שמואל שינביין נ. היועץ המשפטי לממשלה

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים פליליים ע"פ 6182/98 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופט ת' אור כבוד השופט א' מצא כבוד השופט י' קדמי כבוד השופט מ' אילן המערער: שמואל שינביין נגד המשיב: היועץ המשפטי לממשלה ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים מיום 6.10.98, בב"ש 1545/97, שניתן על ידי כבוד השופט מ' רביד תאריך הישיבה: כ"ו בחשון התשנ"ט (15.11.98) בשם המערער: עו"ד פרופ' דוד ליבאי; עו"ד איתן מעוז בשם המשיב: עו"ד עירית קאהן; עו"ד מרווין חנקין; עו"ד טל ורנר פסק-דין הנשיא א' ברק: חוק ההסגרה, התשי"ד1954-, קובע כי אזרח ישראלי לא יוסגר בשל עבירה שעבר לאחר שהיה לאזרח ישראל (סעיף 1א). השאלה המתעוררת בפנינו הינה, אם הוראה זו חלה גם על אזרח ישראלי שאין לו כל זיקה לישראל? ואם תאמר כי נדרשת זיקה בין האזרח למדינתו, מהי אותה זיקה? העובדות 1. המערער נולד בארצות-הברית. הוא אזרח אמריקני. כל חייו חי בארצות-הברית. שם גדל. שם למד. אנגלית היא שפתו. המערער הוא גם אזרח ישראלי. הכיצד? הסיפור הוא סבוך. קיצורו הוא זה: סבו וסבתו של המערער עלו לישראל מאירופה בשנות השלושים. הם נישאו בארץ. כאן נולדו בניהם, ובהם שלמה (יליד 1944) אביו של המערער. ב1950- ירדו הסבא והסבתא לארצות-הברית. לאחר קשיים רבים - שבמהלכם חזרו הסבתא והילדים לארץ באמצע שנות החמישים לשנה וחודשיים - קיבלה הסבתא (ב1960-) - אשר אותה עת כבר חיה בנפרד מהסבא - אזרחות אמריקנית. עימה קיבל גם בנה שלמה - אביו של המערער - אזרחות אמריקנית. כל אותה עת נערכו בירורים באשר לאזרחותה הישראלית של הסבתא. הקושי נבע מתוך כך שהסבא והסבתא עזבו את הארץ עוד בטרם הוחק חוק האזרחות, התשי"ב1952-. בסופם של בירורים הוחלט בסוף שנות החמישים להכיר באזרחותם של הסבתא וילדיה. ב1960- ביקשה הסבתא - שהיתה כל אותה עת בארצות-הברית - לוותר על אזרחותה הישראלית, ועל אזרחותם הישראלית של ילדיה. הבקשה סורבה. 2. ב1963- התגרשו הסבא והסבתא. לאחר גירושיה, נשארה הסבתא בארצות-הברית. הבן שלמה - אביו של המערער - למד הנדסה ומשפטים בארצות-הברית. הוא קיבל דחיות שירות ובסופם פטור מהשירות הצבאי בצבא ההגנה לישראל. שלמה התכתב עם משרדים של עורכי דין בישראל. הוא שקל האפשרות לקבל עבודה כעורך דין בישראל. שלמה החליט להשהות את כוונתו לשוב לארץ. תרמה לכך גם אשתו, שציננה את התלהבותו. לאחר שבניה סיימו לימודיהם ונישאו, חזרה הסבתא (ב1972-) לישראל. לאחר זמן (ב1979-) חזר גם הסבא לארץ. הבן שלמה הירבה לבקר בארץ. המערער ביקר אף הוא בישראל בלוויית הוריו (בשנים 1983, 1984, 1988, 1991 ו1996-). 3. הנה כי כן, המערער הוא אזרח ישראל מפני שאביו הוא אזרח ישראלי. אביו הוא אזרח ישראלי מפני שאמו שלו - סבתו של המערער - היא אזרחית ישראל. כמובן, המערער הוא גם אזרח ארצות-הברית. 4. כנגד המערער הוגש כתב אישום בארצות-הברית. המערער מואשם בביצוע מעשה רצח וקשר לבצע רצח. כנגד המערער הוצא צו מעצר. המערער ברח (ביום 22.9.97) מאימת הדין לישראל. הוא נעצר על ידי משטרת ישראל. ארצות-הברית ביקשה את הסגרתו. שר המשפטים הורה כי המערער יובא לפני בית המשפט המחוזי כדי לקבוע אם הוא בר-הסגרה. על סמך הוראה זו הגיש היועץ המשפטי עתירה לבית המשפט המחוזי בירושלים להכריז על המערער כבר-הסגרה. בית המשפט המחוזי 5. המערער לא חלק על כך כי לצורך הדיון בהסגרה קיים נגדו חומר ראיות לכאורה לביצוע העבירות המיוחסות לו. טענתו היתה אחת ויחידה: בעת ביצוע העבירות המיוחסות לו, הוא היה אזרח ישראלי. מטעם זה אין להסגירו, אם כי ניתן לשפוט אותו בישראל. עמדתה של המדינה היתה כי סבתו של המערער לא רכשה אזרחותה כדין, ועל כל פנים הסירוב להכיר בוויתור על האזרחות לא היה כדין. על כן המערער לא היה אזרח ישראלי בעת ביצוע העבירות. 6. בית המשפט המחוזי (השופט רביד) החליט, כי המערער הוא בר-הסגרה. החלטה זו לא התבססה על הקביעה כי המערער אינו אזרח ישראלי. נהפוך הוא: בית המשפט קבע - לאחר שניתח ביסודיות את העובדות והדין - כי המערער הוא אזרח ישראלי. את מסקנתו כי המערער הוא בר-הסגרה ביסס בית המשפט המחוזי על התפישה כי הדיבור "אזרח" בחוק ההסגרה משמעו מי שרכש מעמד של אזרח ישראל ויש לו זיקה אליה. את נימוקיו למסקנתו זו סיכם השופט רביד בזו הלשון: "הטעמים למסקנה זו הם: ראשית, התכליות השונות של שני החוקים: החוק [חוק ההסגרה] וחוק האזרחות, התשי"ב1952- - הראשון שם את הדגש על שיתוף פעולה בינלאומי למלחמה בפשיעה, והשני על היחסים שבין האזרח למדינה - התחשבות בעקרונות יסוד של השיטה, וביניהם מניעת הפרת אמנת ההסגרה שכרתה ישראל עם ארצות-הברית, והקשר ההדוק בין חוק ההסגרה לבין אמנות ההסגרה, שחוק זה בא לממש. פירוש השולל כל הגבלה על גילויי סטטוס האזרחות, ישים מכשולים בגלגלי הצדק. לא יינקטו הליכים פליליים, או שאם ינקטו יהיה קשה לסיימם מחוסר עדים, או שאינטרס הציבור בעשיית הצדק יפגע. גם המעמסה הכספית לא תהיה קלה. אמנם הדברים הללו טובים ונכונים גם ביחס לאזרחים שיש להם זיקה לארץ, אך התשובה הינה, שישנם מקרים שבהם הכמות הופכת לאיכות, וזהו אחד מהמקרים" (עמ' 79 לפסק הדין). בהתייחסו לנסיבות המקרה שלפניו קבע השופט רביד, כי "לבד מביקורים ספורים בארץ, ואף זאת הוא עשה כמשקיף מבחוץ, לא היו לו קשרים אחרים לארץ 'מכורתו'". מטעם זה נפסק כי לא נתקיימה במערער הזיקה הנדרשת בחוק ההסגרה לעניין סייג האזרחות. על פסק דין זה הוגש הערעור שלפנינו. הטענות בערעור 7. בא כוח המערער טען בפנינו, כי "אזרח" לעניין חוק ההסגרה, התשי"ד1954- (להלן - חוק ההסגרה) הוא "אזרח" על פי חוק האזרחות, התשי"ב1952- (להלן - חוק האזרחות). חוק ההסגרה אינו דורש תנאי של זיקה בנוסף לתנאי האזרחות. אין להוסיף דרישה זו בדרך הפרשנות. היא אינה מתיישבת עם לשונו של חוק ההסגרה, עם ההיסטוריה החקיקתית שלו ועם תכליתו; היא סוטה מהלכות קודמות בעניין זה. לחלופין נטען, כי הזיקה לישראל של המערער - שהיה קטין בעת ביצוע העבירות המיוחסות לו - חייבת להיקבע על פי זיקת אביו לישראל. לטענת בא כוח המערער היתה לאבי המערער זיקה הדוקה למדינת ישראל. לחילופי חילופין נטען בפנינו, כי אם הזיקה הנדרשת היא זו של המערער עצמו, יש לאפשר לו להניח תשתית עובדתית בעניין זה. בהקשר זה הודגש בפנינו כי דרישת ה"זיקה" היא חידושו של בית המשפט המחוזי, והמערער לא עמד מבעוד זמן על כך שעליו להוכיח לבית המשפט את "זיקתו" לישראל. 8. באת כוח היועץ המשפטי לממשלה תמכה בעמדת בית המשפט המחוזי בדבר הצורך ב"זיקה" של האזרח לישראל. לעומת זאת, היא ביקשה לשכנע אותנו כי בית המשפט המחוזי טעה באשר לאזרחותו של המערער. בעניין זה הערנו לבאת כוח היועץ המשפטי לממשלה, כי לאור פסק דינו היסודי והמקיף של בית המשפט המחוזי, ספק בעינינו אם ראוי הוא להמשיך בקו טיעון זה. באת כוח היועץ המשפטי לממשלה נעתרה להצעתנו, וויתרה על טיעון זה, תוך שהתמקדה בטיעון המשפטי בדבר הצורך בגדרי חוק ההסגרה ב"זיקה" בין האזרח - שאת הסגרתו מבקשת מדינה זרה - לבין ישראל. לבחינתה של שאלה זו נעבור עתה. המסגרת הנורמטיבית 9. מדינות העולם נחלקות בשאלה, עד כמה ראוי הוא למדינה להסגיר את אזרחיה שלה. עקרונית, ניתן להבחין בין שתי גישות בעניין זה (לשיטות אלה ראו, ש' ז' פלר, דיני הסגרה 136-119 (1980) וכן I. A. Shearer, Extradition in International Law 94-131 (1971)). על פי הגישה האחת, מן הראוי הוא שהמדינה תסגיר כל אדם שביצע עבירה מחוץ לתחומה, בין אם האדם שהסגרתו מתבקשת הוא אזרח המדינה המתבקשת להסגירו ובין אם לאו. גישה זו מקובלת במרבית המדינות בהן נוהגת שיטת המשפט המקובל. אכן, ארצות-הברית, אנגליה, קנדה, אוסטרליה ומדינות אחרות של המשפט המקובל מסגירות את אזרחיהן. כך קובע משפטן הפנימי. כך קובעות אמנות הסגרה החתומות על ידן. על פי הגישה האחרת, מדינה רשאית (ולעיתים אף חייבת) שלא להסגיר את אזרחיה. במרבית המקרים, היא תהא מוסמכת (ולעיתים אף חייבת) לשפוט אותם בתחומה: aut dedere aut punire. אכן, מרבית המדינות הקונטיננטליות (כגון צרפת, איטליה, ספרד) נוהגות בשיטה זו. 10. במסגרת חקיקתו של חוק ההסגרה התקיים בכנסת דיון בשאלה, אם ראוי הוא לסייג את ההסגרה באופן שלא תחול על אזרחים ישראליים (להלן - סייג האזרחות). בסופו של דבר נפלה ההכרעה. סייג האזרחות לא אומץ. השינוי התרחש ב1978-, עם חקיקתו של החוק לתיקון דיני עבירות חוץ, התשל"ח1978-. חוק זה הכניס שני שינויים עיקריים: ראשית, אומץ סייג האזרחות. חוק ההסגרה תוקן. הוספה הוראה לפיה אזרח ישראלי לא יוסגר בשל עבירה שעבר לאחר שהיה לאזרח ישראלי (סעיף 1א); שנית, הורחבה סמכות השפיטה של בתי המשפט בישראל בגין עבירה שביצע אזרח ישראלי בחוץ לארץ, והיא עבירה הנמנית עם העבירות שבתוספת לחוק ההסגרה (סעיף 4 לחוק דיני עונשין (עבירות חוץ) [נוסח משולב], התשל"ג1973-). בכך אומץ העקרון כי באין הסגרה תהא שפיטה: aut dedere aut punire. 11. הנה כי כן, סייג האזרחות הוכנס לחוק ההסגרה. וזו לשונו (סעיף 1א): "לא יוסגר אזרח ישראלי אלא בשל עבירה שעבר לפני שהיה לאזרח ישראלי". השאלה הניצבת בפנינו הינה מהו היקף הפרישה של הדיבור "אזרח ישראלי" בהוראה זו? האם "אזרח ישראלי" הינו מי שהינו אזרח לפי חוק האזרחות? או שמא אזרח הינו מי שהינו אזרח לפי חוק האזרחות ונתקיים בו קשר (או זיקה) למדינת ישראל? ואם תאמר כי נדרשים קשר או זיקה למדינת ישראל - מהו קשר זה ומהי זיקה זו? האם זו הזיקה של אפקטיביות האזרחות - זיקה הידועה במשפט הבינלאומי ובמשפט המשווה? 