עיריית אום אל- פחם נ. המועצה הארצית לתכנון ובניה

5 1 בבית המשפט העליון בג"ץ 6189/22 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט א' שטיין כבוד השופט י' כשר העותרת: עיריית אום אל-פחם נ ג ד המשיבים: 1. המועצה הארצית לתכנון ולבניה – ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים 2. חוקר התכנית תממ 9/6 3. הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז חיפה 4. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מנשה 5. המועצה האזורית מנשה 6. מושב מי עמי (כפר שיתופי) עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד שרית דנה; עו"ד טל צפריר פסק דין השופט א' שטיין: במסגרת העתירה שלפנינו נתבקשנו לבטל חלקים מהחלטת המשיבה 1, ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: הולנת"ע), לאשר, בכפוף לתנאים, את תכנית מתאר מחוזית מחוז חיפה – תמ"מ 6 שינוי מס' 9 – אום אל פחם (להלן: תמ"מ/9/6), וזאת עד להכרעותיהן של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן: ולקחש"פ) ושל ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: ועדת המשנה לעררים), בסוגיות שעומדות לפתחן. כפי שיפורט להלן, דין העתירה להידחות על הסף. בנסיבות אלה, אסתפק בתיאור תמציתי של העובדות נושא העתירה – כפי שאלו עולות מהעתירה ומנספחיה – ואשר יש בהן כדי להבהיר מדוע דין העתירה להידחות על הסף. בשנים האחרונות מקודמות בשטחה המוניציפלי של העותרת, עיריית אום אל-פחם, שתי תכניות מתאר: (1) תכנית מתאר כוללנית אום אל פחם, שמספרה 354-0247221 (להלן: התכנית הכוללנית); ו-(2) תמ"מ/9/6. שתי התכניות הללו מקודמות במקביל על-ידי המשיבה 3, הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז חיפה (להלן: הוועדה המחוזית), כשהכוונה היא ליצור מהלך תכנוני אחד ומתואם בשטחה של העותרת. ביום 30.7.2019 החליטה הולנת"ע להפקיד, בכפוף לתנאים, את תמ"מ/9/6, אולם הוחלט להמתין עם הדיון בהתנגדויות עד לשמיעת התנגדויות לתכנית הכוללנית על-ידי הוועדה המחוזית. ביום 7.1.2021 קיבלה הוועדה המחוזית החלטה בהתנגדויות שהוגשו לתכנית הכוללנית. בין היתר נקבע באותה החלטה שיש לאשר את התכנית הכוללנית בכפוף לעמידה במספר תנאים, ובהם ולענייננו: (1) פרסומה למתן תוקף של תמ"מ/9/6; ו-(2) אישורה של הולקחש"פ לחלק מרכיבי התכנית הכוללנית (להלן: החלטת השלביוּת). הווה אומר, הוחלט שמרגע זה התכניות לא תקודמנה עוד במקביל, אלא תחילה תאושר תמ"מ/9/6, ורק לאחר מכן, ובכפוף לה, תאושר התכנית הכוללנית. יובהר, כי המשמעות המעשית של החלטה זו היא הקפאה של הליכי התכנון בעניינה של התכנית הכוללנית. העותרת לא השלימה עם חלק מהקביעות שבהחלטת הוועדה המחוזית מיום 7.1.2021, והגישה ערר על ההחלטה לוועדת המשנה לעררים. הערר לא צורף לעתירה, אולם לא נטען על-ידי העותרת שבמסגרת הערר היא טענה נגד החלטת השלביוּת. ביום 10.3.2021 נמסרה לעותרת החלטת