חיים גולדשטיין נ. מעש כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ

פסק-דין בתיק עע"ם 6198/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 6198/06 בפני: כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט י' דנציגר המערער: חיים גולדשטיין נ ג ד המשיבים: 1. מעש כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ 2. הועדה המקומית לתכנון ובניה דרום השרון 3. מינהל מקרקעי ישראל ערעור על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב (השופטת גדות) מיום 20.4.06 בעת"מ 1769/03 תאריך הישיבות: ח' תשרי תשס"ח י"א ניסן תשס"ח (20.9.07) (16.4.08) בשם המערער: עו"ד דניאל מקליס, עו"ד טל שליש בשם המשיב 1: בשם המשיבה 2: בשם המשיב 3: עו"ד יורם תובל עו"ד עידית גזית עו"ד מיכל צוק פסק-דין השופט א' רובינשטיין: א. ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב (השופטת גדות), בשבתו כבית המשפט לעניינים מינהליים בעת"מ 1769/03 מיום 20.4.06. השאלה העיקרית שעל הפרק – אף שאינה יחידה – היא האם הדיבור "המלצה" בתכנית בניין ערים משמעו אך המלצה חיובית, או גם הבעת דעה אחרת. רקע ב. (1) המשיב 1, כפר שיתופי להתיישבות חקלאית, מאוגד כאגודה שיתופית וחוכר מקרקעין מאת המשיב 3, מינהל מקרקעי ישראל, בהתאם להסכם משבצת דו צדדי. השטח נשוא הערעור הוא חלק מחלקות של המשיב 1 אשר הוקצו לחברי המושב לצורך שימושים חקלאיים. על השטח חלה התכנית המפורטת שד1060 מיום 26.2.81, הקובעת - בין היתר - כי באזור חקלאי תותר בניה של מבנים הקשורים בחקלאות בלבד, אשר יכסו לא יותר מ 30% משטח החלקה. סעיף 11(8), סלע מחלוקת עיקרי בנידון דידן, לתכנית קובע כי "הועדה המקומית רשאית לאשר הקמת מבנים לבעלי חיים אחרים מבקר ועופות בהמלצת ועד הכפר ובאישור משרד החקלאות". (2) המערער, חבר במושב, בעל נחלה ובר רשות לשימוש בחלקה נשוא הערעור, פנה לועדה המקומית בבקשה לקבלת היתר להקמת חוות סוסים בה. הבקשה כללה את הסכמת מינהל מקרקעי ישראל ומשרד החקלאות. ב- 14.8.02 הודיע המשיב 1, כי בהנחה שהמערער הוא הבעלים היחידים של חוות הסוסים, עליו להפקיד ערבונות על מנת להבטיח, כי הוא מתחייב לתאם עם האגודה כל גידול חקלאי שברצונו לגדל על הקרקע. ביום 23.10.02 הודיע המשיב 1 כי הוא מתנגד לבקשה מהטעמים הבאים: התכנית להקמת אורוות סוסים איננה של המערער, אלא של יזם ששכר את המקום ממנו, בניגוד לדין; היזם הוא "בעל עבר התנהגותי" בגינו ניהל מולו מושב אחר (מגשימים) הליכים משפטיים משך 10 שנים; למערער עבירות בניה רבות בתחומי חלקה א', ומתן ההיתר יהווה תקדים מסוכן להקמת מבנים מסוגים שונים בחלקות ב'. בישיבת הועדה המקומית מיום 3.11.02 פורטו על ידי בא כוח המשיב 1 טעמי ההתנגדות, והטעם לבקשה להפקדת ערבויות. בועדה המקומית - המשיבה 2 - התקיימו מספר דיונים בבקשת המערער להיתר, במהלכם חזר בו המשיב 3 מהסכמתו, שכן לדידו האגודה השיתופית בלבד יכולה להגיש תכנית, ומאוחר יותר הודיע על ביטול חזרתו מהסכמתו. לבסוף, ולאחר שניתנה למשיב 1 אפשרות להביע דעתו, החליטה הועדה המקומית לאשר את בקשת המערער, חרף סירוב המשיב 1. בהחלטתה האחרונה, מיום 21.9.03, החליטה המשיבה 2, ברוב של 10 נגד 9 ושני נמנעים, שלא לשנות את החלטתה בדבר אישור הבקשה. (3) המשיב 1 עתר לבית המשפט לעניינים מינהליים לביטול ההיתר. העתירה התקבלה. השופטת גדות פסקה, כי "הדיבור 'בהמלצת ועד הכפר' מתייחס לדיבור 'לאשר הקמת מבנים', והמשמעות הסבירה וההגיונית של ההוראה היא כי דרושה המלצתו החיובית של ועד הכפר כדי לאשר את הקמת המבנה, ואין הכוונה בסעיף זה להמלצה שלא לאשר את הקמת המבנה, או לכל חוות דעת אחרת" (פסקה 14 לפסק הדין). היינו, לפי פסק הדין למשיבה 2 סמכות לאשר הקמת מבנים לבעלי חיים אחרים, בתנאי שועד הכפר ממליץ לאשר את הבקשה, וללא קבלת המלצתו החיובית לא רשאית היתה המשיבה 2 לאשר את הקמת המבנה. עוד נקבע, כי אין נתונה למשיבה 2 סמכות לבחון את השיקולים העומדים מאחורי סרוב ועד הכפר לאישור הבקשה, והיא שגתה איפוא בסברה, כי משהגיעה למסקנה שהבקשה להיתר תואמת את התכנית החלה על