12. במרכז בחינתנו מונח, איפוא, הדיבור "אזרח ישראלי" בסעיף 1א לחוק ההסגרה. ודוק: השאלה אינה מיהו "אזרח ישראלי" בדרך כלל. לשאלה זו אין בידינו תשובה. "ריבוי המשמעויות הנודעות לדיבור, אינו מאפשר להשיב על שאלה זאת" (השופט זוסמן בבג"ץ 58/68 שליט נ' שר הפנים, פ"ד כג(2) 471, 512 לעניין השאלה "מי הוא יהודי"). השאלה הינה מי הוא "אזרח ישראלי" לעניין סעיף 1א לחוק ההסגרה. אכן, "דיבור שבחיקוק הוא יצור החי בסביבתו. הוא מקבל צביונו מהקשר הדברים, ומכאן שיש לפרשו לפי המטרה שאותו חיקוק - הוא ולא אחר - בא לשרת" (השופט זוסמן, שם, עמ' 513). אכן, מאחורי לשון החוק מונחת תכליתו, ומובנה (המשפטי) של הלשון נקבע על פי תכליתה (ראו ד"נ 13/67 "בחן" חברה לביטוח בע"מ, חיפה נ' רוזנצוייג, פ"ד כב(2) 569, 577). היקף פרישתו של הדיבור "אזרח ישראלי" בסעיף 1א לחוק ההסגרה ייקבע על פי התכלית המונחת ביסוד הוראה זו. מהי תכלית (מיוחדת) זו? 13. מהספרות המקיפה על דיני הסגרה ניתן להצביע על שלושה טעמים עיקריים המונחים ביסוד סייג האזרחות (ראו שירר, שם, 98): הטעם האחד, הינו כי לא יהיה זה צודק לדון אדם במדינה אשר לחוקיה הוא אינו מודע, שאת תרבותה הוא אינו מכיר ואת לשונה הוא אינו דובר. אין זה ראוי לנתק אדם ממדינתו, ממשפחתו, מעדיו ומבני עמו, שהם שופטיו הטבעיים; הטעם השני הינו כי מדינת האזרחות חבה חובה כלפי אזרחים להגן עליהם מפני שיטת משפט זרה, ולדאוג לכך שישפטו על ידי המשפט של מדינת אזרחותם; הטעם השלישי הינו כי אין לבטוח במשפט הזר, ואין לבטוח בשיפוט הזר שיעשה צדק עם מי שאינו אזרח "שלו". טיעונים אלה סוכמו יפה בדו"ח (מ1878-) של ועדה מלכותית, אשר בראשה עמד השופט קוקבורן (Lord Cockburn C.J.), בזו הלשון: “In favor of such provision it is said that a man should not be withdrawn from his natural judges; that the State owes to its subjects the protection of its laws, and that it fails in this duty if it hands over any of them to a foreign jurisdiction, and thus deprives them of the guarantees afforded by the law of their own country; that it is impossible to place entire confidence in the justice of a foreign State especially with regard to subjects of another country; and that it is a serious disadvantage to a man to be tried in a foreign language, and where he is separated from his friends and his resources, and from those who could bear witness to his previous life and character”. וברוח דומה סיכם לה-פורה את הטעמים המונחים ביסוד סייג האזרחות בזו הלשון: “It would not be just for the requesting state to try a foreign national who is unfamiliar with the foreign system, customs and language. He would, it is argued, be alienated from his country, his family, his probable character witnesses, and generally, his countrymen who are his natural judges. Consequently, it is said, a state has a duty to protect its citizens from an alien system” (G.V. La Forest, Extradition to and from Canada 79 (2nd. Ed., 1977)). נימוקים אלה נדחו על ידי הוועדה המלכותית. אנגליה ממשיכה במסורת שאינה מכירה בסייג האזרחות. אך נימוקים אלה חוזרים בספרות המקצועית (ראו G. Gilbert, Aspects of Extradition Law 96 (1991)). הם הובאו בצורה זו או אחרת, בדיוני הכנסת. כך, למשל, ציין ח"כ ד' גלס, יושב-ראש ועדת החוקה חוק ומשפט, במסגרת הדיון בקריאה השניה כי: "יתרונה של השיטה הפרסונאלית הוא, ראשית כל, במתן אפשרות לאזרח לעמוד לדין במדינתו שלו, בסביבתו הטבעית. השופטים הם אנשים המדברים בלשונו... אפשר למצוא שפה משותפת עם הסניגור. תהליכי השיקום שצריכים להתלוות לענישה יהיו במדינה שאת אזרחותה הוא נושא. הוא איננו מנותק ממשפחתו, מידידיו, מקרוביו" (דברי הכנסת 81, תשל"ח, 1034). 14. מה מלמדות אותנו תכליות (מיוחדות) אלה, המונחות ביסוד סייג האזרחות, על היקף פרישתו של הדיבור "אזרח ישראלי" בסעיף 1 לחוק ההסגרה? לדעתי, המסקנה המתבקשת הינה כי "אזרח ישראלי" בחוק ההסגרה הוא אזרח (לפי חוק האזרחות) שמקיים זיקה עם מדינת ישראל - מעבר לזיקה הפורמלית המתבטאת בעצם היותו בעל אזרחות ישראלית. רק מכוחה של זיקה כזו ניתן לראות בשופטי ישראל את "שופטיו הטבעיים"; רק בקיומה של זיקה זו קמה חובתה של ישראל לדאוג לכך שהוא יישפט על פי חוקי ישראל. לעומת זאת, הסתפקות בעצם האזרחות לפי חוק האזרחות כתנאי הכרחי ומספיק להגדרת המושג "אזרח ישראלי" בחוק ההסגרה, אינה עולה בקנה אחד עם הרציונל המונח ביסוד סייג האזרחות. כיצד יוכל להישמע אדם, שהוא בעל אזרחות זרה וזיקה למדינה הזרה, בטענה כי לא יהיה זה צודק לדון אותו לפי דיניה של אותה מדינה, שאת תרבותה הוא מכיר, את לשונה הוא דובר, אליה הוא קשור, ובה מצויים כל נימי חייו? כיצד זה ניתן להצדיק הטענה, כי מדינת ישראל - אליה אין לו כל קשר או זיקה - ולא המדינה הזרה - אליה הוא קשור בכל נימי נפשו - היא החייבת להפעיל עליו את דיניה הפליליים ושיפוטה הפלילי? כיצד זה ניתן להלום שאזרח זר, בעל זיקה למדינה הזרה, יוכל לטעון בפני בתי המשפט בישראל, כי אין הוא בוטח בחוקי מדינתו ובשיפוטה? האין לומר כי דווקא בהעמדתו לדין בישראל יהיה משום ניגוד לטעמים המונחים ביסוד סייג האזרחות? ודוק: אינני טוען שהשיקולים המונחים ביסוד סייג האזרחות, הם שיקולים ראויים. בעיני הם נתפסים כקולות מעבר רחוק ומוזר (ראו Harvard Research in International Law, "Extradition", 29 Am. J. Int’l L. 123 (Supp. 1935); Meron, “Non-Extradition of Israeli Nationals and Extra-Territorial Jurisdiction; Reflections on Bill No. 1306”, 13 Isr. L. Rev 14 (1978); Shachor-Landau, “Extra-Territorial Penal Jurisdiction and Extradition”, 29 Int. Con. L. Q. 274 (1980)). "השופט הטבעי" של נאשם הוא השופט של הארץ בה ביצע את העבירה. תהא חובתה של המדינה לסייע לאזרחיה הנשפטים במדינות זרות אשר תהא - חובה זו אינה כוללת את החובה למנוע משפט במדינות בהם ביצעו לכאורה עבירה. ואשר לחשש - שבמהותו הוא ללא בסיס מוכח - כי האזרח לא יזכה למשפט צדק במדינה זרה, הרי חשש כזה צריך למנוע גם הסגרה של מי שאינו אזרח. על כל פנים, ניתן להבטיח, במסגרת השיטה הקיימת, כי עם מדינה שאלה חוקיה ואלה שופטיה, לא תכרת אמנת הסגרה, אשר בלעדיה אין הסגרה. כמו כן לא יכריז בית משפט על מבוקש כבר-הסגרה אם מצא כי יש לו יסוד סביר להניח שבקשת ההסגרה באה מתוך הפליה גזעית או דתית (סעיף 10(1) לחוק ההסגרה). על כל פנים, שר המשפטים יוכל להפעיל את שיקול דעתו - ושיקול דעת זה הוא כדין, ראו בג"ץ 852/86 אלוני נ' שר הפנים, פ"ד מא(2) 1, 47 - למנוע הסגרה למדינה שבה לא יקויים הליך הוגן. אין להתפלא, על כן, על אימרתו של השופט קוקברן (בפרשת R. v. Wilson (1887) 3 Q.B.D. 42, 44) כי סייג האזרחות הוא כתם על שמה הטוב של המדינה ("a blot upon the law"). אך כאמור, יהיה כוחם של שיקול המונחים ביסוד סייג האזרחות אשר יהא, אלה הם השיקולים, וכל עוד החוק לא תוקן, עלינו להתחשב בהם. על פיהם יש לפרש את לשונו של סעיף 1א לחוק ההסגרה. פירוש זה מחייב צמצום הדיבור "אזרח ישראלי" לאזרח (על פי חוק האזרחות) שהוא בעל זיקה או קשר למדינת ישראל. 15. מסקנתי זו מתחזקת לאור מספר שיקולים נוספים. השיקול הראשון הוא זה: בצד התכלית המיוחדת המונחת ביסוד סייג האזרחות, עומדת התכלית הכללית של חוק ההסגרה. תכלית זו הינה יצירת מכשיר משפטי לשיתוף פעולה בינלאומי למלחמה בפשיעה (ראו ע"פ 318/79 אנגל נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(3) 98, 103). מטרתו לשמש כלי להושטת עזרה לשלטונות המשפט של מדינה מבקשת, כחלק ממאבקה של הקהיליה הבינלאומית בפשיעה. בצדק ציין השופט בך, כי: "כאשר עולם הפשע נעשה מאורגן ומתוחכם יותר, וכאשר אמצעי התקשורת המודרניים הפכו מרחקים וגבולות כמעט לחסרי משמעות, הרי מתבקשת המסקנה, כי שיתוף פעולה בינלאומי של מוסדות המשפט במדינות השונות הוא חיוני, אם רוצים אנו להתמודד בהצלחה עם תופעות הפשע הרציניות. הסגרת עבריינים נמלטים הוא אחד האמצעים, שבה מתבטא שיתוף פעולה זה" (ע"פ 74/85 גולדשטיין נ' מדינת ישראל, פ"ד לט(3) 281, 285). אכן, בעולם שבו המעבר ממדינה למדינה הוא עניין של מה בכך, ובעולם שהעבריינות אינה רק מקומית אלא בינלאומית, אף מדינה אינה יכולה להשתחרר מחובתה לסייע במלחמה נגד הפשע. בצדק ציין השופט לה-פורה, במשפט הסגרה, כי: “We should not be indifferent to the protection of the public in other countries. In a shrinking world, we are all our brother’s keepers” (Libman v. R. [1985] 2 R.C.S. 178). על בית המשפט לפרש את חוק ההסגרה באופן המגשים תכלית כללית זו. מכאן הגישה כי חוקי הסגרה (ואמנות הסגרה) זוכים לפירוש ליברלי (ראו ע"פ 318/79 הנ"ל, בעמ' 103 וכן לה פורה, הסגרה, עמ' 22). מתן פירוש ליברלי המגשים את תכליתו של חוק ההסגרה מוביל לצורך לצמצם את סייג האזרחות. הטעם לכך הוא זה: אמת הדבר, סייג האזרחות מאפשר שפיטה של העבריין הנמלט במדינה המתבקשת: אם אינך מסגיר - שפוט. סייג האזרחות ומתן סמכות שיפוט בגין עבירה שבוצעה מחוץ לישראל כרוכים זה בזה (ראו ע"פ 4863/94 מסילתי נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(2) 343, 351). אך הלכה למעשה, הגשמת סמכות שפיטה זו היא פרובלמטית. ביסוד הקושי עומדים בעיקר דיני הראיות שלנו, שאינם מאפשרים, ככלל, עדות שמיעה, והמבוססים על הזכות לחקירה שכנגד. דרישות אלה מכבידות ביותר על שפיטה בישראל של נאשם, אשר כל המערכת הראייתית בעניינו מצויה מחוץ לישראל. לא מקרה הוא, שמדינות המשפט המקובל - אליהן קרובה מדינת ישראל בכל הנוגע להליך הפלילי - אינן שופטות את אזרחיהן שביצעו עבירות מחוץ להן, אלא מסגירות אותם. דיני הראיות שלהן מחייבים תוצאה זו. לעומת זאת, מדינות המשפט הקונטיננטלי - בהן המשפט הפלילי מתנהל במידה רבה על בסיס מסמכים בכתב - מכירות בסייג האזרחות, תוך שהן שופטות את האזרח הזר באמצעות העברת תיק הראיות ממדינה למדינה. בישראל נוצר "היבריד-משפטי", שבו מדינת ישראל, הקרובה למשפחת המשפט המקובל בכל הנוגע לניהול ההליך הפלילי, אימצה תפישה קונטיננטלית בכל הנוגע להסגרתם של זרים (ראו שחור-לנדאו, שם). כתוצאה מכך נוצר קושי מעשי ניכר בניהול משפטים בישראל נגד אזרחי המדינה שביצעו לכאורה עבירות מחוץ לישראל. על קשיים ראייתיים אלה עמד שירר, בציינו: “...there are nevertheless weighty practical objections to trial in the offender’s homeland for crimes committed abroad. Witnesses must be brought long distances at great inconvenience and expense, or must give their evidence in the unsatisfactory form of written affidavits. Expense and inconvenience may preclude altogether access to expert and eye-witness testimony which would otherwise be available to give a complete picture of the crime. Arrangements must be made for the transportation of documents and exhibits. The possibility of a view of the locus in quo, sometimes an important advantage to a trial court, is ruled out. These and other difficulties constitute a grave handicap to both prosecution and defence”. (שירר, עמ' 122). הנה כי כן, במישור המעשי סייג האזרחות מונע העמדה לדין של אזרחים שביצעו לכאורה עבירות מחוץ לישראל. פרשנות תכליתית, המבקשת להגביר את שיתוף הפעולה הבינלאומי למלחמה בפשיעה, מחייבת מתן פירוש הקובע כי לא די באזרחות בלבד כדי למנוע הסגרה, וכי נדרשת גם זיקה בין האדם לבין ארץ אזרחותו, מקדם את התכלית (הכללית) המונחת ביסוד חוק ההסגרה. 16. השיקול השני קשור למציאות הישראלית המיוחדת לנו, על פיה ניתנת אזרחות ישראלית - על פי הוראת סעיף 4 לחוק האזרחות - ביד רחבה, וזאת בלא לבחון כל זיקה נוספת מעבר לאלה הקבועות בחוק השבות, התש"י1950-. זאת ועוד: המציאות הינה כי מספר ניכר של אזרחי המדינה, מתגוררים מחוצה לה. בין אלה יש לכלול ישראלים שנולדו בישראל וירדו ממנה, ישראלים שזכו באזרחות הישראלית, מכוח חוק השבות, התש"י1950-, ועזבו את ישראל (בסמוך) לאחר קבלת אזרחותם, וצאצאיהם שזכו באזרחות הישראלית על פי עקרון "דין הדם" (jus sanguinis). מאות אלפים של אזרחים ישראליים השתקעו במדינות שמעבר לים. לרבים מהם אזרחות כפולה. סייג האזרחות הופך את ישראל עבורם לארץ מקלט. הארץ ממנה נמלטו אינה יכולה לשפוט אותם, שכן ישראל אינה מסגירה אותם. ישראל אינה שופטת אותם כדבר שבשיגרה, שכן טעמים מעשיים, עליהם עמדנו, מכבידים על כך. תוצאה זו אינה ראויה. היא פוגעת בתכלית (הכללית) המונחת ביסוד חוק ההסגרה. היא פוגעת בתדמיתה של ישראל. היא יוצרת מציאות שבה נאשמים שקיים כנגדם חומר ראיות לכאורה (במדינה המבקשת) מסתובבים חופשי ללא משפט בישראל, ובכך מסכנים לעתים את טובת הציבור בישראל. בצדק ציין השופט לנדוי, "כי המדינה... תגרום נזק חמור לעצמה, אם תרשה לעבריינים בינלאומיים לשכון כאן לבטח" (ע"פ 308/75 פסחוביץ נ' מדינת ישראל, פ"ד לא(2) 449, 456). 