יוסי ממן נ. משרד הבינוי והשיכון

החלטה בתיק עע"מ 6194/16 בבית המשפט העליון עע"מ 6194/16 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט ג' קרא המערער: יוסי ממן נ ג ד המשיב: משרד הבינוי והשיכון משיבות פורמאליות: עמידר החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ זיוה מאיו ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בבאר שבע בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 1.6.2016 בעת"ם 35627-09-15 שניתן על ידי כבוד השופטת ר' אבידע תאריך הישיבה: ט' בניסן התשע"ח (25.3.2018) בשם המערער: עו"ד אסף דרעי; עו"ד איתמר סיוון בשם המשיב: עו"ד רנאד עיד פסק-דין השופט נ' סולברג: 1. ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בבאר שבע בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופטת ר' אבידע) בעת"ם 35627-09-15 מיום 1.6.2016, בגדרו נדחתה עתירתם של המערער ואחותו (המשיבה 3; להלן יכונו יחדיו: האחים) למתן הצהרה כי הם 'דיירים ממשיכים' הזכאים להמשיך ולהתגורר בדירה הציבורית שבה התגוררה אמם המנוחה. רקע והשתלשלות ההליכים 2. ביום 22.9.1988 חתמו אמו של המערער ובן זוגה דאז (להלן: משה) עם המשיבה 2 (להלן: עמידר) על חוזה להשכרת דירה בשדרות לכיש 58/26 בקריית גת (להלן: הדירה). בשנת 2001 נפרדו בני הזוג ומשה עזב את הדירה; בחודש מרץ 2014 התגרשו באופן רשמי, ובחודש נובמבר 2014 נפטרה האם. ביום 29.1.2015 הגישו האחים לעמידר בקשה להכיר בהם כ'דיירים ממשיכים' בדירה, כמשמעותו של מונח זה בחוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח-1988 (להלן: החוק או חוק זכויות הדייר בדיור הציבורי). בקשתם נדחתה, ובשל כך הגישו ערר לוועדת האכלוס העליונה במשרד הבינוי והשיכון (להלן: ועדת האכלוס). בהחלטה מיום 11.8.2015 דחתה ועדת האכלוס את הערר, קבעה כי לא מתקיימים התנאים להכרה באחים כ'דיירים ממשיכים', וכי אין להעדיפם על-פני זכאי הדיור הציבורי הממתינים לאכלוס. אשר למערער עצמו, נקבע בנוסף, כי אינו "זכאי לדיור ציבורי שכן לא עונה למספר נפשות מזכה" (ראו נספח 13 למוצגי המערער). החלטה זו של ועדת האכלוס התבססה על 'דו"חות ביקור מעגל' שנערכו בדירה בין השנים 2009 ו-2014 (להלן: דו"חות הביקור); בשל חשיבותם אעמוד על ממצאיהם בקצרה: בדו"ח ביקור מחודש ינואר 2009 צוין כי באותה עת התגוררו בדירה 4 נפשות – האם המנוחה, משה, והאחים; בדו"ח ביקור מחודש מאי 2010 צוין כי המערער אינו מתגורר עוד בדירה, וכי משה נמצא בבית הסוהר; בדו"ח ביקור מחודש יולי 2011 צוין כי המערער ומשה שוהים בבית הסוהר; ובדו"חות ביקור מחודשים יולי 2012, אוגוסט 2013, ויולי 2014, צוין כי פרט למנוחה איש אינו מתגורר בדירה. 