הקרקע, ומשועד הכפר לא העלה טעמים תכנוניים להתנגדותו, עליה לאשר את הבקשה. (4) מכאן הערעור. נציין כאן, כי בהחלטה מיום 20.9.07 (בהרכב השופטים רובינשטיין, ג'ובראן ואלון) סברנו כי המשיב 3, מינהל מקרקעי ישראל, שתחילה סווג כמשיב פורמלי והופטר מהתיצבות, צריך להגיש לנו סיכומיו, מתוך ש"לפרשנות בתיק זה ייתכנו השלכות רוחב". נתבקש כי סיכומים אלה יהיו על דעת היועץ המשפטי לממשלה, וכך הוה. עיקרי טענות המערער ג. (1) לטענת המערער, משמעות הדיבור "המלצת ועד הכפר" היא עמדת ועד הכפר או חוות דעתו, ולא המלצה חיובית בלבד. הדבר נלמד, כנטען, מפרשנות תכליתית של הסעיף ומעיון בהוראת סעיף 62(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה – 1965 (להלן חוק התכנון והבניה), שעניינו המלצת הועדה המקומית בפני הועדה המחוזית, ובהוראת סעיף 107א לחוק התכנון והבניה לעניין מעמד המלצותיו של חוקר ביחס להתנגדויות. זאת ועוד, בהוראת סעיף 11(8) לתכנית בה עסקינן מצוין, כי נדרש "אישור משרד החקלאות". בכך יש להצביע על הבחנה בין ועד הכפר שהוא - כנטען - בעל שיקול מקומי, ושיש לאפשר לו להביע עמדתו באשר לבניה המבוקשת, לבין משרד החקלאות, הנדרש כגוף מקצועי לאשר את הבקשה באופן פוזיטיבי כתנאי להגשתה לועדה המקומית. עוד טוען המערער, כי טעה בית המשפט בפרשנות המונח אגודה שיתופית, כיוון שעל פי התכנית יוזם התכנית הוא הועד המקומי כפר מע"ש ולא האגודה השיתופית. האגודה השיתופית היא גוף פרטי, בניגוד לועד המקומי המוסמך להחליט בנושאים מוניציפליים. אשר על כן האגודה השיתופית שעתרה לבית המשפט אינה הגוף הנקרא ועד הכפר, אשר על פי התכנית נדרשת המלצתו; לפיכך אין – כנטען – בסירוב המשיב 1 כדי לשלול את שיקול דעתה של הועדה המקומית המאפשר לה לאשר את חוות הסוסים כפי שאישרה. הוסף, כי פרשנותו של בית המשפט קמא להוראה בתכנית נוגדת את תכלית החקיקה, ואף מאפשרת למשיב 1 להגביל את זכות הקניין של כל בעל זכויות בתחום התכנית, אף שזכויותיו שלו מתמצות בחוזה חכירה מתחדש ממינהל מקרקעי ישראל. לא זו אף זו, חוק התכנון והבניה הקנה את שיקול הדעת בנוגע למתן היתרי בניה למוסדות התכנון הסטטוטוריים, ואלה מנועים מהעברתו לגוף אחר. אשר על כן אין - כך נטען - לאמץ פרשנות הכובלת את שיקול דעתה של הועדה המקומית, ותמיכה לכך מצויה כאמור בדרישה ל"אישור משרד החקלאות". כן טוען המערער, כי יש להבחין בין גורם אשר יוזם הליך מינהלי ולכן דרושה המלצתו, לבין מקרה בו היוזמה היא של גורם אחר, ולגביו יש לקבל את הפרשנות לה טוען המערער. הוסף כי היה מקום לתת משקל לכך שהמשיב 1 נהג בחוסר תום לב כאשר עתר כנגד ההיתר, אף שבעבר ניתן אישור וכן אושרה הפעלת חוות סוסים אחרת במושב. לבסוף נטען, כי מקום בו הבקשה לקבלת היתר תואמת את התכנית החלה, התערבות בשיקול הדעת של הועדה המקומית צריך שתהא מצומצמת ביותר. עיקרי טענות המשיבים המשיב 1 - הכפר ד. (1) המשיב 1 סומך ידיו על פסק דינו של בית המשפט קמא. נטען כי המערער תרם את שמו לבקשה להיתר לאדם אחר, בעל עבר מפוקפק, ונתן ידו להטעיית המשיב 1 לגבי המהות האמיתית של הבניה המבוקשת. העסק המתוכנן - כך נטען - אינו חוה חקלאית לגידול סוסים להשבחה אלא בית ספר לרכיבה, מקום להשכרת סוסים כנגד תשלום, פנסיון לסוסים, מבני מגורים ועוד שימושים האסורים בחלקות ב' אשר מיועדות לחקלאות. הוסף, כי גם אם אילו קיבל בית המשפט את טענת המשיבה 2 כי משמעות הדיבור "המלצת ועד הכפר" אינה בהכרח המלצה חיובית, דין העתירה היה זהה, נוכח הטעמים שעמדו בבסיס סירובו של המשיב 1 לחתום על הבקשה להיתר. חתימת המשיב 1 על הבקשה להיתר היא הכרחית לפי הטענה, וללא חתימתו לא היתה רשאית המשיבה 2 להחליט על מתן היתר. ועוד, למערער אין כל הסכם עם המשיב 3 המינהל באשר למקרקעין, והוא מחזיק במקרקעין נשוא הבקשה להיתר, מכוח רשות שהוענקה לו על ידי המשיב 3, ומעמדו לכל היותר הוא של בר רשות; כך, גם על פי תקנה 2א לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 אין אפשרות למי שאינו בעלים רשום או חוכר לחתום על בקשה להיתר. המשיבה 2 – הועדה המקומית (2) לטענת המשיבה 2 הדיבור "המלצה" אינו