איגוד רבני הקהילות בישראל נ. שרת החינוך

2 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6197/22 לפני: כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופט א' שטיין כבוד השופטת ר' רונן העותרות: 1. איגוד רבני הקהילות בישראל 2. התנועה למדינה יהודית ודמוקרטית 3. חותם יהדות על סדר היום נ ג ד המשיבים: 1. שרת החינוך 2. ממשלת ישראל 3. היועצת המשפטית לממשלה משיבים פורמליים: 1. הרב פרופ' יהודה ברנדס 2. גב' רחלי פרנקל 3. הרב עמיחי גורדין 4. הרבנית אסתר רוזנברג 5. הרב אורי שרקי 6. גב' שרה אליאש 7. הרבנית ד"ר לאה ויזל 8. הרב ניסים מלכה 9. הגב' אורלי לרר 10. מר גבריאל שמעון 11. גב' ברכה דאום רייטר 12. הרב גלעד מסינג 13. ד"ר מירי שליסל 14. גב' שושנה שפיגל עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרות: עו"ד יסכה בינה בשם המשיבים: עו"ד יונתן נד"ב פסק-דין השופט א' שטיין: במוקד העתירה שלפנינו ניצבת החלטת הממשלה בדבר אישור מינוי המשיבים הפורמליים כחברי המועצה לחינוך הממלכתי-דתי (להלן: המינויים). במסגרת זו, דורשות העותרות את ביטול המינוי בשל אישורו בידי הממשלה היוצאת בתקופת בחירות. בד-בבד, דורשות העותרות כי נורה על הקפאתם המיידית של המינויים, וזאת עד למתן פסק דין בעתירה – בקשה אשר נדחתה בהחלטותיי מיום 29.9.2022 ומיום 2.10.2022. פעילותה של המועצה לחינוך הממלכתי-דתי (להלן: המועצה) מוסדרת מכוחו של חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953, הקובע כי המועצה תפעל כגוף סטטוטורי המייעץ לשר החינוך. חברי המועצה מתמנים לכהונה בת ארבע שנים על ידי שר החינוך, באישור הממשלה, וזאת לאחר שנדרשה למינוי גם הוועדה לבדיקת מינויים, בהתאם להוראות חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975. במקרה דכאן, סיימה המועצה היוצאת את כהונתה ביום 4.5.2021, ואילו הליך המינוי בידי שרת החינוך (להבדיל מאישורו בידי הממשלה) הושלם ביום 8.6.2022. עוד באותו היום הועברו שמות המועמדים הנבחרים לבחינתה של ועדת המינויים, וזו השלימה את עבודתה ביום 28.8.2022. ביני לביני, ביום 30.6.2022 אישרה מליאת הכנסת את חוק התפזרות הכנסת העשרים וארבע, התשפ"ב-2022, ונקבע מועד לבחירות לכנסת העשרים וחמש. מאותו הרגע הפכה הממשלה המכהנת לממשלה היוצאת, אשר ממשיכה בכהונתה עד שתיכון ממשלה חדשה – וזאת תחת מגבלות מסוימות ביחס לאופן הפעלת סמכויותיה, כפי שיפורט בהמשך. ביום 4.9.2022 הובאו המינויים האמורים לדיון בפני הממשלה היוצאת לצורך אישורם. לאור זאת – ובמטרה למנוע את אישור המינויים – הגישו העותרות דכאן את העתירה בבג"ץ 5793/22. עתירה זו נדחתה על הסף בפסק דין מיום 5.9.2022 (השופטים נ' סולברג, ח' כבוב ואנוכי), בהיותה מוקדמת ומחמת אי-מיצוי הליכים. משכך, ביום 6.9.2022 אישרה הממשלה היוצאת את מינוי חברי המועצה, והשלימה בכך את הליך המינויים בהתאם לחוק. מכאן העתירה הנוכחית. לטענת העותרות, שומה עלינו לבטל את המינויים שבהם עסקינן משאלו אושרו על ידי הממשלה היוצאת בתקופת בחירות. לדידם, עובדה זו מעידה מניה וביה על חוסר הסבירות הקיצונית שבבסיס אישורם של המינויים – זאת, בין היתר, לנוכח החריגה מסמכויותיה של הממשלה היוצאת ככזאת, ובשל המגבלות אשר חלות על פועלה של הממשלה היוצאת מכוח הפסיקה והנחיות היועץ המשפטי לממשלה. העותרות טוענות כי היה על שרת החינוך לפעול להארכת כהונתה של