17. שיקול שלישי קשור למצב המשפטי המיוחד שנוצר ביחסי ההסגרה בין ישראל לארצות-הברית. כזכור (ראו פסקה 10 לעיל) נוסחו המקורי של חוק ההסגרה לא כלל את סייג האזרחות. על בסיס נוסח מקורי זה נכרתה אמנת ההסגרה בין ישראל לבין ארצות-הברית. אמנה זו אינה כוללת את סייג ההסגרה. שינוי החקיקה (ב1978-) לא לווה בשינוי אמנת ההסגרה. התוצאה היא שקיים היום פער בין ההתחייבות שישראל נטלה על עצמה באמנה לבין סמכותה על פי חוק ההסגרה. פער זה מביא לידי כך שישראל מפירה את התחייבויותיה הבינלאומיות. פרשנות ראויה של החקיקה הישראלית צריכה לעשות ככל האפשר, בגדרי הפרשנות הראויה, כדי לצמצם פער זה. תוצאה זו מושגת אם מצמצמים את סייג האזרחות למצבים מיוחדים בהם קיימת זיקה בין האזרח הישראלי לישראל. זיקה לישראל 18. סייג האזרחות, כפי שנתפרש על ידי, קובע כי ישראל לא תסגיר אזרח משלה שביצע עבירה מחוץ לישראל ובלבד שנתקיימה זיקה בין האזרח לבין ישראל. מהי אותה זיקה? תשובתי הינה, כי היקפה של זיקה זו צריך להיקבע על פי הרציונל של סייג האזרחות. התכלית המונחת ביסוד סייג האזרחות צריכה לקבוע את מהותה של הזיקה המצדיקה הפעלתו של הסייג. על פי תכלית זו, הזיקה הנדרשת היא זו, שישראל מהווה את מרכז חייו של אותו אזרח, שהוא משתתף בחייה, וקושר את גורלו עם גורלה. ניתן לתאר זיקה זו מתוך לימוד היקש (פרשני) לתפישה כי האזרחות הישראלית היא האזרחות האפקטיבית של אותו אזרח. זיקה זו דומה במידה מסויימת - אם כי אינה מזדהה עימה - למושג של אזרחות אפקטיבית (או אקטיבית, דומיננטית, ריאלית) המקובל לעניין סוגיות מסויימות במשפט הבינלאומי (ראו שירר, שם, עמ' 131 שהעלה אפשרות זו; ראו גם מ' זילברג, המעמד האישי בישראל 247 המנתח את מבחן האזרחות הדומיננטית במשפט הבינלאומי הפרטי). כך, למשל, לעניין ההגנה הדיפלומטית אשר מדינה מעניקה לאזרחיה, התעוררה השאלה, מה הדין לעניין אדם בעל אזרחות כפולה (dual nationality). נקבע בפרשת Nottebohm, כי ההגנה תינתן על ידי המדינה שאזרחותה היא האפקטיבית. כותב בית הדין הבינלאומי בהאג: “International arbitrators have decided in the same way numerous cases of dual nationality, where the question arose with regard to the exercise of protection. They have given their preference to the real and effective nationality, that which accorded with the facts, that based on stronger factual ties between the person concerned and one of the States whose nationality is involved. Different factors are taken into consideration, and their importance will vary from one case to the next: the habitual residence of the individual concerned is an important factor, but there are other factors such as the centre of his interests, his family ties, his participation in public life, attachment shown by him for a given country and inculcated in his children etc." (Liechtenstein v. Guatemala, 1955 I.C.J. Rep. 4,22). וברוח דומה ציין השופט ח' כהן: "מקום שאדם הוא בעל שתי אזרחויות, הדעה הרווחת כיום היא שהולכים אחר האזרחות 'האפקטיבית', הפעילה, המעשית והבולטת" (ע"א 86/63 אל-צפדי נ' ברוך בנימין, פ"ד י"ז(3) 1419, 1426). אכן, אם האזרחות הישראלית היא האפקטיבית, מתקיימת הזיקה הנדרשת לעניין סייג האזרחות בחוק ההסגרה. בדומה, במרבית המקרים בהם האזרחות הזרה היא האפקטיבית, הזיקה הנדרשת אינה מתקיימת. 19. יטען הטוען, האזרחות הוא מושג מרכזי בדין הישראלי. אין זה ראוי כי תינתן לו משמעות שונה בהקשרים שונים. דבר זה יוצר חוסר ודאות וחוסר בטחון. הפתרון הראוי הוא, אם כן, לקבוע כי אזרח לעניין החוקים כולם הוא מי שנתקיימו בו התנאים הקבועים בחוק האזרחות. תנאים אלה הם הכרחיים ומספיקים. בכך יווצר מצב בו לא נפצל את הסטטוס של אזרח. טענה זו אינה נראית לי. הטעמים לכך הם: 20. ראשית, אין כל ייחוד במושג האזרחות. כמוהו כמושגים מרכזיים אחרים, מקבל את צביונו מהקשרו. אם הדיבור "יהודי" מקבל מובנים שונים בהקשרים שונים (ראו בג"ץ 58/68 הנ"ל); אם הדיבור "עובד" מקבל מובנים שונים בהקשרים שונים (ראו דנג"ץ 4601/95 סרוסי נ' בית הדין הארצי לעבודה (טרם פורסם)), כי אז גם הדיבור "אזרח" יכול לקבל מובנים שונים בהקשרים שונים. אמת, "אזרחות" הוא ממושגי היסוד של המשפט. מוכן אני אף להניח, כי לכאורה משמעותו כמשמעות הנודעת לו בחוק האזרחות. אך זו "הנחה" הניתנת לסתירה (ראו דנג"ץ 4601/95 הנ"ל, פסקה 7). זו הנחה שנסתרה בפרשה שלפנינו. 21. שנית, עיון בספרות ההשוואתית מלמד, כי רבים הם המקרים בהם לדיבור "אזרח" ניתנים מובנים שונים, על פי הקשר הדברים. כך, למשל, בחוקתה של ארצות-הברית, מקבל הדיבור "אזרח" (citizen) בתיקון ה14- לחוקה מובן שונה מזה הניתן לדיבור זה בסעיפים אחרים שבה (ראו Tribe, American Constitutional Law 356 (2nd. Ed., 1988)). גם במשפטנו שלנו, תינתן לדיבור "אזרח" משמעות שונה על פי הקשר הדברים. כך, למשל, הוראת סעיף 3 לחוק-יסוד: חופש העיסוק קובעת כי חופש העיסוק ניתן לאזרח או לתושב. הגישה המקובלת הינה כי "אזרח" לעניין זה כולל גם תאגיד. בוודאי שתאגיד אינו אזרח על פי חוק האזרחות. זאת ועוד: המחוקק עצמו היה מודע למשמעויות השונות שניתן לייחס לדיבור "אזרח ישראלי". על כן, לעתים, מקום שרצה לקבוע כי משמעותו של דיבור זה כמשמעות "אזרח" בחוק האזרחות, הוא קבע זאת במפורש (ראו, למשל, סעיף 1א לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו1975-; סעיף 41(א)(1) לחוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן1990-). ודוק: איני גורס כי מקום שהחוק משתמש בדיבור "אזרח ישראלי" בלא להפנות לחוק האזרחות, משמעותו של "אזרח ישראלי" אינה כמשמעות הנודעת לו בחוק האזרחות. אכן, שיטות החקיקה הן רבות ומגוונות. לעתים נקבע הסדר ל"אזרח ישראלי" סתם; לעתים נקבע, כפי שראינו, כי "אזרח ישראלי" כמשמעותו בחוק האזרחות; לעתים נקבע הסדר לעניינו של אזרח שהוא תושב (ראו, למשל, סעיף 4 לחוק-יסוד: נשיא המדינה). בהעדר הוראה מיוחדת - וכזה הוא המקרה שלפנינו - תינתן לדיבור "אזרח ישראלי" אותה משמעות המגשימה את תכליתה של ההוראה שבגידרה מופיע הביטוי "אזרח ישראלי". מודע אני לכך, כי גישה זו תחייב בעתיד בחינה משפטית - ובמקרה של סכסוך, גם בחינה שיפוטית - של הדיבור "אזרח ישראלי" בחוקים השונים. מתוצאה זו אין מנוס. כל מי שמכיר כי ימיה של חשיבה משפטית המכונה בספרות כחשיבה משפטית-מכנית עברו חלפו, יקבל תוצאה זו בהבנה (ראה Pound, “Mechanical Jurisprudence”, 8 Colum. L. Rev. 605 (1908)). 22. שלישית, איני סבור כי הזיקה הנדרשת בין האזרח למדינתו לעניין הסגרת אזרחים - על פיה מדינת אזרחותו תהא מרכז חייו, שהוא ישתתף בחייה ויקשור גורלו עם גורלה - היא עמומה באופן היוצר חוסר ודאות שאי אפשר להשלים עימו. מושג דומה מגדיר את מי שזכאי לישיבת קבע בישראל על פי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב1952-, והתקנות שהותקנו על פיו (ראו בג"ץ 282/88 עווד נ' ראש הממשלה ושר הפנים, פ"ד מב(2) 424, 433). בית משפט זה לא הרגיש קושי בהפעלת מושגיות זו, חרף העמעום שבה. אכן, דרישת הזיקה מקובלת בהקשרים שונים. כך, למשל, לעניין הדין החל בכפול דת נפסק כי המבחן לבחירה בין שתי הדתות הוא מבחן של זיקה (באותו עניין - מבחן של אפקטיביות, ראו ע"א 566/81 שמואל נ' שמואל, פ"ד לט(4) 399). הנה כי כן, דרישת "הזיקה" מקובלת היא וידועה. זהו מושג הניתן להפעלה. אין הוא יוצר חוסר ודאות מעבר למקובל. מן הכלל אל הפרט 23. האם מקיים המערער את הזיקה הנדרשת למדינת ישראל? האם אזרחותו הישראלית היא אזרחותו האפקטיבית? בית המשפט המחוזי השיב על שאלות אלה בשלילה. בטיעונו החילופי משיג המערער על קביעה זו. לטענתו, הזיקה הדורשת בחינה היא זיקת אבי המערער לישראל, ולא זיקתו של המערער עצמו, שכן המערער היה קטין בעת התרחשות האירועים נשוא האישום שהוגש נגדו ובקשת ההסגרה. לדעתי, הזיקה הרלבנטית היא זיקתו של האזרח עצמו ולא הוריו או הורי הוריו. טול קטין בעל אזרחות כפולה, ישראלית וזרה. הקטין מצוי בישראל; הוא חי בה וקשר גורלו עם גורלה. הוריו מצויים במדינה הזרה. יתכן אף שדעתם אינה נוחה מהימצאותו בישראל. בנסיבות אלה הייתי סבור כי מכרעת זיקתו של הקטין לישראל ולא היעדר זיקתם של הוריו. בענייננו, הזיקה שיש להתחשב בה היא זיקתו של המערער. עם זאת, בניתוח זיקה זו יש להתחשב בעובדה שהאזרח הוא קטין, וזיקתו שלו מושפעת - בדרגות השפעה שונות - מזיקת הוריו. 24. האם אזרחותו האפקטיבית של המערער היא ישראלית? כאמור, בית המשפט המחוזי השיב על כך בשלילה. מסקנה זו מבוססת כראוי בהתחשב בתשתית העובדתית שהונחה בפני בית המשפט המחוזי. בעניין זה נטען לפנינו (לחילופי חילופין) כי לא ניתנה למערער הזדמנות להביא את ראיותיו בעניין זה, שהרי הצורך בזיקה בין המערער לישראל הוכר לראשונה בפסק דינו של בית המשפט המחוזי. טענה זו נכונה היא. התשתית העובדתית ממנה ניתן ללמוד על זיקתו של המערער לישראל הונחה בפני בית המשפט המחוזי לצרכים שאינם קשורים לזיקתו לישראל. מן הראוי לאפשר למערער להביא ראיותיו בעניין זה במישרין. התוצאה היא כי דין הערעור להתקבל, במובן זה שהתיק יוחזר לבית המשפט המחוזי, על מנת לאפשר למערער להציג ראיותיו בעניין זיקתו לישראל. בית המשפט המחוזי יקבע את התשתית העובדתית בעניין זה, ויחליט אם לאור מהותה של הזיקה הנדרשת, כפי שהיא עולה מפסק דיננו זה, התקיימה במערער הזיקה הדרושה. אם המערער לא יפנה בעניין זה לבית המשפט המחוזי בתוך חמישה-עשר יום תעמוד בעינה החלטתו של בית המשפט המחוזי כי המערער הוא בר-הסגרה. ה נ ש י א השופט ת' אור: 1. לדעת חברי, הנשיא, דין הערעור להתקבל, ויש להחזיר את התיק לבית משפט קמא, על מנת שזה יאפשר למערער להציג את ראיותיו בעניין זיקתו לישראל, ויחליט האם הזיקה הנדרשת לשיטתו של חברי, על מנת שהמערער לא ייחשב לבר הסגרה, מתקיימת במערער. הזיקה הנדרשת על פי שיטה זו היא, "שישראל מהווה את מרכז חייו של המערער, שהוא משתתף בחייה וקושר את גורלו עם גורלה". עמדתי שונה. לדעתי, המערער אינו בר הסגרה, שכן יש לו אזרחות ישראלית. בשל כך, המערער הוא "אזרח ישראלי" במובן ביטוי זה בסעיף 1א לחוק ההסגרה, התשי"ד1954- (להלן: חוק ההסגרה). לשיטתי, לא נדרשת כל זיקה נוספת לישראל, על מנת שהמערער ייחשב לאזרח ישראלי במובן ההוראה האמורה. לפיכך, יש לדעתי לקבל את ערעורו של המערער על פסק דינו של בית משפט קמא. המסגרת הנורמטיבית והשאלה שבמחלוקת 2. במרכז הדיון עומדת הוראת סעיף 1א לחוק ההסגרה. הוראה זו קובעת, כלשון כותרתה, "סייג להסגרת אזרחים". היא מורה, כי "לא יוסגר אזרח ישראלי אלא