3. על החלטת ועדת האכלוס לדחות את הערר הגישו האחים עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים, ובה טענו כי מתקיימים התנאים להכרה בהם כ'דיירים ממשיכים'. לטענתם, דו"חות ביקור המעגל אינם משקפים נכוחה את המציאות בשטח, מכיוון שהלכה למעשה הם התגוררו בדירה עם אמם עד למועד פטירתה. ביני לביני, הוגשה תובענה לפינוי הדירה, אולם זו הושהתה עד למתן פסק דין בבית המשפט לעניינים מינהליים. תמצית פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים 4. בראשית דבריו עמד בית המשפט לעניינים מינהליים על ממצאי דו"חות הביקור כאמור לעיל, ועל ההלכה הפסוקה בנוגע למשקל הראייתי שיש ליתן לממצאי הדו"חות – מחד גיסא משקל משמעותי בשל העובדה שהדו"חות נכתבים במהלך חייו של הדייר הציבורי ולא לצורך הליך משפטי, ומאידך גיסא, אין זה מן הנמנע כי בנסיבות מסוימות משקלם הראייתי יהא נמוך מהמשקל שינתן לעדויות הנתבעים ועדיהם. בענייננו, אימץ בית המשפט לעניינים מינהליים את ממצאי דו"חות הביקור, וקבע כי ישנם תימוכין לאמור בהם; ביחס למערער – טופס 'אישור שהיית אסיר בבית הסוהר', וביחס למשיבה 3 – מכתבו של מזכיר האיגוד המקצועי בהסתדרות מיום 6.5.2015. נוכח האמור, קבע בית המשפט לעניינים מינהליים, כי המערער לא התגורר בדירה לכל המאוחר החל מיום 30.5.2010, ואילו המשיבה 3 לא התגוררה בדירה לכל המאוחר החל מיום 23.7.2012. 5. בית המשפט לעניינים מינהליים דחה גם את טענת האחים לפיה יש לראותם כדיירים ממשיכים בשל הוראותיו של 'חוק ההתייעלות הכלכלית' משנת 2009, שכן "טיעון זה אינו מתיישב עם לשון חוק ההתייעלות וחוק זכויות הדייר בדיור ציבורי, ואף לא עם מטרותיהם" (פסקה 15 לפסק הדין). מכל מקום, בית המשפט לעניינים מינהליים עמד על הוראות החוק לפיהן 'דייר ממשיך' הוא מי "[ש]התגורר עם הזכאי בדירה הציבורית תקופה של שלוש שנים לפחות בסמוך למועד פטירת הזכאי", וקבע – תוך שאימץ כאמור את דו"חות הביקור – כי האחים אינם עומדים בתנאי זה. בשולי הדברים ו'מעבר לנדרש', ציין בית המשפט לעניינים מינהליים, כי אמנם בהתאם להלכה הפסוקה כפי שיצאה מלפני בית משפט זה בעע"ם 2851/13 סויסה נ' מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון (23.6.2014) (להלן: עניין סויסה)) יתכנו מצבים שבהם מאסר של אדם לא יוביל לשלילת זכאותו למעמד של 'דייר ממשיך'. ברם, בנדון דידן אין נפקות להלכה זו, שהרי המערער חדל מלהתגורר בדירה עוד לפני מאסרו. סיכומו של דבר: בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את עתירתם של האחים, וחייבם, ביחד ולחוד, בתשלום הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך של 3,000 ₪. מכאן הערעור שלפנינו, שהוגש על-ידי המערער בלבד; אחותו אינה מערערת. עיקרי טענות הצדדים בערעור 6. לטענת המערער, בית המשפט לעניינים מינהליים שגה בניתוח חומר הראיות שהובא לפניו, מפני שהעניק משקל לראיות המשיבים 2-1 בלבד, והתעלם לחלוטין מראיותיו – תצהירים מאת שלושת השכנים בבניין, פניות ממחלקת הרווחה בקריית גת, ומכתבו של מזכיר האיגוד המקצועי בהסתדרות. לשיטתו של המערער, תצהירים ועדויות אלו, יש בהם די כדי ללמד על כך שממצאי דו"חות הביקור אינם מהימנים, ולבסס את טענותיו