המועצה היוצאת; ולמצער, כי היה עליה לבצע מינוי כאמור באופן זמני ואד-הוק כאשר מתעורר צורך ספציפי וחיוני בדבר. מנגד, טוענים המשיבים כי דין העתירה להידחות על הסף בהעדר עילה להתערבותנו. בהקשר זה, מדגישים המשיבים וטוענים כי שרת החינוך השלימה את הליך המינוי – הליך מורכב אשר נמשך חודשים רבים – עובר למועד ההכרזה על התפזרותה של הכנסת, ומשכך אין בנמצא כל פגם אשר יצדיק את התערבותנו. המשיבים מוסיפים ומבהירים כי הליכי המינוי של המועצה, כפי שהתקיימו, עולים בקנה אחד עם הפסיקה ועם הנחיות היועץ המשפטי לממשלה. כמו כן טוענים המשיבים כי ממילא אין ממש בדרישותיהן של העותרות – מקום שבו אין אפשרות ממשית להארכת תקופת כהונתה של המועצה היוצאת – וזאת, לאור האמור בחוק; לאור נחיצותה של מועצה מכהנת בהתחשב בסמכויותיה; ובפרט, כאשר המועצה היוצאת השלימה את כהונתה זה מכבר. הדין עם המשיבים. בהתאם לסעיף 30 לחוק-יסוד: הממשלה, היקף סמכויותיה של הממשלה היוצאת מכוח עקרון הרציפות, לאחר הכרזה על הקדמת מועד הבחירות, נותר זהה וזו ממשיכה לאחוז בכלל הסמכויות שהיו נתונות לה עובר לתקופת הבחירות. עם זאת, מחויבת הממשלה היוצאת לנהוג באיפוק רב בהפעלת סמכויותיה – במיוחד לגבי כל אותם העניינים שאין בהם כורח או דחיפות מיוחדת. הגבלה זו אינה קובעת חובת הימנעות מפעולה ספציפית כלשהי, אלא רק התוויה של מרחב פעולה מצומצם – וזאת ביחס לכל אותן הסמכויות אשר יש בהפעלתן כדי לכבול את ידיה של הממשלה הבאה ולהציבה בפני עובדות מוגמרות (ראו: בג"ץ 5167/00 וייס נ' ראש הממשלה של מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 455, 470-469 (2001); בג"ץ 8815/05 לנדשטיין נ' שפיגלר, פסקאות 10-9 (26.12.2005) (להלן: עניין לנדשטיין)). הפעלת סמכותה של הממשלה היוצאת לאשר מינויים בתקופת בחירות אינה אלא מקרה פרטי אשר כפוף לכללים דלעיל (ראו: בג"ץ 1004/15 התנועה למשילות ודמוקרטיה נ' השר לביטחון פנים, פסקה 14 (1.4.2015) (להלן: בג"ץ 1004/15). ביסוד המגבלות החלות על מינויים בתקופת בחירות עומד שיקול כפול: העובדה כי הממשלה היוצאת פועלת כעת אך מכוח עקרון הרציפות ואינה עוד נהנית מאמון הכנסת; וכן החשש המוגבר לניגוד עניינים במינוי, באופן אשר עלול להוביל להעדפת אינטרס מפלגתי-סקטוריאלי על פני אינטרס הציבור (ראו: עניין לנדשטיין, פסקה 10). שיקולים מנחים אלו, אשר הותוו בפסיקתנו, משמשים יסוד-מוסד להנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1501 "מינויים בתקופת בחירות" (26.1.1999) (להלן: הנחיית היועמ"ש). הנחייה זו קובעת אמות-מידה לאיזון בין השיקולים שפורטו לבין הצורך למנוע פגיעה בעבודה שוטפת תקינה של מוסדות השלטון (ראו: שם, עמ' 2). בהקשר זה, מבהירה הנחיית היועמ"ש כדלקמן: "[...] חרף העובדה שלמינויים בתקופת הבחירות נודעת רגישות מיוחדת ונדרש לגביהם איפוק רב, אין לומר כי קיימת מניעה מוחלטת לקיים מינויים גם בתקופת בחירות, אף אם הם בכירים באופיים – השאלה היא שאלה של שיקול דעת. ההכרעה בדבר איוש משרה פלונית בתקופת בחירות תלויה, אפוא, בגורמים שונים והיא פרי מלאכת איזון בין השיקולים המנחים הצריכים לעניין. כך, לעיתים לא יהא מנוס מאיוש משרה או תפקיד במועד זה, ככל שיש באיושם צורך חיוני של ממש אשר אם לא ייענה, ייווצר חלל העלול לפגוע באינטרס ציבורי חשוב. במסגרת זאת, ראוי יהיה ליתן משקל לבכירות המשרה ואופייה, לרבות אם היא כוללת סמכויות סטטוטוריות; מידת הפגיעה הצפויה לתפקודה התקין של הרשות באי-איושה; קיומה של אפשרות להאריך כהונה של בעל תפקיד מכהן או לאיישה על-ידי ממלא-מקום במינוי זמני; קיומו של הליך מקצועי לאיוש המשרה; המועד שבו מתעורר הצורך במינוי במסגרת תקופת הבחירות (למשל – עובר ליום הבחירות או לאחריו); וכיוצא באלו" (ראו: שם, בעמ' 2; ההדגשות הוספו וההפניות הוסרו – א.