בשל עבירה שעבר לפני שהיה אזרח ישראלי". הוראה זו היא פרי מהלך חקיקתי משולב, שנעשה תחת הכותרת של חוק לתיקון דיני עבירות חוץ, תשל"ח1978- (ספר חוקים תשל"ח 12.1.78, בעמוד 52) (להלן: החוק המתקן). במקביל להוספת סעיף 1א האמור לחוק ההסגרה, תיקן החוק המתקן את חוק דיני עונשין (עבירות חוץ [נוסח משולב], תשל"ג1973- (להלן: חוק עבירות חוץ). עיקר עניינו של חוק עבירות חוץ היה בקביעת התנאים והנסיבות הנדרשים לגיבושה של סמכות השיפוט של בתי המשפט בישראל לגבי עבירות שנעברו מחוץ לשיטחה. חוק זה אינו בנמצא עוד. הוראותיו שולבו בחוק העונשין, התשל"ז1977-, החל ממועד תחילת תוקפו של חוק העונשין. בחוק המתקן הוספו שתי הוראות לחוק עבירות חוץ. האחת היא הוראת סעיף 4א. הוראה זו העניקה לבתי המשפט בישראל סמכות שיפוט לשפוט לפי דיני ישראל אזרח ישראלי או תושב ישראלי שעשה בחוץ לארץ מעשה, אשר אילו נעשה בישראל היה מהווה עבירה הנמנית על העבירות שבתוספת לחוק ההסגרה. ככלל, המדובר בכל עבירה שאפשר להטיל עליה עונש-מוות או עונש-מאסר לתקופה העולה על שלוש שנים, וכן בשורה של עבירות נוספות המפורטות בתוספת האמורה, אף שהעונש המירבי שבצידן פחות משלוש שנות מאסר. הוראה נוספת ששולבה בחוק עבירות חוץ היתה הוראת סעיף 7א. הוראה זו איפשרה ביצוע עונש מאסר שהוטל בחוץ לארץ בשל עבירה כאמור בסעיף 4א לחוק. הוראה זו התנתה את ביצוע העונש כאמור בכך שבית המשפט בישראל, המוסמך להכריז על אדם כעל בר הסגרה, יקבע כי אותו אדם היה בר הסגרה לולא אזרחותו הישראלית, או - אם הוא תושב ישראל ואינו אזרח - שהוא בר הסגרה. מתיאור זה עולה, כי בחוק המתקן נעשה מהלך משולב. מצד אחד, נועד מהלך זה לצמצם חוג האנשים אשר המדינה מסגירה למדינות אחרות. מצד שני, נועד המהלך האמור להרחיב את סמכות השיפוט של בתי המשפט בישראל, כך שזו תתפרש גם על אותם מקרים בהם נקבע סייג להסגרה. בדרך זו, ביקש המחוקק להבטיח, כי הסייג להסגרה לא יביא להווצרות פירצה שתאפשר המלטות קלה מן הדין, פירצה אשר היתה עלולה להיפער אם היה נקבע סייג מפני הסגרה לגבי מקרים בהם אין לבתי המשפט בישראל סמכות שיפוט. 3. ביסודה של ההתדיינות שבפנינו, עומדת שאלה בדבר היקף פרישתו של הסייג שנקבע בסעיף 1א לחוק ההסגרה לענין הסגרתם של אזרחים. השאלה היא, האם סייג זה חל על כל אזרח של מדינת ישראל, או שמא הוא חל רק על אזרחים אשר מדינת ישראל היא מרכז חייהם - היינו, אזרחים שהם גם תושבי המדינה. לדעתי, הסייג האמור חל על כל אזרח, גם כזה אשר אינו תושב המדינה. על השיקולים אשר הביאוני למסקנה זו אעמוד עתה. אפתח בתכלית החקיקה, כפי שזו עולה מן ההיסטוריה החקיקתית שהביאה לקבלת החוק המתקן, ובו סעיף 1א. במספר עניינים תומכת היסטוריה חקיקתית זו בעמדתי, וארחיב בה מעט. ההיסטוריה החקיקתית 4. נקודת המוצא בהתחקות אחר ההיסטוריה החקיקתית מצויה בהצעת חוק ההסגרה, תשל"ה1975- (תיקון) (הצעת החוק פורסמה בדברי הכנסת, כרך 79, בעמוד 1478). המדובר בהצעה של קבוצת חברי כנסת (א' אולמרט, מ' בגין, י' בן-אהרון, ח' גרוסמן, י' הורוביץ, ז' המר, ה' זיידל, ע' נוף, י' שריד). בהצעה זו הוצע להוסיף לחוק ההסגרה הוראה אשר תקבע, כי "לא יוסגר מבוקש שהוא אזרח ישראלי אלא אם כן מבקשים את הסגרתו על עבירה שהוא עבר לפני היותו לאזרח ישראלי". דברי ההסבר להצעה נישאו על ידי חבר הכנסת מ' בגין בישיבת מליאת הכנסת מיום כא' שבט תשל"ז (9 פברואר 1977). בדבריו, הועלו שני טעמים להצדקת הסייג המוצע. ראשית, עמד חבר הכנסת בגין על כך שרוב מדינות העולם, ובהם כל מדינות ארופה המערבית, נמנעות מלהסגיר את אזרחיהן (שם, בעמוד 1452). הנימוק השני, והעיקרי, נוגע לחשש, על רקע תופעות היסטוריות של אנטישמיות, מפגיעה ביהודים באשר הם יהודים. חשש זה הועלה לגבי שלביו השונים של ההליך הפלילי - ובכלל זה, שלב ההעמדה לדין ושלב ריצוי העונש. בהקשר זה, הדגיש חבר הכנסת בגין שמציעי החוק "...רואים באמת את הייחוד הזה בחיי העם היהודי, ובייחוד בדור האחרון, ועלינו להיזהר מאד מלהסגיר יהודי בידי זרים" (שם, בעמוד 1453). יצויין, כי חבר הכנסת בגין עמד גם על הצורך לתקן במקביל את החוק, כך שתתאפשר הענשתו של מי שפשע על ידי בית משפט ישראלי (שם, שם), וזאת כדי שעבריין לא ייצא נשכר מן הסייג המוצע. עם זאת, באותו שלב טרם גובשה הצעת חוק קונקרטית להרחבת סמכותם האקסטרא-טריטוריאלית של בתי המשפט בישראל. 5. הצעת החוק בגירסתה זו לא עברה את הליכי החקיקה הדרושים. עם זאת, היא התגלגלה והפכה להצעת חוק ממשלתית, אשר הונחה על שולחן הכנסת בשנת 1977 (הצעת חוק לתיקון דיני עבירות חוץ, תשל"ז1977- (הצעות חוק 1306, י' באב תשל"ז, 25.7.1977), בעמוד 258)). הצעה זו כללה, לצד סייג להסגרת אזרחים, גם הוראה מפורשת, המרחיבה את סמכותם של בתי המשפט בישראל לדון בעבירות פליליות שבוצעו מחוץ לישראל על ידי אזרחי המדינה. עם זאת, שינויים אלה לא חוללו שינוי כלשהו בתכלית העיקרית של החקיקה. תכלית זו נותרה כשהיתה. כפי שהסביר חבר הכנסת ד' גלס, יושב ראש ועדת חוק חוקה ומשפט, בהציגו את ההצעה לכנסת לקראת הקריאה השנייה (דברי הכנסת, כרך 81, בעמוד 1032): "... הנימוק המרכזי לכלל זה הוא שמושג האזרחות אוצר בחובו גם את הזכות להיות נשפט ונענש במדינת האזרחות. לכך יש להוסיף את המצב המורכב, העדין והמיוחד שבו נתונים יהודים בארצות נכר, שעל אף אווירת החופש ושוויון החוק השוררת במרבית המדינות מוטב שגם כאשר מופעלת כנגדם ידו הקשה של הדין תהיה זו יד הדין הישראלית, שכן יש להניח שנר לרגלי שופטי ישראל הוא הכלל 'ישראל אף-על-פי שחטא ישראל הוא'". בהמשך דבריו, עומד יושב ראש הוועדה בקצרה על הרציונלים הכלליים לאימוץ השיטה הפרסונלית (בעמוד 1034 לדבריו), רציונלים המפורטים בחוות דעתו של חברי, הנשיא. בכך אין כדי לגרוע מן התכלית העיקרית שעמדה מאחורי הכנסת סעיף 1א לחוק ההסגרה, כפי שזו עולה מדבריו של יושב ראש הוועדה. ההבחנה בין אזרח שהוא תושב לבין אזרח שאינו כזה אינה מתיישבת עם תכלית זו, ואינה נובעת ממנה. אכן, מתכלית זו ברור, כי כוונת החוק היא לחול על כל אזרח ישראלי באשר הוא, תושב המדינה או לא. לא ניתן לגזור מתכלית זו פירוש מצמצם, לפיו הכוונה היא אך לאזרחים שהם גם תושבים. הגיונם של הדברים חל במידה שווה גם ביחס לאזרחים אשר אינם תושבים - למשל, מי ש"ירדו" מישראל. 6. מסקנה זו עולה לא רק מן התכלית הכללית שביסוד הסייג שנקבע בסעיף 1א לחוק ההסגרה. היא עולה גם מהתייחסויות מפורשות, בשלבים שונים של הליכי החקיקה, בהן עלתה שאלת תחולתו של הסייג האמור על אזרח שאינו תושב המדינה, ואשר מרכז חייו נמצא מחוצה לה. התייחסויות אלה מלמדות על עמדה ברורה, לפיה גם אזרחים כאלה מצויים בד' אמותיו של הסייג האמור. במהלך הליכי החקיקה, היה ברור, כי ישנם אזרחים רבים של מדינת ישראל אשר אינם תושבי המדינה. בד בבד, היה ברור כי הצעת החוק חלה על אזרחים אלה, ובהם - למשל - מי ש"ירדו" מישראל למדינה אחרת. ענין זה עלה בהזדמנויות שונות במהלך הליכי החקיקה, מבלי שהדבר הוביל לשינוי כלשהו, הנוגע לענייננו, בהסדר המוצע. כך, כבר בקריאה הראשונה, ציין חבר הכנסת ת' טובי כי "כשמונה אחוזים מתושביה של מדינת ישראל חיים, עובדים, מתקיימים, כאילו לא היו אזרחי ישראל, במדינות אחרות...". על רקע זה, תהה חבר הכנסת טובי האם אמנם יש מקום להחיל את החוק המוצע על "...מאות אלפי אזרחים אלה העוברים עבירה לא בעת ביקור תיירות אלא בעת שהם ניתקו, למעשה, את הקשרים עם ישראל, זולת הקשר של החזקת הדרכון הישראלי לתועלתם" (דברי הכנסת, כרך 80, בעמוד 547). בהמשך הליכי החקיקה ניתן למצוא התייחסויות מפורשות, מהן עולה בבירור כי תכלית החקיקה לא היתה למנוע את תחולתו של סעיף 1א ביחס לאזרחים שאינם תושבים. כך, למשל, בקריאה השנייה של הצעת החוק, העלה יושב ראש ועדת חוקה, חוק ומשפט הסתייגות. תכליתה של הסתייגות זו היתה להביא להרחבת תחולתו של סעיף 1א לחוק ההסגרה, כך שהסייג שבסעיף זה יחול גם על אזרח המדינה אשר רכש את אזרחותו לאחר ביצוע העבירה הרלוונטית. לענייננו חשובים דבריו אלה של יושב ראש הוועדה בנמקו את הצעתו (דברי הכנסת, כרך 81, בעמוד 1035): "יש היום בארצות-חוץ אלפי יורדים אשר במשך שנים רבות נושאים דרכון ישראלי, וזהו אולי הקשר היחידי שלהם עם מדינת ישראל. אותו יורד יעבור עבירה בחוץ לארץ, יברח ארצה ונפרוש עליו את כנפי החוק הישראלי. הוא אזרח והוא נתון להגנת החוק אף ששנים לא היתה לו זיקה לארץ". על רקע זה הביע יושב ראש הוועדה את הדעה, כי אין מקום להבחין בין "יורד" שהיה אזרח המדינה בעת ביצוע של עבירה, לבין מצב בו אדם רכש אזרחות מקומית, התערה בחברה הישראלית, ואז התברר כי טרם התאזרחותו בישראל עבר עבירה בהיותו בחוץ לארץ (שם, שם; ראו, לקו מחשבה דומה, בדברי יושב ראש הוועדה גם בדיון שנערך בוועדת חוקה, חוק ומשפט (פרוטוקול ישיבה מיום 2.11.1977, בעמוד 12; ראו גם דברי חבר הכנסת ב' הלוי בפרוטוקול האמור, בעמוד 10). בסופו של דבר, הסתייגותו של יושב ראש הוועדה לסעיף 1א המוצע לא התקבלה. הסעיף חל רק על מי שרכש את אזרחותו קודם לביצוע העבירה המיוחסת לו. ברם, לענייננו חשובה העובדה, שבדומה לעולה מדברי הכנסת המתייחסים לקריאה הראשונה, ברור כי הכוונה היתה כי החוק המוצע יחול על כל אזרח של מדינת ישראל, בין אם הוא תושב ובין אם לאו. בשולי נקודה זו אוסיף, כי הבנה זו של ההסדר שנתקבל עולה לא רק מהליכי החקיקה, כי אם גם מן הספרות המשפטית אשר עסקה בסוגיה האמורה בזמן אמת. כך, במאמר ביקורת המוקדש להצעת החוק, אשר פורסם בעת שהליכי החקיקה היו בעיצומם (T. Meron “Non-Extradition of Israeli Nationals and Extraterritorial Jurisdiction: Reflections on Bill No. 1306” 13 Isr. L. Rev. 215 (1978),), עומד המחבר על כך שעל פי החוק המוצע גם אזרח, אשר מרכז חייו אינו בישראל, ייהנה מן הסייג האמור מפני הסגרה. אומר המחבר: “The amendment would protect from extradition not only nationals of Israel who have committed an extraditable offense.... It will also protect... Israeli nationals who reside in foreign countries and whose Israeli nationality constitutes merely a formal bond” (at p. 222; ההדגשה הוספה). 