וזכאותו למעמד של 'דייר ממשיך'. עוד טוען המערער, כי שגה בית המשפט לעניינים מינהליים כשאימץ את ממצאי דו"חות הביקור, מפני שאלו נערכו בצורה רשלנית, אינם נושאים את חתימתה המקורית של אמו המנוחה, ואינם מפורטים די הצורך. זאת ועוד, טוען המערער, כי אין מקום למעמד המועדף שניתן לדו"חות הביקור בפסיקה הישראלית, מכיוון שדו"חות אלו נערכים על-ידי חברות הדיור הציבורי ונועדו לשרת את מטרתן – "להיפטר מדיירים ומדיירים ממשיכים". 7. לטענת המשיב 1 – משרד הבינוי והשיכון (להלן: המשיב) – יש לדחות את הערעור, מפני שהוא מכוון בעיקרו כלפי ממצאים עובדתיים שנקבעו בהחלטת ועדת האכלוס ובפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, ממצאים שככלל ערכאת הערעור אינה נוהגת להתערב בהם. לגופו של עניין, המשיב עומד על המסגרת הנורמטיבית הרלבנטית לעניין, לפיה לאחר תיקון החוק בשנת 2009 דייר ממשיך אינו רשאי להמשיך להתגורר בדירה הציבורית, אלא אם הוא זכאי בעצמו לדירה ציבורית. בענייננו, אין מחלוקת על כך שהמערער אינו זכאי הוא-עצמו לדירה ציבורית, ולפיכך אין כל נפקות להגדרתו כ'דייר ממשיך'; זאת, בשים לב לכך שהוראות המעבר שנקבעו בתיקון לחוק משנת 2009 אינן חלות על העניין, מפני שהמערער לא הוכיח כי התגורר בדירה ב-4 השנים שקדמו למועד פטירתה של האם. עוד טוען המשיב, כי ההחלטה שלא להכיר במערער כדייר ממשיך התקבלה על יסוד תשתית עובדתית רלבנטית, ואין כל עילה להתערבות בהחלטה זו. כיוצא בזה, לא נפל פגם בעריכת דו"חות הביקור, המנוחה אישרה אותם בחתימתה, ומשכך אין להפחית בערכם ובמשקלם הראייתי. זאת ועוד, טוען המשיב, כי גם התצהירים שעליהם מבקש המערער לבסס את טענתו למגורים בדירה, אינם יכולים להועיל לו מכיוון שאינם מעידים בהכרח על כך שהתגורר בדירה בפרקי הזמן הרלבנטיים ולמשך תקופת הזמן הנדרשת. לא זו אף זו, טוען המשיב, כי ישנו ביקוש רב לדירות ציבוריות כדוגמת הדירה מושא המחלוקת, יש לחלק משאב מוגבל זה באופן שוויוני, ואין לאפשר "ביצוע מחטפים בחלוקתו ובשימוש בו". דיון והכרעה 8. נתתי דעתי על טענות הצדדים, אלו שבכתב ואלו שבעל-פה, בחנתי את נימוקיהם, ודומני כי דין הערעור להתקבל. אבאר את עמדתי. 9. סעיף 1 לחוק זכויות הדייר בדיור הציבורי מגדיר 'דייר ממשיך' כדלקמן: "'דייר ממשיך' - בן זוג של זכאי שנפטר או של זכאי שעבר להתגורר במוסד סיעודי, לרבות הידוע בציבור כבן זוגו, וכן ילדו, נכדו, הורהו או מי שהזכאי היה אפוטרופסו, ובלבד שהוא התגורר עם הזכאי בדירה הציבורית תקופה של שלוש שנים לפחות בסמוך למועד פטירת הזכאי או למועד שבו עבר הזכאי להתגורר במוסד הסיעודי" (ההדגשות הוספו – נ' ס'). סעיף 3 לחוק, בנוסחו הקודם, העניק זכאות ל'דייר ממשיך' כהגדרתו לעיל להמשיך ולהתגורר בדירה הציבורית, במצבים שבהם הזכאי המקורי נפטר או עבר להתגורר במוסד סיעודי. בשנת 2009 תוקן סעיף 3 לחוק, ובנוסחו החדש נקבע, כי עם פטירתו של הזכאי המקורי או העברתו למוסד סיעודי, "לא יהיה הדייר