יו"ר ועדת המשנה לעררים לפיה נוכח החלטת השלביוּת הערר יוקפא עד למילואם של התנאים הנדרשים לאישורה של התכנית הכוללנית, ולאחר מכן תודיע העותרת האם היא עומדת על הערר. ביום 28.6.2022 החליטה הולנת"ע לאשר בתנאים את תמ"מ/9/6. החלטה זו, נגדה לכאורה הוגשה העתירה שלפנינו, פתחה את הדרך להמשך קידומה של התכנית הכוללנית. ביום 1.8.2022 פנתה ועדת המשנה לעררים לעותרת והודיעה לה אודות החלטת הולנת"ע בדבר אישורה של תמ"מ/9/6 ושבעקבותיה החליטה הוועדה המחוזית לאשר סופית את התכנית הכוללנית. בהתאם לכך, התבקשה העותרת לעדכן את מזכירות הוועדה כיצד היא מתכוונת לפעול בקשר עם הערר אותו הגישה. בתשובה לכך השיבה העותרת שנראה שנפלה שגגה בהחלטת הוועדה המחוזית לאשר באופן סופי את התכנית הכוללנית, שכן הולקחש"פ טרם פרסמה את החלטותיה כנדרש בהחלטת השלביוּת. כן השיבה העותרת ששניים מחברי הוועדה המחוזית הגישו ערר על החלטת הוועדה המחוזית לאשר באופן סופי את התכנית הכוללנית. ביום 17.8.2022 נמסרה לעותרת החלטתה של יו"ר ועדת המשנה לעררים, אשר קיבלה את עמדתה של העותרת והחליטה שבנסיבות אלה יימחק הערר, תוך שמירה על זכויותיה של העותרת, ולאחר אישורה הסופי של התכנית הכוללנית תגיש העותרת, אם תחפוץ בכך, ערר חדש אשר יתייחס לתשתית העובדתית והתכנונית העדכנית. ביום 15.9.2022 הוגשה העתירה שלפנינו, במסגרתה ביקשה העותרת שנורה על ביטולם של רכיבים מסוימים בהחלטת הולנת"ע לאשר בתנאים את תמ"מ/9/6 ולהורות לולנת"ע להשהות את קבלת ההחלטה ביחס לאותם רכיבים עד לפרסומן של החלטות הולקחש"פ ועד להכרעת ועדת המשנה לעררים בעררה של העותרת – אשר יוגש לאחר אישורה הסופי של התכנית הכוללנית. כפי שניתן להבין, עתירה זו מבקשת למעשה כי נבטל את החלטת השלביוּת וכי נקבע שקודם תאושר התכנית הכוללנית ורק לאחריה, ובהתאם לה, תאושר תמ"מ/9/6. זאת, שכן ללא ביטולה של החלטת השלביות לא ניתן לאשר את התכנית הכוללנית בטרם תאושר תמ"מ/9/6. אציין שעל-אף שבפועל העותרת מבקשת את ביטולה של החלטת השלביוּת, העותרת נמנעה מלבקש סעדים ישירים ביחס להחלטה זו. כמו כן אעיר שהצווים על-תנאי שנתבקשו ליתן לא נוסחו לפי הדפוס המקובל בבקשות של צווים על-תנאי בבג"ץ. נוכח המסקנה אליה הגעתי, איני נדרש להציג את טענותיה של העותרת לגופם של דברים. אסתפק אפוא בלומר שלטענת העותרת החלטת הולנת"ע לאשר את תמ"מ/9/6 "סותמת את הגולל" על האפשרות לברר את טענותיה בעניינים אליהם התייחסה במסגרת הערר אותו הגישה (ושאותו היא מתעתדת להגיש בהתאם להחלטת יו"ר ועדת המשנה לעררים מיום 17.8.2022). טענה דומה נטענה גם ביחס להחלטות הולקחש"פ. לאחר עיון בעתירה הוריתי לעותרת להבהיר "האם ובאיזה אופן העלתה בפני המשיבה 1 את טענתה, לפיה יש להמתין עם אישורם של חלקים בתמ"מ/9/6 עד להכרעותיהן של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים ושל ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה, בנושאים