חבל שלום אגודה מרכזית חקלאית שיתופית בע"מ נ. מדינת ישראל - ר

7 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6202/21 לפני: כבוד השופט י' אלרון כבוד השופט א' שטיין כבוד השופט ח' כבוב העותרים: 1. חבל שלום אגודה מרכזית חקלאית שיתופית בע"מ 2. דקל - כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ 3. שדה אברהם - מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ 4. פרי גן - מושב עובדים של העוה"מ להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ 5. יתד - מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ 6. מושב תלמי יוסף, בשור שבע - כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. מדינת ישראל - רשות מקרקעי ישראל, משרד החקלאות ופיתוח הכפר 2. קיבוץ נירים 3. ראש המועצה האזורית אשכול עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: ה' בתמוז התשפ"ב (04.07.2022) בשם העותרים: עו"ד ד"ר אמיר קמינצקי; עו"ד רות כהן בשם משיבה 1: עו"ד שרון הואש-איגר בשם משיב 2: עו"ד גלי פלד בשם משיב 3: עו"ד מיכל רומנו ברטהולץ פסק-דין השופט ח' כבוב: עניינה של העתירה שלפנינו ב"מתווה אשכול" (להלן: המתווה), המסדיר את תקני הנחלות שיוקצו ליישובי המועצה האזורית אשכול. העותרים, חלק מהיישובים במועצה האזורית אשכול, מבקשים כי נורה למדינה, היא משיבה 1, לבטל את היישום הנוכחי של המתווה, ותחתיו להורות על יישום המתווה בהתאם להצעה שהועלתה על-ידי הוועדה הפנימית במשרד החקלאות האמונה על תחום התכנון החקלאי (להלן: ועדת הפרוגרמות), ביום 20.05.2015 (להלן: מתווה 2015). זאת, תוך הקצאת שטחי מקרקעין "ראויים לעיבוד, בסמיכות למקום מושבם של העותרים, וללא היזקקות לתשלומים מהעותרים כתנאי למסירת המקרקעין, ושהמקרקעין יוקצו ויילקחו, מהמקרקעין המוחזקים על ידי המשיב 2 ו/או מקרקעין מתאימים ראויים אחרים, כפי שהתחייבה המשיבה 1 בעבר". כך ועוד, מבקשים העותרים כי נורה על ביטול "ההסכם בין המשיבה 1 לבין המשיב 2 שנחתם ביום 11.8.2020", בשל שורה של עילות מינהליות. רקע והליכים קודמים כעולה מן העתירה ומתגובות המשיבים, המתווה והעקרונות ליישומו נערכו במעורבות ראש המועצה האזורית אשכול, הוא משיב 3 (להלן: ראש המועצה), ואושרו בשורת החלטות שהתקבלו בין השנים 2015–2018, על ידי ועדת הפרוגרמות, שר החקלאות והנהלת רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י). ביום 17.09.2018 אישרה הנהלת רמ"י את המתווה, בהתאם למתווה העקרונות שגובש ביום 10.04.2018. בהמשך לכך, הוקם צוות אשר שתפקידו יישום המתווה, בראשות מנהל מרחב עסקי דרום ברמ"י ובהשתתפות מנהל מחוז נגב במשרד החקלאות וראש המועצה (להלן: צוות יישום המתווה). בתוך כך נקבעו שני שלבים למימוש המתווה: בשלב ראשון, יושלם תקן הנחלות הקיים עבור ישובים שחסרה להם עתודת קרקע, וזאת באמצעות הסדרת מעמד קרקעות מסוימות המוחזקות בין היתר בידי ישובים שלהם קרקע עודפת; ובשלב שני, יוגדל תקן הנחלות בהתאם לאמור במתווה, ובכפוף לצרכי כל ישוב ובשים לב להיקף האוכלוסייה אשר תיקלט בו בפועל. ביום 08.03.2020 התקיים דיון בעניין יישום המתווה, בהשתתפות נציגי חלק מיישובי חבל שלום