' יניב, פיסקה 14 (23.8.2010)). בכך בא לידי ביטוי תפקידה של הוועדה כרשות מינהלית, אשר עליה "לשקוד בראש ובראשונה על הגשמת מטרות הנעוצות בטובת הכלל" (דברי השופט (כתוארו אז) לנדוי בבג"ץ 123/64 קליופי נ' הועדה המקומית לבניה ולתכנון עיר, תל-אביב-יפו, פ"ד יח(3) 533, 541 (1964) (להלן: עניין קליופי)). "כובעה" של הוועדה כרשות מינהלית משתקף גם מהדרך שהתווה המחוקק לתקיפת החלטותיה – הגשת עתירה מינהלית ומתן זכות ערעור לבית המשפט העליון (סעיפים 5(1), 11 ופרט 10 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000). זאת, להבדיל, למשל, ממעמדה של ועדת ערר לפי חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963 (להלן: חוק מיסוי מקרקעין), אשר על החלטותיה ניתן להגיש ערעור אזרחי לבית המשפט העליון בשאלה משפטית בלבד (סעיף 90 לחוק מיסוי מקרקעין). מעמד זה של ועדות התכנון משליך על עוצמת תחולתו של עקרון סופיות הדיון על החלטותיהן. כבר נפסק לא אחת כי אין מקום להפעיל בעניינן את עקרון סופיות הדיון "בכל חומרתו הפורמאלית", וכי הצורך לפעול להגשמת האינטרס הציבורי מצדיק גמישות יתר בכל הנוגע לאפשרות הניתנת לוועדות התכנון לעיין מחדש בהחלטותיהן, כל אימת שמתברר כי הללו אינן מתיישבות היטב עם טובת הכלל (עניין קליופי, שם; בג"ץ 795/79 המועצה האזורית גזר נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד לו(1) 561, 569 (1981) (להלן: עניין גזר); עע"מ 8354/04 האגודה לסיוע והגנה על זכויות הבדואים בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה ועדת המשנה לערעורים‏, פסקה 24 והאסמכתאות שם (25.1.2006) (להלן: עניין האגודה לסיוע)). העובדה שוועדת הערר מהווה גוף מעין-שיפוטי המשמש כערכאת ערעור על החלטות הוועדה המקומית, אינה גורעת מסמכותה לשוב ולבחון את החלטותיה שלה, ואין לומר כי מאפייניה השיפוטיים "גוברים" על מאפייניה המינהליים ומאיינים את סמכויותיה וחובותיה מתוקף היותה רשות מינהלית. בד בבד, ככל רשות מינהלית, אין פירוש הדבר כי ועדת הערר רשאית להפוך דעתה בשרירות ובהעדר טעם של ממש, שהרי "אין זה רצוי מבחינת עקרונות המינהל התקין, 'כי האזרח יוטרד באותו עניין פעמיים'... [ו]בהעדר טעמים כבדי משקל, אין להניח לרשות מינהלית להפוך את הקערה על פיה" (עניין גזר, עמ' 569 והאסמכתאות שם). בהקשר זה מקבל אינטרס ההסתמכות משקל יתר, ועל הרשות לתת דעתה שלא לפגוע במי שהסתמך על החלטתה הקודמת ופעל על פיה (עניין האגודה לסיוע, שם; עניין גזר, עמ' 571 והאסמכתאות שם; דוגמה לעיגון חקיקתי של אינטרס זה בהקשר של ביטול היתר בניה, ראו בסעיף 158יא(ב) סיפא לחוק התכנון והבניה). עם זאת, והחשוב לענייננו, ש"רשות תכנון רשאית מבחינה עקרונית לשנות את דעתה, אם לטובת האזרח ואם לרעתו, כאשר השתנו הנסיבות מאז קבלת ההחלטה הראשונה... וכן היא יכולה להעריך את הנסיבות הקיימות הערכה חדשה, אם היא מוצאת לנחוץ לעשות כן מטעמים חשובים הנעוצים בטובת הציבור" (דברי השופט לנדוי בבג"ץ 318/75 חדג'ס נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, חיפה, פ''ד ל(2) 133, 137 (1976), המובאים גם בעניין גזר, שם; על כך שהרשות המינהלית אינה כפופה, לעניין החלטותיה שלה, לכללי הסופיות ומעשה בית דין, וכי הדברים יפים במיוחד בתחום התכנון והבניה, ראו גם בג"ץ 9717/03‏ נעלה, עמותה להתיישבות בשומרון של עובדי התעשייה‏, פ"ד נח(6) 97, 102-101 (2004)). אין לקבל אפוא את טענתם העקרונית של המערערים כי החלטתה הראשונה של ועדת הערר היתה סופית באופן השולל את סמכותה לקיים דיון חוזר. 16. שאלה נפרדת היא האמנם נתקיימו במקרה דנן נסיבות אשר הצדיקו היענות לבקשתה של ברקת לקיים דיון חוזר. ועדת הערר ובית משפט קמא השיבו על כך בחיוב, וכשלעצמי לא מצאתי טעם לסטות ממסקנתם. אזכיר, כי ב"גלגול הראשון" בפני ועדת הערר, הצדדים הגיעו להסכמה לצרכי פשרה כי למרות שלפי תכנית ג/555 השטח הרלוונטי מיועד לתעשייה, ניתן לאשר בניה ללא הכנת תכנית מפורטת, וזאת מכוח סעיף ד'1 לתכנית. בבקשתה לקיים דיון חוזר, אשר הוגשה למחרת הדיון, טענה ברקת כי ההתבססות על סעיף ד'1 מעוררת קושי, שכן מלשונו של הסעיף עולה כי ניתן לאשר מכוחו אך ורק שימושים שהיו קיימים במועד אישור התכנית (1978), כך שעל מנת לעשות שימוש בסעיף זה, יש לברר תחילה אלו שימושים נעשו בקרקע במועד האמור. עיון בפרוטוקול