מעיד על המלצה חיובית דווקא, ופרשנות זו עולה בקנה אחד עם הוראות סעיף 62 (א) לחוק התכנון והבניה, ועם פסיקת בית המשפט לפיה פורש הדיבור "המלצות הועדה המקומית" שם כמחייב התייעצות עם הועדה המקומית, בעוד שיקול הדעת וההחלטה הסופית נותרים בידי הועדה המחוזית. בדומה לטענות המערער, נטען כי הדיבור "המלצת ועד הכפר" נכתב בתכנית נשוא ענייננו בצמידות לדיבור "אישור משרד החקלאות", ובכך ביקשו להבחין בין ועד הכפר, שיש לאפשר לו להביע דעתו, לבין משרד החקלאות כגוף מקצועי רלבנטי ובעל מיומנות בתחום, הנדרש לאשר את הבקשה. פרשנותו של בית המשפט קמא יוצרת מצב, לפיו מי שמבקש להקים מבנה לבעל חיים מסוג בקר או עופות, וככל שבקשתו תואמת את התכנית, יזכה לקבל היתר, שכן המלצת ועד הכפר אינה נדרשת; לעומת זאת המבקש להקים מבנה לבעלי חיים שאינו מסוג בקר או עופות, הגם שבקשתו תואמת את התכנית, יידרש לקבל אישורו של ועד הכפר. המשיבה 2 סבורה איפוא כי, סעיף 11(8) בתכנית מבקש ליתן לועד הכפר מעמד של גורם מייעץ וממליץ, אך לא למעלה מזה. אין לפרש - כך נטען - את הסעיף באופן המתנה את הפעלת סמכותה הסטטוטורית של הועדה המקומית בהסכמת ועד הכפר, שכן פרשנות זו תוביל למתן זכות וטו לגוף שאינו מוסד תכנון לשלילת שיקול הדעת מהגורם המקצועי המוסמך. עמדת הועד באה לפרוס את ההיבטים המקומיים הכרוכים בהקמת המבנה המבוקש, כמו גם המאפיינים הייחודיים של הישוב - אך אין לראותה כהענקת זכות וטו. יתרה מכך, נטען כי שגויה הקביעה לפיה אין המשיבה 2 רשאית להתחקות אחר שיקולי ועד היישוב בהתנגדותו לבקשת המערער לקבל היתר בניה או לבחנם, וזאת מקום ששיקולים אלה אינם שיקולים תכנוניים, בה בעת שחובתה כמוסד תכנון לשקול שיקולים תכנוניים גרידא. משבקשת המערער להיתר בניה תאמה את התכנית, ולאחר ששקלה שיקולים תכנונייים - כך נאמר - היה זה מחובתה של הועדה המקומית לאשר הוצאת ההיתר. באשר לטענת המשיב 3 כי המשיב 1 אינו הגוף המכונה ועד הכפר, צוין כי במועד אישורה של התכנית הרלבנטית היתה זהות ועדים. המשיב 3 – מינהל מקרקעי ישראל (3)(א) עמדת המשיב 3, שהוגשה על-ידי פרקליטות המדינה על דעת היועץ המשפטי לממשלה, היא כי ככלל משמעות הביטוי "בהמלצת" גוף כלשהו היא, כי קיומה של המלצה חיובית הוא תנאי, שבלעדיו לא ייכון כוחו של הגוף המוסמך לקבל החלטה. ברם, בנסיבות הערעור דנן, ו"על מנת שלא להביא לתוצאה בה יישלל שיקול דעתו המקצועי של מוסד התכנון... עמדת המשיב הינה כי אין לפרש את הביטוי 'המלצת ועד הכפר'... כאילו מדובר בדרישה להסכמת ועד הכפר... כי אם כתנאי שעניינו קבלת עמדת ועד הכפר לאחר שקילת עמדתו" (הדגשה במקור – א"ר) (עמ' 2). ובמקום אחר: "בנסיבות ענייננו יש לפרש את סעיף 11(8) לתכנית כאילו זה ביקש ליתן לועד הכפר מעמד של גורם מייעץ, ממליץ, שיש ליתן להמלצתו משקל רב, אך אין לפרש סעיף זה כאילו הוא מתנה את סמכותה של הועדה המקומית – מוסד התכנון המוסמך, לתת אישורו לשימושים המבוקשים בהסכמתו של ועד הכפר... (הועדה – א"ר) אינה כבולה בשיקול דעתה לעמדה זו (של ועד היישוב), ופתוחה בפניה הדרך ליתן היתר במקרים המתאימים, גם בניגוד לעמדת ועד היישוב". לטענת המשיב 3 פרשנות מילולית של הדיבור "המלצת ועד הכפר" אמנם מלמדת, כי משמעות סעיף 11(8) לתכנית היא בחובה לקבל את הסכמת ועד הכפר עובר למתן היתר להקמת מבנה לגידול סוסים על ידי הועדה המקומית. אולם, אימוץ פרשנות זו מוביל לתוצאה שיש בה לשלול כאמור את שיקול דעתו של מוסד התכנון הסטטוטורי המוסמך, ולהעביר את שיקול הדעת לועד הכפר. המשיב 3 הוסיף, כי מחד גיסא מוסד התכנון אמון על מכלול השיקולים שיש לבחנם בעת ההחלטה על מתן היתר, אך מאידך גיסא הוא גם גוף שלטוני הכפוף לכללי המשפט המינהלי. הוראה בתכנית שמשמעה העברת שיקול הדעת לגוף שאינו מוסד תכנון, בפרט כשענייננו בגוף שאיננו גוף ציבורי הכפוף לחובות המוטלות על גוף ציבורי ולכללי המשפט המינהלי, יוצרת קושי של ממש ועלולה לגרום לפגיעה בפרט. משכך יש ליתן לסעיף פרשנות תכליתית, כדי להבטיח כי עמדתו של ועד הכפר תישמע על ידי הועדה המקומית - אולם הועדה המקומית לא תהיה כבולה לעמדה