באשכול, ובהשתתפות נציגי משיבי המדינה (רמ"י ומשרד החקלאות ופיתוח הכפר). במהלך הדיון, טענו נציגי העותרים כי טרם הוקצו להם תקנים לנחלות אף שחסרה להם עתודת קרקע; ואילו קיבוץ נירים, הוא משיב 2, מחזיק בקרקעות סמוכות אליהם מעבר לתקן שנקבע לו. עוד נטען, כי על ראש המועצה למשוך ידיו מעיסוק ביישום המתווה, שכן הוא מצוי בניגוד עניינים בשל חברותו בקיבוץ נירים. במכתב מטעם נציגי העותרים מאותו יום, אשר נשלח למנהל מרחב דרום ברמ"י, צוין כי משרד החקלאות הציע להקצות ליישובי חבל שלום קרקעות בשטח כולל של קרוב ל-11,000 דונמים; אולם נטען כי הצעה זו אינה ישימה בחלקה וכרוכה בעלויות משמעויות. על כן, הודיעו נציגי העותרים במכתבם כי הם מסרבים להצעה. בהמשך, התקיימה ישיבה נוספת בין הצדדים ביום 23.06.2020, אשר אף במסגרתה הצדדים לא הגיעו להסכמות משמעותיות. במהלך חודש אוגוסט 2020, פנה משרד החקלאות בכתב לכלל יישובי חבל שלום, תוך ציון נתונים על אודות הקרקעות אשר בדעתו להקצות להם לשם השלמת התקן הנוכחי, לפי השלב הראשון ביישום המתווה; וכן, פירוט הצעדים שעל היישובים לנקוט לשם השלמת הליך הקצאת השטחים האמורים. יוער, כי מתגובת המדינה עולה כי קדמה לפנייה זו ישיבה בהשתתפות צוות יישום המתווה ונציגי קיבוץ נירים, בגדרה סוכם כי קרקעות מסוימות המחוזקות בידי הקיבוץ יוקצו ליישובי חבל שלום. העותרים נמנעו מלהשיב למכתבי משרד החקלאות שנשלחו אליהם, וחלף זאת, הגישו עתירה לבית משפט זה (בג"ץ 6711/20 חבל שלום אגודה מרכזית חקלאית שיתופית נ' מדינת ישראל - רשות מקרקעי ישראל משרד החקלאות (17.12.2020)). במסגרת עתירה זו, ביקשו העותרים כי יורה בית המשפט על הקצאת מקרקעין בסמוך למקום מושבם, וכן שימנע מראש המועצה מלהשתתף בהחלטות שעניינן במימוש המתווה. לשם שלמות התמונה יובהר כי עתירה זו נדחתה על הסף, בשל אי-מיצוי הליכים, ובלשון פסק הדין שם: "במקרה דנן, משפנה משרד החקלאות לעותרים בהצעה להקצאת קרקע לפי המתווה, היה עליהם לבוא עמו בדברים בטרם הגישו את עתירתם. עיון בעתירה, בתגובות המשיבים ובתשובת העותרים לתגובות אלו, מלמד כי קיימות סוגיות רבות המצריכות ליבון בטרם ניתן יהיה לברר את טענות העותרים בפני בית משפט זה. בכלל זה, ניכר כי בין הצדדים מחלוקות עובדתיות מהותיות, אשר טרם יושבו, באשר לגודל השטח אשר יש להקצות לעותרים במסגרת מימוש השלב הראשון של המתווה; והעותרים אף אינם מודעים לצעדים משמעותיים שנקטה המדינה אשר עשויים להשליך על אופן בירור העתירה. אילו היו מגיבים העותרים להצעת משרד החקלאות להקצאת המקרקעין מחודש אוגוסט האחרון, ייתכן כי היה בכך כדי לצמצם את יריעת המחלוקת בין הצדדים. יתכן כי הדבר אף היה מביא לחשיפת מידע מהותי בפני העותרים, אשר לא היה ידוע להם קודם לכן, בהתייחס לצעדים שננקטו למימוש המתווה. זאת, באופן אשר היה מאפשר לעותרים להביע את הסתייגויותיהם בעניין בפני הרשויות המוסמכות". בעקבות פסק הדין בבג"ץ 6711/20, פנו העותרים ביום 30.12.2020 למדינה על-מנת שתקבל החלטה בבקשותיהם. ביום 04.02.2021 התקיימה ישיבה בה השתתפו נציגי העותרים ומשיבי המדינה. הצדדים הוסיפו לקיים פגישות והחליפו דברים בכתב, אך ללא הועיל. ביום 