7. מן ההיסטוריה החקיקתית עולה נקודה נוספת. לכל אורכם של שלבי החקיקה, היה ברור לבית המחוקקים כי ההסדר המוצע אינו עולה בקנה אחד עם הסכמי הסגרה עליהם חתומה ישראל. הדברים היו אמורים במיוחד בהסכם ההסגרה עם ארצות הברית, בו נקבע מפורשות כי אזרחותו של אדם לא תמנע את הסגרתו. חרף זאת, נתקבל ההסדר המוצע, ללא כל סייג לענין האמור. המודעות לנושא זה עולה כבר מדבריו של שר המשפטים, ח' צדוק, בדברי תשובתו להצגת החוק המוצע על ידי חבר הכנסת בגין, בדיון בהצעת חוק ההסגרה, התשל"ה1975- (דברי הכנסת, כרך 79, מיום 9.2.77, בעמודים 1455-1454). תמונה דומה מתגלה בהמשך הדברים. בשלב הקריאה הראשונה של הצעת החוק הממשלתית, אשר הובילה לחוק המתקן, עמד סגן השר י' ארידור על כך, שההצעה אינה מאמצת את הגישה לפיה יש להמשיך ולהסגיר אזרחים למדינות המתירות הסגרת אזרחיהן לישראל (ראו דברי סגן השר י' ארידור, בהציגו את הצעת החוק לקריאה ראשונה, דברי הכנסת, כרך 80, בעמוד 538). בדיון שנערך במליאת הכנסת בעקבות דברים אלה, חזר חבר הכנסת צדוק על עמדתו הנ"ל, וציין כי אם הסכמי ההסגרה הרלוונטיים לא יתוקנו, כי אז יווצר צורך "לקבוע סייג לתחולת החוק כדי שלא תימצא ישראל במצב שהיא מפירה התחייבויות בינלאומיות" (דברי הכנסת, כרך 80, מיום 1.8.77, בעמוד 541; ראו, ברוח דומה, גם דברי חבר הכנסת מ' שחל באותה ישיבה, בעמודים 544 - 545; דברי חבר הכנסת ב' הלוי, בעמוד 548 לדברי הכנסת). סייג כאמור לא נקבע. לאחר שהצעת החוק הממשלתית אושרה בקריאה ראשונה, עמד על הקושי האמור השופט ע' נתן. השופט נתן שימש כיושב ראש ועדה שמינה שר המשפטים כדי שזו תחווה את דעתה בנושא, ואשר הדין וחשבון שהגישה שימש בסיס להצעת החוק הממשלתית. הוא חיווה דעתו בנושא זה, בדברים שנשא בפני ועדת חוקה, חוק ומשפט (ראו פרוטוקול הוועדה מיום 24.10.77, בעמודים 7-5; ראו גם דבריו של פרופסור פלר באותה ישיבה, בעמוד 10 לפרוטוקול, ודבריו של חבר הכנסת מ' עמאר בישיבת הוועדה מיום 2.11.77, בעמוד 8). ודוק: לא הכל תמכו בהצעה לסייג את ההסדר בהתאם לאמנות האמורות. כך, למשל, ציין חבר הכנסת ב' הלוי, בישיבה האמורה מיום 2.11.77, כי הוא "...מציע שחוק ההסגרה שלנו יהיה אחיד ולא יבדיל בין מדינות שונות. העיקרון יחול על כל המדינות ללא הבדל" (שם, בעמוד 9). בוועדת חוקה, חוק ומשפט הובעו לענין זה עמדות שונות - החל משלילה של התליית חוק ההסגרה בדיניהן של מדינות אחרות, המשך בהצעה לסיים את הליכי החקיקה רק לאחר שיושלמו המגעים עם אותן מדינות, וכלה בהצעה לקבוע מועד נדחה לאישורו הסופי של החוק, כדי לאפשר השלמה של המשא ומתן האמור (שם, בעמוד 13). אכן, על רקע זה הובאה בפני מליאת הכנסת, במהלך הקריאה השנייה, הסתייגות להצעת החוק, אשר נועדה לסייג את ההסדר המוצע, ולאפשר הסגרת אזרחים למדינות אשר מסגירות את אזרחיהן לישראל - כמו, למשל, ארצות הברית (ראו להצעה זו בעמוד 1035 לדברי הכנסת, כרך 81). הסתייגות זו, של חברי הכנסת ג' האוזנר, ש' אלוני, מ' וירשובסקי ומ' שחל, נומקה בעיקרון ההדדיות, ומתוך עמדה שמדובר בשיטות משפט כאלה, אשר אין חשש להפלייה לרעה של אזרח ישראלי בהן. ברם, הסתייגות זו לא נתקבלה. ההסדר אומץ, ללא סייגים גם לענין זה. היסטוריה חקיקתית זו מלמדת, כי הסתירה שבין סעיף 1א לחוק ההסגרה לבין אמנות הסגרה עליהן חתומה מדינת ישראל היתה ידועה היטב במהלך הליכי החקיקה. העובדה, שלא נעשתה בחוק המוצע כל התאמה לענין זה, מחלישה במידה ניכרת את משקלו של נתון זה בפירוש החקיקה. 8. לא למותר להוסיף נקודה נוספת, העולה מן ההיסטוריה החקיקתית. במהלך הליכי החקיקה היתה מודעות גם לכך, שבניגוד לשיטות משפט אחרות, אשר אימצו את העיקרון של אי הסגרת אזרחים, הכללים לרכישת אזרחות בישראל עשויים להיות מקילים בהרבה. אכן, חוק האזרחות, התשי"ב1952- (להלן: חוק האזרחות), הולך בעקבות חוק השבות, התש"י1950-, ומקנה, בסייגים מצומצמים למדי, זכות אוטומטית לאזרחות ישראלית לכל יהודי. בשל כך, ציין חבר הכנסת א' רובינשטיין כי "חוק השבות וחוק האזרחות, כשהם משתלבים יחד, מאפשרים קבלת אזרחות ישראלית בקלות. אנחנו, כמובן, מברכים על חוק השבות ומתן אזרחות ליהודים החוזרים למולדתם. אבל מגמה זו חייבת לבוא לידי ביטוי בכל החוקים המעניקים פריביליגיות יוצאות דופן לאזרחי ישראל" (דברי הכנסת, כרך 80, בעמוד 553). ברם, גם קריאה זו לא קיבלה ביטוי מוחשי בחוק שנתקבל על ידי הכנסת. נתקבלה עמדה, אשר אינה רואה באזרחות הישראלית אזרחות "חלשה" יותר מזו שבמדינות אחרות בהן נתקבל הסדר המסייג הסגרת אזרחים. כך, חבר הכנסת ב' הלוי, הסביר באותו דיון בכנסת, כי: "... כל עוד ... אנו דוגלים בעיקרון של החוק שכל יהודי בעולם הוא אזרח פוטנציאלי ישראלי ושעל ידי עלייתו לארץ הוא יכול לרכוש או רוכש אוטומטית את האזרחות הישראלית - איך נוכל להבחין בין ישראלי חדש לבין ישראלי ותיק או ישן? בכך היינו גורעים מכוחה ומתוכנה של האזרחות שלנו. אילו אמרנו שבגלל חוק השבות איננו יכולים לעבור לשיטה הנהוגה בארצות הקונטיננטליות, הרי כאילו אמרנו שהאזרחות הישראלית שווה פחות מכל אזרחות אחרת, שווה פחות מהאזרחות הצרפתית, השווייצית או הגרמנית" (בעמוד 547). וברוח דומה, ציין חבר הכנסת הלוי כי "העיקרון שכל יהודי בעולם הוא ישראלי פוטנציאלי אינו רעיון טכני אלא הוא התפתח מהעיקרון של חופש העליה לארץ, שעליו נלחמנו כל השנים כעיקרון ציוני ויהודי" (פרוטוקול ועדת החוקה, חוק ומשפט, 2.11.1977, בעמוד 9). סוף דבר, אף שנושא זה הועלה על סדר יומה של הכנסת, הוא לא קיבל ביטוי כלשהו בנוסחו של סעיף 1א לחוק ההסגרה. בכך יש כדי להקשות על פרשנות, המבקשת "לחשק" את דרישת האזרחות באמצעות הוספת דרישה לתושבות: בית המחוקקים החליט שלא לייחס משקל לעובדה זו בהליכי החקיקה. 9. עמדתי עד לנקודה זו על הליכי החקיקה שהובילו לסעיף 1א לחוק ההסגרה, ועל התכלית העולה מהם לענייננו. עמדתי גם על שורה של עניינים אשר עלו במהלך הליכי החקיקה כטעמים לצמצום תחולתו של הסייג שבסעיף 1א האמור, אך לא הובילו, בסופו של דבר, לאימוצו של הסדר מצומצם יותר מזה שהוצע לכתחילה. נוכח מכלול שיקולים אלה, אני סבור כי לא ניתן לקבל את הפירוש לפיו תחולתו של הסייג שלפי סעיף 1א האמור מותנית בכך שמדובר בתושב של מדינת ישראל. לדעתי, עולה בבירור מן ההיסטוריה החקיקתית האמורה, כי סעיף 1א נועד לחול גם על אזרח שאינו תושב המדינה. המסקנה העולה מן ההיסטוריה החקיקתית משתלבת היטב עם לשון החקיקה שבפנינו. לענין זה אפנה עתה. לשון סעיף 1א - "אזרח" 10. סעיף 1א לחוק ההסגרה מקנה חסינות מפני הסגרה ל"אזרח ישראלי". גישתו של חברי, הנשיא, היא כי הדיבור "אזרח" יכול לקבל מובנים שונים בהקשרים שונים, ובשל כך פתוחה הדרך בפני פירוש המוציא מגדר "אזרח" שבסעיף 1א לחוק ההסגרה את כל אותם אזרחים אשר אינם תושבי ישראל. גישתי שונה. לדעתי, בהעדר הגדרה או הוראה חוקית מפורשת לסתור, איננו רשאים, על דרך הפרשנות, לצמצם את מובנו של הדיבור "אזרח" בחקיקה, בין לעניין זכויות ובין לעניין חובות. לדעתי, גישה זו מתחייבת מן המעמד המיוחד של האזרחות, וממודל ההסדרה של מעמד זה. בשל כך, כשהוראת החוק הנדונה דוברת ב"אזרח" בלבד, אין יסוד לדרישה נוספת של תושבות כתנאי לתחולת הסייג מפני הסגרה. 11. הדרכים לרכישת אזרחות ישראלית קבועות בחוק האזרחות. סעיף 1 לחוק זה מפרט את הדרכים השונות לרכישת אזרחות, וקובע כי "לא תהיה אזרחות ישראלית אלא לפי חוק זה". חוק האזרחות לא קיבל מעמד פורמלי של חוק יסוד. חרף זאת, לא ניתן להפריז בחשיבותו בשיטת המשטר הישראלית. אכן, בעת שהונח החוק על שולחן הכנסת, נאמר עליו כי: "חוק האזרחות הוא אחד מחוקי היסוד. לאחר שפקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח1948-, וחוק המעבר, תש"ט1949-, נתנו בסיס ומסגרת לשלטונות המדינה, בא חוק האזרחות להגדיר מי הם אזרחי המדינה כעת ומי יהיו אזרחיה בעתיד ... הצעת החוק מושתתת על הקשר ההיסטורי בין עם ישראל לארץ ישראל, אשר תעודות בין-לאומיות שונות הכירו בו ... העובדה המיוחדת של עם המקבץ את פיזוריו ושב אל מולדתו ההיסטורית, מתבטאת בחוק זה על ידי ההוראה בדבר הקנייה אבטומטית של האזרחות הישראלית ל'עולה' על פי חוק השבות, תש"י1950-, היינו לכל יהודי שבא ארצה והשתקע בה, ולכל יהודי שנולד בה. אלה נהיים אזרחים של המדינה היהודית בתוקף היותם יהודים והיותם ילידים או תושבים בארצם ובמדינתם" (דברי ההסבר של הצעת חוק האזרחות, תש"י1950-, הצעות חוק 48, י"ב בתמוז תש"ג, 27.6.1950). ברוח זו ציין ראש הממשלה דאז, ד' בן-גוריון, כי (דברי הכנסת, כרך 6 (תש"י) 2037-2035): "חוק האזרחות משלים חוק השבות וקובע שבכוח עובדת עלייתו לישראל נעשה היהודי אזרח במולדת, ואיננו זקוק לשום עובדה ופורמאליות נוספות, לשום תנאי אחר מלבד רצונו להשתקע במדינה, ולחיות חייו בה. שני חוקים אלה, חוק השבות וחוק האזרחות, מהווים את מגילת הזכויות, צ'ארטר בלע"ז, המובטחת לכל יהודי הגולה במדינת-ישראל" (ההדגשה הוספה). אכן, נוכח עיגונו של מעמד האזרחות בחוק מיוחד, המוקדש לדרכים לרכישת מעמד האזרחות ולדרכים להבאת מעמד זה לסיומו, נפסק כי לאזרחות "מעמד נכבד" (דברי השופט זמיר בבג"צ 2757/96 אלרעי נ' שר הפנים, פ"ד נ(2) 18, בפיסקה 4 לפסק הדין). ברוח זו צויין באותה פרשה, כי "...אין ספק כי היא נמנית עם זכויות היסוד..." (שם, שם). דברים דומים, אודות חשיבותו הרבה של מעמד האזרחות, נאמרו על ידי חברי, הנשיא, בפרשה אחרת, שם ציין כי: "הענקת אזרחות היא מעשה בעל חשיבות רבה. האזרחות יוצרת קשר משפטי נמשך בין אדם לבין מדינתו ... מבחינתו של האזרח עצמו, יש בה כדי ליתן לו זכויות, להעניק לו כוחות, להטיל עליו חובות ולהכיר בחסינותו בענינים שונים ומגוונים. האזרחות קשורה בזכות הצבעה לכנסת, ביכולת לשאת משרות ציבוריות שונות, בסמכות בתי המשפט, בעניני הסגרה ובענינים רבים ומגוונים" (בג"צ 754/83 רנקין נ' שר הפנים, פ"ד לח(4) 113, בעמוד 117; ההדגשה הוספה. ראו ברוח דומה את פסק דיני בבג"צ 2394/95 מוצ'ניק נ' משרד הפנים, פ"ד מט(3) 274, בעמוד 280 לפסק הדין). דברים אלה מצביעים על כך, שעיקר חשיבותו של מוסד האזרחות משתקפת בזכויות ובחובות הנובעות ממעמד זה. ההסדרים העיקריים בהם נקבעו זכויות וחובות אלה אינם מצויים בחוק האזרחות. הם פזורים בדברי חקיקה רבים ושונים - לרבות חוק ההסגרה - בהם מפורטות ההשלכות הנובעות ממעמד האזרחות. "אזרחות היא סטטוס שיש עמו זכויות וחובות על פי דין. זכויות וחובות אלה אינם כתובים בחוק האזרחות עצמו, הקובע בעיקר את התנאי לרכישת האזרחות ולאבדנה, אלא בחוקים אחרים של המדינה" (דברי הנשיא לנדוי בבג"צ 296/80 בוקובזה נ' מדינת ישראל, פ"ד לה(1) 492, 496; ראו גם א' רובינשטיין, ב' מדינה, המשפט הקונסיטוטציוני של מדינת ישראל (מהדורה חמישית, תל אביב, תשנ"ז1996-), כרך ב', עמוד 877). לתפיסה זו של האזרחות, כמעמד הקבוע בחוק ואשר ממנו צומחות זכויות וחובות הפזורות בחקיקה כולה, יש השלכה פרשנית ישירה על ענייננו. לדעתי, מתפיסה זו מתחייבת המסקנה, כי החוקים השונים, הבוחרים בזיקת האזרחות הישראלית לצורך הענקת זכויות שונות והטלת חובות שונות, חלים כל אימת שקיימת אזרחות על פי חוק האזרחות. אני סבור, כי המהלך הפרשני, אשר בא לצמצם, בהקשר שבפנינו, את היקף המונח "אזרח" ביחס לזה הנובע מחוק האזרחות, אינו עולה בקנה אחד עם קיומו של סטטוס זה ועם חשיבותו. מן הבחינה העקרונית, תוצאתו הבלתי נמנעת של מהלך פרשני זה הוא, כי לא ניתן יותר לדבר, א-פריורי, על סטטוס של אזרח, הנושא עימו סל של זכויות ושל חובות בהתאם להוראות הדין החלות על אזרחים. משמעותה של גישה זו היא כי מעמד האזרחות, ככזה, אינו מצמיח זכויות או חובות. הוצאת חלק מן האזרחים מתוך התיבה "אזרח", בלא הוראה חוקית מפורשת, פוגעת על כן בעצם מעמד האזרחות. בכך יש כדי לפגוע בציפיות הסבירות של בני הציבור, כמו גם של המחוקק, בדבר קיומו של מעמד זה ומשמעותו (ראו, למשל, את הסקירה בדבר זכויות וחובות הנובעות מאזרחות ישראלית בספרם הנ"ל של רובינשטיין ומדינה, בעמודים 904-896). בכך יש כדי ליצור ערפל כבד ובלתי רצוי מעל סטטוס האזרחות. אכן, בפסיקה נדחה בעבר ניסיון ליצור סטטוס של "מעין אזרחות" או של "תושבות קונסטיטוציונית", בין השאר על רקע העובדה שהיה מדובר בסטטוס אשר דיניו "לוטים בערפל" (ראו בג"צ 282/88 עווד נ' ראש הממשלה ושר הפנים, פ"ד מב(2) 424, 430). אני סבור כי ראוי להימנע מתוצאה דומה גם במקרה שבפנינו. 