זו. פרשנות זו "תשמר מחד גיסא את הסמכות שניתנה בידי הגוף הציבורי המוסמך, ומאידך גיסא תבטיח מתן משקל של ממש לעמדת ועד הכפר, המייצג את תושבי המקום או לפחות את חלקם" (עמ' 7). צוין כי פרשנות דומה ניתנה בעת"מ 1145/01 גולצמן נ' מהנדס העיר גבעתיים (לא פורסם)(2001) על ידי השופט מודריק (להלן פרשת גולצמן). (ב) עוד הוסף, כי קביעתו של בית המשפט קמא ששגתה הועדה המקומית בכך שביקשה להתחקות אחר שיקולי ועד היישוב בהיותם שיקולים שאינם תכנוניים, אינה מדויקת. המלצתו של הועד המקומי נדרשת בהיבט התכנוני הרחב, הכולל בין היתר את אופי הישוב; אין מקום לומר כי שיקוליו אלה אינם מתחום התכנון, ומשכך כי אין על הועדה המקומית להביאם בכלל חשבון. בנוסף צוין, כי ככל שעמדת המשיב 3 תתקבל, סבור הוא כי בנסיבות העניין יהיה ראוי להחזיר את התיק לדיון בבית המשפט המחוזי, לשם בחינת שיקול דעתה של הועדה המקומית לגופם של דברים. באשר להסכמת המשיב 3 נטען, כי נוכח תפקידו ומהותו כגוף ציבורי, פתוחה בפניו הדרך להסכים לבקשת ההיתר כאשר ועד היישוב מתנגד ואף להיפך. בענייננו, נוכח טענות המשיב 1 בדבר שינוי נסיבות ועשיית דין עצמי בחלקה, נכון המשיב 3 לבחון מחדש את הסכמתו, ולאפשר למערער ולמשיב 1 להשמיע עמדתם. לבסוף צוין כי אין מתקיימת זהות ועדים, והמשיב 1 אינו "ועד הכפר", אך הדבר לא נטען בפני בית המשפט קמא ועל כן ניתנת העמדה בהנחה שהמשיב 1 הוא הגורם הרלבנטי . תגובות לעמדת המשיב 3 (4) עמדת המשיב 3 מקובלת על המערער אך בלא ההצעה להחזרת הנושא לבית המשפט המחוזי. המשיבה 2 נוקטת עמדה דומה, בנימוק כי למשיב 1 היה יומו בפניה ובפני בית המשפט קמא. המשיב 1 חולק על עמדת המשיב 3 בטענה, כי זו אינה עולה בקנה אחד עם דרכי פרשנות החקיקה, והיא חושפת את המשיב 1 לאחריות חוזית, נזיקית ופלילית כלפי משרד החקלאות וכלפי צדדים שלישיים. נטען כי אילו כיון המחוקק לכך שיש אך להתייעץ עם ועד הכפר, מדוע לא נכתב כן, ונעשה שימוש במינוח "המלצה"? עוד יוצא, כך נטען, כי לשיטת המשיב 3 גם התניית ההיתר בחתימת המינהל יש בה כדי לשלול את שיקול דעתה התכנוני של הועדה המקומית. דיון והכרעה "בהמלצת ועד הכפר" ה. (1) פרשנות הדיבור "בהמלצת ועד הכפר" בתקנון התכנית המפורטת היא כאמור סלע המחלוקת הראשי בהתדיינות דנא, קרי, האם "המלצה" פירושה "המלצה חיובית" או שמא עמדה וחוות דעת. בית המשפט לעניינים מינהליים סבר, כי בהקשר התכנית המלצה היא "המלצה חיובית", ובמשמע, בהיעדרה אין אישור; על כך משיג המערער. (2) נפסק לא אחת כי תכנית סטטוטורית היא חיקוק (ע"א 10213/03 מרחבי השרון נ' מייזליק (לא פורסם) (השופט עדיאל) (2006); ע"א 3213/97 רמה נקר ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, פ"ד נג(4) 625, 634 (השופט זועבי) (1999); ע"א 6291/95 בן יקר גת חברה להנדסה נ' הועדה המיוחדת פ"ד נא(2), 825 , 851 (השופט - כתארו אז - אור) (1997); ע"א 119/86 קני בתים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון פ"ד מו(5), 727, 742 (השופט בן יאיר) (1992)). נקודת המוצא לקביעת משמעו של חיקוק היא לשונו: "היא קובעת את המסגרת אשר בתוכה תפעל התכלית החקיקתית" (א' ברק, פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה (תשנ"ג), 97), ו"לה יש ליתן את המשמעות המקובלת והרגילה. כלל פרשנות נוסף, החל אף הוא על פרשנות תכנית מתאר, הוא הכלל המבקש להתחקות אחר מטרת התכנית וליתן לה פרשנות המגשימה את תכליתה..." (עניין מייזליק). (3) לאחר העיון ובתומו אומר כבר כאן, כי בסופה של דרך אציע שילוב בין פרשנות לשונית לפרשנות תכליתית של הסעיף, על פיו יתקבל הערעור, אף כי דומני שגם באמצעות הלשון בלבד ניתן היה להגיע לתוצאה דומה; אלא שתוצאה זו מתחזקת על-ידי עיון בתכלית הסעיף. גישתי שונה בדרך הילוכה, אם גם לא בתוצאתה, מגישת גורמי המדינה. כמסתבר, הדיבור "המלצה" אין משמעו רק המלצה חיובית, ויכול שמדובר גם בהתייעצות וקבלת עמדה – ואם כך, אף בחוות דעת שאינה חיובית. (4) נפתח בהגדרה המילונית של המונח "המלצה". אכן בשימוש הלשון הרווח, כמעט האינטואיטיבי, דומה שהמונח המלצה מתייחס לחוות