05.04.2021 שלחו העותרים לרמ"י ומשרד החקלאות מכתב אשר כותרתו "התראה אחרונה טרם נקיטת הליכים משפטיים". במסגרתו, שבו על טענותיהם בעניין אופן יישום המתווה. בעקבות מכתב זה נערכו עוד מספר פגישות ותכתובות בהן הומלץ לעותרים להסדיר השכרה עונתית של השטח שהוקצה להם במתווה. העותרים פעלו כן וביום 30.08.2021 אושרה בקשתם להסדר השכרה עונתי. ביום 12.09.2021 הוגשו העתירה שלפנינו. תמצית טענות הצדדים והדיון שהתקיים לפנינו בעתירתם חוזרים העותרים על טענותיהם שהועלו בבג"ץ 6711/20. בקצירת האומר, טענת העותרים היא כי מתווה 2015 מהווה הבטחה מנהלית שעל המדינה לקיים כפי שהובטח ובזמן סביר. בנוסף חזרו העותרים על טענתם כי קיים לראש המועצה ניגוד עניינים אשר מצדיק הדרתו מהחלטות הנוגעות למתווה. מנגד, עמדת משיבי המדינה היא כי המתווה העקרוני משנת 2015 לא מהווה הבטחה מנהלית ואין כל בסיס לדרישת קיומו. עוד נטען כי אין עילה להתערבות בית המשפט בהחלטה המנהלית בעניין טיב הקרקע לחלוקה ופרמטרים נוספים באופן יישום המתווה. בנוסף, הודגש כי עותרת 1 מחזיקה בעצמה כ-3,400 דונם המיועדים ליתר העותרים, והיא טרם השלימה את המוטל עליה בהעברת הקרקע לעותרים האחרים. אי לכך, על העותרים להפנות טענותיהם בראש ובראשונה לעותרת 1. בכל הנוגע לניגוד עניינים הנטען ביחס לראש המועצה, עמדת המדינה כי לא קמה עילה להתערבות שיפוטית בנושא. קיבוץ נירים, מיקד טענותיו בכך שהמתווה משנת 2015 אינו מתווה מחייב ולא מהווה הבטחה מנהלית, ולפיכך לא קמה עילה להתערבות בית המשפט. עוד נטען כי התנהלו העותרים בחוסר תום לב בכך שנמנעו מהתייחסות לכלל ההתפתחויות שאירעו בין שנת 2015 לשנת 2020. ראש המועצה טען כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת עילות סף של שיהוי ואי-צירוף משיבים רלוונטיים. בנוסף, נטען כי דין העתירה להידחות לגופה מכיוון שטענת ניגוד העניינים חסרת ביסוס משפטי. זאת, לטענתו, לאור החקיקה המחייבת כי ראש מועצה אזורית יהיה תושב המועצה. היינו, ראש המועצה תמיד יעסוק בנושאים שנוגעים גם למקום מושבו. בדיון שנערך לפנינו חזרו הצדדים על עיקרי טענותיהם, וקיבלנו מענה מנומק מבאת כוח המדינה בנוגע למקרקעין בהן מחזיק קיבוץ נירים וניגוד העניינים הנטען ביחס לראש המועצה. בהמשך לכך הערנו את שהערנו, גם המלצנו. אחר דברים אלו הבהרנו כי אין בכוונתנו לקבל את העתירה, והמלצנו לבא-כוח העותרים שמרשיו ימשכו את עתירתם. ברם, על אף המלצתנו ודברינו הברורים, הודיענו בא-כוח העותרים כי מרשיו עומדים על קבלת פסק דין. דיון והכרעה לאחר עיון בעתירה על נספחיה ובתגובות המשיבים על נספחיהם, ולאחר שמיעת טענות הצדדים בעל פה, סבורני כי דין העתירה להידחות; על הסף ולגופה וכך אציע לחבריי כי נעשה. ראשית, יש לדחות את העתירה על הסף מחמת חוסר ניקיון כפיה של עותרת 1. עותרת 1, עצמה, מחזיקה בקרקעות שעל-פי אותן ההתכתבויות אליהן היא מפנה – היו צריכות להיות מועברות ליתר העותרים, אך היא לא עמדה בהתחייבויותיה אלה במלואן, ונמנעה מלציין זאת בעתירתה. על אף מצב דברים עגום זה, העותרים אינם חולקים על כל זאת ואין בפיהם טענה ראויה לעניין החזקת המקרקעין בניגוד להוראות המתווה. כפי שכבר נקבע "הלכה מושרשת היטב היא כי אי-גילוין של עובדות הרלוונטיות לעתירה הוא חוסר ניקיון כפיים, והתנהלות כזו מצד העותר יש בה כדי לשלול, לעתים כנימוק יחיד, את זכותו לסעד מן הצדק" (בג"ץ 5498/03 מקמל נ' שר הביטחון, פ"ד נז(6) 97 (2003)). שנית, דין טענת העותרים בדבר הבטחה המנהלית להידחות. אין חולק כי, ככלל, הבטחה מנהלית יש לקיים, וכפי שנקבע כבר בג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673 (1975): "כאשר ניתנת הבטחה חוקית על-ידי מי שהסמכות בידו לתתה ובידו גם למלא אחריה, היא מחייבת, ובאין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה - יש לכבדה, ובית-משפט זה יצווה על מילויה". היינו, הבטחה מנהלית תהא מחייבת כאשר היא ניתנה בסמכות; בכוונה להעניק לה תוקף משפטי מחייב; הרשות בעלת יכולת לקיימה; וכל זאת בהינתן שאין סיבה המצדיקה את אי-קיום ההבטחה. ברם, ענייננו כלל אינו נכנס בגדר הבטחה מנהלית. ביסוד טענת העותרים אין כל מאורע של התחייבות אלא מעין שיג ושיח, נושאים לדיון, הצעות ליישום, יצירת מנגנון עתידי או תכניות עתידית לחלוקה. עיון מעמיק בחומר שהונח לפנינו מלמד כי אין ולו בדל התחייבות בעלת אופי משפטי מחייב. כל ההתכתבויות בין הצדדים היו בעלות אופי פוליטי, חברתי ותכנוני אך ללא תוקף משפטי מחייב. ודאי שלא ניתן לראות בהצעה בה נתלים העותרים – הבטחה או התחייבות. שלישית, אשר לטענת העותרים בכל הנוגע למקרקעין המצויים בידי קיבוץ נירים שלא כדין, טענה זו זכתה למענה המדינה בדיון לפנינו עת באת-כוח המדינה, הצהירה כי קיבוץ נירים יוותר עם מקרקעין "אחד לאחד כפי שמגיע לו בהתאם לתקן הנחלה שלו ולא דונם אחד יותר". הצהרה זו למעשה איינה את טענת העותרים לחלוקה בלתי-צודקת. רביעית, ואשר לטענת ניגוד עניינים בנוגע לראש המועצה. בדיון שנערך קיבלנו מן המשיבים הסבר לפיו מימוש המתווה מתבצע באמצעות שני צוותי עבודה נפרדים – צוות עבודה מקצועי וועדת מעקב. ראש המועצה אינו, ומעולם לא היה, חבר בצוות העבודה המקצועית, אלא בוועדת המעקב בלבד, במסגרתה לא התקבלו החלטות לעניין המתווה. זאת ועוד, לא קיבלנו כל ראיה להתנהלות פסולה של ראש המועצה במסגרת עבודתו, ואף עולה כי הוא הדיר עצמו בעבר מקבלת החלטות הקשורות במתווה. משכך, גם דין טענה זו להידחות. אחר דברים אלה, יודגש כי ראוי בעיננו שראש המועצה ידיר עצמו בעתיד מכל תהליך קבלת החלטות הקשור למתווה, ולו בשל מראית העין של אפשרות לניגוד העניינים. סוף דבר: העותרים לא צלחו את המשוכה שעמדה בפניהם ולא הוכיחו הפרה, או אף קיומה, של הבטחה מנהלית או כל טעם מבורר אחר, המצדיקים התערבות שיפוטית במקרה דנן. העתירה נדחית אפוא. העותרים יישאו בהוצאות המדינה בסך כולל של 15,000 ש"ח; וכן בהוצאות קיבוץ נירים וראש המועצה בסך של 10,000 ש"ח, לכל אחד (סה"כ 35,000 ש"ח). ש ו פ ט השופט י' אלרון: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' שטיין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ח' כבוב. ניתן היום, ‏ח' בתמוז התשפ"ב (‏7.7.2022). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 21062020_C09.docx אל מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1