12. בהמשך לדברים אלה אוסיף, כי לדעתי אין להשוות את המקרה שבפנינו למקרה שנדון בדנג"ץ 4601/95 סרוסי נ' בית הדין הארצי לעבודה (טרם פורסם)). באותה פרשה, עלתה שאלת מובנו של הדיבור "עובד" בחוק הביטוח הלאומי, ואומצה גישה גמישה ביחס לפירושו של דיבור זה בחקיקה. בניגוד למעמד האזרחות, אשר הוא יציר החוק, לא עמדה בפני בית המשפט באותה פרשה הכרעה מוסמכת של המוסד המחוקק בדבר מהותו והיקף התפרשותו של המושג האמור. אכן, מעמד האזרחות הוא מעמד יציר חוק. איני סבור כי רשאים אנו לפגוע בסטטוס האמור, על ידי גריעה של חלק מן המשתייכים אליו בהתאם להקשר כזה או אחר. עלינו לכבד את הכרעת המחוקק, ולא לפגוע בסטטוס האזרחות כפי שנוצר על ידו. 13. אוסיף עוד, כי לא מצאתי, בפסיקה המקומית או בפסיקה הזרה, דוגמאות למקרים בהם המחוקק התייחס ל"אזרח" המדינה, בלא להגדיר מונח זה באופן מיוחד, ובתי המשפט הוציאו מגדר ההוראה החוקית, בדרך של פרשנות, חלק ממי שרכשו את האזרחות של אותה מדינה. פסיקה כזו לא נמצאה בסוגיה שבפנינו, הנוגעת להסגרת אזרחים, וגם לא בסוגיות אחרות. אדרבא, במשפט המשווה מצאתי תימוכין לעמדתי בפרשה שבפנינו. בעניין U.S. v. Gaggi 811 F. 2d 59 (2nd. Cir. 1987) נדחתה עמדת המדינה, לפיה הוראת חוק פלילי פדרלי (18 U.S.C. 241) אשר אסרה על קשירת קשר לפגוע, לאיים או להפחיד "אזרח" (“citizen”) של ארצות הברית, נועדה להגן גם על נתינים זרים, הנמצאים בשטח ארצות הברית לצורך מתן עדות בבית משפט. בהכרעתו התייחס בית המשפט גם לטענת המדינה לפיה טעמי מדיניות מצדיקים פרישה של הגנת החוק גם על אזרחים זרים המשמשים כעדים פדרליים. בית המשפט הפדרלי לערעורים דחה טענה זו, בציינו (בעמוד 58): “....the protections of §241 do not extend to non-citizens, however salutary such an extension may be. The problem, being statutory, and not constitutional - has been and presently is still subject only to congressional remedy. Consequently, while as a matter of policy such a change may be desirable, it is for Congress and not this court to effectuate” (at p. 58). גישה בסיסית זו תואמת את גישתי בסוגיה הנדונה. אכן, ענייננו אינו בדין רצוי בסוגיית הסגרת אזרחים, כי אם בדין הקיים. על פי הדין הקיים, הסייג שבסעיף 1א חל על כל אזרח, תושב כלא תושב. לשון החוק המתקן - "תושב" מול "אזרח" 14. לשיקולים אלה מצטרף שיקול נוסף הנוגע למינוח בו נעשה שימוש במסגרת החוק המתקן. מן החוק המתקן, על מיכלול הוראותיו, עולה בבירור כי המחוקק היה ער להבחנה בין תושב לבין אזרח, ומקום בו ביקש להתייחס לתושב, עשה כן מפורשות. הדבר עולה מסעיף 4א לחוק עבירות חוץ, אשר הוסף לחוק האמור במסגרת החוק המתקן. בהוראה זו נקבעה הסמכות הטריטוריאלית האקטיבית של בתי המשפט בישראל בהתייחס ל"אזרח ישראלי או תושב ישראלי" (סעיף קטן (א) של אותה הוראה). באופן דומה, בהוראת סעיף 7א שהוספה לחוק עבירות חוץ, אשר באה לאפשר ביצוע עונש מאסר שהוטל בחוץ לארץ בישראל, נקבעה הבחנה בין אזרח ישראל, אשר מן ההוראה עולה כי אינו בר הסגרה, לבין תושב ישראל, אשר מן ההוראה עולה כי הוא בר הסגרה (סעיף 7א). על רקע העדרה של כל התייחסות לזיקת התושבות, במסגרת סעיף 1א לחוק ההסגרה, לצד התייחסות מפורשת לזיקה זו בהוראות האחרות שנתקבלו במסגרת החוק המתקן, קשה לדעתי עד מאד לקבל כי כוונת המחוקק היתה לדרוש כי אזרח הנהנה מן החסינות הקבועה בסעיף 1א לחוק ההסגרה חייב להיות גם תושב. ניתן היה לצפות, כי תהיה התייחסות מפורשת לדרישה זו (ראו, לשיקול דומה, בפרשת Gaggi הנזכרת לעיל, בעמודים 57-56). אגב, מסקנה זו מתחזקת גם על רקע חוק מן השנים האחרונות, המשתייך ל"משפחה" של חוק ההסגרה. המדובר בחוק העברת אסירים לארצותיהם, התשנ"ז1996-. חוק זה קובע הסדרים בדבר העברת אסירים ממדינה אחרת לישראל ומישראל למדינות אחרות. בבסיסו, ההסדר מאפשר העברת אסירים למדינות שבהן הם אזרחים (סעיף 2 לחוק). תנאי הכרחי להעברת אסיר לנשיאת מאסרו בישראל הוא היותו אזרח ישראל בעת שעבר את העבירה (סעיף 7(א)(1) לחוק). תנאי נוסף, מצטבר, הוא כי האסיר "מתגורר דרך קבע בישראל" (סעיף 7(א)(2) לחוק). גם בחוק זה נקבעה, אפוא, באופן מפורש, זיקת התושבות, בנפרד מזיקת האזרחות. גם חוק זה תומך במסקנה, כי אין לפרש את סעיף 1א לחוק ההסגרה כדורש, במובלע, כי הזכאי לפטור מהסגרה יהיה תושב המדינה. במאמר מוסגר אוסיף, כי החוק האמור מאפשר, מקום בו השרים הנוגעים לדבר רואים טעם לכך, לפטור אסיר מן הדרישה למגורי קבע בישראל (סעיף 7(ב) לחוק). על פי שיטתו של חברי, נוצר, אפוא, מצב מוזר, בו דווקא מקום בו החוק מציב דרישה מפורשת לתושבות, קיימת הסמכות לוותר על דרישה זו, ואילו מקום בו דרישה כזו אינה כתובה בחוק - היינו, סעיף 1א לחוק ההסגרה - המדובר בתנאי הכרחי להווצרות פטור מהסגרה, אשר יאפשר אף הוא נשיאת המאסר בישראל, היא מדינת האזרחות. אני סבור, כי תוצאה זו אינה סבירה. דומה, כי יש גם בה כדי להמחיש את הקושי הטמון בקריאתה של זיקת התושבות אל תוך חוק ההסגרה. 15. בשולי נקודה זו אוסיף עוד, כי מחוות דעתו של חברי עולה, לכאורה, כי הצידוק הענייני להסדר שנקבע בסעיף 1א לחוק ההסגרה מתקיים דווקא בתושב המדינה, ולא באזרח שלה. על פי ניתוח זה, היינו מצפים כי תינתן חסינות מפני הסגרה על בסיס תושבות, וכי מעמד האזרחות כלל לא יהיה רלוונטי לחסינות האמורה. ברם, המחוקק לא הלך בדרך זו. החסינות שבסעיף 1א לחוק ההסגרה הוענקה לאזרח דווקא. מעיון בחוק המתקן עולה גם, כי לתושב לא הוענקה החסינות האמורה. בהתאם לכך, סעיף 7א לחוק עבירות חוץ, שהוסף במסגרת התיקון האמור, קובע כתנאי לריצוי בישראל של עונש מאסר שהוטל בחו"ל, כי במקרה של תושב "בית המשפט בישראל המוסמך להכריז על אדם כבר הסגרה קבע ... אם הוא תושב ישראל ואינו אזרח ישראלי - שהוא בר הסגרה". לעומת זאת, לגבי אזרח נקבע באותה הוראה כי נדרשת קביעה של בית המשפט כי אלמלא היה מדובר באזרח, הוא היה בר הסגרה. עולה מכך, כי ההנחה היא שהסייג לחוק מבוסס על זיקת האזרחות דווקא, ולא על זיקת התושבות. לשון זו של החוק המתקן משתלבת היטב עם התמונה המצטיירת מתוך ההיסטוריה החקיקתית, עליה עמדתי בהרחבה לעיל. היא תומכת במסקנה, כי אין לקרוא לתוך סעיף 1א דרישה נוספת לתושבות. חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ופירוש חוק ההסגרה 16. ענייננו בפירושה של הוראת חוק העוסקת בהסגרה. החירות מפני הסגרה הוכרה כזכות יסוד בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. סעיף 5 לחוק היסוד, אשר כותרתו היא "חירות אישית", קובע כי "אין נוטלים ואין מגבילים את חירותו של אדם במאסר, במעצר, בהסגרה או בכל דרך אחרת". לעיגונה של החירות מפני הסגרה יש השלכה על פירוש ההוראות שבחוק ההסגרה, וזאת גם מקום בו מדובר בהוראות אשר נחקקו טרם נכנס חוק היסוד האמור לתוקף. עמד על כך חברי, הנשיא, עת עלתה לדיון שאלת פירושן של הוראות הנוגעות להליכי מעצר בבש"פ 537/95 גנימאת נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(3) 355). בהתייחסו להשלכה הפרשנית שיש לחוק היסוד, ובכלל זה לעיגונה של הזכות לחירות כזכות יסוד בגידרו, אומר חברי באותה פרשה (בעמוד 412 לפסק הדין), כי: "ראשית, בקביעת התכלית החקיקתית המונחת ביסוד דבר חקיקה (ישן) יש ליתן משקל חדש ומוגבר לזכויות היסוד הקבועות בחוק היסוד. שנית, בהפעלת שיקול דעת שלטוני, המעוגן בדין הישן, יש לתת משקל חדש ומוגבר לאופי החוקתי של זכויות האדם המעוגנות בחוק היסוד. שתי השלכות אלה קשורות ושזורות זו בזו. הן שני צדדיו של הרעיון הבא: עם חקיקתם של חוקי היסוד בדבר זכויות האדם הותוו יחסי גומלין חדשים בין הפרט לבין הפרטים האחרים, ובין הפרט לבין הכלל. נוצר איזון חדש בין הפרט לבין השלטון". דומה, כי יש מקום לאימוץ של איזון חדש כאמור גם במסגרת דיני ההסגרה. דיני ההסגרה הינם שלב בהליך הפלילי, אשר נודעת לו השפעה מרחיקת לכת על חירותו של כל אדם. אכן, חוק ההסגרה הינו בלתי נפרד ממערך הדין הפלילי שבישראל. כפי שציין פרופסור פלר בספרו דיני ההסגרה (ירושלים, התש"ם1980-), "...ההסגרה היא בגדר הליך פלילי, על כל המשתמע מכך..." (בעמוד 24). זאת, הואיל ומדובר בהליך ה"...מהווה חוליה במהלך הפעילות שמגמתה לאפשר את הבאת אדם על עונשו בשל עבירה המיוחסת לו, חוליה ככל שאר החוליות המרכיבות את המהלך האמור..." (בעמוד 24). פרופסור פלר ממשיך ומציין, (בעמוד 25) כי "...העובדה שההסגרה מוסדרת בנורמות מיוחדות ולא בחוק סדר הדין הפלילי הכללי אינה מוציאה את ההסגרה מן הקטגוריה הכללית של 'ההליכים הפליליים'". דיני ההסגרה שייכים, אפוא, למערך הנורמות הדיוניות בתחום הפלילי, בהן נקבעו "...דפוסי ההליכים הללו וצורת מימושם כדי שהשופט יוכל להגיע להפעלת הדין המהותי בהכרת הדברים המלאה" (שם, בעמוד 68). על הזיקה שבין השינויים שחולל חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו בכל הנוגע להתייחסות אל הדין הפלילי, אמר חברי, הנשיא, בפרשת גנימאת הנ"ל, כי: "במיוחד רגיש המשפט הפלילי - המהותי, והדיוני - לשינויים בזכויות האדם בישראל. המשפט הפלילי עניינו חירות הנאשם מזה ואינטרס הנפגע ואינטרס הציבור מזה. אך טבעי הוא, ששינויים חוקתיים בזכויות האדם ישפיעו בראש ובראשונה בתחומי המשפט הפלילי" (בעמוד 421). וברוח דומה ציין חברי (שם), כי: "עיקר ההשפעה - כך מלמד המשפט המשווה - יש לזכויות אדם חוקתיות על ההליך הפלילי. הליך זה קשור קשר כה אמיץ לחירותו האישית של הפרט, עד כי טבעי הוא שאיזון חדש בין פרט לכלל, המשתקף במתן מעמד חוקתי לזכויות האדם, ישפיע במישרין על סדר הדין הפלילי". 