הדיון הראשון בפני ועדת הערר מעלה כי שאלת גבולותיו של סעיף ד'1 לתכנית ותחולתו במקרה דנן אכן לא לובנה די צרכה, ולמעשה לא לובנה כלל. ההתייחסות היחידה בפרוטוקול הדיון לסעיף זה היא של בא כוח המערערים, אשר ציין כי "לגבי סעיף ד'1 – זה פתח מילוט נחמד, אבל זה לא מה שאנו טוענים" (שם, עמ' 4). בנסיבות אלו, משעה שטענותיה של ברקת כוּונו נגד עצם חוקיות ההסכמה אליה הגיעו הצדדים בדיון הראשון, וכאשר אינטרס ההסתמכות של המערערים ביחס להחלטתה הראשונה של ועדת הערר למעשה לא היה קיים (שהרי ברקת הגישה בקשתה יום למחרת הדיון הראשון), אזי החלטתה של ועדת הערר לקיים דיון חוזר אינה מצדיקה התערבות. אי לכך, ומבלי להפחית מדברי הביקורת שהשמיעה ועדת הערר כלפי העוררות (בציינה כי "טוב תעשינה העוררות באם תגענה לדיון בו עלולות להתעורר סוגיות משפטיות סבוכות, עם הייעוץ המשפטי המתאים..."), אין לקבל את טענת המערערים להעדר הצדקה לקיים דיון חוזר. 17. טענתם השניה של המערערים לעניין סמכותה של ועדת הערר לקיים דיון חוזר, מבוססת על ההוראה הקבועה בסעיף 152(א)(2) לחוק התכנון והבניה, אשר זו לשונה: ערר 152.(א)(1) [...] (2) שני חברי הועדה המקומית כאחד או שני נציגים בעלי הדעה המייעצת בועדה המקומית כאחד, החולקים על החלטת הועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית, לתת היתר לפי פרק זה או שלא לתתו, רשאים לערור לועדת הערר תוך חמישה עשר ימים מיום מתן ההחלטה של הועדה המקומית. לטענת המערערים, משעה שהבקשה לדיון חוזר הוגשה אך מטעמה של ברקת, ולא מטעמם של שניים מבין חברי הוועדה המקומית או שני נציגים בעלי דעה מייעצת בוועדה המקומית, אין ועדת הערר מוסמכת לדון בבקשתה. 18. בעניין זה דעתי כדעתה של ועדת הערר. אכן, לו היה הערר מוגש מלכתחילה על ידי ברקת בלבד, לא היה מקום לדון בערר. למעשה, על פי לשון הסעיף, כלל לא ניתן היה להגישו, באשר ברקת לבדה לא היתה רשאית לערור לוועדת הערר. ברם, שונים הם פני הדברים בנסיבות המקרה דנן, בו הערר הוגש בתחילתו על ידי שתיים – ברקת ומוסרי. משעה שהשתיים רשאיות היו להגיש את הערר, ומשעה שוועדת הערר "קנתה סמכות" לדון בערר מלכתחילה, אין לומר כי נשללה סמכותה לשוב ולבחון את החלטתה, אך מחמת העובדה שהבקשה לעשות כן הוגשה מטעמו של מבקש יחיד. במילים אחרות, הוראת הדין הקובעת כי ניתן להגיש ערר לוועדת הערר רק על ידי שניים, כוחה יפה לשלב שבין המועד בו נתקבלה החלטתה של הוועדה המקומית לבין מועד הגשת הערר. משעה שהוגש ערר כדין, אין להתנות את סמכותה של ועדת הערר לשוב ולבחון את החלטתה בהגשת בקשה מתאימה על ידי שני חברים. הוראה מעין זו אינה עולה מלשון החוק, ואין לקרוא אותה לתוך לשון הסעיף בדרך של פרשנות אשר יש בה כדי להביא לשלילת סמכותה של ועדת הערר. פרשנותה של ועדת הערר מקובלת עלי אפוא בהקשר זה (על המשקל הרב שיש לייחס לאופן בו מפרשת הרשות את הוראת הדין המקנה לה סמכות, ראו יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א 224-223 (מהדורה שניה, 2010)). ודוק: אין פירוש הדבר כי משעה שהוגש ערר, נפתחו שעריה של ועדת הערר ורשאי כל חבר ועדה מקומית או בעל דעה מייעצת לשוב ולפנות לוועדת הערר בכל נושא הקרוב ללבו. עוסקים אנו בבקשה לקיים דיון חוזר באותה שאלה נקודתית אשר הוכרעה על ידי ועדת הערר יום קודם לכן. בנסיבות אלה, העובדה שהבקשה לקיים דיון חוזר הוגשה על ידי ברקת בלבד, אינה שוללת את סמכותה של ועדת הערר לשוב ולבחון את החלטתה. הערעור לגופו 19. משמצאנו כי לא היתה מניעה להיענות לבקשתה של ברקת לקיים דיון חוזר, נשים פעמינו לבחון את טענותיהם של המערערים נגד פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים לגופו. כפי שהזכרנו בפתח הדברים, שתיים הן התכניות החולשות על המקרקעין, אם בעבר אם בהווה, אם דה-פקטו אם דה -יורה. התכנית הראשונה היא ג/304, אשר ייעדה חלק מהשטח למגורי פועלי חברת המלח, והתכנית השניה היא ג/555, אשר לשיטת וועדת הערר ייעדה את השטח לתעשייה זעירה. לצורך דיון בטענות הצדדים, עלינו לחלק את שלבי הבחינה באופן הבא. תחילה עלינו להידרש למעמדה של תכנית ג/304, ולראות אם ניתן כיום להוציא מכוחה את היתר הבניה המבוקש על ידי המערערים. ככל שהתשובה על כך שלילית, עלינו לבחון את הכרעתם של ועדת הערר ובית משפט קמא לגבי תכנית ג/555. במסגרת בחינה זו יש לבחון מהו ייעוד הקרקע לפי התכנית