דעת חיובית, כדעת בית המשפט קמא ואף גורמי המדינה; "נתתי לפלוני המלצה" משמעה כי הבעתי עליו דעה חיובית. מילון אבן שושן המרוכז (2004) מגדיר את המונח "המלצה" כ"דברים לטובת מישהו" (במהדורת תשכ"ב למילון אבן שושן – "דברים בעל פה או בכתב לטובת מישהו)", וכך גם מילון י' גור מתקופת המנדט. אך המילון השלם (מאת י' שויקה) כרך ב' (תשנ"ז) מצרף הגדרה נוספת, רלבנטית לענייננו, לפיה המלצה היא גם "הצעה או עצה לעשות משהו משום שהוא נחוץ, כדאי, נכון חשוב וכד'". פשיטא, כי עצה לעשות דבר מה יכול שתהא גם עצה להימנע ממעשה. כך מורה אף השכל הישר. המילון הסמנטי מילה במילה (מאת א' אבניאון, 2000) מביא בשדה המלצה "בקשה, הגנה, הסכמה, הצדקה, חוות דעת, סנגור" וגם "הלל, שבח" (הדגשה הוספה – א"ר). כי חרף אותה אינטואיציה משמש המונח "המלצה" בשימוש הרווח גם במשמעות שאינה בהכרח חיובית, ושהיא נייטרלית או אף שלילית: "אמליץ שלא למנות את פלוני", "קיבלתי על פלוני המלצה לא טובה"; אף אלה שגורים עמנו ומשמעם מדבר בעדו. דרך משל, ועדה פלונית מגישה המלצות – הללו יכול שיהיו מסוגים שונים. (5) ואכן, עיון בדברי חקיקה שונים מלמד כי נעשה לא אחת שימוש במונח "המלצה" בהקשר של התייעצות והבעת דעה שאינה חיובית בהכרח. (6) נפתח בהקשר קרוב לענייננו, הקשר שאולי הוא הכלי הפרשני ההולם ביותר; סעיף 62 לחוק התכנון והבניה קובע כך: "(א) הוגשה לועדה מקומית תכנית בסמכות ועדה מחוזית, תדון בה הועדה המקומית, ותעביר המלצותיה לועדה המחוזית, תוך שישים ימים מהיום שהתכנית הוגשה לה; המלצות הועדה המקומית יכול שיהיו להפקיד את התכנית הנדונה, עם או בלי שינויים, או לדחותה; הועדה המקומית תשלח העתק ההמלצה למגיש התכנית, תוך שבעה ימים מיום קבלת ההמלצה" (הדגשות הוספו – א"ר). ואכן, כטענת המערער, המלצות הועדה המקומית בפני הועדה המחוזית פורשו בפסיקה כהתייעצות: "הסדר זה מיועד לשלב בין שיקולים תכנוניים אותם שוקלת הוועדה המקומית תוך ראייה מעשית של צרכי התושבים במקום, ובין שיקולים רחבים וכלל-אזוריים, המאפיינים את הראייה התכנונית של הועדה המחוזית. עניין לנו, אפוא, בשיקולים המשלימים אלה את אלה ומכאן חשיבותה של המלצת הועדה המקומית, אף כי סמכות ההחלטה מסורה לוועדה המחוזית" (עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ירושלים (לא פורסם) (השופטת חיות) (2005); ראו גם עע"מ 3030/03 לב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה באר שבע פ"ד נט(1) 851, 860 (המשנה לנשיא מצא)(2004) (להלן עניין לב)). לדידי ברי כי משניתן לועדה המקומית להמליץ אם לחיוב ואם לדחיה, יש להמלצה משמעות רבת פנים. הוא הדין לסעיף 107א (3) לחוק התכנון והבניה, שעניינו חוקר שמונה לשמוע התנגדויות לתכניות, ונאמר כי "החוקר יגיש למוסד התכנון תמצית ההתנגדויות והמלצותיו לגביהן...". אף כאן ברי כי המלצה אינה חיובית דווקא. הנה לנו בתחום התכנון והבניה, שבו ענייננו, המלצות מסוגים שונים, מתוך שיקול דעת מגוון. (7) והנה דוגמאות נוספות: סעיף 15 לחוק ועדות חקירה, תשכ"ט -1968 מטיל, בין היתר, חובת הודעה למי שעלול להיפגע מהחקירה או מתוצאותיה. סעיף קטן (ד) בו קובע, כי רשאית ועדת החקירה שלא להודיע לפלוני בדבר חקירה, ובלבד ששוכנעה שאין בחקירה כדי לפגוע בו ובין היתר גם לא תמליץ לגביו המלצות; מכאן נלמד כי המלצות יכול שיהיו נייטרליות או שליליות. כך עולה גם מתקנה 14 לתקנות המבחן (שירותי המבחן), התשי"ט- 1959 הקובעת, כי "קצין מבחן העומד להמליץ בפני בית המשפט המלצה כל שהיא, יסביר לנאשם, ואם הוא קטין - להוריו או לאפוטרופסו או לכל מי שהקטין נמצא ברשותו - את משמעותה של ההמלצה וכל הכרוך בה". ודוק: בהמלצה "כל שהיא" עסקינן. ועוד, סעיף 128מה לפקודת בתי הסוהר (נוסח חדש), תשל"ב- 1971 קובע, כי השר לבטחון פנים ימנה ועדה מייעצת לעניין נטילת סמכויות המנהל לניהול והפעלת בית סוהר בניהול פרטי. ועדה זו, כך נקבע בסעיף 128מט: "תייעץ לנציב בנושא שמירה על זכויות האסירים בבית סוהר בניהול פרטי, וכן בעניין שיקומם, רווחתם ובריאותם", ולפי סעיף 128נ תגיש את המלצותיה לשר, לנציב ולועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת. מדובר, אם כן, בועדה מייעצת וככזו מגישה היא המלצותיה; לאלה יתכנו כיוונים שונים. (8) מצויות בחיקוקים דוגמאות רבות מאוד להמלצה, חלקן "כלליות"-ניטרליות, ולא רק חיוביות. הנה דוגמאות אקראיות: למשל, סעיף 112(ג) לחוק החברות תשנ"ט-1999 מאפשר להקים ועדות דירקטוריון בנושאים מסוימים "לשם המלצה בלבד" (להבדיל מהחלטה), אך לא נאמר איזו המלצה, וברי כי זו יכולה להיות כל המלצה; סעיף 44א(א) לפקודת הרופאים [נוסח חדש] תשל"ז-1976 עוסק בהמלצה להתליית רשיון והדבר מדבר בעדו; סעיף 24(א) לחוק הפיקוח על ייצוא בטחוני, תשס"ז-2007 ממנה ועדה מייעצת לעניין רשיונות שיווק בטחוניים, וברי כי המלצותיה יכולות להיות לכל כיוון. ועם זאת תסקיר מעצר לפי סעיף 21(ב) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-מעצרים), תשנ"ו-1996 עניינו בין השאר המלצה בדבר תנאי שחרור ופיקוח, והיא המלצה "שחרורית"; וסעיפים 29 ו-30 לחוק שחרור על תנאי, תשס"א-2001 עניינם המלצה לקציבת עונש, וברי כי אף זו חיובית. (9) אמנם גם בפסיקה ניתן ביטוי לפירוש ה"חיובי" של המלצה; ראו דברי השופט - כתארו אז – אור, בדנג"צ 3201/96 שר החקלאות נ' המועצה האזורית עמק לוד, פ"ד נא(3) 661, 677 (1997) (להלן - פרשת רשות הניקוז), בהיקש מסעיף 65 לחוק המים, תשי"ט-1969 (אמנם באותו סעיף "המליצה ועדת התכנון על הצעת התכנית, תפורסם ההצעה...", והפירוש הוא דבר הנלמד מעניינו). (10) מכל מקום, נוכח כל האמור מעלה, אין לומר כי "המלצה" בחקיקה משמעה בהכרח המלצה חיובית; לעתים קרובות עניינה מתן עמדה. מבחינה זו מסופקני אם צדקה עמדת המדינה שככלל גורף, אשר ענייננו חריג לו, המלצה "חיובית" היא תנאי בלעדיו אין. (11) הפרשנות המילולית למונח "המלצה" היא איפוא רב כיוונית, לאו דווקא המלצה "חיובית". משלימה אותה לענייננו תכלית החקיקה, שיש לשקללה (השוו ברק, פרשנות החקיקה 143). (12) לפן הלשוני חוברת איפוא התכלית. ברי, כי אם נפרש "המלצה" בנידון דידן כהמלצה חיובית בלבד, נרוקן כמעט מתוכן את סמכותו של מוסד התכנון, הועדה המקומית, וצדקו העמדות שהצביעו על כך. באופן דומה נדונה בפרשת רשות הניקוז פרשנות הדיבור "תכנית שהחליטה עליה רשות הניקוז" שבסעיף 19 לחוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות, התשי"ח – 1957. הסעיף קובע, כי "תכנית שהחליטה עליה רשות הניקוז תונח במשרדי רשות הניקוז ... הודעה על הנחת התכנית תפורסם ברשומות...". נשאלה השאלה האם הדיבור "תכנית שהחליטה עליה רשות הניקוז" מחייב אישור של רשות ניקוז לתכנית פלונית כתנאי להמשך ההליכים בה, או שמא פירושו הנכון של הדיבור הוא, כי די שרשות הניקוז נדרשה לתכנית כדי שההליכים בה יימשכו. בבואו לפרש נדרש בית המשפט - מפי השופט אור (עמ' 678-677) - למהותו של העניין המוסדר ולמתכונת ההסדר שנקבע בחוק: "ההיבט החשוב לענייננו מבחינה זו טמון בעובדה שהסדרתם של ענייני ניקוז משרתת אינטרס ציבורי חשוב, אשר עשוי לחרוג מן התחום המקומי או האזורי בו פועלת רשות הניקוז. מעצם טיבם, ענייני הניקוז הם עניינים אשר לכלל הציבור עשוי להיות עניין בהם. לעובדה זו חשיבות רבה בפרשנות החוק. ככל שהדבר עולה בקנה אחד עם לשון החקיקה, עלינו לבחור באותו פירוש אשר יש בכוחו להגשים את האינטרס הציבורי האמור. עלינו לבחור באותו פירוש, אשר יבטיח את ההגנה המירבית על האינטרסים הכלל ארציים אשר חוק הניקוז בא למנוע את הפגיעה בהם, ובכלל זה פיתוח הארץ וקיום שירותים סדירים במדינה (סעיף 1 לחוק הניקוז). אכן, חזקה היא, המשמשת בפרשנותם של דברי חקיקה, כי דברי חקיקה באים להגשים את האינטרס הציבורי. 