ש.; ראו גם: בג"ץ 1004/15, פסקה 15). באופן פרטני יותר וביחס למינויים דוגמת זה שנבחן בענייננו, קובעת הנחיית היועמ"ש כדלקמן: "נקודת האיזון שנקבעה היא התייחסות שונה למינויים שהחלו לפני המועד הקובע לבין מינויים שהחלו לאחריו [...]. אם ההחלטה על המינוי, קרי, העברתו לבחינת הוועדה לבדיקת מינויים, נתקבלה לפני המועד הקובע, החשש כי ההחלטה נבעה משיקולי בחירות, קהה. במקרים אלה יש ליתן משקל רב יותר לצורך בהתנהלות תקינה [...] ולאפשר את המשך הליכי המינוי. מינויים שהועברו לבדיקה לפני המועד הקובע [לפני הכניסה לתקופת בחירות – א.ש.]: הליכי מינוי של מועמדים שהועברו לוועדה לבדיקת מינויים יושלמו כרגיל. [...]". (ראו שם, בפסקה 4; ההדגשה הוספה – א.ש.). מכאן לענייננו-שלנו: כפי שהוסבר, הליך המינוי מטעם שרת החינוך הושלם ביום 8.6.2022 – עובר לתקופת הבחירות. לא זו אף זו: מינוי זה זכה לכלל האישורים הדרושים ללא כל פגם מינהלי. המינוי נבחן כנדרש על ידי הוועדה לבדיקת מינויים אשר מצאה כי מתקיימים בכלל המועמדים תנאי הכשירות הנדרשים לתפקיד, ומשכך אישרה את מועמדותם. לצד זאת, ציינה הוועדה את הסתייגויותיה מביצוע המינוי בתקופת בחירות ועמדה על הקשיים הכרוכים בכך. על אף הסתייגות כאמור, אישרה הוועדה את המינויים. בהמשך לכך הובאו המינויים האמורים בפני הממשלה היוצאת, וגם היא אישרה אותם. זאת ועוד: כעולה מהמענה שניתן על ידי נציגי המשיבים לעותרות במסגרת פנייתן המקדמית, נראה כי כלל האלטרנטיבות אשר הוצעו על ידן נבחנו ונמצאו בלתי ניתנות לביצוע. במסגרת זו, הוסבר כי אין כל אפשרות להארכת כהונתה של המועצה היוצאת – לאור העובדה כי זו סיימה את כהונתה זמן רב עובר להכרזה על תקופת הבחירות; כי עם סיום כהונתה של המועצה היוצאת לא היתה אפשרות למינוי חברים חדשים למועצה באופן מיידי, וזאת בשל הצורך להמתין להשלמת מינוי חברי ועדת החינוך; כי לא היתה אפשרות למנות את חברי המועצה לתקופה קצרה מהתקופה הנקובה בחוק; כי הליך המינוי למועצה החל חודשים רבים עובר לתקופת הבחירות וארך זמן רב, ומשכך הוא, הרי שאין כל סתירה עם הנחיית היועמ"ש אשר חלה בכגון דא; וכי קיים צורך של ממש בהפעלת סמכויותיה הסטטוטוריות של המועצה, סמכויות אשר נועדו להבטיח פעילות שוטפת תקינה של משרד החינוך בכל הנוגע לחינוך הממלכתי-דתי. כל אלו מעידים על תקינותו של הליך המינוי שבוצע – דבר שמחייבנו לדחות העתירה על הסף בהעדר כל עילה מבוררת להתערבותנו. העותרות לא הצליחו להצביע על שום פגם במינוי אשר יש בו בכדי להצדיק את התערבותנו, מקום בו בוצע המינוי עובר לתקופת הבחירות – באופן אשר מאיין את החשש לניגוד עניינים, ותוך התחשבות במכלול השיקולים והאיזונים הרלבנטיים. העתירה נדחית אפוא בזאת; העותרות תישאנה בהוצאות המשיבים בסך כולל של 5,000 ש"ח. ניתן היום, ‏י"ד בכסלו התשפ"ג (‏8.12.2022). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 22061970_F08.docx עב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1