והאם ניתן להוציא מכוחה היתר בניה למגורים. לחלופין, יש לבחון אם ניתן להתיר את הבנייה מכוח סעיף ד'1 לתכנית העוסק בשימושים קיימים. בשלב זה, אקדים ואזכיר את נקודת המוצא לאורה יש לדון בערעור דנן, ולפיה אין בית המשפט מחליף את שיקול דעתה של הרשות המינהלית בשיקול דעתו שלו, וכל עוד נתקבלה החלטתה של הרשות כדין ואין היא בלתי סבירה, לא יתערב בית המשפט בהחלטתה (ראו, בין היתר, עע"ם 11572/05 טלדור מערכות מחשבים 1986 בע"מ נ' אימג'סטור מערכות בע"מ, פסקה 14 (19.6.2006); עע"ם 7357/03‏ רשות הנמלים נ' צומת מהנדסים תכנון תאום וניהול פרוייקטים בע"מ, פ"ד נט(2) 145, 162 (2004); בג"ץ 8160/13 ‏ועד תושבי שכונת עין כרם נ' ממשלת ישראל, פסקה 3 והאסמכתאות שם (1.5.2014)). באספקלריא זו, עלינו לבחון אם שגה בית משפט קמא בקבעו כי החלטתה של ועדת הערר לא חרגה ממתחם הסבירות וכי לא נפלו בה פגמים המצדיקים התערבות. אך כאמור, ראשון ראשון ואחרון אחרון. נפנה אפוא תחילה לבחון את מעמדה של תכנית ג/304 ואת נפקותה לענייננו. תכנית ג/304 20. ועדת הערר ובית המשפט המחוזי קבעו כי תכנית ג/304 לא היתה בתוקף, ואילו בערעור שלפנינו העלו המערערים טענה כי תכנית ג/304 היתה "תכנית תקפה לכל דבר ועניין". על פני הדברים, קביעתם של ועדת הערר ובית משפט קמא מבוססת. מבלי שנתחקה אחר כל התכתובות וההתייחסויות השונות שנכתבו ברבות השנים בנוגע לתכנית זו (לגביהן גם ביקשו המשיבות להגיש ראיות נוספות, וראו גם פירוט הדברים בהחלטתה של ועדת הערר), אין חולק כי לאחר הפקדתה בשנת 1953 התכנית מעולם לא פורסמה ברשומות למתן תוקף. גם לאחר הפקדתה בשנית בשנת 1962, התכנית מעולם לא הובאה לאישור מחדש, וממילא לא פורסמה הודעה בהתאם. באותן שנים, טרום עידן חוק התכנון והבניה, דבר החקיקה הרלוונטי היה פקודת בנין ערים, 1936, בה נקבע בסעיף 18(3) כי "התכנית תקבל תוקף ביום שייקבע לכך על ידי הנציב העליון. בתנאי שאם לא קבע הנציב העליון תאריך לצורך זה, תקבל התכנית תוקף חמשה עשר יום לאחר שתפורסם בעתון הרשמי הודעה על הנחת התכנית במשרד הועדה המקומית". במקרה דנן, משלא נקבע מועד לכניסת התכנית לתוקף, ומשלא פורסמה הודעה מתאימה ברשומות, אין לקבל את הטענה כי תכנית זו נכנסה לתוקף. 21. שאלה נפרדת היא כיצד התייחסו הרשויות לתכנית זו לאורך השנים, והאם יש בכך כדי להקנות לתכנית מעמד של תכנית תקפה "דה-פקטו". לטענת המערערים, הרשויות עצמן התייחסו לתכנית כאל תכנית תקפה, וכתימוכין לטענתם אף הפנו לתכניות מאוחרות לתכנית ג/304, אשר לטענתם התייחסו אל תכנית ג/304 כבעלת תוקף (כגון תכנית ג/400 משנת 1963 ותכנית ג/576 משנת 1963). אף המשיבות, בבקשתן להגשת ראיות נוספות, פירטו, בין שלל המסמכים, מסמך אחד משנת 1965 מטעם לשכת התכנון המחוזית, התומך לכאורה בטענת המערערים, בו נכתב כי תכנית ג/304 נתפרסמה למתן תוקף וחלה על השטח. [יצויין כי לדברי המשיבות, לא ברור על סמך מה נכתבו הדברים, וככל הנראה מדובר בטעות, שכן האמור במכתב מפנה לילקוט הפרסומים מבלי לנקוב במספרו, ומשעה שאין בנמצא פרסום תואם בילקוט הפרסומים – מכתב זה בטעות יסודו]. עוד יצויין, כי אין חולק שבמהלך השנים הוצאו היתרי בניה בחלקה. עם זאת, לא ברור מכוח איזו תכנית הוצאו היתרים אלה (החלטת ועדת הערר, פיסקה 3). לעניין זה ביקשו המערערים להפנות ל"טופס 4" אשר הוצא להם בשנת 1990 בקשר לנכס, אותו הגישו לוועדת הערר ואשר אותו ביקשו להגיש גם לעיוננו. ואולם, כפי שציינה ועדת הערר, עיון בטופס מעלה כי לא ניתן לדלות מהאמור בו את הפרטים הנדרשים. ההיתר מכוחו הוצא הטופס אינו בנמצא, ועצם קיומו של הטופס אינו שופך אור על השאלה מה בדיוק אושר ועל בסיס איזו תכנית ניתן ההיתר. מכל מקום, אין חולק כי ההיתר האמור לא כלל את תוספות הבניה אשר המערערים מבקשים להכשיר בבקשת הלגליזציה מושא ערעור זה (ראו, למשל, דברי מהנדס הוועדה המקומית, אדר' דניאל סנרמן, בדיון בוועדת הערר מיום 15.1.2009, עמ' 3 לפרוטוקול). 