הממשיך רשאי להמשיך ולהתגורר בדירה הציבורית עם קרוביו", למעט כאשר "מוקנית לו זכות לדירה ציבורית לפי הכללים" (חוק זכויות הדייר בדיור הציבורי (תיקון מס' 3 בסעיף 69 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009, ה"ח 436) (להלן: התיקון לחוק)). בנוהל פנימי שקבע המשיב הוסדרו בין היתר הוראות המעבר של התיקון לחוק, ובמסגרתו נקבע כי 'דייר ממשיך' יהיה זכאי להמשיך להתגורר בדירה הציבורית, אם "גר עם הדייר החוזי בתאריך הקובע [1.8.2009 – נ' ס'] ולפחות 4 שנים ברציפות בסמוך לפני פטירת הדייר החוזי או לפני שעבר למוסד סיעודי. הרציפות אינה נגרעת עקב היעדרויות קצרות וארעיות במהותן כגון שירות מילואים, או אשפוז לטיפול רפואי. תקופת 4 השנים תכלול הן מגורים לפני התאריך הקובע והן לאחריו ובלבד שכל תקופת המגורים היא רציפה" (סעיף 2.13.2 לנוהל מינהל לסיוע בדיור מספר 08/19 "הסדרת זכויות חוזיות של דיירים ממשיכים" (בתוקף מיום 18.8.2015); ההדגשות הוספו – נ' ס'). 10. צא ולמד, הגדרתו של פלוני כ'דייר ממשיך' לפי סעיף 1 לחוק הריהי תנאי הכרחי לזכאותו להמשך מגורים בדירה ציבורית; היא איננה תנאי מספיק. משהוגדר פלוני כ'דייר ממשיך' ניצבים לפתחו שני מסלולים שונים לקבלת זכאות להמשך המגורים (להלן: דייר ממשיך זכאי): בהתאם למסלול הראשון, על הדייר הממשיך להתגורר בדירה שלוש שנים ברציפות טרם פטירתו של הזכאי, ובנוסף לכך, להיות זכאי בעצמו לדירה ציבורית; בהתאם למסלול השני, על הדייר הממשיך להתגורר בדירה ב'תאריך הקובע', קרי 1.8.2009, ולפחות 4 שנים ברציפות עובר למועד פטירתו של הזכאי. בנדון דידן, המערער אינו יכול לילך במסלול הראשון, הוא גם אינו טוען לכך, הוא אינו זכאי בעצמו לדירה ציבורית. לעומת זאת, לטענת המערער, הוא ממלא אחר התנאים בהתאם למסלול השני – מגורים בדירה בתאריך הקובע וב-4 השנים שקדמו למועד פטירתה של אמו המנוחה – 14.11.2014, למעט כמובן התקופה שבה שהה במאסר. מנגד סומך המשיב ידיו על דו"חות הביקור, וטוען כי המערער אינו עומד בתנאֵי המסלול השני; אלו הם אפוא גדרי המחלוקת שבין הצדדים. 11. בית המשפט לעניינים מינהליים אימץ כאמור את ממצאי דו"חות הביקור, וקבע כי המערער לא התגורר בדירה "לכל המאוחר מיום 30.5.2010" – המועד שבו נערך דו"ח הביקור הראשון שבו צוין כי המערער אינו מתגורר בה (פסקה 17 לפסק הדין). משנקבע כך, הרי שלשיטתו של בית המשפט לעניינים מינהליים המערער לא התגורר בדירה כארבע וחצי שנים לפני פטירת אמו, ולפיכך הוא אינו עומד בתנאי המסלול השני. אמנם כן, קביעתו-זו של בית המשפט לעניינים מינהליים היא קביעה עובדתית, וככלל ערכאת הערעור תימנע מלהתערב בכגון דא. אלא שלגבי כמה ראיות חסרה התייחסות בפסק הדין, ואין אפשרות לדעת מה המשקל שניתן להן. 12. מדובר במכתביה של העובדת הסוציאלית ממחלקת הרווחה של עיריית קריית גת מיום 2.2.2015 ומיום 10.5.2015, שבהם מצוין בין היתר כדלקמן: "עפ"י הדיווחים בתיק, ולפי דבריה של סוזי ז"ל [האם