17. דברים אלה מצביעים על הצורך באימוץ נקודת איזון חדשה בכל הנוגע לפירושן של הוראות בתחום הדיון הפלילי. בכך אין כדי להצדיק התעלמות מן האינטרס הציבורי החשוב אשר הנורמות מתחום דיני ההסגרה באות להגשים - יצירת מכשיר אפקטיבי לשיתוף פעולה בינלאומי בתחום אכיפת החוק. כפי שציין השופט בך בע"פ 74/85 גולדשטיין נ' מדינת ישראל, פ"ד ל"ט(3), 281, בעמוד 285): "... קיים ענין בולט בהושטת עזרה לשלטונות התביעה והמשפט של מדינות אחרות בהבאת חשודים בביצוע פשעים חמורים לדין. כאשר עולם הפשע נעשה מאורגן ומתוחכם יותר, וכאשר אמצעי התקשורת המודרניים הפכו מרחקים וגבולות כמעט לחסרי משמעות, הרי מתבקשת המסקנה, כי שיתוף פעולה בינלאומי של מוסדות המשפט במדינות השונות הוא חיוני, אם רוצים אנו להתמודד בהצלחה עם תופעות הפשע הרציניות. הסגרת עבריינים נמלטים הוא אחד האמצעים, שבהם מתבטא שיתוף פעולה זה". ברם, משקלם היחסי של דברים אלה, להם אני מסכים, מושפע בהכרח מכך שהחירות מפני הסגרה הוכרה כזכות יסוד בחוק בעל מעמד חוקתי. נוכח עובדה זו, ובשים לב למהותם של הליכי ההסגרה, עליהם עמדתי בהרחבה, אינני סבור כי ניתן לקבוע, ככלל גורף, כי יש לפרש את הדינים הקבועים בחוק ההסגרה באורח "ליברלי", כפי שמציין חברי, הנשיא, בחוות דעתו. אכן, כאשר עומדת בפנינו נורמה מתחום דיני ההסגרה, עלינו לפרשה על פי תכליתה, כפי שזו עולה מתוך מכלול השיקולים הצריכים לענין. בכלל זה עלינו ליתן דעתנו להגשמת האינטרס הציבורי החשוב של דינים אלה, אך גם לכך שהחירות מפני הסגרה היא זכות יסוד שנקבעה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כמו גם לתכלית ספציפית אשר עשויה לעמוד ביסוד נורמה זו או אחרת. 18. ניתן לסכם את העולה מן הדיון עד עתה. במקרה שבפנינו, תכליתה הספציפית של הוראת סעיף 1א מלמדת, כי הוראה זו לא באה להבחין בין אזרח שהוא תושב, לבין אזרח אשר אינו כזה. לשון ההוראה, על רקע הוראות נוספות שבחוק המתקן ועל רקע חקיקה מאותו תחום, תומכת במסקנה זו. גם עיגונה החוקתי של החירות מפני הסגרה תומך בפירוש זה, ומקשה על אימוצה של תיזה פרשנית לפיה יש לקרוא לתוך סעיף 1א לחוק ההסגרה דרישה נוספת, אשר לא נזכרת בהוראה זו, לפיה האזרח אותו לא ניתן להסגיר חייב להיות גם תושב של מדינת ישראל. הערות לפני סיום 19. בטרם אחתום את פסק דיני, אבקש להעיר הערות אחדות אודות ההתדיינות שבפנינו ותוצאתה. ההערה הראשונה נוגעת לפער אפשרי בין הדין הרצוי לבין הדין המצוי בסוגיה שבפנינו. השיקולים עלים עמדתי הביאוני למסקנה, כי הדין המצוי אינו מתנה את החסינות המוענקת לאזרחי ישראל מפני הסגרה בכך שיהיו גם תושבי המדינה. אין להבין מכך, כי על פי השקפתי זהו בהכרח הפיתרון הרצוי או הנכון בנסיבות הענין. אדרבא, המצב בו אין התאמה מלאה בין החוק הפנימי המחייב לבין הסכמים בינלאומיים עליהם חתומה ישראל אינו רצוי. באופן דומה, ניתן לתהות אם קיים יסוד מציאותי מוצק לחשש שעמד ביסוד הענקת חסינות גורפת לאזרחים, לעניין קיום הליכי משפט וענישה הוגנים במדינות זרות (ראו פסק דינו של השופט אלון בבג"צ 852/86 אלוני נ' שר המשפטים, פ"ד מא(2) 1). מכל מקום, נראה כי ניתן להגשים את התכלית של הבטחת הליך הוגן כאמור באמצעי דראסטי פחות - למשל, בדרך של הפעלת שיקול הדעת הנתון לשר המשפטים בסעיף 18 לחוק ההסגרה, האם להסגיר מבוקש אשר הכרזתו כבר-הסגרה קיבלה תוקף סופי (ראו, לענין זה, את פסק דינו של הנשיא שמגר בפרשת אלוני הנ"ל). כן ניתן לתהות, האם יש אמנם צידוק ענייני ליתן חסינות מפני הסגרה למי שהם אזרחים, אך אינם תושבי המדינה, ואין להם כל זיקה של ממש לישראל. אכן, ספק אם ניתן לזהות, ככלל, אי צדק מהותי בכך שאזרחים אלה יתנו את הדין על עבירות פליליות שעברו בארץ שהיא מרכז חייהם. בנקודות אלה, מסכים אני עם גישתו הבסיסית של חברי, הנשיא. עם זאת, דברים אלה נמצאים לדעתי במישור הדין הרצוי בלבד. אין בשיקולים אלה כדי להצדיק פירוש, העומד בניגוד ללשון החקיקה ותכליתה. המסקנה הברורה אליה הגעתי היא, כי ההסדר הקיים בא להקנות חסינות מפני הסגרה לכל אזרח, בין אם הוא תושב המדינה ובין אם לאו. אכן, דומה כי זהו הכוח המניע שהביא את הממשלה לפני כשנה להניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק ההסגרה (תיקון מס' 6)(סייג להסגרת אזרח), התשנ"ח1998- (הצעות חוק 2707, כה' באדר התשנ"ח, 23.3.1998 בעמוד 329) (להלן: הצעת תיקון מספר 6). בהצעה זו הוצע לתקן את חוק ההסגרה, ולהעמיד את החסינות מפני הסגרה על בסיס של שני תנאים מצטברים - אזרחות ותושבות של ישראל (ראו סעיף 1א(א) לחוק ההסגרה על פי ההסדר המוצע). כפי שנאמר בדברי ההסבר להצעת החוק: "ההגנה המיוחדת של אי הסגרת אזרח תינתן, כמוצע בהצעת חוק זו, רק לאותם אזרחים שהם גם תושבי ישראל; אין מקום להושיט הגנה לאזרח שבחר לעזוב את מדינת ישראל ולהעתיק את מרכז חייו למדינה אחרת ... עם קבלת הצעת החוק לא תהיה עוד מניעה להסגיר למדינה אחרת אזרח ישראלי שניתק את עצמו ממדינת ישראל וחדל להיות תושב בה" (ההדגשה הוספה). דומה, כי הדברים מדברים בעד עצמם. הם מלמדים על המצב המשפטי הנוגע להתדיינות שבפנינו, עליה חל הדין הקיים. יש בדברים כדי להמחיש היטב, כי הדרישה לכך שאזרח הנהנה מן הסייג שנקבע בסעיף 1א יהיה גם תושב איננה חלק מן הדין הקיים. 20. בהמשך לדברים אלה מתבקשת הערה נוספת. קשה לי להשתחרר מן הרושם, כי התיזה שהועלתה בפנינו, לפיה יש לקרוא לתוך סעיף 1א לחוק ההסגרה דרישה לתושבות, אשר לא נזכרת בהוראה זו, נולדה בעיקרה מתוך חשש להשלכות בלתי רצויות אשר עלולות להתלוות להימנעות של מדינת ישראל מהסגרתו של המערער. איני מקל ראש בקשיים הנובעים מכך, שאין התאמה בין הוראת סעיף 1א לחוק ההסגרה לבין הסכמי הסגרה מחייבים, עליהם חתומה מדינת ישראל. יחד עם זאת, נראה לי כי מנקודת המבט של מדיניות שיפוטית ראויה, מן ההכרח כי קשיים אלה יבואו לפיתרונם בדרך המלך של תיקון חוק ההסגרה על ידי הכנסת, ולא בדרך של פרשנות שיפוטית של החוק הקיים. 21. הערה אחרונה נוגעת לשיקול בדבר קושי בניהול הליכים פליליים בישראל, כאשר מדובר באירוע שהתרחש מחוץ לגבולות המדינה. ראשית, ספק בלבי אם לשיקול זה משקל משמעותי במקרה שבפנינו, שכן עולה כי המערער נכון לויתורים דיוניים משמעותיים, ומן הטיעונים שבפנינו אף השתמע כי בכוונתו להודות באשמתו אם יתנהל ההליך בישראל. שנית, וחשוב יותר, נראה כי ההתפתחויות להן אנו עדים בשנים האחרונות בתחום התקשורת הבינארצית והביניבשתית, פותחות אפשרויות חדשות בכל הנוגע לקיום הליך בישראל. בין השאר, מאפשרות התפתחויות אלה גביית עדויות וקיום חקירות המתבצעות ממרחק רב. אכן, שיקול זה הביא לאחרונה לפיחות ניכר במשקלם של שיקולי מרחק בכל הנוגע לקיומה של סמכות שיפוט בינלאומית בהליכים אזרחיים (ראו פסק דינו של המשנה לנשיא, השופט ש' לוין, ברע"א 2903/96 מסיקה נ' דולנס (טרם פורסם), בפיסקה 5 לפסק הדין; ראו גם פסק דיני ברע"א 2705/97 הגבס א' סיני (1989) בע"מ נ' The Lockformer Co. (טרם פורסם), בעמודים 6-5). באופן דומה, נראה כי יש בהתפתחויות אלה כדי להקטין את משקלו של הקושי, עליו עומד חברי, הנשיא, בניהול הליך פלילי בישראל. סיכום ותוצאה 22. הגעתי לסוף ההנמקה של עמדתי בפרשה זו. מסקנתי היא, כי המערער נהנה, כאזרח המדינה, מחסינות מפני הסגרה. זאת, הואיל ולדעתי אין לפרש את סעיף 1א לחוק ההסגרה באופן המחיל את החסינות האמורה רק על אזרחי מדינת ישראל שהם גם תושביה. לפיכך, דעתי היא כי דין הערעור להתקבל. לגישתי, יש לבטל את פסק דינו של בית משפט קמא, ולקבוע כי המערער אינו בר הסגרה, נוכח האמור בסעיף 1א לחוק ההסגרה. ש ו פ ט השופט א' מצא: אני מסכים לפסק-דינו של חברי השופט אור ומצטרף לכל נימוקיו. ש ו פ ט השופט י' קדמי: אנכי מצטרף לפסק דינו של חברי, הנשיא. גם אנוכי בדעה: כי הדיבור "אזרח ישראלי" בסעיף 1א לחוק ההסגרה, מדבר באזרחות "אפקטיבית" להבדיל מאזרחות "פורמלית" גרידא; וכי משמעותה של אזרחות אפקטיבית כאמור היא: שלצד ובנוסף לאזרחות הפורמלית מתקיימת "זיקת השתייכות לישראל", באופן שהיא "מהווה את מרכז חייו של אותו אזרח, שהוא משתתף בחייה וקושר את גורלו עם גורלה", כדברי הנשיא בפסק דינו. להלן, בתמצית, עיקרי הטעמים העומדים בבסיס החלטתי. מקובלת עלי הגישה הפרשנית האומרת, שבהעדר הוראה מפורשת אחרת אין הכרח ליתן לדיבור "אזרח" את המשמעות הפורמלית שיש לו בחוק האזרחות, בכל דבר חקיקה הנוקט בו; וניתן, לבחון את משמעותו של הדיבור האמור על רקע אופיו ותכליתו של דבר החקיקה שבו הוא מופיע. במקרה דנא מדובר ב"סייג" לחובת ההסגרה. ה"סייג" האמור, אינו בלעדי לישראל; ובפסק דינו של הנשיא מפורטים עקרי הטעמים שניתנו בעולם הרחב להצדקתו. טעמים אלה מתמקדים בחששות, שאזרח זר לא יזכה בארץ שאינה "שלו" לצדק; כאשר, לגבי דידי, אין חשיבות בהקשר זה לסיבה העומדת בבסיסו של חשש כזה: אם סיבה הנעוצה בשיטת המשפט הנוהגת בארץ הזרה ואם סיבה הנעוצה ביכולתו האישית של האזרח הזר להתגונן כדבעי בארץ שאינה ארצו. קיום הגנה במשפט פלילי בארץ זרה כרוך מעצם טיבו בקשיים מרובים ומעורר בעיות לא מבוטלות; ואין לבוא בטרוניה אל מדינה המבקשת לחסוך קשיים אלה מאזרחיה כאשר מתבקשת הסגרתם לארץ הזרה. טעמים אלה מאבדים את משמעותם לחלוטין כאשר מדובר במי שהוא אזרח פורמלי גרידא. ה"אזרחות" כשלעצמה - אינה כוללת "חסיון" מפני הסגרה; ולטעמים העומדים בבסיס הסייג האמור, יש הגיון רק כאשר מדובר באזרח "אפקטיבי" כאמור לעיל. לטעמי, יהיה זה "בלתי סביר" להעניק לאזרח "פורמלי" של ישראל חסיון מפני הסגרתו למדינה - שהיא במקרה שבפנינו "מדינתו" - המבקשת לשפוט אותו בשל מעשה עבירה שביצע בתחומיה. במקרה דנא, לא זו בלבד שאין מדובר ב"הגנה" על אזרח "מקומי" מפני הבעיות והקשיים הכרוכים בשפיטתו בארץ "זרה"; אלא - שהלכה למעשה אנו מתבקשים ליתן "סיוע" לאזרח "פורמלי", להתחמק ממתן הדין ב"ארצו" שלו בשל מעשה עבירה שביצע בתחומיה, לטובת דין שהוא, למעשה, "זר" עבורו אך יותר "נוח" לו. מתן משמעות טכנית למושג "אזרח" שבסעיף 1א הנ"ל, ללא תוספת של "זיקת השתייכות" לישראל, מביא במקרה שבפנינו, לתוצאה מקוממת שהדעת מסרבת להשלים עמה; וכלל פרשנות בסיסי הוא, שיש להימנע מתוצאה כזו, ככל שניתן. אכן, ההיסטוריה של חקיקת הסעיף 1א לחוק ההסגרה מלמדת - כמפורט בהרחבה בפסק דינו של חברי, השופט אור - כי מגמתם של יוזמי התיקון ומקדמי חקיקתו היתה לפרוש את תחולתו על כל "אזרח", במשמעות הפורמלית שיש למושג זה בחוק האזרחות. ברם, על אף שהדיונים שליוו את תהליך החקיקה משקפים מגמה זו - כאשר בין היתר הועלה בהקשר זה עניינם של ה"יורדים" שהאזרחות הישראלית הפכה להיות עבורם "פורמלית" גרידא - לא ראה המחוקק לכבול את ידי בית המשפט בדבר פרשנותו של המושג "אזרח ישראלי"; ולא נקבעה בהקשר זה הוראה מפורשת, הקושרת את בית המשפט למשמעות הפורמלית שיש למושג האמור בחוק האזרחות, כפי שנעשה בדברי חקיקה אחרים. הנוסח שננקט בסופו של דבר בפועל, מותיר ענין זה לפרשנותו של בית המשפט. ומשניצבת השאלה לדיון משפטי, לא הייתי מעניק להיסטוריה החקיקתית משקל מועדף, המצדיק דחייה של פרשנות הגורסת קיומה של "זיקת השתייכות" למדינה לצידה של האזרחות הפורמלית; ומחייב לבכר על פניה פרשנות המביאה לתוצאה המקוממת את ההגיון כאמור. ככלל, אדם כפוף לדין הפלילי של המקום שבו הוא נמצא; ואך טבעי הוא, על כן, שיתן את הדין על עבירה פלילית במדינה שבה ביצע אותה. דיני ההסגרה מכוונים לאפשר את הגשמתו של הכלל הבסיסי הזה; ו"סייג" לחובת ההסגרה - שהיא חובה שכל מדינה מתוקנת נוטלת על עצמה - חייב בהצדקה של ממש ובפרשנות מצמצמת. הצדקה כזו ניתן למצוא בטעמים הנ"ל אך ורק כאשר מדובר במי שיש לו "זיקת קירבה" למדינתו. בכל מקרה אחר - יהיה בקיומו של סייג כאמור, משום התעלמות-בלתי-מוצדקת מחובת ההסגרה. המציאות שיצרו בהקשר זה גלי העליה של התקופה האחרונה ממחישים את עמדתי. הערכה מקובלת היא, שמספר לא מבוטל של עולים - חלק מהם לא יהודים - שזכו באזרחות ישראלית מכח חוק השבות, הגיעו אלינו מטעמי "נוחות" בלבד, כ"תחנת מעבר" ליעדים אחרים; כאשר אין בינם לבין "השתייכות לישראל" ולא כלום. לשיטתי, יהיה זה קשה ביותר למצוא הצדקה להפיכת מדינת ישראל ל"עיר מקלט" עבור "אזרחים" כאלה, מפני הסגרתם לארץ אחרת בה יכשלו, חלילה, במעשי עבירה, לרבות-ארץ מוצאם אליה חזרו מטעם כלשהו. אכן, ישראל היא מדינת היהודים ובתור שכזו הריהי מולדת טבעית לכל יהודי באשר הוא. ברם, אין לומר שהזכות