22. לעומת האינדיקציות דלעיל העשויות להצביע לכאורה על תוקפה של תכנית ג/304, קיימות התייחסויות מפורשות מצד הרשויות המעידות על כך שגם לתפיסתן התכנית לא היתה בתוקף. כך, למשל, כפי שעולה ממסמך נוסף אליו מפנות המשיבות בבקשתן להגשת ראיות נוספות, בשנת 1984 פנתה הוועדה המקומית מורדות הכרמל (אשר, כזכור, היא זו שקיבלה בתחילה את בקשת המערערים ללגליזציה) אל הוועדה המחוזית, בשאלה האם תכנית ג/304 פורסמה למתן תוקף ומתי. לפי תשובתה המפורשת של הוועדה המחוזית, דבר אישור התכנית מעולם לא פורסם כנדרש, ועל כן "התכנית איננה מאושרת אלא רק מופקדת". דברים אלו מתיישבים כמובן עם החלטתה הראשונה של הוועדה המקומית בענייננו משנת 2007, אשר עמדה על כך שתכנית ג/304 טרם פורסמה למתן תוקף והתנתה את מתן היתר הבניה למערערים באישורה של תכנית זו. 23. התמונה הנשקפת מההתייחסויות לתכנית, אם הישירות ואם העקיפות, מעידה על חוסר קוהרנטיות מצד הרשויות ועל קיומו של בלבול מסוים באשר למעמדה של תכנית ג/304. על כך דומה כי איש לא יחלוק. ברם, אף אם הרשויות התייחסו בשנים עברו, בנקודות זמן כאלו ואחרות, אל תכנית ג/304 כאל תכנית תקפה, ואף אם ניתן לייחס לכך משקל לעניין תוקפם של היתרי בניה אשר הוצאו מכוחה, איני סבור כי יש בכך כדי להושיע את המערערים בערעורם דנן. הסיבה לכך נעוצה בעובדה שדבר הפקדתה של תכנית ג/304 בוטל על פי החלטתה המפורשת של הוועדה המחוזית משנת 2007, החלטה עליה נמנעו המערערים, שמא במודע, מלהשיג. חלף זאת, בחרו המערערים לשוב אל הוועדה המקומית ולבקש את ביטול התנאי המתנה את מתן ההיתר באישור תכנית ג/304. כאמור, בקשתם זו אמנם אושרה בתחילה על ידי הוועדה המקומית, אולם עליה הוגש הערר לוועדת הערר ונתקבלו ההחלטות מושא דיוננו. במילים אחרות, משעה שנתקבלה החלטה בדבר ביטול הפקדתה של תכנית ג/304, והמערערים נמנעו מלהשיג על החלטה זו, אין להישמע לטענה כי יש להוציא להם כעת היתר בניה מכוח תכנית זו. השאלה, אשר לא הובררה עד תום, אם אמנם ניתנו בעבר היתרי בניה מכוח תכנית זו, אין בה כדי להעלות או להוריד לעניין זה, ואף אם אהיה נכון להניח לטובת המערערים כי אמנם ניתנו היתרי בניה מכוח התכנית, אין בכך כדי להקנות למערערים זכות לקבל היתר בניה מכוחה כיום, לאחר שבוטלה. 24. סיכומו של דבר, שהחלטתה של ועדת הערר כי לא ניתן כיום להוציא היתרי בניה מכוח תכנית ג/304, לאחר שבוטלה הפקדתה, היא החלטה סבירה, ובדין לא מצא בית המשפט לעניינים מינהליים מקום להתערב בה. [במאמר מוסגר: הזכרנו את טענת הוועדה המקומית כי "עננה כבדה מאד" רובצת על נסיבות ביטולה של תכנית ג/304. סתמה הוועדה ולא פירשה מהי אותה "עננה", ומשכך, איני רואה להתייחס לטענה זו]. משאין בתכנית ג/304 כדי לסייע למערערים, נפנה לבחון את טענות המערערים המתבססות על תכנית ג/555. בגדרה של בחינה זו ניתן דעתנו גם על טענות שהעלו המערערים בדבר פגיעה בכללי הצדק הטבעי, כפי שיפורט להלן. תכנית ג/555 25. אין חולק כי תכנית ג/555 חלה על המקרקעין, וטענות המערערים לגביה נחלקות לשלוש טענות עיקריות. האחת – מהו ייעוד השטח לפי התכנית? האמנם תעשייה זעירה כפי שקבעה ועדת הערר, או שמא מגורים כטענת המערערים? השניה – ככל שייעוד השטח הוא למגורים, האם ניתן, כטענת המערערים, להוציא מכוח התכנית היתר בניה בהיותה תכנית מפורטת דיה? השלישית – ככל שייעוד השטח אינו למגורים, האם ניתן להעניק למערערים את היתר הבניה המבוקש מכוח סעיף ד'1 לתכנית, העוסק בשימושים קיימים? 26. על מנת לדון בטענת המערערים לגבי ייעוד השטח לפי תכנית ג/555, נשוב לרגע לראשיתו של ההליך, עת הגישו המערערים את בקשתם לוועדה המקומית. כזכור, בשנת 2007, דנה הוועדה המקומית חוף הכרמל, היא המשיבה 4, בבקשת המערערים, לאחר שהסמכות הועברה לידיה מהוועדה המקומית מורדות הכרמל. בהחלטתה הראשונה של הוועדה המקומית חוף הכרמל נאמר כדלקמן: "תכנית החלה במקום ג/555 יעוד השטח מגורים ב' ותכנית ג/304" (מוצג מע/4). מהחלטת הוועדה המקומית ניתן אפוא להבין כי לשיטתה, על השטח חלה תכנית ג/555 אשר ייעדה את השטח למגורים. כך נכתב במפורש בהחלטתה הראשונה, והדברים מתיישבים עם החלטתה להיעתר לבקשת המערערים לבטל את התנאי המתנה את מתן היתר הבניה באישור תכנית ג/304. גם כעת, בסיכומיה בערעור שלפנינו, הוועדה המקומית טוענת כי לפי פשט התשריט של תכנית ג/555, ייעוד השטח הוא מגורים. הוועדה המקומית מצביעה על אינדיקציות נוספות המובילות למסקנה זו, אם אינדיקציה "בשטח" בדמות בתי מגורים נוספים המצויים בסביבותיו של הנכס, ואם אינדיקציה תכנונית, כגון העובדה כי תקנון תכנית ג/555 לא כולל אמירה הקובעת כי התכנית מהווה שינוי לתכנית ג/304, זאת בשונה מתקנון של תכנית אחרת (ג/576) אשר קבע כך מפורשות. 