'כל שיטת משפט מבקשת לקיים את אינטרס הציבור. שיקול זה מהווה כוח מניע בהתפתחותו של המשפט המקובל, והוא שיקול מרכזי בפרשנות החקיקה' (ברק, פרשנות במשפט, כרך שני פרשנות החקיקה (ירושלים, 1993), בעמוד 525; ראו גם ע"א 3833/93 לוין נ' לוין, פ"ד מח(2) 862, שם החיל השופט זמיר דברים אלה בבואו לפרש את חוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), התשל"א-1971. על בסיס קו מחשבה זה, קבע השופט זמיר כי תכליתו של חוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה) היא להגשים את האינטרס הציבורי, וכי יש להביא בחשבון, בהכרעה אם אכיפת חוזה היא בלתי צודקת, גם שיקולים של אינטרס ציבורי (בפסקה 17 לפסק דינו)". (13) בעניינה של רשות הניקוז האזורית סבר בית המשפט כי: "אין כל היגיון במתן סמכות כזו (של הכרעה – א"ר) לרשות, אשר היא אזורית מעצם טיבה, ולכן אינה מצוידת לשקול כהלכה את ההיבטים הכלל-ציבוריים השונים הכרוכים בהכרעתה בעניינה של תכנית ניקוז פלונית. היא עלולה להחמיץ את האינטרס הציבורי הנוגע לעניין. היא עלולה ליתן לו משקל בלתי מספק. היא עלולה להעדיף עניינים אחרים הקרובים יותר לליבה כרשות בעל אופי מקומי אזורי" (עניין רשות הניקוז, עמ' 684, הנשיא ברק). דברים אלה יפים גם לענייננו שלנו. אכן, אף הדיבור "תכנית שהחליטה עליה" יכול היה להתפרש כהחלטה חיובית בלבד. אך בית המשפט פירש אותו על פי תכליתו ועל פי ההיבט הציבורי. כבחוק הניקוז, כך גם בחוק התכנון והבניה נודע משקל רב להיבט הציבורי השלוב בהליכי התכנון: "כשבתכנון סביבתי עסקינן, יש לראות את התמונה במבט רחב, מבט של אינטרס הציבור שמייצגים מוסדות התכנון, והמבטאים את תכליתו אין בלתה של חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965: 'תכנון סביבתי נמנה על הנושאים המורכבים והחשובים ביותר בהשפעתם על חיי האדם. הוא משפיע על הפרט ועל הציבור כאחד. הוא כורך עמו כמעט כל זוית של חיי אדם בסביבתו. במסגרתו מתגבשים דפוסי חיים בענייני מגורים, כלכלה ועסקים, תחבורה, בריאות, חינוך ותרבות, איכות סביבה, ערכי טבע ונופי תיירות, בטיחות ובטחון ועוד כהנה וכהנה' (השופטת פרוקצ'יה, דנג"צ 5361/00 פלק נ' היועץ המשפטי לממשלה (טרם פורסם))'" (עע"מ 11061/04 הועדה המחוזית לתכנון ובניה-מחוז חיפה נ' עיריית קריית אתא (לא פורסם) (2005)). (14) ההיבטים הללו זקוקים לרמה נורמטיבית גבוהה יחסית. אמנם אף הועדה המקומית היא בעלת אינטרס "מקומי" - כשמה - ומתעוררים פעם לפעם קשיים ותקלות בדרכי קבלת ההחלטות בשל אותה "מקומיות" (רע"פ 1993/05 עבד אל קאדר נ' מדינת ישראל (לא פורסם) (2006), פסקה י' (2)), אולם דומה כי ביחס לועד הכפר, במקרה דנא, הנושאים עליהם היא אמונה רחבים יותר בהיבטי התכנון והבניה, ואינם כוללים אך את עניינו של המקום, אלא רואה היא לנגד עיניה שיקולים רחבים יותר, בעלי אופי אזורי. (15) נראה איפוא, כי לאפשרות הלשונית לפרש "המלצה" לאו דווקא כהבעת עמדה חיובית מצטרפת פרשנות תכליתית, המניחה את הדגש על האינטרס הציבורי בבסיס הליכי התכנון והבניה. זו מובילה לעבר המסקנה, כי - כעמדת המדינה - לא היתה כוונה להעניק זכות וטו וכוח הכרעה לועד הכפר, ששיקוליו הם מקומיים ביותר מטבעם (ולגיטימי שכך יהא), אלא להבטיח שמיעת דעתו בטרם קבלת החלטה. דומני כי בדין טען המשיב 3, שכל פרשנות אחרת יהא בה כדי לכבול את שיקול דעתה של הועדה המקומית, שהיא הגורם הסטטוטורי-המקצועי להחליט בעניין, שהרי "כשפועלת רשות מינהלית בתחום סמכותה, ועליה להפעיל את שיקול דעתה, עליה להפעיל שיקול דעת עצמאי משלה, והדברים ידועים" (בג"צ 678/88 כפר ורדים ואח' נ' שר האוצר פ"ד מג(2), 501, 507 (השופט- כתארו אז- אור) (1997); בג"צ 30/51 י' בלבן ואח' נ' עירית תל-אביב פ"ד ו' 260,257 (השופט זוסמן) (1952); בג"צ 900/06 אל-על נתיבי אויר לישראל בע"מ נ' שר התיירות (הנשיא ברק) (לא פורסם) (2006); ב' ברכה משפט מינהלי (תשנ"ו) חלק שני עמ' 43-46). גישה זו אכן עולה בקנה אחד עם פסק דינו של השופט מודריק בפרשת גולצמן שאוזכר מעלה, בו נקבע "שהסמכות המוקנית למהנדס העיר בתכנית (שנאמר בה "ובתנאי שמהנדס העיר שוכנע כי קיימת הצדקה לכך..." – א"ר) איננה אלא להיות גורם ממליץ. ההמלצה בהקשר זה, איננה אלא יצירת תמונת מצב בפני הועדה המקומית... כי "מהנדס העיר משוכנע, או איננו משוכנע...", והגם שיקשה על הועדה להחליט בניגוד לתמונת מצב זו, הנה "לפי שמדובר בחוות דעת ולא בתנאי מגביל, נותר ביד הועדה מרחב שיקול דעת עצמאי (לפחות במקרים שבהם היא סוברת שחוות דעת המהנדס היא באורח ברור מופרכת)". (16) ראיה מתוך התכנית עצמה