אליהם התייחסה העותרת בעתירה". ביום 19.9.2022 הגישה העותרת הודעת הבהרה מטעמה (להלן: הודעת ההבהרה), במסגרתה הבהירה שהטענות הנטענות בעתירה לא נטענו בפני רשויות התכנון בטרם הוגשה העתירה – לא במסגרת התנגדות לתמ"מ/9/6 ולא לאחר קבלת ההחלטה נושא העתירה. העותרת לא הצדיקה את היעדר פנייתה לולנת"ע במסגרת התנגדות בטרם התקבלה ההחלטה. ביחס להיעדר פנייתה לולנת"ע לאחר קבלת ההחלטה נמסר כי החלטת הולנת"ע אינה מקיימת את התנאים שנקבעו בפסיקה לקיומו של דיון חוזר, ומשכך לא הייתה תוחלת לפנייה כאמור. דין העתירה להידחות על הסף. ראשית, ההחלטה על אישורה של תמ"מ/9/6 טרם גובשה באופן סופי ומחייב. כאמור לעיל, ההחלטה לאשר תכנית זו התקבלה בכפוף לתנאים. לא נטען לפנינו שהתנאים מולאו ואף הובהר בעתירה שדבר אישורה של התכנית טרם פורסם (ראו: סעיף 119(א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965). בנסיבות אלה טרם בשלה העת להגשת עתירות נגד אישורה של התכנית. כפי שכתבתי בעניין אחר: "הלכה היא עמנו כי בית משפט זה לא יידרש לעתירות נגד החלטות מנהליות שטרם גובשו באופן סופי ומחייב [...] הלכה זו חלה, כמובן, גם ביחס לעתירות אשר באות לתקוף הליכים תכנוניים: בהקשר זה נפסק כי זמנה של ביקורת שיפוטית על הליכי תכנון תגיע כאשר הליכי התכנון יבואו אל סיומם, וכי אין מקום לעריכתה של ביקורת שיפוטית על החלטות ביניים של רשויות התכנון, בזמן שהליכי התכנון תלויים ועומדים" (ראו: בג"ץ 4366/21 חברת סי בר בע"מ נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות, פסקה 11 והאסמכתאות שם (3.10.2021)). שנית, מהאמור בהודעת ההבהרה עולה שהעותרת לא הגישה התנגדות לאישורה של תמ"מ/9/6 בטענה שאין לאשרה בטרם תאושר התכנית הכוללנית. אלא שכידוע, עותר אינו רשאי לטעון בפני בג"ץ טענות אשר לא נטענו קודם לכן מול רשויות התכנון במסגרת הליכי ההשגה הקבועים לכך בדין; וכפי שכבר נקבע: "בפתח הדברים יש לדעתי מקום גם להבהיר את המסגרת הדיונית הראויה בעתירה מינהלית בענייני תכנון ובערעור עליה. המסמך הבסיסי הוא, לענייננו ההתנגדות שהגישה העירייה לתוכנית. התנגדות המוגשת לוועדה מחוזית צריכה לכלול את כל הנימוקים שבענייני תכנון ובמידת הצורך גם חוות דעת. אין להעלות במסגרת עתירה מינהלית נימוק תכנוני שלא עלה בהתנגדות. בענייננו, היתה לעירייה זכות ערר סטטוטורית למועצה הארצית: עררה הוגש בהתאם לסעיף 110(א)(1)(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 [...]. ועדת המשנה של המועצה הארצית העירה בהחלטתה ובצדק, כי בערר נעשה "מקצה שיפורים" ביחס להתנגדות. המסמך המכונן הוא כאמור כתב ההתנגדות. אין ככלל מקום להוסיף על ההתנגדות טענות תכנוניות בערר, ועל אחת כמה וכמה שאין מקום להוסיף טענות שכאלה בעתירה מינהלית המוגשת לבית המשפט לעניינים מינהליים [...] הנה כי כן, ככלל, בבית המשפט לעניינים מינהליים יש לתחום את הדיונים בעניינים תכנוניים רק למה שעלה בהתנגדות ואין להרחיב מעבר לכך, לא בסיכומים בבית המשפט לעניינים מינהליים ולא בערעור לבית משפט זה." (עע"מ 9264/10 חברת נ.