27. ועדת הערר קבעה אחרת, לאחר שהגיעה למסקנה כי ייעוד השטח הוא תעשייה זעירה. חשוב להדגיש כי אין חולק כי על פי התשריט של תכנית ג/555 - אשר צבעיו דהו במהלך השנים - קיים קושי רב לקבוע האמנם ייעוד השטח בו מצוי הנכס הוא מגורים או תעשייה זעירה. גם ועדת הערר ציינה בהחלטתה כי "לכאורה על פי התשריטים שראינו, קשה מאד להבחין בין הסימון של אזור התעשיה, לאזור מגורים ב' (בניגוד לתשריטים של המצב המופקד, שם קיים הבדל ברור בסימון)" (החלטתה מיום 30.4.2009, פסקה 17). על אף האמור, ועדת הערר הסיקה מהשתלשלות העניינים ומהתייחסויות שהוגשו בשעתו על ידי חברת המלח כי ייעוד השטח הוא תעשייה. 28. בית משפט קמא קבע כי פרשנותה של ועדת הערר את הוראות תכנית ג/555 הינה בגדר "פירוש אפשרי" שאין להתערב בו, בהתאם להלכות הידועות בנוגע לאי-היותו של בית המשפט מוסד תכנון השם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון (ראו, בין היתר, עע"ם 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פיסקה 9 והאסמכתאות שם (24.11.2005)). בכך, כמובן, צדק בית משפט קמא, וככל שמדובר בניסיון לקבוע את ייעוד הקרקע על פי התשריטים והתשתית התכנונית, בית המשפט לא יטה להתערב בהחלטותיהן של רשויות התכנון. אלא שבמקרה דנן, המערערים לא כיוונו חיציהם אך ורק נגד סבירות החלטתה של ועדת הערר בנוגע לייעוד המקרקעין, אלא טענו בנוסף כי החלטת ועדת הערר נתקבלה מבלי שניתן להם יומם בנושא זה. בית משפט קמא דחה טענה זו, בקובעו כי לאחר שוועדת הערר קיבלה את בקשתה של ברקת לקיים דיון חוזר, "לא היתה כל מניעה לעותרים להעלות באותו מועד כל טענה שמצאו לנכון, ובמידה ולא טענו איזה מהטענות – אין להם להלין אלא על עצמם" (פסקה 46 לפסק הדין). 29. לקביעה זו איני שותף. התמונה הנשקפת מסקירת ההליכים במקרה דנן היא כי ענייננו בהשתלשלות דיונית בלתי שכיחה, ונשוב ונעמוד על הדברים באופן "טלגראפי": (-) בקשתם הראשונה של המערערים לקבלת היתר בניה אשר הוגשה לוועדה המקומית מורדות הכרמל – התקבלה בתנאים; (-) בקשתם השניה התקבלה גם כן, בכפוף לאישור תכנית ג/340; (-) בקשתם השלישית, הפעם לביטול התנאי המתנה את מתן היתר הבניה באישור תכנית ג/304 – התקבלה אף היא; (-) הערר שהוגש לוועדת הערר נדחה, וההחלטה ליתן למערערים היתר בניה נותרה בעינה, לאחר שהצדדים הגיעו להסכמה כי הדבר ייעשה מכוח סעיף ד'1 לתכנית (וזאת מבלי שהדבר יהווה תקדים למקרים אחרים). ארבע החלטות רצופות קיבלו, למעשה, את בקשת המערערים לקבלת היתר בניה, בתנאים כאלו ואחרים. רק בגלגול החמישי(!) – במסגרת דיון חוזר על החלטתה הראשונה של ועדת הערר אשר התקבלה בהסכמת הצדדים – רק אז התהפכה הקערה ובקשתם של המערערים נדחתה. ודוק: הבקשה לדיון חוזר התבססה כל כולה על טענת ברקת כי קיים ספק אם ניתן להוציא את היתר הבניה המבוקש מכוח סעיף ד'1 לתכנית ג/555. נזכיר, כי בבקשתה טענה ברקת כי סעיף זה מאפשר המשך שימוש שהיה קיים במועד שבו אושרה התכנית (1978), ולדבריה לא ברור אם הנכס לגביו מבוקש היתר הבניה עונה על קריטריון זה. 30. עיון בפרוטוקול הדיון החוזר מעלה כי הדיון שהתקיים היה קצר ולא מקיף, וכי הסוגיות הנוגעות לייעוד הקרקע ולהיותה של תכנית ג/555 מפורטת דיה – לא לובנו. בא כוח המערערים אף התבטא במהלך הדיון כי הוא מתקשה לענות על הטענות, שכן אין הוא יודע מהן הטענות הנטענות כלפיו ואילו היה יודע היה מחפש ובודק (פרוטוקול מיום 15.1.2009, עמ' 2). בסופו של הדיון התקבלה החלטה כי על המערערים להגיש "מסמכים המאמתים את השימושים שהיו בקרקע לפני שנת 78' (מועד אישור תכנית ג/555)", וכי על הוועדה המקומית להעביר מידע הקיים אצלה לגבי היתרי בניה שהוצאו באזור לגביו קיימת מחלוקת לגבי הייעוד. עוד נקבע כי לאחר קבלת החומר יוחלט כיצד יש להמשיך את הטיפול בערר. דיון נוסף במעמד הצדדים לא התקיים, והחלטת ועדת הערר התקבלה על סמך החומר שהוגש לעיונה. למעשה, כפי שעולה מטענות המערערים אשר לא נסתרו, כתבי הטענות שהיו לפני הוועדה בטרם קיבלה את החלטתה היו: כתב הערר של ברקת ומוסרי; תגובה קצרה מטעם הוועדה המקומית; הבקשה לדיון חוזר; ותגובות המערערים והוועדה המקומית לבקשה לדיון חוזר, אשר נסבו על שאלת הסמכות לקיים דיון חוזר (פסקה 35 להשלמת הטיעון מטעם המערערים בבית משפט קמא). עולה מהאמור, כי המערערים לא פרשׂו בפני ועדת הערר את טיעוניהם לעניין ייעוד הקרקע לפי תכנית ג/555 והאפשרות להוציא מכוחה היתר בניה, וקולם לא נשמע בנקודה זו. חרף האמור, החלטתה של ועדת הערר בדיון החוזר נסמכה במידה רבה על נימוקים תכנוניים וכללה קביעות בדבר ייעוד הקרקע. 