הקנויה לכל יהודי לבוא לישראל ולהפוך לאזרח שלה, מקנה לו - מיכנית - את הזכות שלא להיות מוסגר למדינה זרה בשל עבירה שעבר בתחומיה, גם אם לא קשר את גורלו בגורלה של המדינה. לשיטתי, ה"הגנה" מפני שפיטה בארץ זרה בשל עבירה שבוצעה שם, מן הראוי שתהיה נעוצה בקיומה של "זיקת השתייכות" לאדמת ישראל ולא רק לעם ישראל. התנאת יישומו של הסייג שבסעיף 1א הנ"ל, אינה שוללת הגנה מפני הסגרה ממי שהסגרתו מהווה למעשה "הפקרתו". בהקשר זה, נקבעו בחוק ההסגרה גופו ערובות מתאימות; והן עומדות לכל מי שמתבקשת הסגרתו, ולא דוקא למי שהוא "אזרח ישראלי". ולא למיותר יהיה לחזור ולהדגיש, שאין בהתנאת ה"חסיון" מפני הסגרה כאמור בסעיף 1א לחוק ההסגרה - בקיום זיקת השתייכות לישראל משום כרסום במוסד האזרחות; שאילו כך היו פני הדברים - היה בודאי ניתן לכך ביטוי בחוק האזרחות ולא בחוק ההסגרה בלבד. מיקומו של הסייג בחוק ההסגרה, מסגיר את אופיו כ"חריג" לחובת ההסגרה; ובתור שכזה, אין התנאתו באזרחות אפקטיבית פוגעת בשלמותה של ה"אזרחות". ה"סייג" אינו קובע סוגים של "אזרחים"; אלא מתנה את תחולתו בקיומה של "זיקת-קירבה-למדינה", שיש בכוחה להצדיק שיפוט מקומי במקום שיפוט זר בעקבות הסגרה. גם ההיבט המעשי שעליו עמד חברי הנשיא, תומך בפרשנות המוצעת על ידו. קיום משפט בישראל בשל עבירה שנעברה בחו"ל, על פי דיני הראיות הנוהגים אצלנו, מחייב השקעת משאבים ומאמצים לא מבוטלים בהבאת עדים וראיות חפציות מארץ זרה. הדעת נותנת שגם שגורם זה מצוי בין השיקולים שהניאו את מדינות המשפט המקובל מלקבוע חריג כזה אצלן. זאת, להבדיל מארצות המשפט הקונטיננטלי, שאצלן משקלו של גורם זה קטן במידה משמעותית, בהתחשב בכך שדיני הראיות הנוהגים שם מקילים עד מאוד ב"העברת" ראיות מארץ אחת לרעותה. אנו נמנים בין מדינות המשקל המקובל וקיימת הצדקה להתמודדות עם הקשיים שיוצרים דיני הראיות, רק כאשר המדובר באזרח "אפקטיבי", לאמור: אזרח שישראל היא לא רק "בית ההוצאה" של דרכונו אלא גם מדינתו, הלכה למעשה. לאור כל האמור לעיל, אינני שותף לגישתו של חברי השופט אור, לפיה: לנוכח ההיסטוריה החקיקתית אנו מנועים מלקדם את הפרשנות הרצויה - אף לדעתו - לסעיף 1א הנ"ל; ואין על כן, מנוס מהמתנה למחוקק בענין זה. בהעדר הצדקה עניינית - כמפורט לעיל - להפיכת מדינת ישראל ל"עיר מקלט" לישראלים "פורמלים" גרידא, נראה לי שזוהי חובתו של בית המשפט להקדים את המחוקק וליתן לסעיף הנ"ל פרשנות, שתמנע את "חוסר הסבירות" הכרוך במתן הגנה לאזרחים "פורמליים". כאמור, המחוקק לא חסם את הדרך לכך, אלא, אדרבא, הותיר אותה פתוחה לפרשנות כזאת; ואיני רואה הצדקה להימנע מכך בשל ההיסטוריה החקיקתית של הסעיף 1א הנ"ל. ולבסוף, הפרשנות המוצעת על ידי הנשיא - אליה אנכי מצטרף - אינה דורשת מן האזרח שבו מדבר סעיף 1א' הנ"ל להיות ל"תושב". אזרח לחוד ותושב לחוד; ואזרח לעניינה של ההגנה המיוחדת מפני הסגרה שמעניק סעיף 1א לחוק ההסגרה - ראוי שיהיה רק מי שאזרחותו הינה "אפקטיבית", בין שהוא "תושב" ובין אם לאו. ש ו פ ט השופט מ' אילן: במחלוקת שנתגלעה בין הנשיא לבין חברי השופט תאודור אור אני מוצא עצמי מצדד בעמדתו של השופט אור ומנימוקיו. כמו חברי, השופט אור, גם אני סבור שמבחינת החוק הרצוי היה טוב אילו הסייג שבסעיף 1א לחוק ההסגרה, התשי"ד1954- (להלן: "חוק ההסגרה"), היה חל רק על אזרחים שיש להם זיקה לישראל. אבל גם אני סבור שדבר זה תלוי בתיקון חקיקה, ולא בפרשנות החוק. בכל הענווה, אני חולק על דעתו של הנשיא הנכבד, שקביעת המבחן של זיקה לישראל לצורך תחולת סעיף 1א הנ"ל אינו יוצר חוסר וודאות שאי אפשר להשלים עימו, הגם שהסכמתי שמבחינת החוק הרצוי היה טוב שהסייג שבסעיף היה מצומצם יותר. רצוי שיהיה בחוק מבחן שיאפשר לדעת מראש אם חוק ההסגרה חל על אדם או לא, מבלי לקבל החלטה בהליך שיפוטי. יש דרכים לבטא בצורה טכנית מבחנים כאלה, כגון מבחן של תושבות. תושבות לא צריכה להיות דווקא בזמן העבירה, יתכן שהזיקה תפקע רק כעבור זמן מסוים שאדם חדל להיות תושב. גם יתכן שהיא לא תפקע אם הוא חדל להיות תושב בנסיבות מסוימות - כגון, שליחות מטעם המדינה או מחלה. אין צורך להיכנס לפרטים אלו כאן. בכל אופן עיון בחוק האזרחות, התשי"ב1952- (להלן: "חוק האזרחות") מראה לנו שהמחוקק יודע להבחין בין אזרחות לבין תושבות, ואפשר היה להכניס גם לחוק ההסגרה הבחנה מההבחנות האלה - המחוקק לא עשה כך. לדעתי, הקושי האמיתי לא נובע כלל מחוק ההסגרה, אלא מחוק האזרחות בשלוב עם חוק השבות תש"י1950-. הבעיה היא בקלות שבה אדם, ובמיוחד יהודי, רוכש את האזרחות הישראלית, והעובדה שאין מאבדים אותה אלא אם כן מבקשים לעשות כן במפורש (סעיף 10 לחוק האזרחות). כתוצאה מכך מסתובבים בעולם הרבה אזרחי ישראל שהם באמת אזרחים רק מבחינה פורמלית, ואין להם כל זיקה לישראל. אני מסכים, בכל הכבוד, עם כל הנאמר על ידי הנשיא הנכבד בסעיף 15 לחוות דעתו, ובמיוחד כשהוא דן בסוגייה של השוני בין מדינות המשפט המקובל, שמסגירות, בדרך כלל, את אזרחיהן, לבין מדינות הנוהגות לפי המשפט הקונטיננטלי, שחלק ניכר מהן לא מסגיר את אזרחיו. הקושי שהנשיא הנכבד מזכיר בקשר לניהול משפט לפי השיטה הנהוגה אצלנו לגבי עבירות שנעברו בחו"ל, כשהעדים כולם נמצאים בחו"ל, הוא בוודאי שיקול שצריך לקחתו בחשבון כשדנים בצורך בתיקון החוק. אבל, הוא לא צריך להיות שיקול שיביא לפרשנות מצמצמת של המונח אזרחות לצורך חוק ההסגרה, על ידי בית המשפט. אמנם שקלתי אם לא להצטרף לדעתו של הנשיא, לפחות לגבי מקרים בהם מדובר באזרח בעל אזרחות כפולה, ובעבירה שעבר אותו אזרח במדינה שהוא נושא את אזרחותה בנוסף לאזרחות הישראלית. במיוחד כשמדובר במי שהוא תושב קבע של אותה מדינה ומרכז חייו שם, וגם העבירה נעברה שם, והוא נמלט לישראל לאחר ביצועה רק כדי להימלט ממתן דין על מעשיו באותה מדינה. שאלתי את עצמי האם לא נכון, במקרה זה, לאמץ את מבחן האזרחות הדומיננטית כפי שנקבע באותה פרשת Nottebohm שהנשיא מזכיר בסעיף 18 לחוות דעתו. מה גם, שלכאורה, יש רמז לדבר גם בפסיקתנו, כמאוזכר באותו סעיף לפסק דינו של הנשיא בע"א 86/63 (אל-צפדי נ' ברוך בנימין, פ"ד יז(3) 1419, 1426). אולם, הגעתי למסקנה שהדבר הזה לא ניתן בגלל הוראה מפורשת שיש בחוק האזרחות. בסעיף 14(ב) לחוק האזרחות, יש התייחסות מפורשת לנושא של אזרח שהוא גם אזרח חוץ, וכך נאמר שם: "(ב) אזרח ישראלי שהוא גם אזרח-חוץ, רואים אותו, לעניין חוקי ישראל, כאזרח ישראלי." נאמר "לעניין חוקי ישראל", היינו לאו דווקא לחוק האזרחות. ובענייננו, חוק ההסגרה הוא בכלל חוקי ישראל. לפיכך, נראה לי, שהסעיף האמור סותם את הגולל על הויכוח כולו מפני שיש הוראה מפורשת בחוק שאזרח ישראלי בעל אזרחות כפולה יחשב אזרח ישראלי לעניין כל חוקי ישראל. לדעתי סעיף 14(ב) הנ"ל משמיט את הקרקע מתחת לתזה כי הדיבור "אזרח" יכול לקבל מובנים שונים בהקשרים שונים, לפי תכליתו של החוק בו מופיע הבטוי, כלשון הנשיא. המחוקק כבר גילה דעתו שאזרח ישראלי שהוא גם אזרח חוץ רואים אותו כאזרח ישראלי בהקשר של כל חוקי ישראל. באשר לדברי השופט חיים כהן בע"א 86/63 הנ"ל, צריך לזכור כי אלו דברים שנאמרו אגב אורחא על דרך האנלוגיה, והשאלה שנדונה שם לא היתה פרשנות חוק האזרחות, אלא דתה של בת לאב מוסלמי ואם יהודיה לצורך קביעת הדין האישי. כאמור, המצב המשפטי כפי שהוא, אם לא מקבלים את הפרוש המצמצם שמציע הנשיא, אינו משביע רצון מן הנימוקים שציינו בחוות דעתם הן הנשיא והן השופט אור. תיקונו של המצב הזה הוא, לעניות דעתי, בידי המחוקק, ולא בידי בית המשפט. לפני סיום אני מבקש להוסיף עוד הערה, שאמנם אינה שקול מכריע, אך יש בה משום תוספת משקל לנימוק שבגללו אני סבור, שעדיף שתקונו של המצב המשפטי יבוא בדיבור מפורש על ידי המחוקק, ולא בדרך של פרשנות על ידי בית המשפט. הרעיון שאין מסגירים אזרח ישראלי, לידי שלטון זר הוא רעיון שקדם בהרבה לחוק ההסגרה, או אפילו לקום המדינה. זהו רעיון שמעוגן היטב במשפט העברי. ראוי לזכור כי עצם הרעיון של aut dedere aut punire 'להסגיר או להעניש', שבא מבית מדרשו של Hugo Grotius מבוסס גם על מקורות המשפט העברי, לפחות כפי שהוגו גרוטיוס הבין (ראה: דברי השופט חיים כהן בע"פ 308/75 ראובן פסחוביץ נ' מדינת ישראל, פ"ד לא(2) 449,465). הרעיון המקורי כפי שהתפתח בגולה היה שאין מסגירים יהודי לשאינם יהודים. דיון יסודי במקורות המשפט העברי ניתן למצוא בפסק דינו של השופט מנחם אלון בבג"צ 852/86 אלוני ואח' נ' שר המשפטים ואח', פ"ד מא(2) 3, בעמ' 99-76. וכן במאמרו היסודי והמאלף של המשנה לנשיא בית משפט זה (כתוארו אז), פרופ' מנחם אלון, "דיני הסגרה במשפט העברי" תחומין-תורה חברה ומדינה ח' (תשמ"ז) 286,263. המחבר המלומד מגיע, בסופו של המאמר, למסקנה שדיני ההסגרה במשפט העברי עולים בקנה אחד עם חוקי ההסגרה במדינת ישראל (יש גם דעה חולקת. ראה למשל, מאמרו של הרב שאול ישראלי "הסגרת עבריין לשיפוט זר" שם בעמ' 287). ספק בעיני אם המחבר היה מגיע לאותה מסקנה אילו היינו מפרשים את תחולת סעיף 1א בפירוש מצמצם. אינני מציין זאת כשיקול להשאיר את המצב הקיים. להפך, אני סבור שראוי לעשות צמצום כזה. אחד הנמוקים להתפתחות ההלכה בכוון שאין מסגירים יהודי לידי גוים היה-חוסר אמון בבתי הדין של הגוים. ישנה תשובה של הרא"ש (רבינו אשר בין יחיאל-מגדולי הפוסקים בסוף המאה ה13- תחילת המאה ה14-, נולד באשכנז וחי ופעל בספרד) שנשאל לדעתו על ידי דייני העיר קורדובה אשר רצו להוציא לפועל גזר דין מוות נגד אחד שנמצא אשם בברכת השם (לשון סגי נהור) בפרהסיא והשיב להם: "הפלאתם לשאלני בדיני נפשות; כי בכל הארצות ששמעתי עליהם, אין דנין דיני נפשות, לולי פה בארץ ספרד. ותמהתי מאד בבאי הלום, איך היו דנין דיני נפשות בלא סנהדרין, ואמרו לי כי הורמנא דמלכא הוא. וגם העדה שופטים להציל, כי כמה דמים היו נשפכים יותר אם היו נדונים על ידי הערבים, והנחתיה להם כמנהגם, אבל מעולם לא הסכמתי עמהם על איבוד נפש...".(שו"ת הראש, כלל י"ז, סימן ח', ד"ה "יודע למורנו"). משמע, הרא"ש היה סבור שאין מקום שבית דין יהודי ידון דיני נפשות כשאין סנהדרין, אך הוא לא מוחה על כך שבספרד כן דנים דיני נפשות בבית הדין היהודי, בגלל חסר אמון בבתי הדין של גוים. עתה השקול של חוסר אמון בבתי משפט זרים לא קיים. ישראל בודאי לא תחתום על אמנת הסגרה עם מדינה שאין אמון בבתי המשפט שלה, ובכל אופן שר המשפטים לא ישתמש בשקול דעתו לפי סעיף 3 לחוק ההסגרה ולא יורה שהמבוקש יובא לפני בית משפט כדי להתחיל הליך של הסגרה. שקולים שב"מקורות המשפט העברי" אינם צריכים למנוע תקון החוק בכוון של פרוש מצמצם לסייג שבסעיף 1א' לחוק ההסגרה, אלא שראוי לעשות זאת בחקיקה דווקא מפני שהסייג שבסעיף 1א לחוק ההסגרה מבוסס גם על מקורות המשפט העברי ולכן יתכן שפרשנות מצמצמת על ידי בית המשפט, שאין לה יסוד מפורש בחוק, לא תהיה מקובלת על חלק מן הפרשנים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ת' אור לקבל את הערעור. פסק דינו של בית המשפט קמא מבוטל, ונקבע בזה כי המערער אינו בר-הסגרה נוכח האמור בסעיף 1א' לחוק ההסגרה. ניתן היום, ט' באדר התשנ"ט (25.2.99). ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 98061820.A03/דז/