המנוחה – נ' ס'], בנה יוסי [המערער – נ' ס'] התגורר יחד עמה מאז עזב כנער את פנימיית בית הילד, מלבד התקופות בהן ריצה מאסרים" (מוצגים 5-4 למוצגי המערער); כמו כן מדובר בתצהיריהם של שלושת השכנים הגרים בשכנות לדירה. בתצהירים אלו מספרים השכנים, גברת כהן, מר לוסקי, ומר טרבלס, כל אחד בדרכו שלו, על אודות ההיכרות שבינם לבין המערער, מערכת היחסים שרקמו עמו, והאינטראקציות היומיומיות שבינם לבינו (מוצגים 11-9 למוצגי המערער). זאת ועוד, בית המשפט לעניינים מינהליים אמנם מצא במכתבו של מזכיר האיגוד המקצועי בהסתדרות תימוכין לממצאי דו"חות הביקור ביחס למשיבה 3, אולם, בפסק הדין לא ניתן לכאורה משקל לדבריו של אותו מזכיר איגוד מקצועי, שנאמרו במכתב ביחס למערער: "יוסי גר בדירה עם שני ילדיו שנים רבות. אין ברשות יוסי שום דירה אחרת לא בשכירות ולא ברכישה, הדירה היחידה שהוא גר בה זאת הדירה שהוא חי בה היום וזה מס' שנים רבות" (מוצג 6 למוצגי המערער). לכך יש להוסיף, כפי שציינה חברתי הנשיאה במהלך הדיון, כי ישנה 'אחיזה מסוימת' לטענה של חוסר דיוק בדו"חות הביקור. בעוד שבית המשפט המחוזי ציין בתחילת פסק הדין כי כבר במהלך שנת 2001 עבר משה להתגורר בכתובת אחרת בקריית גת בשל פרידתו מן האם, בדו"ח הביקור מחודש ינואר 2009 מצוין כי משה מתגורר בדירה. סתירה לכאורית זו, טעונה בירור. 13. יש צורך אפוא לבחון מחדש את הראיות שהונחו לפני בית המשפט באשר למועדים ולתקופות שבהן התגורר המערער בדירה. אינני נוקט עמדה בנוגע לראיות שנעדרו מפסק הדין, לא באשר למהימנותן, גם לא באשר למשקלן. בית המשפט לעניינים מינהליים יבחן את כלל הראיות, ידון ויכריע כחכמתו. 14. בשולי הדברים אציין, כי לא נעלמה מעיני טענתו של ב"כ המשיב, לפיה גם אם ממצאי דו"חות הביקור אינם מהימנים, ויוכח שהמערער אכן התגורר בדירה עד לפטירתה של אמו, הרי שנוכח התקופה שבה שהה במאסר (כשנה מתוך 4 השנים הנדרשות), לא יהיה המערער זכאי להמשיך ולהתגורר בדירה; זאת, בהסתמך על ההלכה הפסוקה כפי שנקבעה בעניין סויסה. אכן, בעניין סויסה הותוו קווים מנחים לדיון בשאלה האם שהותו של אדם במאסר יכולה לבוא בגדר 'היעדרות קצרה וארעית' כאמור בנוהל 'הסדרת זכויות חוזיות של דיירים ממשיכים'. בחינת ישומם של קווים מנחים אלו טרם נעשתה בבית המשפט לעניינים מינהליים בעניין דנן, ואף אין צורך לעשותה בטרם תוכרע השאלה העובדתית בנוגע למשך תקופת מגוריו של המערער בדירה. במצב דברים זה, אינני מוצא לנכון לקבוע מסמרות בעניין זה במסגרת הערעור דנן. 15. אשר על כן, אציע לחברַי לקבל את הערעור כאמור בפסקה 13 לעיל, וזאת מבלי לעשות צו להוצאות. ש ו פ ט הנשיאה א' חיות: אני מסכימה. ה נ ש י א ה השופט ג' קרא: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט נ' סולברג. ניתן היום, ט"ז באייר התשע"ח (‏1.5.2018). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 16061940_O05.doc שצ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il