י.ל.י נדל"ן בע"מ נ' עיריית גבעת שמואל, פסקה 3 (30.5.2012); ההדגשה הוספה – א.ש.) טענות שהעותרת נמנעה מלטעון במסגרת הליכי ההשגה הקבועים בדין לא ניתן אפוא להעלותן לפנינו, ובוודאי שלא ניתן לעשות כן בלא שניתָן לכך הסבר המניח את הדעת. בהיבט המהותי, עניינה של העתירה דנן אינו בהחלטת הולנת"ע מיום 28.6.2022, כי אם בהחלטת השלביוּת שקיבלה הוועדה המחוזית לפני למעלה משנה וחצי, ביום 7.1.2021. מדובר אפוא בעתירה שלוקה בשיהוי כבד, וגם מטעם זה דינה להידחות על הסף. בהקשר זה אוסיף ואציין כי אין מדובר בפגם של מה בכך. כאמור – וכפי שהובהר היטב לעותרת, בין היתר בהחלטת יו"ר ועדת המשנה לעררים מיום 10.3.2021 – אישורה של התכנית הכוללנית הוקפא לתקופה ממושכת, בעוד שבמקביל עמלו רשויות התכנון על קידומה ואישורה של תמ"מ/9/6. כל זאת מתוך מחשבה שהתכנית הכוללנית תאושר בהתאם לתמ"מ/9/6, ולא להיפך, ובהתאם להחלטת השלביוּת. קבלת העתירה כיום, לאחר שהושלמו הליכי אישורה של תמ"מ/9/6, משמעה שעמלן של רשויות התכנון בכל אותה תקופה היה לריק. לזאת לא נוכל, וממילא לא נרצה, להסכים. ולבסוף, לעותרת עומד סעד חלופי בדמות פניה לבית משפט לעניינים מינהליים. כאמור, עניינה של העתירה שלפנינו בהחלטת השלביוּת שקיבלה הוועדה המחוזית, אשר אושררה בהחלטותיהם של יושבי-ראש ועדת המשנה לעררים, שכאמור קבעו שהערר יידון רק לאחר אישורה של תמ"מ/9/6. בהתאם לפרט 5 לתוספת השניה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000, על החלטות ועדת המשנה לעררים יש להגיש ערעור מינהלי לבית המשפט לעניינים מינהליים. נוכח המסקנה אליה הגענו איני רואה מקום להידרש לטענות העותרת לגופן. בשולי הדברים, אעיר שהחלטה בדבר סדר אישורן של תכניות אינה החלטה פרוצדורלית גרידא, כי אם, במידה רבה, החלטה מהותית אשר מצויה בליבת שיקול-דעתן של רשויות התכנון. הולנת"ע היא זרועה של רשות התכנון העליונה, המועצה הארצית. ביחס לרשות עליונה זו קבענו כי "הלכה זו של אי התערבות בשיקול הדעת התכנוני חלה במשנה-תוקף מקום שהעתירה תוקפת החלטה של המועצה הארצית לתכנון ולבניה, שהיא מוסד התכנון המקצועי העליון, ואשר בין חבריה מיוצגים כלל האינטרסים הנדרשים להליך התכנוני" (ראו והשוו: בג"ץ 4375/19 מועצה אזורית מטה יהודה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 19 והאסמכתאות שם (18.5.2020)). בנסיבות אלה, מן הדין לדחות את העתירה דנן על הסף גם בשל היעדר עילה מבוררת להתערבותנו. סוף דבר, העתירה נדחית. בהתחשב בהתנהלותה הדיונית, העותרת תישא בהוצאות לטובת אוצר המדינה בסך של 15,000 ש"ח. ניתן היום, ‏כ"ו באלול התשפ"ב (‏22.9.2022). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 22061890_F02.docx עב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1