31. לנוכח ההשתלשלות הדיונית החריגה במקרה דנן; בהתחשב בעובדה שהבקשה לדיון חוזר התבססה כולה על סוגיית מתן היתר בניה מכוח סעיף ד'1 (העוסק בשימושים קיימים); ובהתחשב בכך שעל פי החלטת ועדת הערר בתום הדיון החוזר, המערערים נתבקשו להגיש חומרים בנוגע לשימושים בקרקע עד שנת 1978 – דומה כי יש טעם בטענת המערערים כי לא צפו שתינתן החלטה החורגת משאלת השימוש בקרקע מבלי שתינתן להם הזדמנות לטעון בנושא. זאת, בפרט בהתחשב באופי הדיון החוזר בפני ועדת הערר כפי שמשתקף מפרוטוקול הדיון, בגדרו לא לובנה עד תום סוגיית ייעוד הקרקע והאפשרות ליתן היתר בניה מכוח תכנית ג/555 (ואזכיר כי היתה זו העוררת-ברקת אשר הסכימה בעת הדיון הראשון בפני ועדת הערר כי "אם היעוד לפי 555 היה מגורים, אולי אפשר היה להוציא היתר בניה" (מע/8, עמ' 3)). 32. סיכומו של דבר, שהחלטת ועדת הערר בדיון החוזר, אשר התבססה במידה רבה על קביעות הנוגעות לתשתית התכנונית, נתקבלה מבלי שמוצתה זכותם של המערערים להשמיע קולם בנקודה זו. מצב זה, מעבר להיותו בבחינת פגיעה בזכות הטיעון של המערערים, מעורר חשש שמא החלטת ועדת הערר נתקבלה מבלי שנפרשׂה בפניה היריעה העובדתית-תכנונית-משפטית למלוא רוחבה, ומבלי שנתאפשר לה לגבש כנדרש את התשתית העובדתית הנדרשת לשם קבלת ההחלטה (על חובתה של הרשות לקבל החלטה על יסוד תשתית של עובדות, ראו יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 1119 (מהדורה שניה, 2011) (להלן: זמיר); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 439 (2010) (להלן: ברק-ארז); על חובת הרשות להעניק לאדם העלול להיפגע מהחלטתה הזדמנות נאותה להשמיע טענותיו, ועל השלכותיה של הפרת החובה, ראו בהרחבה אצל זמיר, עמ' 1195-1147; עוד על תוצאות ההפרה של זכות הטיעון, ראו אצל ברק-ארז, עמ' 528)). אי לכך, ובהתחשב בדברי בא כוחה של הוועדה המקומית בבית משפט קמא כי אין מקום להחזיר את הדיון אליה מאחר שהיא כבולה להחלטתה של ועדת הערר (פרוטוקול מיום 11.5.2011), דעתי היא כי בנסיבות העניין יש להשיב את הדיון לוועדת הערר ולאפשר למערערים לשטוח טענותיהם לעניין התשתית התכנונית בנוגע לייעוד המקרקעין על פי תכנית ג/555 ובנוגע לאפשרות להוציא היתר בניה מכוחה. ודוק: אין משמעות הדבר פתיחה של כל הנושאים הקשורים לתכנית ג/555 ועל כך אעמוד להלן. סעיף ד'1 לתכנית ג/555 – המשך שימוש קיים 33. כזכור, ב"גלגול הראשון" בפני ועדת הערר הגיעו הצדדים להסכמה כי יינתן למערערים היתר הבניה המבוקש, וזאת מכוח מכוח סעיף ד'1 לתכנית ג/555, אשר זו לשונו: ד. אזורים ותכליות 1) שימוש בקרקעות ובבנינים לא ישמשו שום קרקע או בנין, הנמצאים באיזור המסומן בתסריט לשום תכלית אלא לתכלית המפורטת ברשימת התכליות המותרות באיזור שבו נמצאים הקרקעות או הבנין בתנאי כי במקום שמשתמשים בשעת כניסת תכנית זו לתוקפה בקרקע או בבנין, שימוש כל שהוא, פרט לשימוש המסומן ברשימת התכליות לגבי האיזור בו הם נמצאים – אפשר להמשיך ולהשתמש בקרקע או בבנין לאותה תכלית עד שיחול שינוי בהחזקתם או בבעלות על הקרקע או הבנין. הסכמה זו בוטלה בהחלטתה של ועדת הערר בדיון החוזר, לאחר שזו אימצה את עמדתה של העוררת-ברקת כי עניינו של הסעיף במתן היתר לשימושים אשר היו בקרקע במועד אישור התכנית. ועדת הערר הוסיפה כי אילו ביקשו המערערים לחדש היתרים במקום או לבצע בניה התואמת את המצב שאושר בעבר, ניתן היה להוציא היתר כמבוקש, וכי כל עוד הבעלות בקרקע נותרה של חברת המלח, אין מניעה כי בתים אלו ישמשו למגורים. ואולם, נקבע כי היתר הבניה המבוקש על ידי המערערים מתייחס לבניה "החורגת משמעותית מהשימושים שהיו במקום במועד אישור התכנית" (פיסקה 37 להחלטתה), ועל כן לא ניתן לאשר את בקשת המערערים בהתבסס על סעיף ד'1. טענת המערערים המתבססת על סעיף ד'1 לתכנית נדחתה גם על ידי בית משפט קמא. בית המשפט קבע כי העותרים לא הביאו כל ראיה לגבי מצב הבניה בשטח במועד בו נכנסה תכנית ג/555 לתוקף (1978), וכי ניתן להסתמך על הוראה זו ככל שתידרש הריסת הקיים, אולם אין בה כדי לאפשר לגליזציה של המבנה. בנוסף, בית משפט קמא אימץ את קביעתה של ועדת הערר כי הבנין במצבו דהיום חורג משמעותית מהשימושים שהיו במקום במועד אישור התכנית (פסקה 47 לפסק הדין). 