שענייננו בהמלצה שדינה כהתייעצות, מצויה בסיפת סעיף 11(8) לפיה נדרש, בנוסף להמלצת ועד הכפר, גם אישור משרד החקלאות. ועד הכפר הוא גורם שלדבריו משקל ותרומה ייחודית ביחס להיבטים המקומיים, אשר נחוץ לשמוע ולשקול את דעתו – והיא נתבקשה בגדר "המלצה". מתקין התכנית הבחין בין המתבקש מן הועד לבין המתבקש ממשרד החקלאות, שהוא גורם מקצועי מרכזי בנושא – בקרקע חקלאית עסקינן; הימנו נדרש אישורו הפוזיטיבי, בשונה מהמלצת ועד הכפר, מבלי לפגוע כל עיקר בחשיבותה. (17) כללם של דברים: הן נוכח משמעו של המונח "המלצה" לרבות בדברי חקיקה שונים, והן נוכח תכלית החקיקה בהקשר דנא, הדיבור "המלצה" משמעו הבעת עמדה וחיווי דעה, ואין בהמלצה שלילית של ועד הכפר כדי לסתום את הגולל על קבלת בקשה להיתר. בהקשר זה מתקבל הערעור. ועד ואגודה ו. בשולי הדברים נציין, כי אף שיתכן כי אין "זהות ועדים" בין האגודה השיתופית לועד הכפר, כדעת המשיב 3, הנחתנו היתה כי המשיב 1 הוא הגורם שהמלצתו נדרשת, כפי שציינה הועדה המקומית. אכן, לועד מקומי בתחום הנהלתו סמכויות המועצה האזורית בתנאים מסוימים, לפי סעיף 132(א) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958; ראו גם זמיר, הסמכות המינהלית (תשנ"ו-1996), א' 368-367, וכן בג"צ 265/77 ועד מקומי סביון נ' שר הפנים, פ"ד לב(1) 566.על כן אין להלום טענת המשיב כי הועד אינו גוף ציבורי, בעוד שאלה בהקשר זה מתעוררת לגבי אגודה. ואולם, במקרה דנא איננו רואים צורך להידרש לעניין זה עוד, משלא הועלה בפני בית המשפט קמא, כפי שמציין אף המשיב 3, וגם – ובמיוחד – לא שמענו טענה של ממש להבדלי עמדות בין ועד הכפר לאגודה. בדיקת השימושים ז. לכאורה ניתן היה לומר, כי משמתקבל הערעור באשר לפרשנות המונח "המלצה" במקרה דנא, יעמוד ההיתר שקיבל המערער מן המשיבה 2 על כנו, ובא לציון גואל. אך לבית משפט זה נקודת מבט ואחריות רחבה – אין הוא יכול לכלוא עצמו בדל"ת אמותיה של מערכת התכנון, ולומר כי משנפתחה הדרך לפרשנות שלפיה אין להמלצת ועד הכפר תוקף של וטו, מה מעמנו יהלוך מעבר לכך; והרי בפנינו נטען מטעם המשיב 1 לבניה על-ידי המערער שלא לפי ההיתר, לשימוש בלתי חוקי ועוד. ח. לנקודה זו חשיבות רבה בעיני. מבלי שאקבע כל מסמרות באשר לעובדות הנטענות, עצם המחשבה שהחלטה משפטית נורמטיבית של בית משפט זה עלולה להיות בסיס ויתד לבניה או לשימוש בלתי חוקיים היא לדידי חלום בלהות, ו"דאגה בלב איש ישחנה" (משלי י"ב, כ"ה). כפי שנאמר על-ידינו באולם בית המשפט – תפקידן של הרשויות, מינהל מקרקעי ישראל, הועדה המקומית, ולפי הצורך בתי המשפט, הוא להבטיח שכזאת לא יקרה, ושוב, הדברים נאמרים לחרוץ משפט בעניין זה, שפרטיו אינם לפנינו. ועוד, אין להלום הפרדה בנידון דידן בין ההיבט התכנוני להיבטים אחרים, אם ישנם דברים בגו. לכן אציע – כהצעת המדינה – כי התיק יוחזר לדיון בפני בית המשפט קמא, כדי לבחון את שיקול דעתה של המשיבה 2 לגופו, לרבות את השיקולים שהעלה המשיב 1. ועוד, המשיב 3 הביע נכונות לשוב ולשמוע את הצדדים ולשקול הסכמתו. נוכח הטענות, כדי שלא לפצל את הטיפול, ישמע בית המשפט קמא את עמדות הצדדים, לרבות המינהל (שאין מניעה כי מצדו יגבש עמדה לאחר שמיעת כולי עלמא); לאחר מכן יתן בית המשפט הכרעתו. ט. אוסיף: פשיטא, כי הועדה המקומית ומינהל מקרקעי ישראל, הן בטרם הכרעת בית המשפט והן בכל מועד אחר, ובלא קשר להיתר, צריך שיבדקו לגופן טענות בדבר חריגה מהדין, במטרה להבטיח כי לא יהיו בניה או שימוש החורגים מגדרי היתר ככל שיינתן. ושוב – כל האמור, בלא שאקבע מסמרות באשר לנעשה בשטח. י. סיכומם של דברים: הערעור מתקבל במובן זה שאין המלצת ועד הכפר בנידון דידן מהוה הכרעה ווטו, אלא עמדה שעל המשיבה 2 לשקול בכובד ראש ובתשומת לב. התיק יוחזר לבית המשפט קמא כאמור בפסקה ח' לעיל. בנסיבות אציע שלא לעשות צו להוצאות. ש ו פ ט השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט רובינשטיין. ניתן היום, ‏כ"א אייר תשס"ח (26.5.08). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06061980_T17.doc מפ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il