34. פרשנותה של ועדת הערר כי סעיף ד'1 נועד לאפשר המשך שימוש קיים כפי שהיה במועד אישור התכנית, מתיישבת, לטעמי, עם פשט לשון הסעיף ועם הגיונו, ודומה כי לא בכדי אף המערערים אינם משיגים על כך. אשר לקביעתה של ועדת הערר כי הבניה בנכס במצבו דהיום חורגת באופן משמעותי מהשימושים שהיו במקום במועד אישור התכנית, הרי שמדובר בקביעה שבעובדה שאיני רואה להתערב בה. כפי שפורט לעיל, בתום הדיון החוזר בפני ועדת הערר ניתנה החלטה המורה למערערים "להגיש מסמכים המאמתים את השימושים שהיו בקרקע לפני שנת 78' (מועד אישור תכנית ג/555)". המערערים פעלו בהתאם והגישו לוועדת הערר העתק של מפת מדידה משנת 1959 וכן תצהיר של אדם אשר התגורר בנכס בין השנים 1986-1962 (מע/15). בכך ניתנה למערערים הזדמנות להביא ראיותיהם לעניין השימושים בפועל במקרקעין במועד אישור התכנית, ואין לקבל את טענתם כי לא עמדה להם האפשרות להגיש ראיותיהם בעניין זה (פסקה 45 לסיכומיהם בערעור). 35. קביעה זו של ועדת הערר נותרת אפוא על כנה. ככל שבידי המערערים ראיות נוספות לעניין השימושים שנעשו בקרקע במועד אישור התכנית אשר לא היו בידיהם קודם לכן וברצונם להגישן לוועדת הערר, פתוחה בפניהם הדרך לפנות לוועדת הערר בבקשה מתאימה. למותר לציין כי ככל שיעשו כן, יוכלו המשיבות לפנות אף הן בבקשה דומה. בקשות להגשת ראיות נוספות 36. ההליך שלפנינו התאפיין בריבוי בקשות להגשת ראיות נוספות בשלב הערעור, אשר הוגשו הן מטעם המערערים הן מטעם המשיבות. במידה מסוימת, לנוכח השתלשלות ההליך בפני רשויות התכנון ואופי הדיונים שהתקיימו בפניהן (והדברים פורטו במקצתם לעיל), אין להתפלא על נסיונם של הצדדים לערוך "מקצה שיפורים" בשלב הדיוני המתקדם בו אנו נמצאים. ואלו הבקשות אשר הגישו הצדדים: (-) עובר לדיון שהתקיים בפנינו, הגישו המערערים שתי בקשות להגשת ראיות נוספות. בבקשתם הראשונה ביקשו המערערים להגיש הודעה מטעם מהנדסת הוועדה המקומית משנת 2003; אישור מפקח בניה של הועדה המקומית משנת 2003; חשבון אגרות בנייה עבור לגליזציה של תוספות בנייה בבית המערערים משנת 2003; ומפה מנדטורית של מחוז חיפה המתייחסת לשטח מושא דיוננו. בבקשתם השניה ביקשו המערערים להגיש את חוות דעתו של היועץ המשפטי למינהל מקרקעי ישראל בנוגע למקרקעין, אשר הוכנה במסגרת הליך אחר אשר התנהל באותו הזמן בבית משפט זה ואשר ביני לביני ניתן בו פסק דין (בג"ץ 9591/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' מועצת מינהל מקרקעי ישראל (20.3.2014)). בהחלטתנו מיום 29.7.2014, קיבלנו את הבקשה, תוך שהתרנו למשיבות להגיש בקשה להגשת ראיות נוספות מטעמן. (-) המשיבות פעלו בהתאם, וביום 6.8.2014 הגישו בקשה מטעמן להגשת ראיות נוספות, אשר עניינן התכתבות בין חברת המלח לבין הוועדה המחוזית עובר לביטול הפקדתה של תכנית ג/304. בתגובה לכך הגישו המערערים את התנגדותם לבקשה. (-) בהמשך הגישו המערערים בקשה להגשת ראיה נוספת מטעמם בדמות "טופס 4" - שצורף כנספח לבקשתם - אשר ניתן לבניין מושא הערעור, אשר הוצג בפני ועדת הערר אך לא צורף לתיק הערעור. (-) ביום 7.10.2014, לאחר מתן ארכות, הגישו המשיבות תגובתן בה הותירו את בקשת המערערים בנוגע ל"טופס 4" לשיקול דעת בית המשפט. בד בבד, ביקשו המשיבות כי אם תתקבל הבקשה, יותר להן להגיש ראיות נוספות מטעמן, בדמות חוות דעת מומחה שהוגשה על ידן לבית משפט השלום במסגרת תביעה לסילוק יד אשר הוגשה על ידי מינהל מקרקעי ישראל נגד המערערים וחברת המלח (ת"א (שלום חי') 52071-05-12 מינהל מקרקעי ישראל נ' מלח הארץ עתלית בע"מ). (-) ביום 12.10.2014 הגישו המשיבות בקשה נוספת להגשת ראיות נוספות, אשר עניינן שורה של מסמכים ותכתובות הנוגעות למעמדה של תכנית ג/304, אשר לטענת המשיבות מעולם לא נכנסה לתוקף. (-) ביום 28.10.2014 הגישו המערערים את תגובתם לשתי הבקשות האחרונות מטעם המשיבות. באשר לבקשת המשיבות מיום 7.10.2014 (אשר נכללה בתגובתן לבקשת המערערים להגיש את ה-"טופס 4"), הביעו המערערים את התנגדותם להגשת הראיה הנוספת; ואילו בנוגע לבקשתן האחרונה של המשיבות מיום 12.10.2014, ביקשו המערערים להותיר את ההכרעה בה לשיקול דעתו של בית המשפט. 37. מסקנתנו בנוגע למעמדה של תכנית ג/304, כמו גם מסקנתנו בנוגע לאפשרות ליתן היתר מכוח סעיף ד'1 לתכנית ג/555 – משליכות על הבקשות דלעיל. לנוכח קבלת עמדת המשיבות בדבר העדר תוקפה של תכנית ג/304, בקשותיהן מיום 6.8.2014 ומיום 12.10.2014, העוסקות במעמדה של תכנית ג/304, מתייתרות; בקשת המערערים להגשת "טופס 4" (אשר הוגש כאמור במסגרת ההליך בפני ועדת הערר) מתקבלת, הגם שכפי שהובהר, אין באמור בטופס כדי להשליך על התוצאה של פסק דיננו (פסקה 21 לעיל); בבקשתן מיום 7.10.2014, ביקשו המשיבות להגיש חוות דעת מומחה אשר הוגשה מטעמן בהליך מקביל המתנהל בבית משפט השלום, ואשר כוללת תצלומי אויר של המתחם בין השנים 2005-1978. מטרתה של בקשה זו, כפי שעולה מהאמור בה, היא להראות כי לאחר שנת 1990 (המועד בו ניתן "טופס 4") חל גידול דרמטי בהיקף הבניה במקום. על פניה, טענה זו מתייחסת לטענת המערערים כי יש ליתן להם היתר מכוח סעיף ד'1 לתכנית ג/555. ממילא, בהתחשב במסקנתנו כי אין להתערב בעניין זה בקביעותיה של ועדת הערר – בקשה זו מתייתרת גם כן. ככל שהצדדים מעוניינים להגיש ראיות הרלוונטיות לסוגיות אשר הוחזרו לדיון בפני ועדת הערר – ייעוד הקרקע לפי תכנית ג/555 והאפשרות ליתן היתר בניה מכוחה – הם רשאים להגישן לוועדת הערר. סיכום וסוף דבר 38. פתחנו את הדיון בטענות המערערים המצויות במישור הדיוני. קבענו כי ועדת הערר לא היתה כבולה בהחלטתה הראשונה במסגרתה הוסכם כי יש ליתן למערערים את היתר הבניה המבוקש מכוח סעיף ד'1 לתכנית ג/555. עוד קבענו, כי אין בעובדה שהבקשה לקיים דיון חוזר הוגשה על ידי נציגה אחת כדי לשלול סמכות מוועדת הערר. במישור התכנוני, לא מצאנו עילה להתערב בקביעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים כי תכנית ג/304 מעולם לא נכנסה לתוקף. עוד קבענו כי משעה שתכנית זו בוטלה בהחלטתה של הוועדה המחוזית לא ניתן כעת להוציא היתרי בניה מכוחה, והעובדה כי הרשויות עצמן התייחסו אל התכנית כתקפה לאורך השנים, אין בה כדי לרפא "פגם" זה. באשר לתכנית ג/555, קבענו כי יש ליתן למערערים הזדמנות לפרושׂ טענותיהם בפני ועדת הערר בנוגע לייעוד המקרקעין לפי תכנית ג/555 ובנוגע לטענתם כי תכנית זו מפורטת דיה כך שניתן להוציא מכוחה היתר בניה. לבסוף, לא מצאנו להתערב בממצא העובדתי של ועדת הערר, ולפיו היתר הבניה המבוקש על ידי המערערים מתייחס לשימושים החורגים מהשימושים שהיו קיימים במועד אישור תכנית ג/555. משכך, לא ניתן להוציא את היתר הבניה המבוקש מכוח סעיף ד'1 לתכנית. 39. לפני סיום, אבקש להעיר כי איני שותף לקביעתו של בית משפט קמא - בה פתח את הכרעתו - בדבר חוסר נקיון כפיים מצד המערערים. זאת, בהתחשב בחוסר הבהירות השורר לגבי המצב התכנוני - חוסר בהירות עליו אין חולק לרבות ההסתמכות משך למעלה מ-50 שנה על תכנית שלא נכנסה כלל לתוקף - ולנוכח טענת המערערים לקיומו של "נזק ראייתי" בדמות אובדן מידע תכנוני בעת העברת הסמכות התכנונית מהוועדה המקומית מורדות הכרמל לידי המשיבה 4. בהקשר זה, אף הייתי נמנע מלייחס לזהותם של המערערים ולמאפייניהם האישיים נפקות כלשהי. יש לבחון את בקשת המערערים במנותק מזהותם האישית, ואין בעובדה ש"אחד העותרים הינו דמות מרכזית במשק ומי שבידיו היה מופקד ניהולו של בנק מהגדולים במדינה" (פסקה 39 לפסק דינו של בית משפט קמא) כדי להוות שיקול רלוונטי בעת ההכרעה בבקשה. 40. סוף דבר, שהדיון מוחזר לוועדת הערר כדי לאפשר למערערים לשטוח טענותיהם לעניין התשתית התכנונית בנוגע לייעוד המקרקעין על פי תכנית ג/555 ובנוגע לאפשרות להוציא היתר בניה מכוחה. על ועדת הערר, מצדה, לשמוע את הטענות "בדעה פתוחה, מתוך נכונות להקשיב ואולי להשתכנע, ללא כל מחויבות להחלטה הראשונה" (זמיר, בעמ' 1194). למותר לציין כי אין בהחזרת הדיון לוועדת הערר כדי לחסום דרכם של הצדדים מלנסות ולהגיע לפתרון מוסכם. אף לא למותר לציין כי אין בתוצאה זו משום הבעת עמדה כלשהי בנוגע לסוגיות האמורות, כמו גם בנוגע להליך המתנהל במקביל בבית משפט השלום, אשר אינו מענייננו. אשר על כן, הערעור מתקבל בחלקו כמפורט לעיל. נוכח התוצאה אליה הגענו, ראוי לבטל את ההוצאות שהושתו על המערערים בבית משפט קמא ולא לקבוע צו להוצאות בהליך זה. ש ו פ ט השופט ח' מלצר: אני מסכים. ש ו פ ט השופט נ' סולברג: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית. ניתן היום, כ"א באייר התשע"ה (10.5.2015). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12062400_E25.doc עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il